תזכיר חוק לפינוי שדות מוקשים  (תיקון), התשע"ה - 2015

 

א.  שם החוק המוצע

הצעת חוק לפינוי שדות מוקשים  (תיקון), התשע"ה - 2015

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

בעקבות חקיקתו של חוק לפינוי שדות מוקשים, התשע"א – 2011, הוקמה במסגרת משרד הביטחון הרשות לפינוי מוקשים (להלן: "הרשות").

הרשות מטפלת בפינוי שדות מוקשים אשר אינם חיוניים לביטחון המדינה, על מנת לאפשר פיתוח השטחים לשימושים אזרחיים.

בישראל, בה משאב הקרקע הינו מצומצם מלכתחילה, ישנה חשיבות מיוחדת לשחרור שטחים אשר יאפשרו את הגדלת היצע הקרקעות למגורים, חקלאות, תעשייה ותיירות.

מאז התחלת פעילות פינוי המוקשים על ידי הרשות, פונו כ-5,000 דונם של שדות מוקשים ושטחים חשודים ממיקוש לשימושים אזרחיים, המשמשים לבנייה חקלאות ותיירות.

מאז חקיקת החוק הפכה הרשות למוקד ידע לאומי בתחום הטיפול במוקשים ושאריות מלחמה (E.R.W.-Explosive Remnants of War).

הרשות פועלת באמצעות חברות אזרחיות לפינוי מוקשים ולפיקוח על פינוי מוקשים, אשר הכללים לפעילותם מוסדרים במפרט הלאומי לפינוי מוקשים אותו קבעה הרשות.

בישראל קיימים שטחים נרחבים (עשרות אלפי דונמים) המוגדרים כשטחי נפלים או החשודים ככאלה, בין השאר שטחי אימונים של צה"ל המיועדים לפינוי למטרות אזרחיות, שטחים בהם קיימים שאריות מלחמה (כגון מצררים, תחמושות), שטחים בהם הוטמנו תחמושות לפני עשרות שנים (תחמושות שלל או שיירי ניסויים), שטחיים ימיים בהם הוטמנו תחמושות בעבר מסוגים שונים אשר מהווים סכנה עקב היסחפותם לחופי הרחצה בישראל.

כיום שטחים אלה הינם קרקעות שלא ניתן לעשות בהם שימוש ואף מהווים סכנה לציבור החי לצידם. בשטחים אלה נמנע פיתוח חיוני לשימושים אזרחיים, ובשל משאב הקרקע המוגבל אשר צוין לעיל, ישנה חשיבות גדולה לפינוי מקצועי של שטחים אילו ע"י הרשות.

החוק העיקרי תחם את סמכויות הרשות לפינוי שדות מוקשים נגד אדם ושדות מוקשים מעורבים (שדה מוקשים מעורב- שדה מוקשים נגד אדם שיש בו גם מוקשים נגד טנקים, נפלים ושטחים חשודים במיקוש). הגדרה זו אינה מכילה שדות מוקשים נגד טנקים בלבד או שטחי נפלים בלבד.

פעילות פינוי שטחי הנפלים על ידי הרשות,  תאפשר שחרור שטחים לטובת פיתוח כלכלי וחברתי. שטחים אילו ישמשו להרחבת שטחים חקלאיים, קליטת משפחות חדשות להתיישבות תוך הרחבת של ישובים קיימים ובנייה של שכונות חדשות.

כמו כן, שחרור השטחים יאפשר את הרחבת חופי הרחצה בישראל, גישה חופשית למקורות מים וחיזוק הפריפריה ע"י שימוש בקרקע לטכנולוגיות מתקדמות (כגון ייצור חשמל באנרגיה ירוקה).

בישראל אין כיום רגולטור לקביעת כללים והנחיות לפינוי שטחי נפלים, בעל סמכות להכריז עליהם כנקיים מנפלים. ללא רגולציה מתאימה הכוללת גם פיקוח של המדינה במודל דומה של פינוי מוקשים כפי שנקבע בחוק, נוצר מצב של חלל מקצועי בו כל פרויקט לפינוי נפלים מתבצע בסטנדרט שונה על כל המשמעויות הנובעות מכך.

ברוב מדינות העולם הסמכות המקצועית בתחום פינוי המוקשים אחראית גם על תחום פינוי "שאריות המלחמה ותחמושת שלא התפוצצה" (נפלים) היות והנושאים אילו מקורם בתחום מקצועי אחד. לעניין זה נציין כי ארגון הגג העולמי לפינוי הומניטארי – Geneva International Centre For Humanitarian  Demining  (GICHD ) המפרסם את הסטנדרטים הבינלאומיים לפינוי הומניטארי International Mine Action Standards  (IMAS) קובע כללים אילו לשני התחומים- פינוי מוקשים ופינוי נפלים בתחום אחד. 

 

מטרת תיקון החוק היא לתת מענה לבעיה שחרור השטחים הללו, באמצעות הרחבת סמכויות הרשות

גם לפינוי שטחי נפלים ושדות מוקשים נגד טנקים, כמו כן, לבצע תיקונים נדרשים בחוק במסגרת הפקת לקחים מאז יישומו.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

סעיף 1

לאור הוספת תחום פינוי שטחי הנפלים לתפקידי הרשות בחוק, מוצע לשנות את שם החוק כך שיקרא: "חוק לפינוי שדות מוקשים ושטחי נפלים".   

 

סעיף 2

בסעיף 1 לחוק העיקרי, נקבעה הגדרה מצומצמת למטרת החוק הכוללת רק את פינוי המוקשים מוצע להוסיף למטרות החוק גם את מטרת פינוי הנפלים.

 

התאמת מונחים-

לאורך החוק מוצע להתאים טכנית את הוספת נושא הנפלים לצד נושא המוקשים, הקיים בחוק העיקרי.

 

סעיף 3

סעיף 2 לחוק העיקרי קובע את ההגדרות לחוק. נדרש להוסיף הגדרות ולתקן הגדרות קיימות לעניין הגדרה של נפלים, שטחי נפלים ושדות מוקשים.

כך למשל הוצע להשמיט את ההגדרה מוקש נגד טנק מאחר ואינה נדרשת עוד בשעה שאנחנו לא מגבילים את תפקיד הרשות רק למוקשים נגד אדם.

עוד נדרשת, הוספת הגדרת "נפל" השונה מהגדרת מוקש. בכך מתייתר הצורך בהגדרת "תחמושת שלא התפוצצה" כי ההגדרה החדשה לנפל מכלילה תחום זה בתוכה. נציין כי ההגדרה הכוללת הנהוגה בגורמים המקצועיים בישראל לשאריות מלחמה, תחמושת שלא התפוצצה, תחמושת שהוטמנה ודומיהם הינה "נפל" לכן שונתה ההגדרה והורחבה בהתאם.

לעניין הגדרת שדה מוקשים שמוצע להחליפה בהצעת חוק זו, מוצע להרחיב אותה גם לשדה מוקשים נגד טנקים וגם לשטחי נפלים. בעבר האחריות לפינוי מוקשים נגד טנקים הייתה מוטלת רק על צה"ל, אולם מאז הקמת הרשות והפיכתה למוקד ידע הוחלט כי הרשות תטפל גם בשדות מוקשים אילו כדי לפנות שטחים אלו בסטנדרט אחיד לשימוש אזרחי.

לעניין  קביעת הגדרה לשטח נפלים, בשונה משדה מוקשים, זו כוללת אישור של השר היות ולא כל שטחי הנפלים מיועדים לפינוי (שטחי אימונים פעילים של צה"ל ושל התעשיות הביטחוניות).

לאור הגדרת שטח נפלים כשטח סגור לפי תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, הרי שההגדרות המצויות בסעיף 26 לחוק העיקרי, נדרש כי יחולו על כלל החוק, ולא רק על סימן ג' בו וההגדרות בו הועברו לסעיף ההגדרות הכללי.

 

סעיף 5

סעיף 9 בחוק העיקרי קובע שפעילות הרשות תמומן מתקציב המדינה בסעיף תקציבי נפרד אשר לא יפחת מ-27 מיליון.

מאחר ותפקידי הרשות ומטרותיה חורגות מעבר לצרכים והייעודים המסורתיים של מערכת הביטחון, נקבע בחוק העיקרי כי פעילותה תמומן מחוץ לתקציב הביטחון מאחר והיא מקדמת מטרות אזרחיות מובהקות, גם אם מומחיותה ביטחונית. לאור מחלוקות בין משרדיות שהובילו לאי העברת תקציב לפעילות הרשות בשנים האחרונות מוצע לחדד את מקור תקציב הרשות כעצמאי וחיצוני לתקציב הביטחון וכן להגדיל את התקציב מהטעמים הבאים;

א. הוספת תחום האחריות לפינוי שטחי הנפלים מצריכה הגדלת משאבי הרשות הן בהביטי תקינה והן לצורך מימון פעילות פינוי שטחי נפלים.

ב.  הגדלת היקף פינוי השטחים הסגורים בישראל- באמצעות הגדלה תקציב הרשות תוכל הרשות לנצל בצורה מיטבית את כוח האדם והמשאבים לצורך פינוי שטחים נרחבים יותר בזמן קצר יותר, ובכך לא רק מוחזרת ההשקעה אלא היא מוגדלת עשרות מונים בהיבטי עלות תועלת. 

ג. עלויות פינוי- בארבע שנות פעילותה של הרשות נמצא כי עלויות פינוי שדות המוקשים ושטחי הנפלים בישראל גבוהות לפחות פי 3 מההערכות העלות אשר על פיהם נקבע תקציב הרשות הראשוני בחוק העיקרי.  בשנת 2011 נערך האומדן לעלויות פינוי דונם אחד של שדה מוקשים (על בסיס עלויות בעולם) לצורך קביעת תקציב הרשות. הערכות שהוצגו לוועדת חוץ וביטחון עמדו על סך של כ- 10,000 ₪ לדונם בעוד שכיום לאחר מספר רב של פרויקטי פינוי, עלויות הפינוי בפועל מגיעות לכדי 30,000-40,000 ₪ לדונם.

לפיכך ההצעה היא כי יש להגדיל את תקציב הרשות ולקבוע אותו על אותו על 110 מיליון ₪ לשנה.

הגדלת תקציב פינוי המוקשים והנפלים בישראל, מלבד החשיבות העליונה בהסרת הסיכון לחיי אדם ומניעת הפגיעה בגוף וברכוש, הינה השקעה ברמת עלות תועלת מהגבוהות הקיימות. השקעה זו מחזירה למשק הישראלי תפוקות העולות עשרות מונים על ההשקעה- השטחים שמשחררת הרשות לשימוש אזרחי משמשים לצורכי בניה, חקלאות ותיירות ומניבים למשק ולאוצר מדינה החזר השקעה בהיקף גבוה מאוד.

 

סעיף 6

תיקון סעיף 12 לחוק העיקרי:

בנוסף לתקציב המדינה נקבע בחוק הקמתה של קרן תרומות אשר מיועדת לנהל את כספי התרומות שיתרמו לפינוי שדות מוקשים.

תרומה לעניין זה יכולה להיות בכסף או בתרומה של מימון פעילות מפעיל.

בארבע שנות פעילות הרשות נמצא כי עיוות שלא לצורך כך שתורם יכול לממן רק פעילות של מפעיל והחוק שותק לגבי אפשרות של קבלת תרומה של מימון פעילות של חברה מפקחת.

לפיכך מוצע בסעיף 12 הוספת אפשרות מימון תרומה של פעילות של חברה מפקחת מסוימת ולא רק תרומה של מימון של פעילות מפעיל בלבד. כידוע, פינוי שדות מוקשים ושטחי נפלים  מתבצע תמיד על ידי שתי החברות.

תיקון זה יאפשר שימוש יעיל יותר בכספי התרומות ויפתח אפשרויות חדשות למימון פעילות פינוי המוקשים והנפלים בישראל.

 

סעיף 12

הוראת סעיף 18 לחוק העיקרי עוסקת בלוח הזמנים לכתיבת תכנית רב שנתית לפינוי שדות מוקשים ביבשה או בים,

מאחר ובחוק המוצע נוסף לרשות תפקיד חדש של פינוי שטחי נפלים, נדרש להתאים את סעיף 18 האמור לתחילתו של החוק המתוקן, בהתאמה ולאפשר לרשות פרק זמן לכתיבת תכנית רב שנית לפינוי שטחי הנפלים ביבשה או בים.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון החוק ירחיב את סמכויות הרשות גם לפינוי שטחי נפלים סגורים ושדות מוקשים נגד טנקים.

 

ה. השפעת החוק המוצע על התקן המנהלי ועל תקציב המדינה

הרחבת סמכויות הרשות לתחום פינוי  שטחי נפלים מצריכה את הגדלת משאבי הרשות כלהלן:

א.  הוספת עובדים לרשות:   

הרחבת סמכויות הרשות לתחום פינוי הנפלים מצריכה שינוי אירגוני של מבנה הרשות, שינוי אשר מצריך הוספה של כ- 12 עובדים נוספים לרשות.

ב.  הגדלת התקציב:

נדרש להגדיל את תקציב הרשות מהטעמים הבאים;

הוספת תחום האחריות לפינוי שטחי הנפלים מצריכה הגדלת משאבי הרשות הן בהביטי תקינה והן לצורך מימון פעילות פינוי שטחי נפלים.

הגדלת היקף פינוי השטחים הסגורים בישראל- באמצעות הגדלה תקציב הרשות תוכל הרשות לנצל בצורה מיטבית את כוח האדם והמשאבים לצורך פינוי שטחים נרחבים יותר בזמן קצר יותר, ובכך לא רק מוחזרת ההשקעה אלא היא מוגדלת עשרות מונים בהיבטי עלות תועלת. 

עלויות פינוי- בארבע שנות פעילותה של הרשות נמצא כי עלויות פינוי שדות המוקשים ושטחי הנפלים בישראל גבוהות לפחות פי 3 מההערכות העלות אשר על פיהם נקבע תקציב הרשות הראשוני בחוק העיקרי.  בשנת 2011 נערך האומדן לעלויות פינוי דונם אחד של שדה מוקשים (על בסיס עלויות בעולם) לצורך קביעת תקציב הרשות. הערכות שהוצגו לוועדת חוץ וביטחון עמדו על סך של כ- 10,000 ₪ לדונם בעוד שכיום לאחר מספר רב של פרויקטי פינוי, עלויות הפינוי בפועל מגיעות לכדי 30,000-40,000 ₪ לדונם.

לפיכך ההצעה היא כי יש להגדיל את תקציב הרשות ולקבוע אותו על אותו על 110 מיליון ₪ לשנה.

הגדלת תקציב פינוי המוקשים והנפלים בישראל, מלבד החשיבות העליונה בהסרת הסיכון לחיי אדם ומניעת הפגיעה בגוף וברכוש, הינה השקעה ברמת עלות תועלת מהגבוהות הקיימות. השקעה זו מחזירה למשק הישראלי תפוקות העולות עשרות מונים על ההשקעה- השטחים שמשחררת הרשות לשימוש אזרחי משמשים לצורכי בניה, חקלאות ותיירות ומניבים למשק ולאוצר מדינה החזר השקעה בהיקף גבוה מאוד.

ו.  להלן נוסח הצעת החוק:

 

הצעת חוק לפינוי שדות מוקשים  (תיקון), התשע"ה – 2015