תזכיר חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס'...), התשע"ו-2015

א. שם החוק המוצע

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

תחום המאבק בהלבנת הון התפתח במדינת ישראל בשנים האחרונות: למן חקיקת חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - החוק או חוק איסור הלבנת הון) והקמת הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן - הרשות) הפועלת מכוחו, נצברו נסיון וידע רבים, ושוכללו ועודכנו הכלים למאבק בתופעה זו. המאבק בהלבנת הון משלב בין אמצעים שונים: פליליים ומנהליים, ושותפים לו גורמים רבים, הן במערכת הממשלתית והן במגזר הפרטי.

במסגרת יישום החוק על ידי הגופים הנוגעים בדבר, התברר כי קיימים בו נושאים שונים הדורשים תוספות, תיקונים והבהרות. התיקונים המוצעים בהצעה זו נועדו לייעול ושיפור המאבק בהלבנת ההון, והתאמת החקיקה הקיימת לסטנדרטים הבינלאומיים בתחום.

בהקשר זה יצוין, כי בעקבות פעילותה של מדינת ישראל בנושא המאבק בתופעות של הלבנת הון, התקבלה בספטמבר 2014 הזמנה מאת נשיא ארגון ה- FATF למדינת ישראל להצטרף כמדינה חברה בארגון, וזאת בכפוף לעמידה במספר תנאים. ארגון זה הוא הארגון הקובע את הסטנדרטים הבינלאומיים בתחום איסור הלבנת הון ואיסור מימון טרור. הצטרפותה של מדינת ישראל כחברה בארגון תתרום לשיפור שיתוף הפעולה שלה עם מדינות אחרות במישור המודיעיני ובעזרה המשפטית, ותאפשר למדינת ישראל ליטול חלק בקביעת הסטנדרטים הבינלאומיים והמדיניות בתחום. לצורך הצטרפות לארגון, מדינת ישראל תידרש לעמוד בביקורת בינלאומית שתבוצע על ידי הארגון בשנים הקרובות, בשיתוף עם ארגון Moneyval של מועצת אירופה, שמטרתה לוודא שישראל עומדת באופן אפקטיבי בסטנדרטים הבינלאומיים. חלק מהתיקונים המוצעים בתזכיר זה נדרשו גם בביקורות בינלאומיות שנערכו לישראל, והם ישפרו את עמידת ישראל בסטנדרטים בהם עליה לעמוד.

חלק מהתיקונים המוצעים בהצעה זו נכללו בעבר במסגרת הצעות שונות לתיקון חוק איסור הלבנת הון, ובעיקר הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 7), התשל"ז-2007 (להלן – תיקון 7) והצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 10), התשע"א- 2010 (להלן – תיקון 10), שלא קודמו בכנסת. לאחר בחינה מחודשת של הדברים על ידי כלל העוסקים בתחום, נעשו במסגרת הצעה זו התאמות ושינויים מסוימים ביחס לחלק מההצעות הקודמות כאמור, ונוספו הצעות נוספות הנדרשות לצורך ייעול וטיוב המאבק בתופעות של הלבנת הון ומימון טרור. על מנת לאפשר הליך חקיקה יעיל, תזכיר זה אינו כולל את כל התיקונים הנדרשים לחוק איסור הלבנת הון, כי אם תיקונים שישנה דחיפות עליונה לקדמם. תיקונים דחופים נוספים, הנוגעים להלבנת הון בהקשר של עבירות מס (הצעת חוק העמקת גביית המסים והגברת האכיפה (תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשע"ג-2013), מקודמים בנפרד על ידי משרד האוצר בתאום עם משרד המשפטים. יתר התיקונים הנדרשים יוצעו בהמשך.

ג. עיקרי החוק המוצע

סעיף 1 להצעה

מוצע לתקן את הגדרת "כספים" ואת הגדרת "תאגיד בנקאי" בסעיף 1 לחוק, כמפורט להלן:

(1) הרחבת הגדרת "כספים" - המונח "כספים" מוגדר כיום בסעיף 1 לחוק כ- "מזומנים, המחאות בנקאיות והמחאות נוסעים". מטרת התיקון המוצע להרחיב את הגדרת המונח "כספים" לכל אמצעי תשלום למוכ"ז. יצוין, כי הגדרה זו רלבנטית להוראות החוק שעניינן דיווח על העברת כספים בעת הכניסה לישראל וביציאה ממנה; להגדרת המונח "רכוש"; וכן להוראות בדבר הטלת חובות על סוחרים באבנים יקרות.

אחת הדרכים הנפוצות והקלות ביותר להלבנת הון היא ניתוק או טשטוש הקשר מהבעלים על ידי העברות כספים בין מדינות. ההגדרה המצומצמת של המונח "כספים" אינה כוללת אמצעים נוספים להעברת כספים כגון המחאות מוסבות, מניות למוכ"ז, כרטיסים משולמים מראש (Prepaid) וכיוצ"ב, שהם אמצעים סחירים הדומים במהותם למזומנים.

הטלת חובת דיווח גם לגבי הכנסתם של אמצעי תשלום אלו לישראל והוצאתם ממנה, תקשה על ביצוע הלבנת הון באמצעות העברות אמצעי תשלום שונים דרך מעברי הגבול. הרחבת ההגדרה בהקשר לדיווח בכניסה לישראל וביציאה ממנה מתחייבת גם נוכח המלצות ה-FATF ונוכח דו"ח הביקורת של ארגון Moneyval בעניין זה.

יצוין, כי תיקון זה נכלל בזמנו במסגרת הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקונים שונים), התשע"א-2010.

(2) הרחבת הגדרת "תאגיד בנקאי" - הגדרת המונח "תאגיד בנקאי" בסעיף 1 לחוק הינה "כהגדרתו בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981, וכן תאגיד עזר באותו חוק שהואגד בישראל". שלוש חברות כרטיסי האשראי הפועלות כיום בשוק סליקת כרטיסי חיוב הן תאגידי עזר, וככאלו הן כפופות, בהתאם להגדרה הקיימת, לצו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של תאגידים בנקאיים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשס"א-2001.

במסגרת תיקון מס' 28 לחוק הבנקאות (רישוי), נקבעה חובת רישוי לפעילות סליקת עסקאות בכרטיסי חיוב, כאשר סמכות מתן הרישיון הוקנתה לנגיד בנק ישראל. בעקבות תיקון זה, ייתכן שלגופים שאינם כפופים להגדרת "תאגיד בנקאי" יוענקו רישיונות סליקה. במצב דברים זה, על מנת להקנות סמכות לנגיד בנק ישראל להחיל את הוראות צו איסור הלבנת הון גם על פעילות סליקה של סולקים שאינם תאגידי עזר כאמור, מוצע להרחיב את הגדרת "תאגיד בנקאי", ולהחילה גם על סולק כהגדרתו בחוק הבנקאות רישוי.

סעיף 2 להצעה

סעיף 3 לחוק קובע את העבירה של איסור הלבנת הון, וזו לשונו:

"(א) העושה פעולה ברכוש, שהוא רכוש כאמור בפסקאות (1) עד (4) (בחוק זה - רכוש אסור), במטרה להסתיר או להסוות את מקורו, את זהות בעלי הזכויות בו, את מיקומו, את תנועותיו או עשיית פעולה בו, דינו - מאסר עשר שנים או קנס פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין:

(1) רכוש שמקורו, במישרין או בעקיפין, בעבירה;

(2) רכוש ששימש לביצוע עבירה;

(3) רכוש שאיפשר ביצוע עבירה;

(4) רכוש שנעברה בו עבירה.

(ב) העושה פעולה ברכוש או המוסר מידע כוזב, במטרה שלא יהיה דיווח לפי סעיפים 7 או 8א או כדי שלא לדווח לפי סעיף 9, או כדי לגרום לדיווח בלתי נכון לפי הסעיפים האמורים, דינו - העונש הקבוע בסעיף קטן (א); לענין סעיף זה, "מסירת מידע כוזב" - לרבות אי מסירת עדכון של פרט החייב בדיווח".

סעיף 3(א) לחוק קובע כי לעבירה של הלבנת הון תיחשב כל עשיית פעולה ברכוש אסור, כהגדרתו בסעיף, במטרה להסתיר או להסוות את מקורו, את זהות בעלי הזכויות בו, את מיקומו, את תנועותיו או עשיית פעולה בו. כמו כן, קובע סעיף 3(ב) לחוק כי לעבירה של הלבנת הון תיחשב גם כל עשיית פעולה ברכוש או מסירת מידע כוזב, כהגדרתו בסעיף, במטרה שלא יהיה דיווח לפי סעיף 7 לחוק (חובת דיווח על נותני שירותים פיננסיים) או 8א (חובת דיווח על סוחרים באבנים יקרות) או כדי שלא יהיה דיווח לפי סעיף 9 (חובת דיווח על כספים בעת כניסה לישראל או יציאה ממנה) או כדי לגרום לדיווח בלתי נכון לפי סעיפים אלה. העונש על עבירה זו זהה לעונש הקבוע לצד העבירה לפי סעיף 3(א) לחוק: מאסר עשר שנים או קנס פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין.

בבסיס העבירה לפי סעיפים קטנים (א) ו- (ב) עומדים רציונאלים שונים. וכך אמר בענין זה כב' השופט (בדימוס) מ' חשין בע"א 9796/03 שם טוב נ' מ"י, פד נט(5), 397:

"ס"ק (א) וס"ק (ב), כל אחד מהם לעצמו, יועדו למטרות שונות המשלימות זו-את-זו. ס"ק (א) עניינו ברכוש שנעברה בו עבירת מקור, קרא, עבירה "חיצונית" לחוק ההלבנה (עבירת סמים, זנות, הימורים וכדומה, הכל כמפורט בתוספת הראשונה לחוק). מטרת העבריין המניע רכוש ממקום למקום היא להסתיר ולהסוות את מקורו הבלתי חוקי של הרכוש ובתוך כך לחסות על ביצוע עבירה "חיצונית" לחוק. שלא כמות ס"ק (א), ס"ק (ב) עניינו ברכוש שנעברה בו עבירה לפי חוק איסור הלבנה עצמו - עבירה "פנימית" לחוק - שכן המדובר כאן הוא בפעולה שנעשתה ברכוש במטרה שלא יהיה דיווח לפי חוק איסור הלבנה; קרא, במטרה לסכל את יישום החוק גופו. אין זאת אלא ששתי ההוראות שבסעיף 3 אוסרות על התנהגויות שונות - הגם שבאותו הקשר - ומכאן ההבדל בין תכליותיהן. וכפי שנאמר בבש"פ אדר, שם, 620:

ליבתו של החוק... היא בהוראת סעיף 3(א). במקום זה מקַבֵּע החוק את האיסור העיקרי שבו, וסביבו של אותו איסור סובבות הולכות שאר הוראות-החוק. הוראת סעיף 3(ב) שלחוק מהווה, על-פי תכליתה, חגורת ביטחון הסובבת את ההוראה העיקרית שבסעיף 3(א). המבקש להלבין הון שהושג בעבירה - לרבות הון ששימש לביצוע עבירה או הון שאיפשר ביצוע עבירה - יעשה כל אשר ביכולתו כדי להסתיר את מעשיו מפני הרשויות. דרכו זו של העבריין מבקשת הוראת סעיף 3(ב) לשבש. מכאן חובת הדיווח המוטלת על תאגידים בנקאיים, כהוראת הסעיף 7 לחוק, וקביעת עבירה למי שעושה פעולה ברכוש במטרה לסכל דיווח לפי סעיף 7 (או כדי לגרום לדיווח בלתי נכון)".ו

באותו ענין, נאמרו הדברים הבאים על ידי כב' השופטת א' חיות (בהסכמתו של כב' השופט חשין):

"נוכח הפירוש הרחב הניתן למונח "רכוש" שבסעיף 3(ב) לחוק איסור הלבנת הון, נוצרת תוצאה לא רצויה ולפיה העונש המוטל על העבירה שבסעיף 3(ב) לחוק, אותה הגדיר חברי כעבירה המיועדת לשמש "חגורת ביטחון" בלבד לקיום חובות הדיווח הקבועות בחוק, זהה לעונש המוטל על "עבירת הליבה" הקבועה בסעיף 3(א) לחוק. במילים אחרות: מי שביצע פעולות ברכוש, כל רכוש, במטרה למנוע דיווח כנדרש על פי החוק, דינו זהה למי שביצע פעולות המיועדות להסתיר את מקורו של רכוש המוגדר כ-"רכוש אסור": זה כמו זה צפויים לעונש של עד עשר שנות מאסר. הבעייתיות העולה בהקשר זה מודגשת נוכח הוראת סעיף 10 לחוק איסור הלבנת הון שבדומה לעבירה על פי סעיף 3(ב) לחוק, אף היא עניינה בהפרת חובות דיווח בלא שנדרשת הוכחה כי הרכוש שלגביו נעברה העבירה הוא "רכוש אסור". למרות זאת, העונש בשל עבירה על פי סעיף 10 לחוק עומד על שישה חודשי מאסר בלבד, לעומת עונש מרבי של עשר שנות מאסר בגין עבירה על פי סעיף 3(ב) לחוק. נראה כי פער ענישה כזה אינו מוצדק ואין בו כל היגיון, גם אם מביאים בחשבון את ההבדל שבין היסוד הנפשי מסוג מטרה, הנדרש בעבירה על-פי סעיף 3(ב) לחוק, לעומת היסוד הנפשי מסוג מודעות, הנדרש בעבירה על-פי סעיף 10 לחוק. אני סבורה כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו למצב דברים בלתי רצוי זה, ויעשה לתיקונו. דרך אחת לעשות כן היא לצמצם את הפער ברמת הענישה שבין העבירה הקבועה בסעיף 10 לחוק איסור הלבנת הון ובין העבירה שבסעיף 3(ב) לחוק. דרך נוספת היא לתת אפשרות לנאשם בעבירה על פי סעיף 3(ב) להוכיח להגנתו כי הרכוש שלגביו נעברה העבירה איננו מהווה "רכוש אסור", ואם כך יוכיח יושווה מצבו מבחינת רמת הענישה למי שביצע עבירה על פי סעיף 10 לחוק". (וראו לענין זה גם את דברי כב' השופטת ד' ברלינר, בע"פ 2592/06 גואטה נ' מ"י).

נוכח הערות אלה של בית המשפט נבחנו מחדש היסודות המרכיבים את סעיף 3 לחוק ומדרג הענישה המתאים לעבירות השונות של הלבנת הון, במגמה ליתן ביטוי הולם לרציונאלים השונים הגלומים בסעיף. לאחר הבחינה כאמור, מוצע לתקן את סעיף 3(ב) ולחלקו לשתי פסקאות:

הפסקה הראשונה, תגדיר עבירה של עשיית פעולה ברכוש, אף אם אינו רכוש אסור, או מסירת מידע כוזב, במטרה שלא יהיה דיווח לפי סעיפים 7 או 8א או כדי שלא לדווח לפי סעיף 9 או כדי לגרום לדיווח לא נכון לפי הסעיפים האמורים, שדינה חמש שנות מאסר או קנס פי שמונה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – חוק העונשין). הרציונאל בבסיסה של עבירה זו הוא הגנה על משטר הדיווחים בנוגע לכל רכוש, אף אם אינו רכוש אסור. הבטחת משטר הדיווחים נועדה להוות "חגורת ביטחון" לעבירת הליבה הקבועה בסעיף 3(א), כלשונו של כב' השופט חשין.

יצוין, כי עבירה מוצעת זו היא למעשה חמורה בהרבה מהעבירה הקבועה בסעיף 10 לחוק איסור הלבנת הון, ודומה לעבירות המרמה הקבועות בחוקים שונים, וזאת לנוכח היסוד הנפשי הנדרש בה שהוא מסוג מטרה מיוחדת. לנוכח הכללים שנקבעו בתיקון לחוק העונשין (תיקון מס' 113), התשע"ב-2011 בעניין הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, אין מקום לקביעת שני מדרגים לעבירה זו כפי שהוצע בתיקון 7 (אז הוצע מדרג של 7 שנים לנסיבות מחמירות ו- 5 שנים לעבירת הבסיס), שכן רף הענישה העליון המוצע בסעיף זה, מבטא את ההתנהגות האסורה ברף המחמיר שלה.

הפסקה השנייה קובעת עונש חמור יותר (עשר שנות מאסר או קנס פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין), הזהה לעונש הקבוע בסעיף 3(א), למי שעובר עבירה של מסירת מידע כוזב כאמור, לגבי רכוש אסור. במקרים אלו, מדובר למעשה בפעולה שמטרתה טשטוש הקשר שבין הרכוש האסור לעבירה, ולפיכך הרציונאל העומד בבסיס סעיף 3(א) כנוסחו כיום, מתקיים גם בעניינה.

סעיפים 3(א) ו- 12 להצעה

סעיף 4 לחוק קובע איסור על עשיית פעולה ברכוש, בידיעה שהוא רכוש אסור, והוא מסוג הרכוש המפורט בתוספת השנייה (להלן - מגבלת סוגי רכוש) ובשווי שנקבע בה (להלן - מגבלת שווי). בתוספת השנייה מנויים סוגי הרכוש שהאיסור חל לגביהם, ובלבד ששווי הרכוש הוא 150,000₪ או יותר, וכן כספים, כהגדרתם בתוספת, מעל לסכום של 500,000₪. סוגי הרכוש המנויים בתוספת הם חפצי אומנות, כלי קודש ויודאיקה, כלי תחבורה לרבות כלי שיט וכלי טיס, אבנים ומתכות יקרות, ניירות ערך, נכסי דלא ניידי, עתיקות ושטיחים.

הטעם שבבסיס מגבלות אלו היה בצמצום תחולת העבירה לפעולות בסוגי רכוש בתחומים בהם נפוצה תופעת הלבנת ההון ולסכומים ניכרים, על מנת למנוע פגיעה שלא לצורך בחיי המסחר היומיומיים.

מהניסיון שהצטבר ביישום החוק, נמצאנו למדים כי אין הצדקה לצמצום תחולת העבירה לפעולות בסכומים כה גבוהים, וכי הלבנת הון יכול שתתבצע באמצעות סוגי רכוש שונים, ולא ניתן להצביע מראש על סוגי רכוש מסוימים שהם ולא אחרים משמשים להלבנת הון. יתרה מכך, רשימה ממצה של סוגי רכוש עלולה להביא למעבר של העבריינות לתחומי מסחר אחרים לצורך הלבנת הון.

אשר לסכומי הכספים, גם כאן, יש מקום להרחיב תחולתו של סעיף 4 לפעולתו בהיקף כספי נמוך יותר – על פי המוצע בשיעור של 50,000₪, בין בפעולה אחת ברכוש ובין בכמה פעולות ברכוש המצטברות לסכום האמור בתוך תקופה של שלשה חודשים. סכום בסדר גודל כזה מוציא מגדרו של הסעיף פעולות יומיומיות שגרתיות בסכומים נמוכים יחסית, וכולל פעולות שאינן זניחות, ובתוך כך אין הצדקה להחריגן. עוד יודגש, כי לפי המלצות ה-FATF אין להגביל עבירה מסוג זה בסוגי רכוש או בסכום, ובביקורת שערך ארגון Moneyval בישראל בשנים 2008 ו- 2013, קבע הארגון כי מדובר בליקוי שיש לתקנו. גם בביקורת מטעם האו"ם בנושא עמידת ישראל בהוראות אמנת האו"ם נגד שחיתות, ובביקורת מטעם ארגון ה OECD בנושא עמידת ישראל בסטנדרטים של ארגון זה בנושא המאבק בשוחד עובדי ציבור זרים, ניתנו לישראל המלצות לתקן את החוק באופן שמגבלת הסכום לעניין סעיף 4 תבוטל או תופחת, ולבטל את ההבחנות לגבי סוגי הרכוש.

לפיכך, מוצע לבטל את מגבלת סוגי הרכוש בסעיף 4 לחוק, ולקבוע במסגרת הסעיף כי מגבלת השווי של הרכוש שעשיית פעולה בו תהווה עבירה על הסעיף תהיה בשיעור של 50,000₪. משכך, התוספת השנייה מיותרת, ומוצע למחקה. יודגש כי קביעת מגבלת שווי בסכום של 50,000 ₪ אינה עולה בקנה אחד עם הדרישות הבין-לאומיות כאמור לעיל, עם זאת נראה שקביעת סכום זה מוצדקת כדי למנוע פגיעה עודפת בחיי המסחר התקינים, שעלולה להגרם בשל שילוב של ביטול מגבלת הסכום עם ההצעה לביטול חריג עצימת העיניים הקבוע היום בסעיף, כמפורט למטה. אפשרות אחרת שנשקלה בהקשר זה היתה שלא לבטל את חריג עצימת העיניים שבסעיף 4 לחוק, ולהפחית את מגבלת השווי בצורה משמעותית הרבה יותר, או לבטלה כליל.

יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו, במסגרת הצעת תיקון מספר 10 לחוק.

סעיפים 3(ב) ו- 15 להצעה

הכלל בדיני העונשין בדבר עצימת עיניים קבוע בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – חוק העונשין) ולפיו "רואים אדם שחשד בדבר טיב ההתנהגות או בדבר אפשרות קיום הנסיבות כמי שהיה מודע להם, אם נמנע מלבררם". כלל זה הוא חלק מהגדרת היסוד הנפשי של העבירה. כאמור, סעיף 4 לחוק קובע איסור על עשיית פעולה ברכוש, בידיעה שהרכוש אסור, וקובע כי הכלל בדבר עצימת עיניים לא יחול לעניין סעיף זה. הטעם שהביא לקביעת הסייג האמור, היה החשש מפני הרחבת יתר של האיסור הפלילי, ומפני הטלת חובה לבצע בדיקות על ציבור רחב, דבר שעלול להוביל לפגיעה בחיי המסחר היומיומיים.

החרגת עצימת העיניים כאמור, יצרה אנומליה בסעיף 4 לחוק לעומת יתר החקיקה הפלילית בישראל, מאחר שלגבי יתר העבירות הפליליות הדורשות מודעות, חל כלל עצימת העיניים.

נראה, במיוחד נוכח הניסיון שנצבר ביישומו של החוק והשימוש המדוד בו, כי אין הצדקה לקיומו של חריג זה. החלת הכלל בדבר עצימת עיניים לא תטיל נטל בלתי מידתי על הציבור ולא תפגע פגיעה בלתי מידתית בחיי המסחר. בהקשר זה יודגש כי על פי המוצע, פעולות בהיקף קטן, הנמוך מ-50,000 שקלים חדשים, לא ייכנסו לגדר האיסור הקבוע בסעיף 4 לחוק, ומשכך שאלת המודעות לגביהן איננה רלבנטית.

על פי הפרשנות המקובלת לכלל עצימת העיניים, אין די בחשד בעלמא, כי אם נדרש שלעושה יהיה חשד של ממש. עצימת עיניים היא "הליכה במודע לקראת הסיכון לעבור את העבירה". פרשנות זו עולה כבר בדברי ההסבר להצעת חוק העונשין (חלק מקדמי וחלק כללי), התשנ"ב-1992 (הצ"ח התשנ"ב, עמ' 115). הצעת החוק האמורה הפכה לתיקון מס' 39 לחוק העונשין שבמסגרתו הוספו החלק המקדמי והחלק הכללי לחוק העונשין. מדברים אלה ומהחלטות בתי המשפט לאחר תיקון 39 לחוק העונשין, עולה כי על מנת לבסס עצימת עיניים יש צורך להוכיח כי לעושה היה חשד ברמה של חשד ממשי. כך, לדוגמה, בפסק דינו של בית המשפט העליון בע"פ 11699/05 כריס סרפו נ' מדינת ישראל (2008) (פורסם בנבו), נקבע כי ""עצימת עיניים" מתקיימת מקום בו החשד המפעם בליבו של המבצע הוא חשד ממשי, מעשי, רציונאלי, ואין להסתפק בחשד מופרך, שאין לו אחיזה במציאות". ראו גם ע"פ 5938/00 ניסים אזולאי נ' מדינת ישראל (2001), פ"ד נה(3), 837 בעמ' 899-900: "מנוסחו של סעיף 20(ג)(1) לחוק עולה, בנוסף, כי לצורך קיום מצב של "עצימת עיניים" די בחשד ממשי (או בלשונו של פרופ' פלר: "חשד מעשי-רציונלי") [...] בכך הכריע המחוקק לגבי אמרות שונות בפסיקה טרם תיקון 39 לחוק, אשר היה ניתן לפרשן כאילו הכלל הוא שנדרשת רמת חשד גבוהה על-מנת שישמש תחליף למודעות בפועל".

גם מהספרות המשפטית עולה כי אין די בחשד בעלמא, וכך כתב פרופ' פלר: "דרוש חשד בפועל, אישי, אצל עושה המעשה, ואין די בחשד בכוח שהיה מתעורר בנסיבות העניין אצל אדם אחר [...] אין די בחשד תיאורטי, בבחינת השערה בעלמא, התלושה מכל רקע עובדתי כאמור, כשאלת "שמא", בלתי מבוססת מבחינה מעשית, הנעלמת מלב האדם כלעומת שבאה" (ש"ז פלר, יסודות בדיני עונשין, כרך א', עמ' 522-530).

אי תחולת הכלל בדבר עצימת העיניים בסעיף 4 לחוק, מאפשרת הימנעות מבירור במצב של חשד ממשי, ובכך עומדת בניגוד לעקרונות העומדים בבסיס החקיקה למניעת הלבנת הון ומטרותיה. עוד יצוין כי בביקורת ארגון ה- Moneyval, נמתחה על ישראל ביקורת בשל קיומו של החריג בדבר תחולת הכלל האמור.

בנוסף, בע"פ 5529/12 אהרון אוהב ציון נ' מדינת ישראל, עמד בית המשפט על הבעייתיות בהחרגת דוקטרינת "עצימת העיניים" בהקשר זה. באותו מקרה, הורשעו הנאשמים בבית המשפט המחוזי, בין היתר, בעבירות של קבלת נכסים שהושגו בפשע לפי סעיף 411 לחוק העונשין, ובעבירות לפי סעיף 4 לחוק איסור הלבנת הון. בערעור שהוגש כנגד הכרעת הדין, טענו המערערים, בין השאר, כי לנוכח הדמיון בין עבירת קבלת נכסים שהושגו בפשע לבין העבירה לפי סעיף 4 לחוק איסור הלבנת הון, יש להקיש מרמת המודעות הנדרשת לצורך העבירה בסעיף 4 לחוק איסור הלבנת הון, קרי: "ידיעה – למעט עצימת עיניים", גם על רמת המודעות הנדרשת לצורך העבירה שבסעיף 411 לחוק העונשין, ולפיכך אין די בקיומה של "עצימת עיניים" - כפי שהוכח במקרה הנדון - לצורך הרשעתם בעבירה זו. בדחותו טענה זו, ציין בית המשפט העליון כדלקמן:

"אין לכחד כי שלילת יסוד נפשי מסוג "עצימת עיניים" לעניין העבירה של עשיית פעולה ברכוש אסור לפי סעיף 4 לחוק איסור הלבנת הון מחד גיסה, ואימוצו לצורך העבירה שבסעיף 411 לחוק העונשין מאידך גיסה, יוצרת מצב שאינו רצוי לפיו מי שהורשע כעבירת מקור בקבלת נכסים שהושגו בפשע ונקבע לגביו כי ידע בפועל בעת קבלתם כי כך הושגו, ניתן יהיה להרשיעו גם בעבירה של עשיית פעולה ברכוש אסור לפי סעיף 4 לחוק איסור הלבנת הון. לעומת זאת מי שהורשע בקבלת נכסים שהושגו בפשע ונקבע לגביו כי בעת קבלתם עצם את עיניו מלראות כי כך הושגו, לא ניתן יהיה להרשיעו בנוסף גם בעבירה לפי סעיף 4 הנ"ל. ואולם הבחנה זו אף שאינה רצויה אינה בלתי אפשרית והיא מעשה ידיו של המחוקק (...)"

לנוכח האמור, מוצע לתקן את סעיף 4 לחוק, ולמחוק את החריג האמור שבסיפה של הסעיף, הקובע כי לעניין אותו סעיף, ""ידיעה" - למעט עצימת עיניים כמשמעותה בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין."

בנוסף, ולנוכח התיקון המוצע לסעיף 4 לחוק ועל מנת למנוע אי-בהירות, מוצע לתת ביטוי מפורש בחלק הכללי של חוק העונשין למצב המשפטי הקיים, כפי שתואר לעיל. לפיכך מוצע לתקן את סעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין, כך שייכתב בו כי "רואים אדם שהיה לו חשד ממשי בדבר טיב ההתנהגות או בדבר אפשרות קיום הנסיבות כמי שהיה מודע להם, אם נמנע מלבררם".

סעיף 4 להצעה

סעיף 6(א)(1) לחוק קובע כי לא יישא אדם באחריות פלילית לפי סעיף 4, אם-

"דיווח למשטרה בדרך ובמועד שייקבעו, לפני עשית הפעולה ברכוש, על הכוונה לעשות בו פעולה, ופעל לפי הנחיותיה לגבי אותה פעולה, או דיווח למשטרה כאמור, אחרי עשיית הפעולה ברכוש, סמוך ככל האפשר בנסיבות העניין, לאחר עשייתה".

הנוסח הנוכחי מעניק חסינות מהעמדה לדין פלילי גם למי שביצע פעולה ברכוש אסור, אף שידע עוד בשלב שקדם לביצועה כי מדובר ברכוש המהווה רכוש אסור לפי סעיף 4 לחוק. המשמעות היא מתן פטור מאחריות פלילית למי שבוחר לבצע עבירה פלילית ביודעין, ולכך אין הצדקה. הניסיון המצטבר מוכיח, כי במקרים רבים נעשה שימוש לרעה בסעיף זה בידי בעלי עבר פלילי ומודיעיני עשיר, ולעתים אף לצורך סגירת חשבונות בין עבריינים.

אמנם קיימת הצדקה, במקרים מסוימים, למתן חסינות למי שדיווח לאחר עשיית הפעולה, אך זאת רק במקרים בהם ידיעת המדווח על אופיו האסור של הרכוש "התגבשה" במהלך ביצוע הפעולה או לאחריה.

לנוכח האמור, מוצע לקבוע כי דיווח לאחר עשיית הפעולה ברכוש, המזכה בחסינות מפני העמדה לדין פלילי כאמור, הוא דיווח המועבר סמוך ככל האפשר, בנסיבות העניין, למועד שבו התעורר אצל המדווח חשד סביר כי הרכוש בו נעשתה הפעולה הוא רכוש אסור כאמור בסעיף 4 לחוק. זאת, בדומה לאמור בסעיף 10(ג) לחוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005.

סעיף 5 להצעה

מוצע לתקן את הגדרת "נהנה" בהתאם לדרישות הסטנדרטים הבין-לאומיים. הגדרת "נהנה" בנוסחה היום בסעיף 7(א)(1) לחוק קובעת:

"נהנה" – אדם שבעבורו או לטובתו מוחזק הרכוש או נעשית פעולה ברכוש, או שביכולתו לכוון פעולה ברכוש, והכל במישרין או בעקיפין".

הגדרה זו, יחד עם הגדרת המונח "שליטה" בסעיף האמור, המפנה להגדרת "שליטה" בחוק ניירות ערך, מאפשרים לנגיד בנק ישראל ולשרים הרלוונטיים לקבוע בצו שמוצא לפי סעיף 7 לחוק, דרישה מנותן השירותים הפיננסיים לזהות לא רק את הלקוח אלא גם את מי שעומד מאחוריו, והיה הלקוח או הנהנה תאגיד – גם את בעלי השליטה בתאגיד. ההמלצות הבין לאומיות דורשות לא רק להגיע ליחיד העומד מאחורי התאגיד, אלא גם לפרט את שרשרת השליטה עד אליו. המונח "beneficial owner" ב- General Glossary של המלצות ה– FATF מגדיר "בעל השליטה האפקטיבית בתאגיד" גם כשרשרת השליטה[1]:

Reference to “ultimately owns or controls” and “ultimate effective control” refer to situations in which ownership/control is exercised through a chain of ownership or by means of control other than direct control.

הרציונאל לדרישה זו היא יצירת שקיפות מלאה של לקוחות, חשבונות וישויות משפטיות, על מנת שרשויות האכיפה וכן הגופים עליהם חלות חובות איסור הלבנת הון ומימון טרור, יוכלו לדעת מיהו הלקוח, מי שולט בתאגיד ומי עומד מאחורי פעילות מסוימת, וזאת על מנת להתחקות אחר הלגיטימיות של הפעילות, מקור הכספים או יעדם.[2]יצירת השקיפות מצמצמת את סיכוני הלבנת הון ומימון טרור, שכן היא מקשה על הסוואת גורמי פשיעה וטשטוש מקור הכספים.

על כן מוצע לתקן את ההגדרה ולהבהיר כי במקרה כזה שהנהנה הוא תאגיד, יש לרשום גם את התאגיד וגם את בעל השליטה בו כנהנים.

סעיף 6 להצעה

המונח "חפץ" מוגדר בסעיף 11(ה) לחוק, לעניין תפיסת כספים, כ- "לרבות כספים, כהגדרתם בסעיף 9".

בעקבות תיקון לחוק משנת 2012, הועברה הגדרת "כספים" לסעיף 1 לחוק, אך הגדרת חפץ לא תוקנה בהתאם, ולפיכך מוצע לתקנה כעת.

סעיף 7 להצעה

סעיף 14 לחוק מסמיך את הוועדה להטלת עיצום כספי, להטיל עיצום על מי שמפר את הוראות סעיפים 7, 7א או 8א לחוק. מוצע לתקן את הסעיף ולהסמיך את הוועדה להטיל עיצומים כספיים על נותני שירות עסקי שהפרו את החובות המוטלות עליהם מכוח סעיף 8ב לחוק, וכן על נותני שירותי מטבע שלא נרשמו כנותני שירותי מטבע בניגוד להוראות סעיף 11ג, או שלא נרשמו מחדש, בניגוד להוראות סעיף 11ו(ה). הכל, כמפורט להלן:

(1) הטלת עיצום כספי על נותני שירות עסקי - ביום 7.8.14 פורסם ברשומות תיקון לחוק אשר מסמיך את שר המשפטים לקבוע חובות זיהוי ושמירת מסמכים על נותני שירות עסקי - רואי חשבון ועורכי דין, כאשר הם מבצעים עסקאות פיננסיות מסוימות עבור לקוחותיהם. במסגרת התיקון תוקן גם סעיף 13 לחוק, ושר המשפטים הוסמך להקים ועדה שתהיה מוסמכת להטיל עיצום כספי לפי פרק ה' לחוק, על נותן שירות עסקי שלא מילא את החובות המוטלות עליו. זאת, בדומה להסדרים הקיימים לגבי הגופים המפוקחים האחרים מכוח החוק.

עם זאת, בשל השמטה טכנית, לא תוקן סעיף 14 לחוק בהתאם, כך שיסמיך את הוועדה לעיצום כספי (ששר המשפטים הוסמך, כאמור, להקים) להטיל עיצום כספי על מי שהפר הוראות לפי סעיף 8ב לחוק. בהתאם לאמור, מוצע לתקן את סעיף 14(א) לחוק, ולהסמיך את הוועדה להטיל עיצום כספי גם על נותן שירות עסקי שהפר הוראות לפי סעיף 8ב לחוק.

(2) הטלת עיצום כספי על נותן שירותי מטבע שאינו רשום - מתן אחד מהשירותים המפורטים בסעיף 11ג לחוק ללא רישום במשרד האוצר, מהווה עבירה פלילית לפי סעיף 11יב לחוק. על אף קיומו של איסור כאמור, למעשה הוא אינו נאכף כיום. בנוסף, הממונה על נותן שירותי מטבע אינו מוסמך להטיל סנקציות מנהליות על גורמים המספקים שירותי מטבע ללא רישום.

התוצאה היא, שבפועל לא קיימת אכיפה והרתעה על פעילות מתן שירותי מטבע ללא רישום (ואכן, לצד כ- 2200 נותני שירותי מטבע רשומים, ישנם, בהתאם להערכות, בין עשרות למאות נותני שירותי מטבע אשר אינם רשומים כלל).

לנוכח הצורך בטיפול בתופעה זו, כמו גם ההבנה כי נותני שירותי מטבע שאינם רשומים משמשים כלי מרכזי בפעילותם של ארגוני פשיעה, מוצע להסמיך את הממונה על נותני שירותי מטבע להטיל עיצומים כספיים על מי שעוסק במתן אחד מהשירותים המפורטים בסעיף 11ג לחוק, ללא רישום, או מבלי להירשם מחדש בניגוד להוראות סעיף 11ו(ה) לחוק.

סעיף 8 להצעה

סעיף 25 לחוק קובע כדלקמן:

"(א) על אף האמור בכל דין, אין לגלות, למעט למפקח שמונה לפי פרק ד'2, לצורך מילוי תפקידו, את זהותו של אדם שפעל כאמור בסעיף 6, אלא בהתאם לסעיף קטן (ב).

(ב) דיווח שהתקבל במשטרה לפי סעיף 6(1) [צריך להיות: 6(א)(1)] או במאגר המידע לפי סעיף 7(ד), לא ייחשב כחומר חקירה לפי סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשנ"ב- 1992 ולא יהיה קביל כראיה בכל הליך משפטי, למעט -

(1) בהליך משפטי לפי חוק זה בשל הפרת חובת דיווח לפי סעיף זה או בשל דיווח כוזב או מטעה לפי חוק זה;

(2) כחומר מודיעיני שיוצג לעיון שופט בלבד במהלך דיון בבקשה לצו שיפוטי".

סעיף זה למעשה קובע חסיון סטטוטורי לגבי דיווחים כאמור באותו סעיף. בכך הוא מהווה הסדר מיוחד ביחס לכלל החל בהתייחס לכל סיטואציה שבה עולה חשש כי חשיפת זהותו של מקור מידע כלשהו תעלה חשש לשלומו, לפיו קיימת אפשרות להוצאת תעודת חיסיון לפי פרק ג' לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971. הוצאת תעודת חיסיון כאמור נתונה לביקורת שיפוטית ומהווה איזון בין החשש לשלום המדווח, לבין זכות הנאשם לקבל את חומר החקירה בעניינו.

זכות העיון בחומר חקירה הוכרה בפסיקה כזכות שתכליתה לאפשר לנאשם לקיים את הזכות למשפט הוגן, באופן שתינתן לו אפשרות מלאה להכין את הגנתו נגד האישומים המיוחסים לו. לנוכח מהותה של זכות זו, מוצע לשנות את האיזונים שנקבעו בעניין זה בסעיף 25 לחוק, ביחס לדיווחים למשטרת ישראל לפי סעיף 6(א)(1) לחוק (הסעיף מתייחס לדיווח שמעביר אדם למשטרת ישראל על ביצוע פעולה ברכוש, והמזכה את המדווח בפטור מאחריות פלילית לעבירה של איסור עשיית פעולה ברכוש לפי סעיף 4 לחוק).

הדיווחים למשטרה לפי סעיף 6 לחוק איסור הלבנת הון על פעולה ברכוש שהיא עבירה פלילית לפי סעיף 4 לחוק, זהים למעשה, לכל דיווח אחר למשטרה על עבירה פלילית כלשהי, ולפיכך אין מקום להסדר חקיקתי ייחודי לגביהם כאמור בסעיף 25 לחוק. זאת, להבדיל מדיווחים לרשות לאיסור הלבנת הון לפי סעיפים 7 ו- 8א לחוק, אשר אינם מתייחסים בהכרח לעבירה פלילית, אלא לפעולות שמבצעים לקוחות מעל סכום מסוים או על פעולות "בלתי רגילות" המבוצעים על ידם, ומהווים דיווחים ש"נכפו" על גופים שונים לפי החוק, במטרה לאתר באמצעותם מקרים המעלים חשד לעבירות פליליות, תוך רתימתם למאבק בתופעת הלבנת ההון. לנוכח האמור מוצע לאמץ את נקודת האיזון הזו גם במקרה של דיווח לפי סעיף 6(א)(1) האמור, ולפיכך מוצע כי לא תהיה התייחסות ספציפית למקרה זה של דיווח במסגרת סעיף 25 לחוק, ויחולו במקרה זה הכללים הרגילים הנהוגים בהתאם לפרק ג' לפקודת הראיות.

יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו במסגרת תיקון 7. שם, הוצע לשנות את ההסדר הקבוע בסעיף 25 גם ביחס לדיווחים לרשות לאיסור הלבנת הון מכח סעיפים 7 או 8א לחוק, ולקבוע תחתיו הסדר חדש שמבטל את "החיסיון המוחלט" על זהותו של מי שדיווח לרשות לאיסור הלבנת הון, ומאזן בין הזכות למשפט הוגן לבין האינטרס הציבורי בהגנה על זהות הגורם המדווח. לנוכח חריגותו של משטר הדיווחים הקבוע במסגרת החוק, ובשל החשיבות הרבה בשמירה עליו לצורך המאבק בתופעות של הלבנת הון ומימון טרור - הוחלט שלא לתקן, בשלב זה, את סעיף 25 ביחס לדיווחים לרשות לאיסור הלבנת הון, אלא רק ביחס לדיווחים למשטרת ישראל כאמור לעיל. עם זאת, לא מן הנמנע כי בהמשך, נוכח שיקולים נוספים ובחינה נוספת, נשוב ונציע לתקן את סעיף 25 גם ביחס לדיווחי הרשות.

סעיף 9 להצעה

מוצע לבצע שני תיקונים בסעיף 30 לחוק, הנוגעים להעברת מידע מהרשות המוסמכת, לפי בקשה או מיוזמתה, כמפורט להלן:

(1) הסמכת המחלקה לחקירות שוטרים בפרקליטות המדינה (להלן - מח"ש) להגיש בקשות ולקבל מידע מהרשות - בסעיף 30 לחוק פורטו הגורמים אשר רשאים להגיש בקשה ולקבל מידע ישירות מהרשות: (א) משטרה ישראל (סעיף 30(ב) לחוק); (ב) שירות הביטחון הכללי (סעיף 30(ג) לחוק); (ג) המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, אמ"ן ויחידה במלמ"ב שיקבע שר הביטחון בצו (סעיף 30(ג1) לחוק); (ד) רשות מסוגה של הרשות לאיסור הלבנת הון במדינה אחרת (סעיף 30(ו)).

בהתאם לסעיף 30(ח) ולתקנות איסור הלבנת הון (כללים לשימוש במידע שהועבר למשטרת ישראל ולשירות הביטחון הכללי לשם חקירת עבירות נוספות ולהעברתו לרשות אחרת), התשס"ו-2006, מוסמכות רשויות חקירה, ובהן מח"ש, לקבל מידע שהתקבל מהרשות לאיסור הלבנת הון, מהגופים אליהם הרשות לאיסור הלבנת הון רשאית להעביר מידע. לפיכך, מח"ש אינה מוסמכת לקבל מידע כאמור מאת הרשות לאיסור הלבנת הון במישרין, אלא באמצעות משטרת ישראל או שירות הביטחון הכללי.

מוצע לתקן את סעיף 30 לחוק, ולהסמיך את מח"ש להגיש בקשות ולקבל מידע מהרשות. מח"ש מוסמכת, לפי סעיף 49ט לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971, לחקור עבירות המנויות בתוספת הראשונה לאותה פקודה, אשר בביצוען חשוד שוטר, ובכלל זה עבירות לפי החוק ולפי חוק איסור מימון טרור.

מהות תפקידה של מח"ש וסמכויותיה - חקירת עבירות המבוצעות בידי שוטרים - מחייבים מתן סמכות לקבלת מידע ישירות מהרשות לאיסור הלבנת הון, ולא באמצעות המשטרה.

מוצע, כי בדומה להסדר הקבוע כיום לגבי משטרה ישראל ושב"כ, מח"ש תוכל לכלול בבקשה המוגשת לרשות מידע המצוי בידה, לרבות מידע מהמרשם הפלילי.

יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו במסגרת תיקון 7.

(2) העברת מידע מהרשות המוסמכת לממונה - בפרק ד'2 לחוק שעניינו מפקחים וסמכויותיהם, הוקם מנגנון פיקוח על ביצוע הוראות החוק המורכב ממפקחים המפעילים את סמכויותיהם לגבי הגופים שבפיקוחם, כל אחד בתחומו. בנוסף, בפרק ה' לחוק שעניינו עיצומים כספיים, הוקם מנגנון של ועדות להטלת עיצומים כספיים, שתפקידן לדון בהפרת הוראות החלות על הגופים המדווחים, ולהטיל עליהם עיצומים בשל אותן הפרות.

קבלת מידע מהרשות היא חיונית לצורך תפקודם של שני מנגנונים אלו, ולפיכך מוצע להסמיך את הרשות לאיסור הלבנת הון להעביר מידע לממונה כהגדרתו בסעיף 12 לחוק. יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו במסגרת תיקון 7.

לנוכח רגישות המידע המצוי בידי הרשות, ובדומה להוראות בדבר העברת מידע מהרשות לגורמים אחרים, מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע כללים בדבר אופן העברת המידע, שמירתו, השימוש בו וכן דרכי אבטחת המידע על ידי הממונה.

סעיף 10 להצעה

הממונים לפי סעיפים 11יג(א)(6) ו- (9) לחוק איסור הלבנת הון, שהם הממונה על נותני שירותי המטבע והממונה על נותני השירות העסקי, פועלים ומפקחים על נותני שירותי המטבע ועל נותני השירות העסקי, בהתאמה, מכוח חוק איסור הלבנת הון בלבד. סעיף 31א לחוק מחיל על הממונים ועל המפקחים מטעמם חובת סודיות האוסרת על העברת מידע שהגיע אליהם בעת מילוי תפקידם לפי החוק, אלא לפי הוראות החוק או לפי צו בית משפט. מכיוון שלא נקבעו בחוק הוראות להעברת מידע מהממונים לרשויות אכיפת החוק לצורך הליך פלילי, מנועים הממונים מלהעביר מידע ומסמכים שגילו, אשר מעלים חשש לביצוע עבירה פלילית, לרשויות וגורמי אכיפה וחקירה לצורך בירור העבירה. זה הוא מצב בלתי סביר בו עובד ציבור מגלה, אגב ביצוע תפקידו, חשש לביצוע עבירה פלילית ואין באפשרותו לגלות את המידע לגורם הרלוונטי לצורך המשך חקירה וטיפול.

יצוין כי מפקחים ורגולטורים פיננסים אחרים שחוק איסור הלבנת הון חל על הגופים שעליהם הם מפקחים (כגון, בנק ישראל, רשות לניירות ערך, המפקח על הביטוח והממונה על שוק ההון) פועלים גם מכוח חוקים ספציפיים לגבי אותם גופים, וחוקים אלה מאפשרים העברת מידע לצורך הליך או משפט פליליים, כמפורט להלן:

- ביחס לתאגיד בנקאי נקבע בסעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות, 1941, כי "לא יגלה אדם ידיעה שנמסרה לו ולא יראה מסמך שהוגש לו לפי פקודה זו או לפי חוק הבנקאות (רישוי), אולם מותר לגלות ידיעה אם הנגיד ראה צורך בכך לצרכי תביעה פלילית, או אם הידיעה או המסמך נתקבלו מתאגיד בנקאי – בהסכמתו"; סעיף 80(א) לחוק בנק ישראל, התש"ע-2010 קובע, כי "לא יגלה אדם ידיעה שנמסרה לו ולא יראה מסמך שהוגש לו לפי חוק זה, ואולם מותר לגלות ידיעה או להראות מסמך אם הנגיד יראה צורך בכך לצרכי הליך פלילי, לרבות חקירה פלילית".

- ביחס לחבר בורסה נקבע בסעיף 11 לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן – חוק ניירות ערך), כי "אין לגלות מדיוניה של הרשות או מהחומר שהוגש לה או שהוגש לחבריה מכוח היותם חברי הרשות, אלא בהסכמת הרשות או יושב ראש הרשות, או כאמור בסעיף 44; אין בהוראה זו כדי למנוע גילוי לפי דרישת היועץ המשפטי לממשלה לצורך משפט פלילי או לפי דרישת בית המשפט".

- לפי סעיף 56ה לחוק ניירות ערך, "מי שהוסמך לפי סעיפים 52מג, 56א, 56ב, 56ב1, 56ג או 56ו, לא יגלה תכנם של ידיעה או מסמך שהגיעו לידיו מכוח תפקידו, אלא לצורך החקירה או לצורך בירור הפרה לפי סעיף 52מג, לפי העניין, או ליושב ראש הרשות או לעובד הרשות על פי הנחיה של יושב ראש הרשות; אין בהוראה זו כדי למנוע גילוי לפי דרישת היועץ המשפטי לממשלה לצורך משפט פלילי, או לפי דרישת בית המשפט או המותב שמונה לדון בהפרה".

- ביחס למנהל תיקים, סעיף 29(ג) לחוק הסדרת העיסוק ביעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995, מחיל את הוראות סעיפים 56א1 עד 56ה לחוק ניירות ערך.

- ביחס למבוטח וסוכן ביטוח נקבע בסעיף 50א לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן – חוק הפיקוח על הביטוח) נקבע, כי "המפקח, עובד הכפוף לו, או מי שפועל מטעמו, לא יגלה ידיעה ולא יראה מסמך שנמסרו לו מכוח תפקידו או סמכויותיו לפי חוק זה, אלא לצורך הליך פלילי, או אם המפקח ראה צורך בכך לשם דיון בוועדה".

- סעיף 39(ג) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 מחיל את הוראות סעיף 50א לעיל לחוק הפיקוח על הביטוח, ביחס לחברה מנהלת.

סמכויותיהם של הממונה על נותני שירות המטבע והממונה על נותני השירות העסקי, מעוגנות בחוק איסור הלבנת הון בלבד, דבר המונע מהם להעביר מידע או מסמכים שהגיעו אליהם במסגרת תפקידם, לצרכי הליך פלילי.

מצב דברים זה יוצר חוסר סימטריה בין הממונה על נותני שירותי המטבע והממונה על נותני שירות עסקי, לבין רגולטורים אחרים, ועלול להעניק הגנה עודפת לנותני שירותי מטבע ולנותני שירות עסקי עבריינים, וכן לעבריינים המבצעים פעילות פלילית באמצעותם.

התיקון המוצע לחוק יאפשר העברת מסמכים לגורמי האכיפה והחקירה באישור הממונה, כאשר הוא סבור שמסמכים אלה יכולים לשמש לצרכי הליך פלילי. זאת, בין אם החשד לביצוע עבירה פלילית התעורר על ידי הממונה במסגרת מילוי תפקידו, ובין שהתקבלה בקשה מגוף חקירה לממונה לקבלת המידע לצורך ניהול הליך פלילי, והממונה השתכנע כי המידע אכן נחוץ לצורך הליך פלילי.

הצעה זו ביחס לממונה על נותני שירותי מטבע, נכללה במסגרת הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 13), התשע"ד-2014 שעברה בקריאה ראשונה בכנסת ה- 19 ביום 21.07.14. לאחר שעלה צורך דומה גם ביחס לממונה על נותני שירות עסקי, הוחלט לאחד בין שני ההסדרים המוצעים, במסגרת הצעה זו.

סעיף 11 להצעה

סעיף 33(ג) לחוק קובע כי "שר המשפטים יפרסם ב-1 בינואר של כל שנה את הסכומים הנקובים בתוספות השניה והרביעית כפי שהם מעודכנים לפי שיעור עליית המדד החדש לעומת המדד היסודי, ובלבד שהמדד החדש עלה ב-10% או יותר לעומת המדד היסודי; הסכומים המעודכנים יעוגלו לכפולות של 5,000".

יצוין, כי לאחר ביטול התוספת השנייה כמוצע בסעיף 12 להצעה, מנגנון העדכון הקבוע בסעיף 33(ג) לחוק יהיה רלבנטי רק לעניין התוספת הרביעית לחוק, במסגרתה נקבעו הסכומים החייבים בדיווח בכניסה וביציאה מישראל.

סכומים אלו נקבעו מראש, בין היתר בשים לב לסטנדרט הבינלאומי המחייב בתחום, ולפיכך מנגנון העדכון "האוטומטי" הקבוע בסעיף 33(ג) יוצר עיוות, בכך שהוא אינו עולה בקנה אחד עם הסטנדרט האמור, שכן הסכומים הקבועים בתוספת מתעדכנים, על אף שהסטנדרט הבינלאומי לא השתנה. כך למשל, הסטנדרט הבינלאומי לדיווח במעברי גבול קובע סכום של 10,000 יורו, בעוד סף הדיווח בישראל נקבע עם חקיקת החוק על סכום של 80,000 שקלים, וכיום הוא עומד על 100,000 שקלים. לנוכח האמור, מוצע לבטל את סעיף 33(ג) לחוק.

יצוין, כי התיקון המוצע אינו מונע שינויים של הסכומים הקבועים בתוספת הרביעית במידת הצורך, שכן סעיף 33(ב) מאפשר לשר האוצר לעדכנם בצו, על פי שיקול דעתו.

סעיף 13 להצעה

מוצע לתקן את התוספת הרביעית לחוק, כך שיופחת רף הכספים החייב בדיווח במעברי גבול, יבוטל החריג לעולה חדש, ויושווה הסכום החייב בדיווח ביחס לאדם הנכנס לישראל משטחי עזה או יוצא ממנה משטחי עזה, לגבי כלל המעברים היבשתיים . הכל, כמפורט להלן:

(1) הפחתת רף הכספים החייב בדיווח במעברי גבול - אחת הדרכים הנפוצות והקלות ביותר להלבנת הון היא ניתוק או טשטוש הקשר מהבעלים על ידי העברות כספים בין מדינות. לצורך ייעול המאבק בהלבנת הון, מוצע להוריד את רף הכספים החייב בדיווח בכניסה וביציאה מישראל בהתאם לסעיף 9 לחוק, מסכום של 100,000 שקלים, לסכום של 50,000 שקלים, בדומה למצב בארה"ב וקנדה בעניין זה. יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו במסגרת טיוטת צו של שר האוצר משנת 2011.

(2) ביטול החריג לעולה חדש - מוצע לבטל את החריג לעולה חדש בתוספת הרביעית לחוק, לגביו רף הדיווח במעברי הגבול עומד על 1,250,000 שקלים. יצוין, כי החריג לעולה חדש נוסף לחוק על מנת להקל עם עולים חדשים, לנוכח היותה של ישראל מדינת הגירה ששמה לה למטרה לעודד עלייה, ומכיוון שכניסה של עולה חדש לישראל היא בדרך כלל חד פעמית ולא נעשית לצורך בלדרות.

במסגרת דו"ח הביקורת של ארגון Moneyval משנת 2008, נמתחה ביקורת על ישראל בשל החריג האמור, ונקבע כי הוא אינו עומד בסטנדרט הבינלאומי וכי הוא טומן בחובו סיכון להחדרת כספי עבירה למדינת ישראל.

לנוכח האמור, מוצע לבטל את החריג הקבוע לעולה חדש, כך שהרף המוצע לעיל של 50,000₪ יחול לגבי כל אדם, גם אם הוא עולה חדש. יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו במסגרת טיוטת צו של שר האוצר משנת 2012.

(3) החלת הסכום החייב בדיווח ביחס לאדם הנכנס לישראל משטחי עזה או יוצא ממנה לשטחי עזה, לגבי כלל המעברים היבשתיים - סעיף 9 לחוק והתוספת הרביעית לו, מחילים חובה על אדם הנכנס למדינה ישראל משטחי עזה או יוצא ממנה לשטחי עזה, לדווח על כספים שהיו עמו בעת הכניסה לישראל או היציאה ממנה, אם שווי הכספים הוא בשיעור של 12,000 שקלים או יותר. סכום זה עולה בקנה אחד עם הסכום עליו יש לדווח במעבר אלנבי, על פי תקנות הכנסת כספים לאזור (הצהרה על הכנסת כספים)(אזור יהודה ושומרון), התשס"ג-2003 שהתקין ראש המנהל האזרחי. לפי תקנות אלו הסכום החייב בדיווח הוא 2000 דינר או יותר, סכום שווה ערך לכ– 12,000 ₪.

מוצע להחיל הסדרים אלו גם לגבי מי שנכנס לישראל או יוצא ממנה דרך כל המעברים היבשתיים, כגון מעבר גבול נהר הירדן ומעבר גבול טאבה. זאת, לנוכח העובדה כי הסיכונים מתחום הלבנת ההון ומימון הטרור, אינם מיוחדים רק למעברי אלנבי וארז, והם קיימים ביחס לכלל המעברים היבשתיים.

סעיף 14 להצעה

מטרת התיקון המוצע להבהיר כי חובת הדיווח למשטרה לפי סעיף 10(א) לחוק איסור מימון טרור איננה גורעת מחובת הדיווח לרשות לפי סעיפים 7 או 8א לחוק או סעיף 48 לחוק איסור מימון טרור לגבי גוף פיננסי – ככל שחלה חובת דיווח כזו באותו מקרה. היינו, במקרים בהם קמות חובות דיווח לפי שני הסעיפים, על הגוף הפיננסי לדווח הן לרשות והן למשטרה.

התיקון המוצע יבהיר את חובת הדיווח המקבילה של גוף פיננסי הן לרשות - כפעולה בלתי רגילה, והן למשטרה לפי סעיף 10 לחוק איסור מימון טרור.

יצוין, כי הצעה זו נכללה בזמנו במסגרת הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקונים שונים), התשע"א-2010.

ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

אין השפעה

ה. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים:

יתוקנו סעיפים 1, 3(ב) ו- 4 לחוק, ותבוטל התוספת השנייה, יתוקנו סעיפים 7 ו- 11(ה) ויתווסף סעיף 11טז, יתוקנו סעיפים 14 ו- 25 ויתווספו סעיפים 30(ב1) ו- 30(ג2)(1), תתוקן התוספת הרביעית, ויוחלף סעיף 10(ב) לחוק איסור מימון טרור.

ו. השפעת החוק על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי

אין השפעה

ז. נוסח החוק המוצע

להלן נוסף החוק המוצע:

הצעת חוק מטעם הממשלה:

חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס'), התשע"ו-2015

תיקון סעיף 1

(1)

בסעיף 1 לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000[3] (להלן - החוק העיקרי) -

(א)בהגדרה "כספים", אחרי המילים "והמחאות נוסעים" יבוא – "וכן כל אמצעי למוכ"ז, לרבות ניירות ערך למוכ"ז ושטרות סחירים, וכן לוחית או חפץ אחר המיועדים לרכישת נכסים או שירותים או למשיכת מזומנים, שניתן לצבור בהם ערך כספי";

(ב) בהגדרה "תאגיד בנקאי", אחרי המילים "כהגדרתו בחוק הבנקאות (רישוי), התשמ"א-1981," יבוא - "סולק כהגדרתו באותו חוק,".

תיקון סעיף 3

(2)

בסעיף 3 לחוק העיקרי -

בסעיף קטין (ב) -

(א)

האמור בו יסומן כפסקה (1), ובה, במקום "העונש הקבוע בסעיף קטן (א)" יבוא – "מאסר חמש שנים או קנס פי שמונה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין";

(ב)

אחרי פסקה (1) יבוא:

"(2) העובר עבירה של מסירת מידע כוזב כאמור בפסקה (1), לגבי רכוש אסור, דינו – מאסר או קנס כאמור בסעיף קטן (א).

תיקון סעיף 4

(3)

בסעיף 4 לחוק העיקרי -

(א) במקום המילים "והוא מסוג הרכוש המפורט בתוספת השנייה ובשווי שנקבע בה" יבוא – "והוא בשווי של 50,000₪ או יותר, בין בפעולה אחת ברכוש ובין בכמה פעולות ברכוש המצטברות לסכום האמור בתוך תקופה של שלשה חודשים";

(ב) הסיפה המתחילה במילים "לעניין סעיף זה" – תימחק.

תיקון סעיף 6

(4)

בסעיף 6(א)(1) לחוק העיקרי, בסיפה, במקום ", לאחר עשייתה" יבוא – "למועד שבו היה לו חשד סביר כי הרכוש בו נעשתה הפעולה הוא רכוש אסור כאמור בסעיף 4".

תיקון סעיף 7

(5)

בסעיף 7 לחוק העיקרי -

בסעיף קטן (א)(1)(א), בסיפה, יבוא – "ואם היה הנהנה תאגיד, יראו את התאגיד ואת בעלי השליטה בתאגיד כנהנים".

תיקון סעיף 11

(6)

בסעיף 11(ה) לחוק העיקרי, בסיפה, במקום "כהגדרתם בסעיף 9" יבוא – "כהגדרתם בסעיף 1".

תיקון סעיף 14

(7)

בסעיף 14(א) לחוק העיקרי, במקום "7א או 8א", יבוא – "7א, 8א, 8ב, או כי לא נרשם במרשם בניגוד להוראות סעיף 11ג, או לא הגיש בקשת רישום חדשה לרשם או עסק במתן שירותי מטבע בטרם רישומו מחדש בניגוד להוראות סעיף 11ו(ה)".

תיקון סעיף 25

(8)

בסעיף 25 לחוק העיקרי -

(1)

בסעיף קטן (א) במקום המילים "בסעיף 6", יבוא – "בסעיף 6(א)(2)";

(2)

בסעיף קטן (ב) יימחקו המילים "במשטרה לפי סעיף 6(1) או".

תיקון סעיף 30

(9)

בסעיף 30 לחוק העיקרי -

(1)

אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:

"(ב1) (1) לצורך מניעה וחקירה של עבירות לפי חוק זה, חוק איסור מימון טרור, פקודת המסחר עם האויב, וסימן א' בפרק ב' לחוק המאבק בתכנית הגרעין של איראן, רשאית הרשות המוסמכת להעביר למחלקת לחקירות שוטרים המוסמכת לחקור באותן עבירות, מידע מתוך מאגר המידע; העברת המידע תהיה על פי בקשה מנומקת, בהתאם לכללים שיקבע שר המשפטים; בכללים ייקבעו, בין השאר, בעלי התפקידים במחלקה לחקירות שוטרים שיהיו רשאים לבקש ולקבל את המידע; הוראות סעיף קטן (ב)(2) יחולו לענין בקשות לפי סעיף קטן זה, בשינויים המחויבים.

(2)

אחרי סעיף קטן (ג1) יבוא:

"(ג2)(1) לצורך ביצוע תפקידיהם של מפקחים לפי פרק ד'2 ולצורך ביצוע הוראות פרק ה', רשאית הרשות המוסמכת להעביר מידע ממאגר המידע לממונה כהגדרתו בסעיף 12; שר המשפטים יקבע כללים בדבר אופן העברת המידע, שמירתו, השימוש בו וכן דרכי אבטחת המידע על ידי הממונה.

תיקון סעיף 31א

(10) אחרי סעיף 31א(א) יבוא:

"31א(א1) על אף האמור בסעיף 31א, הממונים לפי סעיפים 11יג(6) ו- (9) ומפקחים שמינו הממונים האמורים לפי סעיף 11יד(א) רשאים לגלות מסמכים המצויים ברשותם מכוח תפקידם לפי חוק זה וסמכויותיהם לפי סעיף 11יד(ב), אם הממונים ראו צורך בכך לצרכי הליך פלילי".

ביטול סעיף 33(ג)

(11)

) סעיף 33(ג) לחוק העיקרי – יימחק.

ביטול התוספת השנייה

(12)

התוספת השנייה - בטלה.

תיקון התוספת הרביעית

(13)

1) בתוספת הרביעית לחוק -

(א)במקום המילים "100,000 שקלים חדשים או יותר" יבוא – "50,000 שקלים חדשים או יותר".

(ב) המילים "אם האדם נכנס לראשונה למדינת ישראל על פי אשרת עולה לפי חוק השבות, התש"י-1950 – 1,250,000 שקלים חדשים או יותר;" – יימחקו.

(ג) במקום המילים "משטחי עזה או יוצא ממנה לשטחי עזה" יבוא – "דרך מעבר יבשתי או יוצא ממנה דרך מעבר כאמור"

תיקון חוק איסור מימון טרור

(14)

) בסעיף 10 לחוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005, במקום סעיף קטן (ב) יבוא -

"(ב) דיווח לפי סעיף (א) או סעיף (ו) אינו גורע מחובת הדיווח לפי הוראות סעיף 48 לחוק וסעיף 7 או 8א לחוק איסור הלבנת הון".

תיקון חוק העונשין

(15)

) בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין, התשל"ז-1977[4], במקום "רואים אדם שחשד" יבוא "רואים אדם שהיה לו חשד ממשי".

[1] This definition should also apply to beneficial owner or a beneficiary under a life or other investment linked insurance policy.

[4] ס"ח התשל"ז, עמ' 226; ס"ח התשע"ה, עמ' 32.