תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק בתי המשפט [נוסח משולב] (תיקון מס'_____), התשע"ו-2015

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרתו של התיקון המוצע הינה להביא לייעול ההליכים המשפטיים, ע"י הרחבת סמכותם של הרשמים הבכירים והאחדת סדרי הדין בערעור. כמו כן, תכלית התיקון היא לחזק את עצמאותם של הרשמים והרשמים הבכירים ואי התלות שלהם בהיותם גורמים שיפוטיים הלוקחים חלק מרכזי בפעילות הרשות השופטת.

על מנת להגשים מטרות אלה, התיקון לחוק מציע שלושה עיקרים:

הראשון, מוצע להחיל את סעיף 10 לחוק יסוד: השפיטה, גם על רשמים ורשמים בכירים, כך ששכרם ייקבע, בדומה לשכר השופטים, על ידי ועדה שהכנסת הסמיכה לכך. כמו כן, מוצע להחיל את סעיפים 2, 3 ו-10 לחוק יסוד: השפיטה, שעניינם הבטחת עקרון העצמאות השיפוטית ואי התלות, על רשמי בית הדין לעבודה.

השני, מוצע להסמיך רשמים בכירים לדון בעבירות ברירת משפט.

השלישי, מוצע להשוות את אופן הערעור על החלטה אחרת של רשם בכיר עם אופן הערעור על החלטה אחרת של רשם שאינו בכיר. דהיינו, שבכל מקרה, הערעור יהיה בזכות לערכאה בה הרשם מכהן, ולענייננו מדובר בבית משפט שלום.

ג.  עיקרי החוק המוצע ודברי הסבר

עיקר 1 (סעיף 1 להצעת התיקון): סעיף 10 לחוק יסוד: השפיטה קובע כי משכורותיהם של שופטים ייקבעו בחוק או בהחלטה של הכנסת או של ועדה מוועדותיה. כמו כן, נקבע כי לא תתקבל החלטה המכוונת להפחית ממשכורתם של שופטים בלבד.

לדינים המבטיחים את שכרו של ממלא תפקיד שיפוטי חשיבות רבה בבידודו מלחצים של רשויות אחרות. יש להם חשיבות רבה בשמירה על טוהר המידות במערכת השיפוט, ובהחלשת השפעות חיצוניות על ממלאי תפקידים שיפוטיים. כך ניתן להבטיח שפיטה אובייקטיבית ולהגביר את אמונו של הציבור במערכת המשפט.

רשמים ורשמים הבכירים (להלן- רשמים) הינם גורמים שיפוטיים הנוטלים חלק בפעילות הרשות השופטת. לרשמים סמכויות שפיטה נרחבות כגון סמכות ליתן צו עיקול זמני, להחליט בעניין מתן ערובה לתשלום הוצאות משפט, ליתן פסק דין בהעדר הגנה, למחוק הליך ועוד. החלטות מן הסוג האמור מחייבות הפעלת שיקול דעת שיפוטי והכרעה  בזכויות המתדיינים הבאים בפניהם. תפקיד הרשמים מתבצע בבית המשפט, וחלים על ביצועו אותם הכללים החלים על הדיון בפני שופט. יתרה מכך, הרשמים הבכירים, אשר מתמנים על ידי הוועדה לבחירת שופטים, הוסמכו בשנים האחרונות להכריע בתובענות אזרחיות שסכומן אינו עולה על 75,000₪ (חוק בתי המשפט [נוסח משולב], (תיקון מס' 62) תשע"א- 2011). כמו כן, במסגרת התיקון האמור, הוחלו לראשונה על רשמים הוראות סעיפים 2 ו-3 לחוק יסוד: השפיטה שעניינן הבטחת עקרון העצמאות השיפוטית ואי התלות, ועל רשמים בכירים הוחלו סעיפים 5 עד 7, 9, 11 עד 14 לחוק היסוד המסדירים, בין השאר, את תקופת הכהונה, ייחוד הכהונה והשעיה בנסיבות מסוימות. דא עקא, חרף היותם גורמים הממלאים תפקידי שפיטה ולמרות שביכולתם להכריע בזכויות הצדדים המתדיינים, תנאי שכרם והעסקתם של הרשמים נקבעים בחוזי העסקה אישיים עם המדינה, המתחדשים מדי שנה בשנה, והם כפופים לנציבות שירות המדינה. מצב דברים זה אינו רצוי נוכח החשש לפגיעה בעצמאותם וכן נוכח הקשיים שמתגלעים ברמה המעשית, בין היתר, בשל הסתירה הקיימת בין הוראות התקשי"ר להוראות חוק בתי המשפט החלות אף הן על הרשמים.

להלן יוצגו הקשיים הנובעים מהחלת הוראות התקשי"ר על רשמים:

עיון כולל בהוראות התקשי"ר מלמד כי הן נכתבו מתוך התייחסות למערכת היחסים שבין מדינה כמעסיקה, באמצעות נציבות שירות המדינה, לבין עובדיה. הוראות התקשי"ר החלות על רשמים כמי שחתומים על חוזים מיוחדים בשירות המדינה, רובן ככולן אינן מתאימות לאופי התפקיד השיפוטי המבוצע על ידי רשמי בתי המשפט. כך למשל, בשירות המדינה קיימת לעובדים המועסקים מעבר לתקופה מסוימת, האפשרות להתמודד במכרזים פנימיים. מתן זכות כאמור לרשמים, כמי שמכהנים ברשות השופטת, אינה מתאימה לתפקידם ואף אינה עולה בקנה אחד עם ההפרדה הנדרשת בין הרשות המבצעת לרשות השופטת. בדומה, לעובד מדינה בנסיבות מסוימות קיימת אפשרות לבקש כי יאותר לו תפקיד אחר, כאשר איתור של תפקיד כאמור בשירות המדינה עבור רשם איננו רלבנטי ואף איננו אפשרי. כמו כן, בהתאם למתווה העסקה בחוזים מיוחדים המעוגן בתקשי"ר ומוחל על הרשמים מכוח חוזי ההעסקה, חלות לכאורה הוראות בדבר סמכות הנציב לאשר העסקתו של רשם, חובת קיום מכרז פומבי לצורך איוש התפקיד, הגבלת החוזה לתקופה של 5 שנים בכל פעם ועוד.

בנוסף, מוחלות על רשם מכח התקשי"ר הוראות העומדות בסתירה ישירה להוראות חוק בתי המשפט החלות עליו אף הן. כך למשל, הסמכות להפעלת אמצעי משמעת על עובד עומדת בסתירה להוראות חוק בתי המשפט לפיהן יוחלו על רשם אמצעי משמעת החלים על שופט (סעיף 105א לחוק בתי המשפט). קושי נוסף הוא שבשירות המדינה יש סמכות לוועדה לבחינת מועמדים בעלי קרבה משפחתית להורות על העברת עובד ממקום עבודה אחד למשנהו. הוראה כאמור עומדת בסתירה להוראה בדבר שינוי מקום הכהונה המוחלת על רשמים בכירים באמצעות סעיף 84א(א)(2) לחוק בתי המשפט. כמו כן, בסמכותה של הוועדה  להורות על סיום העסקה זאת לאחר שכבר נחתם חוזה בין העובד למעסיק. בחינה כאמור בשלב זה, לאחר שנחתם מינוי של רשם על ידי נשיא בית המשפט העליון ושר המשפטים איננה רלבנטית, מכיוון שממילא אין עליו עוררין והגורמים היחידים שמוסמכים לבטלו הם אלו שנתנו אותו (ר' סעיף 84(ב) לחוק בתי המשפט). כמו כן, על רשמים בכירים חל סעיף 84א(א)(2) לחוק בתי המשפט לפיו  תסתיים כהונתו רק באחד מן המקרים כאמור בסעיף 7 לחוק יסוד: השפיטה. אשר על כן, דומה כי יש צורך בהסדרת מבנה ההעסקה של רשם באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות החוק, עם אופי התפקיד ועם עיקרון הפרדת הרשויות.

בנסיבות אלו, מוצע להחיל על הרשמים את המשטר הנוהג בעניין שכרם של שופטים, כך ששכרם ייקבע על ידי ועדה מוועדות הכנסת ויחולו על הפחתתו המגבלות הקבועות בחוק היסוד על הפחתת שכרם של שופטים. משמעות נלווית ולא פחות חשובה של הסדר זה הוא כי לא יתקיימו עוד יחסי עובד- מעביד בין הרשמים למדינה והם לא יהיו כפופים עוד לנציבות שירות המדינה, זאת בהתאם  לסעיף 2(1) לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט- 1959, לפיו הוחרגה תחולתו של החוק על אדם שמועסק במשרה אשר חוק הסמיך את הכנסת או ועדה מוועדותיה לקבוע את שכרה. תנאי העסקתם יוסדרו, מכאן ולהבא, באמצעות ההוראות הרלבנטיות בחוק בתי המשפט או מכוחן, כפי שהן חלות על נושאי משרה שיפוטית.

לפיכך ולאור כל האמור לעיל, מוצע לתקן את חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן – החוק) ולהחיל את סעיף 10 לחוק יסוד: השפיטה, המסדיר את אופן קביעת שכרם של שופטים, גם על רשמים ורשמים בכירים. לסיום יצוין, כי תיקון זה אף עולה בקנה אחד עם ההמלצות המנויות בדו"ח ועדת רבי (1993) לבחינת דרוג שכרם של הרשמים שאינם שופטים, של בתי משפט השלום ובתי הדין האזוריים לעבודה ועם ההמלצות המנויות בדו"ח ועדת שטרסברג-כהן (1998) לבדיקת מעמד הרשמים וסמכויותיהם.

כמו כן ומאותם טעמים, מוצע להחיל על רשמי בית הדין לעבודה את הוראות סעיפים 2, 3 ו- 10 לחוק יסוד: השפיטה. לרשמים אלו יש סמכות לדון בתובענות מסוימות שסכומן אינו עולה על 50,000 ₪. למשל, בתובענות לשכר עבודה כמשמעותו בחוק הגנת השכר, תשי"ח- 1958, וכן בכל תובענה כספית אחרת שבין עובד למעסיקו שעניינה הזכויות שהעובד זכאי להן עקב עבודתו. לכן, יש להבטיח את עקרון העצמאות השיפוטית ואי התלות גם ביחס לרשמים אלו.

עיקר 2 (סעיף 2 להצעת התיקון): בטיוטת החוק לשינוי סדרי עדיפויות לאומיים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנים 2013-2014), התשע"ג- 2013, הוצע תיקון לפיו יוסמכו רשמים בכירים לדון בעבירות ברירת משפט כמשמעותן בסעיף 228 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב- 1982. התיקון כאמור לא קודם עד היום.

כפי שיפורט להלן, להליכי ברירת משפט כמה מאפיינים להם נפקות בהקשר דנן.

מחד, המדובר בהליכים פליליים לכל דבר ועניין. משכך, הסמכה של רשמים בכירים לדון בהם עלולה "לטשטש" את קו הגבול בין עניינים שראוי שרק שופט ידון בהם לבין כאלו שלאו. כמו כן, הרחבה של סמכויות הרשמים הבכירים אינה עולה בקנה אחד עם המלצות ועדת שטרסברג כהן לביטול מעמד הרשמים (1998) אלא דווקא מבקשת "לשמר" מוסד זה.

מאידך, עבירות ברירת המשפט דנן הן עבירות תעבורה קלות באופן יחסי, אשר העונש המירבי עליהן הוא קנס. לרוב הטיפול בהן מסתיים עם תשלום הקנס אף כי החשודים בהן רשאים לבקש להישפט עליהן. ההליך השיפוטי בעבירות אלה, ככל שמתקיים, אינו מעורר ככלל שאלות משפטיות מורכבות, וחלים בו סדרי דין מיוחדים מקלים שאינם חלים בהליך פלילי "קלאסי".  

שיקול נוסף התומך בעריכת התיקון המוצע הוא כי לפי מידע שנמסר מהנהלת בתי המשפט, הוא צפוי להפחית באופן משמעותי את נטל העבודה המוטל על שופטים ולחסוך זמן שיפוטי יקר [מאומדן שנערך עולה כי מדובר על כ- 3,000 בקשות להישפט בשנה]. משכך, הסמכת רשמים בכירים לדון בהליכים אלה עשויה להיטיב עם ציבור המתדיינים כך שיוכלו לקבל את יומם בבית המשפט תוך סד זמנים קצר יותר.

 

עיקר 3 (סעיף 3 להצעת התיקון): סעיף 96(א1) לחוק קובע כי דין ערעור על החלטה אחרת של רשם בכיר כדין ערעור על החלטה אחרת של בית המשפט שבו הוא משמש רשם בכיר. זאת, בניגוד לכלל הרגיל הקיים בעניינם של רשמים, לפיו החלטה אחרת של רשם ניתנת לערעור בזכות לפני בית המשפט שבו הוא מכהן כרשם. ההוראה הנדונה כבר הצמיחה מספר החלטות, לאחר שהתעוררו קשיים ביישומה,  ביחס לשאלה האם היא חלה על כל החלטה אחרת של רשם בכיר או רק על החלטות שניתנות על ידו בגדר הסמכויות השיפוטיות המיוחדות לרשם בכיר.

לכאורה, ההצדקה לקביעת ההסדר המיוחד באשר לביקורת ערכאת הערעור על החלטות הרשם הבכיר חלה רק מקום בו הוא פועל בגדר הסמכויות השיפוטיות הייחודיות לו, שכן בנסיבות אלה הרשם פועל כשופט לכל דבר ועניין. אולם, סעיף 96(א1) לחוק לא הבחין בין החלטות אלה לבין החלטות אחרות של רשם בכיר שניתנות בגדר הפעלת סמכותו כרשם. כתוצאה מכך, גם כאשר רשם בכיר דן בעניינים המצויים במקביל בסמכותו של רשם שאינו בכיר, יש להגיש על החלטה אחרת שלו בקשת רשות הערעור לבית המשפט המחוזי. דבר זה אינו רצוי כשלעצמו, וזאת מעבר לריבוי ההליכים והעומס שהוטל על בתי משפט מחוזיים.

על רקע המגמה לגרום להאחדה, ככל שניתן, של סדרי דין ולמנוע ריבוי סוגי הליכים, מוצע להשוות את אופן הערעור על החלטה אחרת של רשם בכיר (בין בגדר סמכויותיו השיפוטיות הייחודיות ובין בגדר סמכויותיו כרשם) עם אופן הערעור על החלטה אחרת של רשם שאינו בכיר. דהיינו - שבכל מקרה, כאשר מדובר בהחלטה אחרת של רשם, בין בכיר ובין שאינו בכיר, הערעור יהיה בזכות לערכאה בה הרשם מכהן, ולענייננו מדובר בבית משפט שלום. כמו כן, מוצע כי תיקון זה יחול על ערעורים שיוגשו על החלטה אחרת של רשם בכיר שניתנה ביום התחילה ולאחריו.

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד- 1984.

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי: בחוק זה מוצע כי שכרם של רשמים ורשמים בכירים ייקבע בדרך שנקבע שכרם של השופטים, דהיינו ע"י ועדה מוועדות הכנסת. לאחר כניסתו של החוק לתוקף, ועדת הכספים של הכנסת תידרש לקבל החלטה בעניין תנאי השכר של הרשמים והרשמים הבכירים.

ו.  להלן נוסח החוק המוצע:

 

 

 

 

 

 

חוק בתי המשפט (תיקון מס' _), התשע"ו-2015