תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2015 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנים 2015 ו - 2016)(תיקון מס' 15), התשע"ה-2015

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 5 באוגוסט 2015, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנים 2015 ו-2016 ביום 19 באוגוסט 2015.

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2015 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנים 2015 ו - 2016)(תיקון מס' 15), התשע"ה-2015.

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו ועיקרי החוק

בהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק), קיימות שתי מגבלות פיסקאליות על תקציב המדינה. המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי אותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (להלן – תקרת הגרעון), ומגבלה שניה הקובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (להלן - מגבלת ההוצאה). לעמידה במגבלות אלה ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.

בשנים 2013-2014, על מנת לעמוד בתקרת הגרעון הקבועה בחוק, ביצעה הממשלה צעדי התאמה נרחבים הן בצד ההוצאה והן בצד ההכנסה. צעדים אלה באו בהמשך להעלאות המסים שנעשו במהלך שנת 2012 לצורך ייצוב מצבה הפיסקאלי של הממשלה. צעדים אלו אשר הדגישו את מחויבותה של הממשלה לשמירה על המסגרות הפיסקאליות אכן תרמו להפחתת הגרעון התקציבי ובכך הובילו לחיזוק היציבות הפיסקאלית ולשיפור אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.

נוכח עלותם התקציבית של ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו עם כינון הממשלה ה-34 ובהתבסס על תחזיות שביצע משרד האוצר במסגרת הליך גיבוש תקציב המדינה לשנים 2015 ו – 2016 עולה כי לצורך עמידה בתקרות הגרעון הקבועות בחוק, יידרשו צעדי התכנסות נוספים הן בשתי שנות התקציב האמורות והן בשנות התקציב שלאחריהן, וזאת על אף צעדי ההתכנסות שבוצעו בשנים הקודמות, כאמור.

עמידה בכללים הפיסקאליים היא כאמור לעיל תנאי הכרחי ליציבותו הכלכלית של המשק וליכולתה של הממשלה להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים. ואולם, שינויים תכופים במדיניות המס וההוצאה הממשלתית מביאים לחוסר יציבות ועלולים לגרום לחוסר ודאות הפוגעת בצמיחה בטווח הקצר. על רקע שיעורי הצמיחה הנמוכים יחסית בעולם והשיפור ביציבות ובאמינות הפיסקאלית של הממשלה בעקבות צעדי המדיניות שננקטו בשנים האחרונות יש מקום לאזן בין קצב הפחתת הגירעון התקציבי בטווח הקצר לבין היתרון של מניעת זעזועים נוספים למערכת המס. זאת, תוך התחייבות לתוואי גרעון תקציבי יורד באופן עקבי בטווח הבינוני.

לפיכך, על רקע האמור, מוצע למתן את תוואי הפחתת הגרעון בשנים הקרובות כך שמצד אחד תשמר מחויבותה של הממשלה להמשך הפחתת יחס החוב תוצר ומצד שני ימותן הצורך בביצוע צעדי התכנסות בשנים הקרובות.

בנוסף, בהמשך למועד הצפוי לאישור התקציב לשנת 2015 והעלות התקציבית בעלת ההיקף החריג של ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו עם כינון הממשלה ה-34 לגבי השנים 2015 ו – 2016, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק, שעניינו סכום ההוצאה הממשלתית ולקבוע כי ביחס לשנות הכספים האמורות, יתאפשרו גידולים נוספים בהוצאה הממשלתית מעבר לקבוע בחוק. כמו כן, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק כאמור, כך שיתאפשר גידול נוסף בהוצאה הממשלתית בשנת 2016 וזאת בשל שינוי באופן ההתחשבנות בין הממשלה לבין המוסד לביטוח לאומי שאינו משנה את הגירעון הכולל מן התוצר הלאומי הגולמי.

עוד יצוין כי בנוגע לחישוב ההוצאה הממשלתית ביחס לשנת הכספים 2015, ראוי להזכיר את החלטת הממשלה מס' 1014 מיום 8 בדצמבר 2013, שעניינה ביטול העלאת שיעורי מס הכנסה לשנת 2014 תוך שמירה על איזון פיסקאלי, שבמסגרתה הוחלט להפחית סכום של 3.3 מיליארד ש"ח מחישוב מגבלת ההוצאה לשנת 2014 והחלטת הממשלה מס' 1110 מיום 29 בדצמבר 2013, שעניינה צמצום העלאת שיעור הפרשות המעסיק למוסד לביטוח לאומי, שבמסגרתה הוחלט להפחית סכום של 450 מיליון מחישוב מגבלת ההוצאה לשנת 2014 (ביחד להלן – החלטות הממשלה).

החלטות הממשלה התקבלו נוכח תחזית השינוי בשיעור מדד המחירים לצרכן (תחזית האינפלציה), אשר הוצגה באותה עת בפני הממשלה. ההפחתות שנעשו בגג ההוצאה של תקציב המדינה מכוח החלטות הממשלה מגלמות גם את השינוי בשיעור השינוי במדד המחירים לצרכן בפועל לעומת תחזית השינוי במדד זה. מכאן, בהתבסס על החלטות הממשלה שקיזזו את השפעת השינוי בתחזית האינפלציה, חישוב שיעור הגידול הריאלי במגבלת ההוצאה הממשלתית ביחס לשנת הכספים 2015 על פי הנוסחה שנקבעה לצורך כך בסעיף 6א(ג)(2) לחוק (המתבססת על סכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2014), עומד על שיעור ריאלי שלא יעלה על 2.66%.

סעיף 1            

על רקע האמור בסעיף הכללי, מוצע למתן את תוואי הפחתת הגרעון בשנים הקרובות הקבוע בחוק בשנים הקרובות , וזאת כפי שמפורט להלן: בשנת 2015 לא יעלה שיעור הגרעון מהתמ"ג על 2.9%, בשנת 2016 לא יעלה על 2.9%, בשנת 2017 לא יעלה על 2.5%, בשנת 2018 לא יעלה על 2.25%, בשנת 2019 לא יעלה על 2.0%, משנת 2020 לא יעלה על 1.75% ומשנת 2021 ואילך, לא יעלה על 1.5%, בכל שנה. השינוי המוצע במתווה הפחתת הגרעון מאפשר את המשך הפחתת יחס החוב תוצר.

סעיף 2

בהמשך למועד הצפוי לאישור התקציב לשנת 2015 והעלות התקציבית בשנות הכספים 2015 ו - 2016 של ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו עם כינון הממשלה ה-34, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק, שעניינו סכום ההוצאה הממשלתית ולקבוע כי ביחס לשנות הכספים 2015 ו - 2016, כך שיתאפשרו גידולים נוספים על המותר על פי החוק בהוצאה הממשלתית.

 על מנת לאפשר התאמה של הוצאות הממשלה בשנים הבאות למגבלת ההוצאה הקבועה בסעיף 6א לחוק, ובשים לב להיקף החריג בגידול הוצאות הממשלה בשנת 2016 כתוצאה מעלויות ההסכמים הקואליציוניים כאמור, מוצע כי הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית בשנה זו, הנובע מהעלות כאמור, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2016 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות, ובכך לאפשר התכנסות מדורגת בשנים הבאות למגבלת ההוצאה הקבועה בסעיף 6א לחוק ביחס לאותן שנים (סעיף 11 המוצע).

כמו כן, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק כאמור, כך שיתאפשר גידול נוסף בהוצאה הממשלתית בשנת 2016  בהיקף שלא יעלה על 1.2% מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2015, בשל שינוי באופן ההתחשבנות בין הממשלה לבין המוסד לביטוח לאומי שאינו משנה את הגירעון הכולל מן התמ"ג. במסגרת השינוי האמור, העברות המדינה לביטוח הלאומי יגדלו באופן שיצמצם באופן משמעותי את הגרעון השוטף של הביטוח הלאומי וכפועל יוצא הכנסות המדינה מעודפי הביטוח הלאומי צפויות לגדול בסכום זהה, כך שלא צפוי שינוי בגרעון התקציבי. מאחר שרישום גרעון זה מגדיל את הוצאות המדינה ואת הכנסותיה בסכום זהה, בסך של 3.85 מיליארד ש"ח, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק (סעיף 12 המוצע).

  ג.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

החוק המוצע ישנה את תוואי הפחתת הגרעון הקבוע כיום בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 וכן ישנה, כהוראת שעה לשנים 2015 ו- 2016, את מגבלת ההוצאה הממשלתית הקבועה בחוק האמור.

  ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

החוק ישנה את שיעור הגרעון הכולל המותר מתוך התוצר הלאומי הגולמי, בשנות הכספים הבאות וכן ישנה את מגבלת ההוצאה הממשלתית לשנים 2015 ו - 2016.

 ה. נוסח החוק המוצע

להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2015 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנים 2015 ו - 2016), התשע"ה-2014