תיק הצעת חוק מסי:803-10-2012-000091 סימוכין: 803-99-2012-023428

תזכיר חוק

(1) שם החוק המוצע

חוק רואי חשבון (תיקון מסי _) (שינויים בדין המשמעתי והוראות שונות), התשע"ו-2015

(2) מטרת החוק המוצע והצורך צו

תזכיר חוק זה בא להסדיר מחדש את נושא השיפוט המשמעתי של רואי חשבון ולהעביר את סמכות השיפוט המשמעתי ממועצת רואי החשבון לוועדת משמעת שתפעל כטריבונל מעין שיפוטי עצמאי.

סעי 12 לחוק רואי חשבון, התשט"ו-1955 (להלן - החוק העיקרי) מקנה למועצת רואי החשבון את הסמכות להחליט על נקיטה באמצעי משמעת לאחר הליך של חקירה, המתבצע בידי המועצה או מי שנתמנה לכך מבין חבריה -

"12. חקירה בהתנהגות רואי חשבון

(א)       המועצה תחקור, בעצמה או על ידי מי שתמנה לכך מבין חבריה, כל מקרה שהובא לידיעתה ובו נאשם רואה חשבון בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע, בין שנקבעה בחוק זה או בתקנות ובין אם לאו, או שנתחייב בדין על עבירה שיש בה קלון; ובלבד שתינתן הזדמנות לרואה החשבון הנאשם להשיב על האשמה ולהתגונן.

(ב)        לאחר חקירה כאמור, רשאית המועצה, אם תראה לעשות כך למען הגנת הציבור או שמו הטוב של המקצוע, להחליט על אחד מאלה:

(1) התראה ברואה החשבון;

(2) נזיפה ברואה החשבון;

(3) הפסקת תוקף הרשיון לתקופה שתקבע;

(4) ביטול הרשיון.

(ג)         חבר המועצה שנתמנה לפי סעיף קטן (א) יוכל, באישור המועצה להשלים חקירה שהתחיל בה אף לאחר שתמה תקופת כהונתו כחבר המועצה."

מודל זה של שיפוט משמעתי בידי מועצה בהליך שאופיו אינקוויזיטורי יוצר קשיים שכן למועצה אין את הכלים המתאימים לחקור את המקרים המובאים בפניה. ריכוז סמכויות החקירה, ההחלטה והאכיפה בידי גוף אחד, הוא המועצה, יש בו כדי לשבש את מראית פני הצדק ולהעלות ספקות בטוהר וצדקת ההחלטה שמתקבלת. לכך מצטרף קושי שנובע מהעדרו של גורם שישמש כתובע ויביא בפני המועצה, לצד טיעוניו של הנילון ובאי כוחו, את הנימוקים שמנגד. מצב זה מביא לנטייה לאורך השנים לענישה מקלה. כמו כן, נוכח אופייה הקולגיאלי של המועצה רבים המקרים בהם מתעורר ניגוד עניינים בין מי מחברי המועצה לבין עניין קונקרטי המובא בפניה.

יתר על כן, מדובר במודל אשר אינו תואם את החקיקה החדשה המסדירה את השיפוט המשמעתי של בעלי מקצועות מוסדרים (רי לדוגמא חוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008/ חוק המתווכים

במקרקעין (תיקון מס׳ 7), התשע"ב-^[1]2012 וחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג-^[2]2012). בחקיקה חדשה זו, מקובל כי השיפוט המשמעתי של בעלי המקצוע המוסדר נעשה בידי טריבונל מעין שיפוטי, עצמאי.

4

ההליך עצמו נושא אופי של הליך אדברסרי הנפתח ביוזמתו של תובע ומתנהל באופן הדומה להליך הפלילי.

לדמיון בין ההליך המשמעתי להליך הפלילי ר׳ על"ע 14/84 הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, תל-אביב נ׳ קובלר פ"ד לח(2) 207, 211 :

"תכליתם של בתי הדין המשמעתיים של לשכת עורכי הדין היא לדון בעבירות משמעת של עורכי-דין (סעיף 62 לחוק) ולהעניש עורכי-דין, שהורשעו בשל עבירות אלה, בהתאם לסעיפים 68 ו-69 לחוק. בכך בא לידי ביטוי דווקא הדמיון שבין הדיון המשמעתי והדיון הפלילי, ואין לדמותו עם הדיון האזרחי וכלליו (ראה לעניין זה ד"ר מ׳ שלגי וד"ר צ׳ כהן, סדר הדין הפלילי (משוב, תשמ"ב) 14). צודק ונכון יהיה, על-כן, לקבוע את סדרי הדין בדיון המשמעתי בהשראת סדרי הדין בהליך הפלילי (כמובן, כל עוד אלה לא נקבעו בנפרד)."

לפיכך, מוצע לבטל את סעיף 12 לחוק העיקרי ולקבוע במקומו הוראות בעניין מינוי ועדת המשמעת וכהונתה, תובע וחוקר - סמכויותיהם ותפקידם, דרכי הדיון בוועדת המשמעת ואמצעי המשמעת שהוועדה מוסמכת להטיל על מי שהורשע בעבירת משמעת.

כמו כן, מוצע להגדיר מחדש את עבירות המשמעת, וזאת בנוסח המקובל בחקיקה החדשה [ר׳ לדוגמא סע׳ 14א

לחוק המתווכים במקרקעין, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק המתווכים במקרקעין), סע׳ 27 לחוק הסדרת העיסוק

5

במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008, סע׳ 16 לחוק הסדרת העיסוק בייצוג על ידי יועצי מס, התשס"ה-2005

6

וסע׳ 16 לחוק שמאי מקרקעין, התשס"א-2001 ].

בנוסף, תזכיר החוק כולל מספר תיקונים נוספים הנדרשים לשם עדכון הוראות בחוק רואי חשבון שאינן תואמות את החקיקה החדשה בתחום הסדרת עיסוקים וכן לדיני החברות.

(3) עיקרי החוק המוצע

עיקר 1:

מוצע לקבוע כי שיפוט המשמעת של רואה חשבון ייעשה בידי ועדת משמעת במקום בידי מועצת רואי חשבון (סע׳ 12א המוצע). על פי המוצע, ועדת המשמעת תורכב משלושה חברים - משפטן הכשיר להתמנות לשופט של בית המשפט המחוזי, אשר יהיה יו"ר הוועדה, ושני רואי חשבון- האחד עובד מדינה בעל ותק של שבע שנים לפחות והשני אינו עובד מדינה בעל ותק של שבע שנים לפחות שמתוכן חמש שנים, לכל הפחות, בפעולות ביקורת. הוועדה תתמנה בידי שר המשפטים, כאשר החברים רואי החשבון יתמנו בהתייעצות עם המועצה.

הרכב זה של ועדת המשמעת מאפשר את השתתפותם של רואי החשבון בשיפוט המשמעתי ובכך עושה שימוש במומחיות של בעלי המקצוע בהליכות העיסוק ומבטא את העיקרון לפיו בעלי המקצוע המוסדר נוטלים חלק

בהסדרה הסטטוטורית של העיסוק, בדומה להשתתפותם במועצת רואי החשבון.

כן מוצע, כי ההליך בפני ועדת המשמעת יהיה הליך אדברסרי בהתאם למודל המקובל בחקיקה החדשה בתחום. בהתאם, מוצע להוסיף לחוק העיקרי הוראות בדבר מינוי תובע אשר ייצג את המועצה בהליכים לפני ועדת המשמעת וכן הוראות בעניין סדרי הדיון לפני ועדת המשמעת וסמכויותיה, שלרוב דומות במהותן להוראות מתחום סדר הדין הפלילי.

עיקר 2:

מוצע להגדיר מחדש את עבירות המשמעת בנוסח המקובל בחקיקה החדשה בתחום הסדרת העיסוקים (סע׳ 12 המוצע).

סע׳ 11(ג) לחוק העיקרי קובע כי "רואה חשבון שפעל בניגוד לתקנות שנקבעו לפי סעיף קטן (א) או בניגוד לקווים המנחים כאמור בסעיף קטן (ב) יאשם בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע." נוסח זה אינו נותן ביטוי להתנהגויות נוספות אשר יכולות להוות עבירת משמעת, כך למשל, הפרה של הוראות מכוח דין אחר אשר מטילות חובה על רואה חשבון בביצוע תפקידו, השגת רישיון העיסוק במצג שווא (מקום בו לא מדובר בנסיבות אשר מביאות לחוסר כשירות להחזיק ברישיון) וחוסר אחריות או רשלנות חמורה בעיסוק במקצועו. בנוסף, הנוסח הקיים מתייג כל עבירת משמעת בגדר "התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע", בעוד שיתכנו התנהגויות פסולות אשר אינן בהכרח מקיימות זיקה לכבוד המקצוע אך יש בהן להצדיק הטלת אמצעי משמעת על רואה החשבון לרבות ביטול רישיון העיסוק שלו. התיקון המוצע לעניין זה עיקרו בהבהרת הנוסח הקיים בעניין עבירות המשמעת, ויובהר כי מועצת רואי החשבון דנה בהתנהגויות כאמור במסגרת סמכותה כיום.

עיקר 3:

מוצע להסמיך את מועצת רואי חשבון ליתן חוות דעת מקדימה בענייני כללי התנהגות ואתיקה של רואי חשבון (סע׳ 11א המוצע). כאמור, עם התיקון המוצע, תחדל המועצה לשמש גוף מחליט באשר לעבירות משמעת של רואי חשבון. יחד עם זאת, בהיותה הגוף המאסדר של מקצוע ראיית החשבון ובשים לב לתפקידה לייעץ לשר המשפטים בקביעת דרכי פעולתם של רואי חשבון, הוראות בעניין ניגוד עניינים ואי תלות של רואי חשבון ודברים שיש בהם משום התנהגות בלתי הולמת (סע׳ 10 ו-11 לחוק העיקרי), ראוי שהמועצה תשמש גוף המנחה ציבור רואי החשבון בעניין דרכי התנהגות, ניגוד עניינים ואתיקה. יודגש כי מדובר במועצה קולגיאלית אשר מאגדת רואי חשבון בכירים ונציגים של גופים שונים - ציבוריים ופרטיים.

עיקר 4:

מוצע לתקן את סעיף 4(ב) לחוק העיקרי המסמיך את המועצה שלא להעניק רישיון רואה חשבון למי שמצאה שאינו ראוי מבחינת אופיו לשמש רואה חשבון, ולקבוע במקום זאת כי המועצה תהא רשאית שלא להעניק רישיון למי שהורשע בעבירה שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש רואה חשבון או שקיימות עובדות אחרות שמהן עולה כי הוא אינו ראוי לשמש רואה חשבון. הנוסח המוצע הוא הנוסח העדכני, המקובל בחקיקה החדשה לסמכות להימנע ממתן רישיון למי שאינו ראוי לשמש בעל רישיון.

עיקר 5:

מוצע לקבוע כי המועצה תנהל מרשם רואי חשבון אשר יהיה פתוח לעיון הציבור, שבו יצוין גם תוקף הרישיון - אם הותלה.

עיקר 6:

מוצע לתקן את הוראות החוק העיקרי שעניינן תוצאות אי תשלום אגרת רישיון. בהתאם לקבוע בסעיף 5(א1) לחוק העיקרי, אי תשלום אגרת הרישיון עד לחודש מרס של השנה שאחרי שנת החיוב, מביא לכך שרואה החשבון לא יהיה רשאי לשמש רואה חשבון עד שישלם את האגרה. מוצע לקבוע הוראה מידתית יותר לפיה תוצא לרואי החשבון התראה נוספת שמעניקה לו 15 ימים נוספים לתשלום האגרה ובמידה שלא יעשה כן, יראו בו כמי שעבר עבירת משמעת וכן לא יהיה זכאי לתשלום שכר טרחה עבור פעולות שביצע בתקופה שלא שילם את האגרה.

השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו הסעיפים הבאים: 1, 2, 4 עד 6ג, 7, 9 עד 11 ו-17, סעיף 12 יוחלף, סעיפים 13 ו-13 יבוטלו ויוספו סעיפים 11א ו-12א עד 12לב.

השפעה עקיפה של תיקון החוק המוצע על חוקים אחרים

אין.

(4) השפעת החוק המוצע על תקציa המדינה, על תקנים !משרדי הממשלה ועל ההיaט המינהלי

הקמתה של ועדת המשמעת צפויה להביא לעלויות הכרוכות בתפעולה. כמו כן, יישום הצעת החוק יחייב הוספת תקנים לצורך איוש תפקיד התובע והחוקר אשר אינם קיימים כיום.

(5) נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק רואי חשבון (תיקון מסי _) (שינויים בדין המשמעתי והוראות שונות), התשע"ו-2015

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דברי הסבר

סעיפים 1(1), 1(2), 5 ו-10 מוצע להוסיף ההגדרה "משרד רואי חשבון", שהוא חברת רואי חשבון או שותפות רואי חשבון. זאת על מנת ליצוק תוכן להוראות סעיפי המשמעת אשר מוצעים בעניינם של משרדי רואי חשבון. כן מוצע לתקן את ההגדרה "רואה חשבון" שבסעיף 1 לחוק רואי חשבון, התשט"ו-1955, (להלן - החוק העיקרי), שהוא מי שהוא בעל רישיון לפי אותו חוק, ולמחוק את המילים "בר תוקף" המתייחסות לרישיון. כן מוצע למחוק את המונח "רישיון בר תוקף" המופיע בסעיף 6 לחוק העיקרי ובמקום זאת לעשות שימוש במונח המוגדר בסעיף 1 לחוק העיקרי כאמור לעיל - "רואה חשבון", כך שההוראה תהיה שמי שאינו רואה חשבון אינו רשאי לעסוק בראיית חשבון או לעשות פעולה שיוחדה לרואה חשבון. עוד מוצע, בסעיף 6(ב) לחוק העיקרי שעניינה ייחוד התואר, למחוק את המילים "העוסק בראיית חשבון" כך שייחוד התואר יחול בכל מקרה ולא רק ביחס לעיסוק בראיית חשבון. בהמשך, מוצע לתקן את סעיף 9 לחוק העיקרי שעניינו איסור לתבוע שכר בעד ראיית חשבון שנעשתה בידי מי שאין בידו רישיון בר תוקף, ולקבוע כי האיסור האמור יחול על מי שאינו רשאי לעסוק בראיית חשבון. כן מוצע למעט את האיסור מקום בו מדובר בשירות שניתן בהיותו בעל רישיון.

נוכח העובדה שרישיון רואה חשבון אינו חייב בחידוש, הרי שככלל הוא תקף ומאפשר לרואה חשבון לכנות את עצמו בכינוי זה ולעשות בכל פעולה שיוחדה לרואה חשבון. הרישיון יכול שיבוטל או יותלה באחת מן העילות המפורטות בחוק. רואה חשבון שרישיונו בוטל, חדל להיות רואה חשבון ובהתאם לסעיף 6 לחוק העיקרי לא יהיה רשאי לעשות שימוש בכינוי או לעשות פעולה שיוחדה לרואה חשבון. לעניין זה יובהר, כמקובל בעיסוקים המוסדרים בדין, כי רואה חשבון שרישיונו הותלה, אינו רשאי לעשות פעולות אשר יוחדו לרואה חשבון.

תיקונים אלה עומדים בקנה אחד עם הנוסחים המקובלים בחוקים חדשים המסדירים עיסוק, לדוגמא סעיפים 12 ו-13 לחוק שמאי מקרקעין, התשס"א-2001 (להלן - חוק שמאי מקרקעין), סעיפים 4 ו-5 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008 וסעיפים 20 ו-21 לחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג-2012 (להלן - חוק ההנדסאים).

סעיפים 1(3), 2, 11(1), 12(1) ו-17 מוצע להוסיף בסעיף 1 לחוק העיקרי את ההגדרה "השר", הוא שר המשפטים הממונה על ביצועו של החוק, וזאת לשם הקיצור נוכח השימוש המרובה שנעשה במונח זה במסגרת החוק העיקרי. מוצע לתקן בהתאם את סעיפים 2, 10, 11 ו-17 לחוק העיקרי בהם נאמר כיום "שר המשפטים" ולהחליפם ב-"שר". כמו כן, מוצע להוסיף ההגדרה "שליטה" על מנת לתת משמעות לתנאי המינוי המוצעים לחברי ועדת המשמעת.

סעיף 3 סעיף 4(ב) לחוק העיקרי מסמיך את מועצת רואי חשבון שלא לתן רישיון למבקש שעומד בכל התנאים לקבלת רישיון אם מצאה "שאין המבקש ראוי מבחינת אופיו לשמש רואה חשבון". נוסח זה של הסמכות לסרב להעניק רישיון למי שאינו ראוי לשמש בעל רישיון הוא ארכאי ואינו תואם את הניסוחים המקובלים בחקיקה דומה חדשה (ר׳ לדוגמא סעיף 7(ד) לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995 וסעיף 7 לחוק שמאי מקרקעין). לפיכך, מוצע להחליף את סעיף קטן (ב) ולהסמיך את המועצה לסרב לתן רישיון למי שהורשע בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש רואה חשבון. לשם צמצום החשיפה למרשם הפלילי ושמירה מרבית על פרטיותו של מבקש, מוצע, כי בהפעלת סמכות זו תסתמך המועצה על חוות דעתו של היועץ המשפטי של המועצה אשר לו תהיה הסמכות לעיין במרשם הפלילי. כמו כן, מוצע להסמיך את המועצה לסרב לתן רישיון למי שמצאה שקיימות לגביו עובדות אחרות שמהן עולה כי הוא אינו ראוי לשמש רואה חשבון.

בנוסף, מוצע להוסיף את סעיף קטן (ב1) ולקבוע כי המועצה תנהל מרשם של רואי החשבון, אשר יהיה פתוח לעיון הציבור. במרשם זה יצוינו שמות רואי החשבון, כך שהציבור יוכל לבדוק אם אדם המכנה עצמו רואה חשבון הוא אכן בעל רישיון ורשאי לעסוק בראיית חשבון. יושב ראש המועצה יקבע את אופן הרישום במרשם וכן פרטי רישום נוספים.

סעיף 4 מוצע לתקן את סעיף 5(א1) לחוק העיקרי הקובע כי מי שלא שילם את אגרת הרישיון עד לחודש מרס של השנה שאחרי שנת החיוב, לא יהיה רשאי לשמש רואה חשבון עד שישלם את האגרה ולמחוק את סעיף קטן (ב) המתיר לבעל רישיון שלא שילם אגרה, כאמור, לשמש רואה חשבון עד לתום השנה שבה ניתן לו הרישיון. מניעת האפשרות מרואה חשבון לעסוק בתחום עיסוקו היא חמורה במיוחד, ויש בה כדי לפגוע בחופש עיסוקו במידה שאינה סבירה ולפיכך מוצע לקבוע הוראה מידתית יותר לפיה תוצא לרואי החשבון התראה נוספת שמעניקה לו 15 ימים נוספים לתשלום האגרה ובמידה שלא יעשה כן, יראו בו כמי שעבר עבירת משמעת.

עוד מוצע, לתקן את סעיף קטן (ג) המסמיך את שר המשפטים לקבוע אגרות שונות לרואי חשבון שהם שכירים ולרואי חשבון שגילם עולה על 70, ולהרחיב את סמכות השר כך שניתן יהיה לקבוע שיעור אגרה שונה גם בהתאם למועד ההסמכה של רואה החשבון, להיותו שכיר, ולהיותו מעל לגיל שיקבע השר.

כמו כן מוצעת, הוספת סעיף קטן (ד) אשר יבהיר כי אין משמעות אי תשלום האגרה, פטור מהוראות הדין המשמעתי. כאמור, מוצע לקבוע בסעיף קטן (א1), כי אי תשלום האגרה מהווה עבירת משמעת אשר עלול רואה חשבון לעמוד בגינה לדין המשמעתי אך אין הדבר מונע ממנו להמשיך לעסוק במקצוע ראיית החשבון. לכן ועל מנת למנוע מצב של "הרצחת וגם ירשת", בא הסעיף המוצע מאחר שאין כל הצדקה ליתן לרואי חשבון שלא שילם את האגרה ליהנות מאי תחולת הדין המשמעתי.

סעיפים 6 ו-7 סעיפים 6א ו-6ב לחוק העיקרי קובעים הוראות בעניין עיסוק בחברת רואי חשבון. סעיפים אלה נוסחו בעת שפקודת החברות [נוסח חדש] הייתה בתוקף, ומוצע כעת לערוך מספר תיקונים הנדרשים לצורך התאמת נוסח הסעיפים להוראות חוק החברות, התשנ"ט-1999.

סעיף 8 סעיף 6ג לחוק העיקרי עניינו מגבלות על השתתפות בחברה של רואה חשבון שרישיונו הופסק. בתזכיר זה מוצע לנסח מחדש את אמצעי המשמעת שניתן להטיל על רואה חשבון שעבר עבירת משמעת ובמקום המונח "הפסקת רישיון" המופיע בסעיף 12(ב)(3) לחוק העיקרי, מוצע להסמיך את ועדת המשמעת שתוקם בהתאם להסדר המוצע כעת, להתלות את רישיונו של רואה חשבון (סעיף 12יט(א)(4) המוצע). לפיכך, מוצע לשנות את המונחים המופיעים בסעיף 6ג לחוק העיקרי מ"הפסקת רישיון" ל"התליית רישיון".

סעיף 9 מוצע לתקן את סעיף 7 לחוק העיקרי שעניינו העונש על התעסקות בלתי מוסמכת בראיית חשבון. הסעיף בנוסחו הקיים לא נותן מענה לצורך בהבחנה בין שני סוגי העבירות הקיימות בסעיף 6 לחוק וקובע עונש זהה הן לעבירה החמורה יותר של התחזות לפי 6(ב) והן לעבירות של הסגת גבול המקצוע לפי 6(א) ו-(ג). על כן מוצע לקבוע דינו של העובר עבירת הסגת גבול המקצוע לפי סעיף 6(א) או (ג), כקנס. הקנס יהיה כאמור בסעיף קטן 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (75,300 ₪). זאת להבדיל מהעונש שאפשר להשיט על העובר על הוראות סעיף 6(ב), העבירה היותר חמורה, היא עבירת ההתחזות. במקרה זה העונש המוצע הינו, מאסר ששה חודשים או קנס כאמור בסעיף קטן 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (עד 75,300 ₪) או שניהם יחד (הם העונשים שיש בסעיף 7 הקיים בעדכון סכום הקנס).

ההצמדה לקנס הקבוע בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (75,300 ₪), במקום הקנס הקבוע כיום - אלף לירות, באה על מנת לייתר את הצורך בהוצאת צווים עתיים מעדכנים לסכום הקנס.

סעיפים 11(2) ו-12(3) סעיפים 10(ג) ו-11(ג) לחוק העיקרי קובעים כי רואה חשבון שפעל בניגוד להוראות סעיף 10 או בניגוד להוראות שנקבעו מכוח סעיפים 11(א) או (ב) יואשם בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע. בסעיף 12 המוצע בתיקון זה, מוצע להגדיר מחדש את עבירות המשמעת, ובהן הפרה של הוראה מהוראות חוק זה או הוראות לפי חוק זה. לפיכך, העבירות המוגדרות בסעיפים 10(ג) ו-11(ג) מיותרות ומוצע למחקן.

סעיף 12(2) סעיף 10 לחוק העיקרי מסמיך את השר לקבוע הוראות בעניין ניגוד עניינים ופגיעה באי התלות של רואה חשבון, אשר הפרתם יהוו התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע. סעיף 11(א)(2) לחוק, מסמיך את השר לקבוע הוראות נוספות שהפרתן תהווה התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע. נוכח התיקונים המוצעים כעת, ובהם הקביעה שהפרת הוראות לפי חוק זה יהוו עבירת משמעת עצמאית, מוצע לתקן את סעיף 11(א)(2) ולהסמיך את השר לקבוע כללי אתיקה מקצועית וכללים בעניין חובות וזכויות של רואי חשבון ומתמחים. זאת בדומה לסמכות הקיימת לשר לפי סע׳ 14כט לחוק המתווכים במקרקעין וסע׳ 15 לחוק שמאי מקרקעין.

סעיף 13 מוצע להסמיך את מועצת רואי חשבון לתת חוות דעת מקדימה בעניין דרכי פעולה, ניגוד עניינים וכללי ההתנהגות של רואי חשבון ומתמחים בראיית חשבון, זאת בדומה לסמכות ועדות האתיקה של לשכת עורכי הדין (סעיף 60א לחוק לשכת עורכי הדין). כאמור, מוצע בתזכיר זה להעביר את סמכות המועצה לדון בעבירות משמעת של רואי החשבון לוועדת משמעת. עם העברת תפקיד זה של המועצה לגוף חדש, יש מקום להעניק למועצה תפקיד חדש בתחום האתיקה של רואי החשבון, אשר במסגרתו ניתן יהיה לעשות שימוש במומחיות של חברי המועצה ובניסיונם בתחום. חוות דעת אלה ישמשו כלי לכלל רואי החשבון בעיסוקם ויסייעו בפיתוח דיני האתיקה של מקצוע ראיית החשבון.

יחד עם זאת, ועל רקע העיקרון לפיו שיפוט של רואי חשבון ייעשה רק בידי גוף בלתי תלוי, מוצע כי חוות הדעת של המועצה יינתנו לרואי חשבון באופן אנונימי. כך ניתן יהיה גם להבטיח שלא ייווצרו ניגודי עניינים בין חברי המועצה לבין רואי החשבון הפונים לקבלת חוות הדעת. לפיכך, מוצע כי בקשות של רואי חשבון או מתמחים לקבלת חוות דעת מוקדמת ייעשו באמצעות התובע, אשר יעביר את הבקשה למועצה תוך השמטת פרטים מזהים ככל הניתן.

סעיף 14 סעיף 12 לחוק העיקרי מסמיך את מועצת רואי חשבון לחקור בהתנהגות רואה חשבון, ואם מצאה שהתנהג התנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע או שהורשע בעבירה שיש עמה קלון, רשאית היא להטיל עליו את אחד מהאמצעים המפורטים בסעיף. מוצע, בסעיף 14 לתזכיר, להחליף הסדר זה בהסדר של שיפוט משמעת בהליך אדברסרי, בידי ועדת משמעת בלתי תלויה. לפיכך מוצע לבטל את סעיף 12 ובמקומו מוצע להוסיף סעיף המגדיר את עבירות המשמעת בהתאם למקובל בחקיקה החדשה בתחום, ואלה הן: (1) התנהגות שאינה הולמת את המקצוע; (2) הפרת הוראות חוק רואי חשבון או הוראות לפי חוק רואי חשבון או הוראות דין אחר המטילות על רואה חשבון חובה בביצוע תפקידו; (3) השגת רישיון ראיית חשבון במצג שווא; (4) חוסר אחריות או רשלנות חמורה בעיסוק; (5) הרשעה בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הנאשם ראוי לשמש רואה חשבון או בעבירה שיש לה השלכה על עיסוקו. בנוסף, מוצע לקבוע כי (6) רואה חשבון שלא נקט באמצעים לתיקון פגיעה באי תלות שעליהם הורתה ועדת המשמעת לפי סעיף 12כא המוצע - עבר עבירת משמעת.

להלן נוסחו של סעיף 12 שמוצע לבטלו:

"12. חקירה בהתנהגות רואה חשבון

(א)        המועצה תחקור, בעצמה או על ידי מי שתמנה לכך מבין חבריה, כל מקרה שהובא לידיעתה ובו נאשם רואה חשבון בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע, בין שנקבעה בחוק זה או בתקנות ובין אם לאו, או שנתחייב בדין על עבירה שיש בה קלון; ובלבד שתינתן הזדמנות לרואה החשבון הנאשם להשיב על האשמה ולהתגונן.

(ב)        לאחר חקירה כאמור, רשאית המועצה, אם תראה לעשות כך למען הגנת הציבור או שמו הטוב של המקצוע, להחליט על אחד מאלה:

(1)  התראה ברואה החשבון;

(2)  נזיפה ברואה החשבון;

(3)  הפסקת תוקף הרשיון לתקופה שתקבע;

(4)  ביטול הרשיון.

(ג)         חבר המועצה שנתמנה לפי סעיף קטן (א) יוכל, באישור המועצה להשלים חקירה שהתחיל בה אף לאחר שתמה תקופת כהונתו כחבר המועצה." סעיף 15 מוצע להוסיף את סעיפים 12א עד 12לב שעניינם הליך השיפוט המשמעתי כמפורט להלן: סעיפים 12א עד 12ח המוצעים

מוצע להקים ועדת משמעת בלתי תלויה שתפקידה יהיה לדון ולהחליט בעבירות משמעת (סעיף 12א(א) המוצע). הוועדה תהיה מורכבת מחברים שימנה שר המשפטים, והם: (1) מי שכשיר להתמנות לשופט בית משפט מחוזי, שהוא עורך דין בעל ותק בעיסוק של שבע שנים לפחות (סעיף 3 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1934 (להלן - חוק בתי המשפט)) וכן, הוא בעל תואר אקדמי בחשבונאות; (2) שני רואי חשבון, האחד עובד מדינה בעל ותק בעיסוק של שבע שנים והשני שאינו עובד מדינה, בעל ותק בעיסוק של שבע שנים מהם לכל הפחות חמש שנים בפעולות ביקורת דוחות כספיים כהגדרתה בסעיף 154(א) לחוק החברות, התשנ"ט-1999, והם ימונו בהתייעצות עם המועצה. הרכב זה של ועדת המשמעת דומה להרכב של ועדות משמעת הפועלות מכוח חוקים אחרים המסדירים עיסוקים, והוא מאפשר מעורבות של בעלי המקצוע בשיפוט המשמעתי, אשר מטבעו כרוך בהערכה נורמטיבית של התנהגותו של רואה חשבון במסגרת מקצועו ומחייב הבנה מקצועית ואתית של תחום העיסוק. תפקידו העיקרי של המשפטן, יו"ר ועדת המשמעת, לתת מענה להיבטים המשפטיים הנוגעים לפעילותה. ועדת המשמעת תשב במותב של שלושה. יצוין שככל שכמות התיקים תצדיק זאת, ניתן יהיה למנות חברים נוספים ולהגדיל את מספר המותבים שיכולים לשבת בדין.

מוצע לקבוע במפורש את עיקרון אי-התלות של ועדת המשמעת (סעיף 12ז המוצע). עיקרון זה חל על שופטים וגם על חברי ועדות משמעת הפועלות לפי דינים אחרים. עיקרון אי-התלות מבטא את השינוי המרכזי שמחולל תיקון החקיקה המוצע, והוא הניתוק בין הרגולטור של המקצוע שהוא חלק מהרשות המבצעת (מועצת רואי החשבון) לבין הגוף האמון על בירור קובלנה משמעתית המוגשת נגד בעל המקצוע מטעם הרגולטור.

מוצע לקבוע סייגים למינוי כחבר ועדת המשמעת שמטרתם לוודא שלא ימונה כחבר הוועדה מי שהורשע בעצמו בעבירה פלילית או בעבירת משמעת, שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש בתפקיד האמור או שהוגש נגדו כתב אישום או קובלנה בעבירה כאמור (סעיף 12ב(א)(1) ו-(2) המוצע). סייגים נוספים נוגעים לניטרליות של חברי ועדת המשמעת, ומוצע שלא ימונה לוועדה מי שהוא חבר במועצת רואי חשבון (סעיף 12א(ב) המוצע) ומי שעלול להימצא באופן תדיר בניגוד עניינים (סעיף 12ב(א)(3) ו-(ב) המוצעים).

תקופת הכהונה המוצעת לחברי ועדת המשמעת היא ארבע שנים, וניתן יהיה למנות את חבר הוועדה לתקופת כהונה נוספת, וכן לשתי תקופות כהונה נוספות בחלוף ארבע שנים מהכהונה הקודמת (סעיף 12ג המוצע).

עוד מוצע, לקבוע עילות אשר בהתקיימן תופסק כהונתו של חבר ועדת משמעת (סעיף 12ד המוצע). עילות אלה כוללות: התפטרות, נבצרות, פגם בכשירות או התקיימות של עילה הפוסלת אדם ממינוי לחבר ועדת המשמעת וכן עילת סל שעניינה נסיבות המתקיימות בחבר ועדת המשמעת אשר בשלהן אין הוא ראוי לשמש חבר בה. מוצע שמקום שהוגש כתב אישום או שהוגשה קובלנה משמעתית נגד חבר ועדת המשמעת, לא ניתן יהיה להפסיק את כהונתו של חבר ועדת המשמעת אלא שהשר יוכל להשעותו מכהונתו (סעיף 12ו המוצע).

מוצע כי חבר ועדת המשמעת שכהונתו נסתיימה או שכהונתו נפסקה מכיוון שהתפטר או מכיוון שלא מתקיימים בו עוד התנאים שמכוחם מונה להיות חבר ועדת המשמעת, יהיה מוסמך לסיים דיון שהחל בו, וזאת בתוך שישה חודשים מיום סיום הכהונה או הפסקתה. עוד מוצע, להסמיך את שר המשפטים לקצר את התקופה האמורה, אם מצא כי יש הצדקה לכך (סעיף 12ה המוצע). סעיף זה מקביל לסעיף 14ז לחוק המתווכים במקרקעין ולסעיף 19 לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992, ומטרתו למנוע פגיעה בדיון שכבר החל ושיתכן שמצוי בשלביו האחרונים.

לבסוף מוצע, כי חברי ועדת המשמעת שאינם עובדי מדינה יהיו זכאים לגמול עבור השתתפות בדיוני הוועדה, וזאת בהתאם לקביעת שר המשפטים, בהסכמת שר האוצר (סעיף 12ח המוצע).

סעיף 12ט המוצע

כאמור, ההליך אשר יתנהל בפני ועדת המשמעת יהיה הליך אדברסרי. בהתאם, מוצע לקבוע כי הליכים לפני ועדת המשמעת ייפתחו בקובלנה נגד רואה חשבון שיגיש תובע. התובע יהיה עורך-דין, עובד המדינה בעל ידע בתחום ראיית החשבון, שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך. התובע יגיש קובלנה מקום בו מצא, על יסוד תלונה או בכל דרך אחרת, כי יש ראיות לכאורה שרואה חשבון עבר עבירת משמעת. יחד עם זאת, מוצע להסמיך את התובע שלא להגיש קובלנה מקום בו מצא שאין בהגשתה עניין לציבור. הוראות אלה המגדירות את שיקול דעתו של התובע בהגשת הקובלנה, דומות בעיקרן להוראות סעיף 62 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן - חוק סדר הדין הפלילי) בעניין שיקול דעתו של תובע בהגשת כתב אישום, והן מקובלות בחקיקה החדשה המסדירה הליכי משמעת במקצועות מוסדרים (רי לדוגמה סעיף 14יד(ה) לחוק חוק המתווכים במקרקעין וסעיף 26(א) לחוק ההנדסאים).

מוצע לקבוע הפרדה ברורה בין בירור של תלונה או של חשד לעבירת משמעת לבין ההחלטה על הגשת קובלנה וניהול ההליך המשמעתי, וזאת בדומה להפרדה הקיימת בהליכים פליליים בין שלב החקירה לשלב ההעמדה לדין. לפיכך, מוצע כי תלונה תבורר בידי חוקר, עובד מדינה, בעל תואר אקדמי בחשבונאות, שיסמיך שר המשפטים, והוא יהיה בעל סמכויות חקירה לפי סעיפים 2 ו-3 לפקודת הפרוצדורה הפלילית [עדות], שנוסחם:

"2. חקירת עדים ע"י קצין משטרה ופו׳

(1) קצין משטרה בדרגת מפקח ומעלה, או כל קצין אחר או סוג אחר של קצינים המורשים בכתב, בדרך כלל או במיוחד, על ידי שר המשפטים, לערוך חקירות על ביצוע עבירות, רשאי לחקור בעל-פה כל אדם המכיר, לפי הסברה, את עובדותיה ונסיבותיה של כל עבירה, שעליה חוקר אותו קצין משטרה או אותו קצין מורשה אחר כנ"ל ורשאי הוא לרשום בכתב כל הודעה, שמוסרה אדם הנחקר כך.

(2) אדם, הנחקר כך, יהיה חייב להשיב נכונה על כל השאלות, שיציג לו בשעת החקירה אותו קצין משטרה, או קצין מורשה אחר כנ"ל, חוץ משאלות שהתשובות עליהן יהיה בהן כדי להעמידו בסכנת אשמה פלילית.

3. הודעת עד תירשם בכתב

(1)  משנרשמה כל הודעה כזאת בכתב, תיקרא בפני האדם שנחקר, והלה יתבקש לחתום עליה, ואם לא ידע קרוא וכתוב, יתבקש לטבוע בה את סימנו.

(2) אם יסרב לחתום על ההודעה או לטבוע בה את סימנו, ירשום קצין המשטרה, או קצין המורשה כנ"ל הערה בשולי ההודעה הכתובה כי מוסר ההודעה סירב לחתום עליה או לטבוע בה את סימנו ומה סיבת סירובו, אם בירר אותה.

(3)  לאחר מכן יחתום קצין המשטרה, או הקצין המורשה האחר כנ"ל, על ההודעה שבכתב; ובכל הליכים נגד האדם המוסר את ההודעה, על שלא השיב נכונה על כל שאלה שהוצגה לו, תשמש ההודעה שבכתב הוכחה להודעות שמסר, אלא אם יוכח כי לא מסר את ההודעות או כל אחת ואחת מהן."

החוקר יפעל לפי הנחיות התובע ויגיש לו את ממצאי הבירור לצורך החלטה בעניין הגשת קובלנה.

סעיף 12י המוצע

מוצע, ברוח חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001, לעגן את זכותו של מתלונן לקבל מידע על השלב שבו מצוי בירור התלונה או קובלנה הקשורה לתלונה שהגיש וכן את חובתו של תובע להודיע למתלונן על החלטה שלא להגיש קובלנה על יסוד תלונה שהגיש. במקרה בו הוגשה קובלנה על יסוד תלונה, מוצע כי התובע יודיע על כך למתלונן, אשר יהיה זכאי להיות נוכח בדיוני ועדת המשמעת (ר׳ סעיף 12יב(ג)(2) המוצע). עוד מוצע, שככל שהמתלונן לא נכח בשעת הדיון, התובע יחויב להודיע לו על החלטות ועדת המשמעת וכן להמציא לו עותק של החלטת הוועדה, למעט אם החליטה אחרת.

השינוי המוצע במבנה הדין המשמעתי, אשר מפריד בין שלב החקירה והחלטת הגשת קובלנה לבין שלב ההעמדה לדין משמעתי, יביא בגדרו שינוי בתפיסת הערכאה המוסמכת לדון בהחלטת אי העמדת רואה חשבון לדין משמעתי כפי שהשתקפה ב- עת"מ (מנהליים י-ם) 11219-07-14 עמותת ז.פ ע"ר 580195055 ני משרד המשפטים/מועצת רואי החשבון ואחי (29.03.2015).

השינוי האמור יביא לכך, כי השגה על החלטת התובע שלא להגיש קובלנה כנגד נילון עקב תלונה שהוגשה בעניינו תיעשה בדרך הגשת עתירה מינהלית לבית משפט לענינים מינהליים וזאת לפי פרט 21(3) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000. זאת, כפי המקובל בענייני הסדרת עיסוק אחרים [ר׳ לדוגמא, בג"ץ 11213/05 פלונית ני ועדת מחוז תל אביב של לשכת עורכי הדין בישראל (20.7.2006) ; בג"ץ 6744/06 עו"ד חיים אינדיג ני ועד מחוז תל אביב של לשכת עורכי הדין (26.9.2006);

בג"ץ 208/08 יהודה זהבי, עו"ד ני לשפת עורפי הדין בישראל (18.8.2008) ; בג"ץ 1541/06 חננאל ני היועץ המשפטי לממשלה (28.5.2005); עת"ם (מנהליים י-ם) 55424-05-12 נצר ני משרד הבריאות (14.11.2012)].

סעיף 12יא המוצע

סעיף זה מעגן את זכותו של רואה חשבון שהוגשה נגדו קובלנה (להלן - הנקבל) לעיין בחומר הבירור שבידי התובע. הוראה זו מקבילה בעיקרה להוראות סימן ג׳ לפרק ד׳ לחוק סדר הדין הפלילי בעניין עיון בחומר חקירה. יודגש כי בדומה להסדר הקבוע בחוק סדר הדין הפלילי, אין בזכות העיון של נקבל לפי ההוראות המוצעות בתזכיר זה, כדי לגבור על הוראות פקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן - פקודת הראיות) לעניין חסיונות וכן אין בהן כדי לאפשר עיון בחומר שגילויו אסור או שאי-גילויו מותר, לפי כל דין אחר.

סעיף 12יב המוצע

מוצע כי ככלל, דיוני ועדת המשמעת יתנהלו בדלתיים סגורות ובנוכחות הנקבל, סניגורו, התובע וכן המתלונן, וזאת אלא אם כן החליטה ועדת המשמעת אחרת (למשל לבקשת הנקבל עצמו). כלל זה של

דלתיים סגורות מקובל בכל הסדרי המשמעת הקבועים בחקיקה^[3]. הסדר זה מבוסס על העמדה כי המוניטין של בעל המקצוע, במקרה זה רואה החשבון, הוא נכס מרכזי שלו ומן הראוי לצמצם את הפגיעה בו ולהקטין את חשיפתו בשלב של ההעמדה לדין משמעתי. מטבע הדברים טעם זה אינו קיים מקום בו הקובלנה מוגשת על מעשים שבגינם הורשע רואה חשבון בהליך פלילי אשר התנהל בדלתיים פתוחות, ולפיכך מוצע לקבוע כי במקרים אלה יתנהל הדיון בדלתיים פתוחות, אלא אם כן החליטה ועדת המשמעת אחרת.

עוד מוצע להחיל על הדיון המתקיים בוועדת המשמעת את ההוראות המפורטות בסעיף 70 לחוק בתי המשפט האוסר על פרסום דבר על דיון שהתנהל בבית משפט בדלתיים סגורות אלא ברשות בית המשפט וכן קובע הוראות נוספות בעניין איסור הפרסום.

לעניין נוכחותו של הנקבל בדיונים, כדי למנוע עיכוב בדיוני ועדת המשמעת, מוצע לקבוע כי ניתן יהיה לקיים דיון שלא בנוכחות הנקבל וזאת אם סניגורו נוכח בדיון או אם הנקבל נעדר מהישיבה ללא סיבה מספקת, ולאחר שהוזהר שאם ייעדר תהיה הוועדה רשאית לדון בהיעדרו.

סעיף 12יג המוצע

מוצע לעגן במפורש את זכות הטיעון של הנקבל בדיון המשמעתי, לרבות זכותו להעיד עדים ולחקור כל עד שיתייצב לפני ועדת המשמעת.

סעיף 12יד המוצע

מוצע כי סדרי הדין בוועדת המשמעת, ככל שלא נקבעו בחוק, ייקבעו בידי שר המשפטים. כל עוד לא הותקנו הוראות כאמור ובעניינים בהם לא נקבעו הוראות בתקנות, תנהג הוועדה בדרך הנראית לה צודקת ומועילה ביותר. לשם היעילות, מוצע שבעת שוועדת המשמעת אינה יושבת בדין הסמכות להחליט בעניינים שבסדרי דין תהיה נתונה ליושב ראש הוועדה. כמקובל בדיון המשמעתי, מוצע לקבוע במפורש כי ועדת המשמעת אינה כפופה לדיני הראיות, פרט לדינים בדבר ראיות חסויות, ולמעט אם קבע שר המשפטים אחרת בתקנות. עוד מוצע, נוכח רמת ההוכחה הנדרשת במשפט הפלילי, כי יראו בממצאים ובמסקנות בהכרעת דין שבפסק דין פלילי המרשיע את הנקבל, כמוכחים בהליך המשמעתי. יצוין כי בהתאם לפסיקה, רמת ההוכחה הנדרשת בהליך המשמעתי דומה לזו הנדרשת לשם הרשעה בהליך הפלילי (עש"ם 3725/91 בפרך נ׳ מדינת ישראל, פ"ד מה(5) 401, 407). עוד מוצע, להסמיך את השר לקבוע סדרי דין מיוחדים לערעור על החלטת הוועדה.

סעיפים 12טו ו-12טז המוצעים

מוצע לקבוע הוראות לעניין דיון ועדת המשמעת במותב חסר או במותב קטוע. מותב חסר הינו מותב שבאופן חד פעמי קיים דיון בהרכב שאינו מלא, וזאת בשל היעדרותו של אחד מחברי הוועדה שאינו היושב ראש. מוצע כי בנסיבות אלה הוועדה תמשיך את דיוניה בהרכב המלא למרות היעדרותו של חבר הוועדה מהישיבה (סעיף 12טו המוצע).

לעומת זאת, הרכב קטוע הינו הרכב שאינו מסוגל להמשיך את דיוניו במותב המקורי מכיוון שנבצר מאחד מחברי הוועדה, שאינו היושב ראש, לסיים את הדיון. מוצע כי במקרה זה הוועדה תמשיך את דיוניה בהרכב הקטוע, אם הסכימו לכך הצדדים (סעיף 12טז המוצע). יחד עם זאת, מוצע כי יו"ר הוועדה יהיה רשאי להחליט על צירוף חבר נוסף לוועדה כך שהדיון לא ימשיך בהרכב קטוע. במקרה בו צורף חבר להרכב קטוע, תוכל הוועדה להמשיך בדיון מהמקום אליו הגיעה בהרכבה הקודם אם סברה שלא יהיה בכך כדי לגרום לעיוות דין. מטרתה של הוראה מוצעת זו לאזן בין שיקולי יעילות לבין שיקולי צדק, כך שאף שהחבר שצורף לא נכח בכלל דיוני הוועדה לא תהיה החובה להתחיל בדיונים מחדש אשר עשויים להביא לעיכוב משמעותי בהליך.

יודגש כי ההסדרים המוצעים לעיל נוגעים להיעדרותו של חבר ועדה שאינו היושב ראש והוועדה אינה רשאית לקיים דיונים בהיעדר היושב ראש. כן יודגש, כי הוועדה אינה רשאית לקיים דיונים בנוכחות היושב ראש בלבד.

סעיף 12יז המוצע

עניינו של סעיף 12יז המוצע בפסילת חבר ועדת המשמעת בשל חשש ממשי למשוא פנים. מוצע, בדומה

להסדר הקבוע בסעיף 146 לחוק סדר הדין הפלילי, כי בקשה לפסול חבר ועדת המשמעת לא תישמע אלא

בתחילת הדיון או מיד לאחר שנודעה למבקש עילת הפסלות. כמו כן, מוצע כי ניתן יהיה לערער על החלטה

בעניין פסלות בתוך 5 ימים מעת שניתנה. במקרה שמוגש ערעור על החלטה בבקשה לפסלות כאמור, מוצע,

32                                     תיק הצעת חוק מסי:803-10-2012-000091

סימוכין: 803-99-2012-023428

לעכב את הדיון בקובלנה עד למתן החלטה בערעור. בנסיבות בהן נמנע מחבר הוועדה להמשיך בדיון יחולו ההוראות המוצעות לעניין מותב קטוע (סעיף 12טז המוצע).

סעיף 12יח המוצע

מוצע כי לוועדת המשמעת יהיו סמכויות עזר לצורך העדת עדים, והן: הסמכות לזמן אדם לעדות ולהעידו בשבועה או תחת אזהרה, הסמכות לבקש מבית המשפט לתן צו לגביית עדות על ידי שלוח בהתאם להוראות סעיף 13 לפקודת הראיות והסמכות לפסוק דמי נסיעה ולינה ושכר בטלה למי שזומן לעדות לפניה.

סעיפים 12יט ו-12כ המוצעים

אמצעי המשמעת שהמועצה מוסמכת להטילם בהתאם לדין הקיים הם: התראה, נזיפה, הפסקת הרישיון לתקופה שתיקבע המועצה וביטול הרישיון. מוצע להוסיף לאמצעי המשמעת האמורים גם אמצעי של קנס שגובהו אינו עולה גובה הקנס בסעיף קטן 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (עד 75,300 ₪). זאת, כמקובל בהסדרי משמעת אחרים (לדוגמא סעיף 63(3) לחוק לשכת עורכי הדין, סעיף 14יט(א)(3) לחוק המתווכים וסעיף 32(א)(2) לחוק ההנדסאים). יצוין שגובה הקנס המוצע גבוה יחסית לקנסות הקבועים בהסדרי משמעת אחרים (לדוגמא 25,000 ש"ח בחוק לשכת עורכי הדין וכ-14,400 ש"ח בחוק המתווכים ובחוק ההנדסאים), זאת כדי ליצור אמצעי הרתעה ראוי ואפקטיבי אל מול התועלת הכלכלית שעשויה לצמוח לרואה חשבון מעבירת המשמעת. יודגש שלוועדת המשמעת שיקול דעת באשר לסכום הקנס במקרה הקונקרטי, כך שהוועדה תוכל להתאים את גובה הקנס לנסיבות של כל מקרה ולמידת ההרתעה המתבקשת.

בנוסף, מוצע לקבוע כי הפסקת רישיון - התלית רישיון בנוסח המוצע - תהיה לתקופה שלא תעלה על חמש שנים בלבד, כאשר בתום תקופת ההתליה מתחדש תוקפו של הרישיון באופן אוטומטי. אמצעי משמעת של ביטול רישיון משמעו שהנקבל אינו רשאי לשוב ולבקש רישיון אלא לאחר שחלפו שבע שנים מיום הביטול, ובכל מקרה יהא עליו לשוב ולעמוד בתנאים המוקדמים לקבלת הרישיון, כפי שהם קבועים בסעיף 4 לחוק העיקרי.

עוד מוצע, להסמיך את ועדת המשמעת להטיל אמצעי משמעת מסוג קנס או התליית רישיון, על תנאי (סעיף 12כ המוצע).

סעיף 12כא המוצע

מוצע כי ועדת המשמעת תקבע בהחלטתה האם עולה מנסיבות המקרה כי אי-תלותו של רואה החשבון הנקבל נפגעה. כן מוצע להסמיך את ועדת המשמעת להורות על האמצעים בהם יש לנקוט כדי לתקן את הפגיעה באי-התלות. מוצע כי הוראות אלה יכול שיחולו על רואה חשבון שאינו הנקבל, כמו מעסיקו של רואי החשבון למשל, שכן יתכן שהפגיעה באי התלות מקורה בפעילות של משרד רואי החשבון ולא של רואה החשבון הפרטני העומד בדין המשמעתי. טרם מתן הוראות לרואה חשבון שאינו הנקבל - תשמע ועדת המשמעת את רואה החשבון. חובת אי התלות של רואה החשבון קבועה בסעיף 10 לחוק רואי החשבון ובתקנות רואי החשבון (ניגוד עניינים ופגיעה באי-תלות כתוצאה מעיסוק אחר), התשס"ח-2008 שהותקנו מכוח הסעיף האמור. חובה זו היא מאבני היסוד של מקצוע ראיית החשבון ושל העיסוק בביקורת בפרט. ישנו אינטרס ציבורי מהותי להדק את הפיקוח על התקיימותה של אי-התלות. לפיכך, מוצע שהדיון המשמעתי יתייחס במיוחד לסוגיית אי-התלות ומוצע כי ועדת המשמעת תהיה מוסמכת לתן הוראות לשם תיקון מצב בו ישנה פגיעה באי-התלות.

סעיף 12כב ו- 12כג המוצעים

מוצע להסמיך את ועדת המשמעת לחייב בהוצאות, כמפורט להלן: (1) את הנקבל - בהוצאות למדינה או למתלונן במקרה בו נקבל ניהל הגנה באופן טרדני או קנטרני; (2) את המתלונן - בהוצאות למדינה או למתלונן במקרה בו מצאה שהתלונה הוגשה לשם קנטור או ללא יסוד; (3) את המדינה - בהוצאות הגנתו של הנקבל, במקרה בו מצאה שלא היה יסוד להגשת הקובלנה או שהתקיימו נסיבות אחרות המצדיקות זאת. סמכות שכזו נקבעה גם בסעיף 14כא לחוק המתווכים במקרקעין. לגבי שיעור ההוצאות שתוסמך להשיט ועדת המשמעת על הנקבל או המתלונן, מוצע, להסמיך את שר המשפטים לקבוע בתקנות מגבלת רף או סכום שאין הועדה רשאית לפסוק מעליו.

בנוסף מוצע לקבוע דרכי גביית ההוצאות שרשאית ועדת המשמעת לפסוק, כמפורט להלן: (1) חיוב שנפסק לטובת רואה החשבון הנקבל או המתלונן, זה ממשנהו, תהיה הדרך לגבייתו, בפתיחת תיק הוצאה לפועל; (2) חיוב שנפסק לטובת המדינה בין אם מרואה החשבון הנקבל או מהמתלונן, תהיה הדרך לגבייתו, באמצעות המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות אשר הוקם מכוח חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, תשנ"ה-1995; (3) בעוד שהדרך לגביית הוצאות בהם נתחייבה המדינה בפסק הדין המשמעתי תהיה בדרך בה מבצעים פסק דין אזרחי נגד המדינה. כלומר, בהגשת בקשה לחשב משרד המשפטים במקרה זה.

סעיף 12כד המוצע

מוצע כי כלל ההכרעה במקרה של חילוקי דעות בין חברי ועדת המשמעת יהיה הכלל הקבוע בסעיף 80(ג) לחוק בתי המשפט הקובע את כלל ההכרעה במשפט הפלילי, ולפיו מקום בו אין רוב - תכריע הדעה המקלה על הנקבל.

סעיף 12כה המוצע

מוצע לקבוע כי הערעור על החלטת ועדת המשמעת בקובלנה יהיה לבית המשפט המחוזי, ופסק דין של בית המשפט המחוזי ניתן לערעור ברשות בפני בית המשפט העליון.

מאחר שהמתלונן אינו צד להליך המשמעתי וטענתיו לא מובאות בפני ועדת המשמעת, בזמן שלוועדת המשמעת סמכות לפסוק הוצאות נגדו אם החליטה, כי תלונתו הוגשה לשם קנטור או בלא יסוד (סעיף 12כב(2) המוצע), מוצע, לעגן את זכותו של מתלונן לערער על החלטה שמחייבת אותו בתשלום הוצאות.

ערעור כאמור יהיה בפני בית המשפט המחוזי לו הסמכות לדון בערעור על פסק דין ועדת המשמעת. סעיף 12פו המוצע

מוצע לעגן את הכלל, המקובל בדיני המשמעת, כי הגשת ערעור אינה מעכבת את ביצוע החלטת ועדת המשמעת (ר׳ לדוגמא סע׳ 14כד לחוק המתווכים במקרקעין וסע׳ 36(ג) לחוק שמאי מקרקעין).

סעיף 12פז המוצע

מוצע לקבוע הוראות לעניין פרסום החלטות ועדת המשמעת. מוצע לקבוע כי במקרה בו החליטה ועדת המשמעת על ביטול או התלייה של רישיון רואה חשבון, דבר הביטול או ההתליה יפורסם לציבור, וזאת כדי ליידע את הציבור בדבר תוקף רישיונו של מי שהיה רואה חשבון. בנוסף, מוצע לקבוע כי החלטות ועדת המשמעת יועמדו לעיון הציבור, וזאת כדי להביא לשקיפות בהחלטות ועדת המשמעת וכן כדי ליידע את הציבור באשר לפרשנות ועדת המשמעת את כללי ההתנהגות והאתיקה החלים על רואי חשבון. יחד עם זאת, מוצע להסמיך את ועדת המשמעת להחליט כי החלטה תעמוד לעיון הציבור בלא ציון של פרטים שיש בהם כדי להביא לזיהוי הנקבל או אדם אחר, וזאת לאחר ששקלה, בין היתר, את הפגיעה בפרטיותו של הנקבל או של צד שלישי ואת הצורך באזהרת הציבור. גם כן מוצע, כי העמדת ההחלטות לעיון הציבור תהיה רק לאחר שתמו כל ההליכים בעניינו של הנקבל, לרבות הליכי ערעור.

עוד מוצע, כי מקום בו מצאה ועדת המשמעת כי הנקבל עבר עבירת המשמעת, תוכל לציין בהחלטתה שתתפרסם את שם משרד רואי החשבון בו רואה החשבון מועסק, שותף או חבר, וזאת לאחר ששמעה את נציג המשרד. המטרה של הוראה זו היא לתמרץ את משרדי רואי החשבון להפעיל אמצעים, לרבות בקרות פנימיות, על מנת להבטיח ככל שניתן שרואי החשבון המעורבים בעבודת המשרד לא יעברו עבירות משמעת. מוצע כי ועדת המשמעת תשמע את עמדת המשרד בעניין זה ורק לאחר מכן תחליט אם יש מקום לפרסום זה, או שדי בציון פרטי רואה החשבון הנקבל, כביטוי לאחריותו של המשרד לאי-מניעתה של עבירת המשמעת.

לשם הגשמת המטרה האמורה, בבואה להחליט על פרסום שם המשרד בו מועסק הנקבל, היה שותף, או חבר כאמור, ינחו ועדת המשמעת, בין היתר, השיקולים הבאים, כולם או כל אחד מהם: תפקידו של הנקבל במשרד רואי החשבון; מספר המעורבים בפרשה מקרב עובדי המשרד; רמת הפיקוח של המשרד על עבודת הנקבל; מידת חריגת הנקבל מהנחיות הממונים עליו במשרד; מידת הנזק שנגרם כתוצאה מהעבירה; הרשעות קודמות של עובדי המשרד בעבירות דומות; מידת הפגיעה באי תלותו של רואי החשבון; הצורך באזהרת הציבור.

במסגרת ההערות לתזכיר החוק נבקש התייחסות לסוגיה זו של אחריות המשרד לעבודתם של רואי החשבון הפועלים במסגרתו, בין אם כשותפים, כחברים, או כמועסקים. זאת נוכח המתח בין השיקולים הנוגדים בעניין זה: מצד אחד, אחריות כזו חשובה על מנת להבטיח כי סביבת העבודה במשרד תהיה כזו שנועדה למנוע עבירות משמעת. מצד שני, המשרד עצמו אינו בעל רישיון ואינו נושא באופן פורמלי בעיקר החובות שחלות על רואי החשבון הפועלים במסגרתו.

סעיף 12פח המוצע

מוצע להסמיך את המועצה להתלות זמנית רישיון רואה חשבון או להגבילו לתחומי עיסוק מסוימים, וזאת כאשר קיים חשד סביר שרואה חשבון עבר עבירת משמעת או במקרה בו מתקיימים נגד רואה חשבון הליכים פליליים או הליכים משמעתיים לפי דין אחר (לרבות הליכי חקירה), וחומרת העניין או טובת הציבור מחייבות זאת. הליכים פליליים והליכים משמעתיים יכול שמיצויים יימשך זמן רב ולכן במקרה בו המשך פעילותו של רואה חשבון יכולה להביא לסכנה לציבור, מוצדק לאפשר התליה זמנית של הרישיון עד למיצוי ההליכים. יחד עם זאת, כדי למנוע פגיעה יתרה ברואה החשבון, בחופש עיסוקו וביכולתו להתפרנס ממנו, מוצע לקבוע מגבלות על משכה של ההתליה הזמנית. כך, במקרה בו ההתליה הזמנית נעשתה בטרם הוגש כתב אישום או קובלנה נגד רואה החשבון, מוצע כי ההתליה תתבטל בתוך שלושה חודשים והיא ניתנת להארכה בתקופות של 30 ימים כל אחת ועד לתקופה כוללת שלא תעלה על 12 חודשים מהמועד שבו הותלה הרישיון לראשונה.

על פי המוצע, הסמכות להתלות רישיון בטרם הוגשה קובלנה לפי חוק רואי חשבון תהיה של המועצה. יחד עם זאת, לאחר הגשת הקובלנה הסמכות להתלות זמנית את הרישיון תהיה של ועדת המשמעת הדנה בקובלנה.

לבסוף, מוצע כי מקום בו בתום ההליך המשמעתי החליטה ועדת המשמעת על התליית רישיון, תבוא תקופת ההתליה הזמנית במניין תקופת ההתליה.

סעיף 12פט המוצע

מוצע לקבוע כי ענישה או זיכוי בפלילים או בהליכים משמעתיים המתנהלים מכוח חוק אחר אינם מונעים הליכים משמעתיים לפי חוק רואי חשבון. זאת מכיוון שתכליותיו של הדין המשמעתי לפי חוק רואי חשבון אינן מתמצות במסגרת דיון פלילי ועל אחת כמה וכמה במסגרת דיון משמעתי מכוח דין אחר. כן מוצע, כי אם נפתחה חקירה פלילית או הוגש נגד רואה חשבון כתב אישום בשל מעשה או מחדל המשמש גם עילה לדיון לפני ועדת משמעת, רשאית הוועדה להפסיק את דיוניה עד לסיום ההליך הפלילי.

סעיף 12ל המוצע

מוצע לקבוע את העיקרון לפיו הדין המשמעתי לפי חוק רואי חשבון חל על כל דבר שארע בעת שרואה חשבון היה בעל רישיון, כך שרואה חשבון שרישיונו בוטל ימשיך להיות נתון לשיפוט המשמעת של ועדת המשמעת ביחס לכל מה שאירע בטרם ביטול הרישיון. לעניין רואה חשבון שרישיונו הותלה, נוכח העובדה שרואה החשבון ממשיך להיות בעל רישיון - אף שתוקפו מותלה - מוצע לקבוע כי יהיה נתון לשיפוט המשמעת של ועדת המשמעת גם בתקופה שבה רישיונו מותלה.

סעיף 12לא המוצע

מוצע לקבוע כי מתמחה בראיית חשבון כפוף במהלך התמחותו לכללים בעניין אתיקה מקצועית. עוד מוצע, כי מקום בו ועדת המשמעת דנה בקובלנה נגד מתמחה, תהיה הוועדה רשאית להטיל עליו אמצעי משמעת מסוג התראה, נזיפה או קנס וכן תהיה רשאית לפסול את המתמחה מלקבל רישיון לתקופה של שבע שנים (אמצעי המשמעת המקביל לביטול רישיון). מוצע כי מקום בו ועדת המשמעת מצאה כי המתמחה הפר את חובות ההתמחות או פגע בטוהר בחינות - יועבר העניין לבחינה של המועצה האם יש מקום לבטל התמחות או בחינה, בהתאם לסמכויותיה לפי החוק העיקרי ולפי תקנות רואי חשבון, התשט"ז-1955.

סעיף 12לב המוצע

כדי לחזק את האכיפה בתחום ראיית החשבון, מוצע להסמיך את התובע להגיש קובלנה נגד משרד רואי חשבון (שהוא חברת רואי חשבון או שותפות של רואי חשבון, ר׳ סעיף 1(1) בתזכיר זה) אשר הפר דין החל עליו ואשר יש לו קשר לעיסוק של רואי החשבון המועסקים במסגרתו או שהורשע בעבירה פלילית אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה יש לה השלכה על עיסוקם של רואי החשבון. מכיוון שמשרד רואי החשבון אינו מרושה, מוצע שהסנקציה שוועדת המשמעת תהיה רשאית להטיל על משרד רואי החשבון תהיה סנקציה של קנס. על ההליך לבירור הקובלנה נגד משרד רואי החשבון יחולו ההוראות המסדירות את הליך בירור הקובלנה נגד רואה חשבון יחיד, בשינויים המחויבים.

סעיף 16

נוכח החלפת ההסדר המשמעתי הקבוע כיום בחוק העיקרי, מוצע לבטל את סעיפים 13 ו-14 לחוק העיקרי הקובעים הוראות בנושא פרסום החלטת המועצה לפי סעיף 12 וערעור על החלטת המועצה לפי סעיף 12.

סעיף 18

מוצע כי תחילתו של תיקון זה תהיה עם פרסומו, אולם מקום בו המועצה או ועדה של המועצה שמונתה לפי הוראת סעיף 12(א) לחוק העיקרי בנוסחו לפני התיקון המוצע, החלה לחקור מקרה ערב תחילתו של התיקון - יחול על המקרה ההסדר לפי החוק העיקרי בנוסחו לפני התיקון.

¹ ס"ח התשס"ח, עמי 720 ; התשע"ב, עמי 591.

⁴ והשווה: בג"ץ 78/71 ד"ר יוסף מזרחי נ׳ שר הבריאות פ"ד כה(2) 238.

⁵ ס"ח התשס"ח, עמ׳ 114 ; התשע"א, עמ׳ 161.

⁶ ס"ח התשס"א, עמ׳ 436; התשס"ח, עמ׳ 383.