תזכיר חוק

  א. שם החוק המוצע

חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010) (תיקון מס' 14) (תקציב דו-שנתי לשנים 2015 ו-2016), התשע"ה-2015

  ב. עיקרי החוק המוצע והצורך בו

כללי

פרק כ"ח לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו–2010, התשס"ט - 2009 (להלן - חוק ההתייעלות) נחקק בהמשך לחוק–יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו–2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (להלן - חוק היסוד), ובמסגרתו נקבעו הוראות התאמה שונות המתחייבות ממעבר לתקציב דו–שנתי.

חוק היסוד קבע כי תקציב המדינה לשנים 2009 ו–2010 יהיה תקציב דו–שנתי שיפרט את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים האמורות וייקבע בחוק אחד - חוק התקציב הדו–שנתי. כמו כן, קבע חוק היסוד כי לעניין כל דין, יראו בשנים 2009 ו–2010 כשנת תקציב אחת, ובחוק התקציב הדו–שנתי כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים האמורות, בכפוף להוראות מיוחדות שנקבעו בו.

בשנת 2010 תוקן חוק היסוד ונקבע כי גם תקציב המדינה לשנים 2011 ו– 2012 יהיה תקציב דו שנתי שיפרט את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים 2011 ו- 2012 וייקבע בחוק התקציב הדו-שנתי  (ר' חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו- 2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון)).

פרק כ"ח לחוק ההתייעלות קובע, בהמשך לחוק היסוד, הוראות שונות לגבי אופן הניהול בפועל של התקציב הדו–שנתי ועורך כמה התאמות פרטניות של הוראות בחוקים שונים המתייחסות לחוק תקציב שנתי רגיל, למצב של חוק תקציב דו–שנתי.

במקביל לתיקון חוק היסוד כאמור, תוקן גם חוק ההתייעלות ונקבעו הוראות לגבי אופן הניהול בפועל של התקציב הדו-שנתי וכן נערכו מספר התאמות פרטניות של הוראות בחוקים נוספים המתייחסות לחוק תקציב שנתי רגיל, למצב של חוק תקציב דו-שנתי. כמו כן נקבעו הוראות מיוחדות באשר לעניינים שלגביהם לא יראו בשנים 2011 ו- 2012 כשנת תקציב אחת, או שלא יראו בחוק התקציב הדו-שנתי כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים האמורות (ר' חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010 (תיקון מס' 4), התש"ע – 2010).

בחוק–יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון מס' 4), שאושר  בקריאה שנייה ושלישית ביום 7 ביולי 2015 (להלן - תיקון חוק היסוד), תוקן חוק היסוד בדומה לתיקון משנת 2010 ולתיקון משנת 2013 ונקבע בו כי תקציב המדינה לשנים 2015 ו– 2016 יהיה תקציב דו שנתי שיפרט את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת מהשנים האמורות וייקבע בחוק התקציב הדו-שנתי.

בהתאמה, נדרש לתקן את חוק ההתייעלות כך שההוראות לגבי אופן הניהול בפועל של התקציב הדו-שנתי, ההתאמות פרטניות של הוראות בחוקים נוספים לענין תקציב דו-שנתי וכן הדיווחים לכנסת בנוגע לתקציב דו-שנתי, יותאמו ויחולו גם לעניין תקציב דו-שנתי לשנים  2015 ו – 2016 , והכול בהתחשב במועד שנקבע בתיקון לחוק היסוד לעניין המועד האחרון לאישור חוק התקציב לשנים אלו.

עיקרי החוק:

סעיפים 1 ו-2

מוצע לערוך התאמות נדרשות בכותרת פרק כ"ח לחוק ההתייעלות וכן בהגדרות שבסעיף 178 לחוק האמור.

סעיף 3         

לפסקה (1)      חוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) קובע כי הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכומים הנקובים כהוצאה וכהוצאה מותנית בהכנסה בחוק התקציב השנתי לאותה השנה, וכי היא רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה. כמו כן קובע חוק יסודות התקציב, כי הממשלה רשאית למלא בשנת כספים פלונית את מספר המשרות הנקוב בחוק התקציב השנתי.

מאחר שחוק התקציב הדו-שנתי כולל תקציב ביחס לשתי שנות כספים וכדי שלא יתפרש כאילו ההרשאה להוציא כספים או להתחייב או למלא משרות בשנה מסוימת היא בגובה התקציב לשתי השנים יחד, מוצע לתקן את סעיף 179 לחוק ההתייעלות ולקבוע בו כי ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח האדם בכל אחת מהשנים 2015 ו–2016 תהיה עד לסכום או למספר הנקוב באותו סעיף תקציב ביחס לאותה שנה. 

לפסקה (2)      חוק יסודות התקציב קובע כי סכומי ההוצאה, סכומי הוצאה המותנית בהכנסה, סכומי ההרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח האדם שבחוק תקציב שנתי יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות. מוצע לקבוע ביחס לסעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית, שבחוק התקציב הדו-שנתי כי הסכום והמספר שבכל אחד מהם יתייחס בנפרד לשנת הכספים 2015 ובנפרד לשנת הכספים 2016. משמעות הקביעה האמורה, הלכה למעשה, היא שחוק התקציב הדו-שנתי יכלול כל סעיף תקציב פעמיים: פעם אחת עם סכום הנקוב בסעיף ביחס לשנת הכספים 2015 ופעם שנייה עם סכום הנקוב באותו סעיף ביחס לשנת הכספים 2016. בכך תיושם ההוראה המוצעת בתיקון לחוק היסוד לפיה התקציב הדו-שנתי יפרט את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות "לכל אחת מהשנים האמורות" (סעיף 1 לתיקון לחוק היסוד). מכיוון שחוק התקציב הדו-שנתי יכלול סעיפי תקציב המתייחסים לשנים שונות, מוצע לקבוע כי יראו כל סעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית שבחוק התקציב הדו-שנתי (המתייחס לכל אחת מהשנים 2015 ו- 2016), כסעיף תקציב, כתחום פעולה וכתכנית, לכל דבר ועניין לאותה שנת כספים.

לפסקה (3)      מוצע לקבוע כי ככל שהדין קובע סכום בתקציב שנתי למטרה מסוימת, ייקבע סכום כאמור בתקציב הדו-שנתי לכל אחת משנות הכספים 2015 ו-2016.

לפסקה (4)      מוצע לקבוע כי לפי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב, חוץ מסעיף תקציב "הכנסת", רשאי שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, להעביר הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב, המתייחסת לאחת משנות הכספים 2015 ו– 2016, לאותו סעיף תקציב המתייחס לשנת הכספים האחרת, או לסעיף אחר בהתאם להוראות סעיף 11(ד) לחוק יסודות התקציב, והכל בכפוף לכך שלא נוצרת חריגה ממגבלות ההוצאה הקבועה מחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 שנקבעה לכל שנה. בנוסף, מוצע לקבוע שאין להעביר כמה משרות משנת כספים אחת לשנת כספים אחרת. בשונה מסכומי הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב, הרי שמספרי שיא כוח אדם מתייחסים למצבת כוח האדם בשירות המדינה בכל רגע נתון. בתקציב דו-שנתי העברת משרות משנת כספים אחת לאחרת, לו הייתה מותרת, הייתה גוררת שינוי במצבת כוח האדם הכוללת בכל אחת מהשנים ומחייבת פיטורי עובדים כנגד הענקת כתבי מינוי לעובדים חדשים, בהתאמה. 

לפסקאות (5) ו - (6)        סעיף 13 לחוק יסודות התקציב קובע הוראות לעניין שימוש בעודפי תקציב משנה קודמת. נדרשת התאמה של הוראות אלה ביחס לתקציב הדו-שנתי, הן להסדרת העברת עודפים בין שתי השנים בתוך חוק התקציב הדו-שנתי, והן לקביעת הבסיס לחישוב העודפים ביחס לשנת 2017. לפיכך, מוצע לקבוע כי לעניין סעיף 13 לחוק יסודות התקציב, היה ויוותר סכום עודף באחד מסעיפי התקציב שבחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת כספים 2015, יהיה השימוש באותו סכום מותר בשנת הכספים 2016, רק בהתאם להוראות הסעיף האמור. כמו כן מוצע לקבוע כי כל סכום שהשימוש בו יותר לפי הוראות סעיף 13 כאמור, יראו אותו כסכום שהתווסף לאותו סעיף תקציב המתייחס לשנת הכספים 2016. בהתאמה, מוצע לקבוע כי היה וייוותר סכום עודף בתכנית המנויה ברשימת העודפים המיוחדים שבחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת הכספים 2015, יהיה השימוש באותו סכום מותר בשנת 2016, רק בהתאם להוראות סעיף 14 לחוק יסודות התקציב. כמו כן, מוצע לקבוע כי כל סכום שהשימוש בו יותר לפי הוראות סעיף 14 כאמור, יראו אותו כסכום שהתווסף לאותו סעיף תקציב המתייחס לשנת הכספים 2016.

עוד מוצע לקבוע הוראה דומה ביחס לעודפים שנצברו בשנת הכספים 2016 כך שרק סכום עודף באחד מסעיפי התקציב שבחוק התקציב או בתכנית המנויה ברשימת העודפים המיוחדים, לפי העניין, שבחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת כספים 2016, יהיה השימוש בו מותר בשנת הכספים 2017, בהתאם להוראות סעיפים 13 ו – 14 לחוק יסודות התקציב.

לפסקה (7)         בהתאם להוראות סעיף 48 לחוק יסודות התקציב, הממשלה מורשית לקבל מבנק ישראל הלוואת בסכום שלא יעלה בשנת כספים פלונית על הסכם שנקבע לעניין זה בחוק התקציב השנתי באותה שנה.  מאחר שחוק התקציב הדו-שנתי כולל תקציב ביחס לשתי שנות כספים וכדי שלא יתפרש כאילו הסכום שנקבע לפי סעיף 48 כאמור, כסכום שנקבע לאותה מטרה לשתי שנות כספים יחד, מוצע לקבוע כי לכל אחת מהשנים 2015 ו-2016, יראו את הסכום האמור כסכום שנקבע לאותה מטרה לאותה שנת כספים.

סעיף 4

מוצע לקבוע כי בתוך 45 ימים מתחילת שנת הכספים 2016, ידווח החשב הכללי במשרד האוצר לוועדת הכספים של הכנסת לגבי ניהול הוצאות הממשלה כאשר לא התקבל חוק תקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, בשים לב לניסיון והידע בניהול ההוצאות כאמור במהלך שנות הכספים 2013 ו-2015.

עוד מוצע לקבוע כי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת בתוך ארבעה עשר ימים לפני תחילת שנת הכספים את הצעות הממשלה לשינויים בחלק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת 2016, בשים לב לשינויים שבוצעו לגבי חלק התקציב המתייחס לשנת 2015 וכן לשינויים הדרושים לממשלה באותו מועד. לענין זה, מוצע להבהיר כי הכוונה ל'שינויים' כמשמעותם בסעיף 11 לחוק יסודות התקציב.

סעיף 5         

מוצע לקבוע כי בתוך תשעים ימים אחרי תחילת שנת הכספים 2016, ונוסף על חובות הדיווח לפי חוק יסודות התקציב או לפי כל דין אחר, תגיש הממשלה לוועדת הכספים של הכנסת דין וחשבון על העניינים המפורטים בסעיף. דיווח זה מטרתו להביא בפני ועדת הכספים תמונה עדכנית, הנכונה לשלהי שנת התקציב הראשונה מבין שתי שנות התקציב הדו-שנתי, ביחס לנתוני המאקרו במשק ובעולם, ההשלכות על כלכלת ישראל וההיערכות הנדרשת לאור תמונת מצב זו, במטרה לעמוד ביעדי מדיניות שנקבעו.

 

סעיף 6         

לשם שמירה על מתווה גידול התקציב השנתי בהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק המסגרת הפיסקאלית), יש לקבוע בנפרד את שיעור הגידול בהוצאה לעניין כל אחת מהשנים שבתקציב הדו-שנתי.

מוצע לתקן את סעיף 180 לחוק ההתייעלות ולקבוע בו כי סכום ההוצאה הממשלתית בחוק התקציב הדו-שנתי המתייחס לשנת הכספים 2016 לא יעלה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק המסגרת הפיסקאלית ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בחוק התקציב לשנת 2015 וכי סכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2017 לא יעלה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק המסגרת הפיסקאלית ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בחוק התקציב כאמור לשנת 2016. ללא התיקון המוצע, לפי האמור בסעיף 6א לחוק המסגרת הפיסקאלית, מתחייב גידול בשיעור הקבוע בחוק המסגרת הפיסקאלית בלבד לכלל התקציב הדו-שנתי, אל מול התקציב המקורי לשנת 2014.

סעיף 7

סעיף 3(ב) לחוק ערבויות מטעם המדינה, התשי"ח-1958, קובע כי סכום הערבויות התקפות שמדינת ישראל מעניקה לפי החוק לא יעלה בכל עת על עשרה אחוזים מסכום תקציב המדינה לאותה שנת כספים, למעט תקציב פיתוח. מאחר שחוק התקציב הדו-שנתי כולל תקציב ביחס לשתי שנות כספים וכדי שלא יתפרש כאילו סכום הערבויות התקפות המרבי המותר בכל עת הוא עשרה אחוזים מסך התקציב לשתי השנים, מוצע לתקן את סעיף 181 לחוק ההתייעלות להבהיר בו כי יראו את הסכומים בתקציב הדו-שנתי המתייחסים לכל אחת מהשנים 2015 ו-2016, כתקציב המדינה לאותה שנת כספים, כלומר שסכום הערבויות התקפות המרבי האמור יחושב ביחס לכל שנת כספים בנפרד.

סעיף 8 

סעיף 8(ב) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד–1994, קובע, בין השאר, כי שר הבריאות, בהסכמת שר האוצר ובאישור הממשלה רשאי, בצו, להוסיף על סל שירותי הבריאות המפורט בתוספת השנייה והשלישית לחוק, ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת לגרוע ממנו. ככל שצו כאמור קובע גריעה והוספה של שירותים ותרופות בשיעור העולה בשנת תקציב אחת על 1% מעלות הסל לאותה שנה, טעון הצו אישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת.

מאחר שחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות כספים וכדי שלא יתפרש כאילו גריעה ותוספת שירותים וכן עלות הסל נבדקות לגבי שתי השנים יחד, מוצע לתקן את סעיף 183 לחוק ההתייעלות ולהבהיר בו כי לעניין זה יראו כל אחת מהשנים 2015 ו-2016 כשנת תקציב נפרדת.

  ג.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו סעיפים בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט-2009.

  ד. השפעת החוק על תקציב המדינה

אין

 ה. השפעת החוק המוצע על התקן המנהלי

אין.

ו.  נוסח החוק המוצע:

הצעת חוק מטעם הממשלה:

 

תזכיר חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010) (תיקון מס' 14) (תקציב דו-שנתי לשנים 2015 ו-2016), התשע"ה-2015