תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע:   

 

חוק הסדרת חובות (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015

 

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו:

 

ביום 16 בנובמבר 2014 פרסמה הוועדה לבחינת הסדרי חוב בישראל בראשות המנהלת הכללית של משרד האוצר, הגב' יעל אנדורן את המלצותיה אשר הוגשו לשר האוצר ולנגידת בנק ישראל (להלן - הוועדה והמלצות הוועדה, בהתאמה)[1].

     הוועדה הוקמה על רקע ריבוי הסדרי החוב במשק הישראלי במהלך השנים האחרונות, ומעורבותן של חברות גדולות במשק, המשתייכות לקבוצות עסקיות, בהסדרי חוב. מטרת הוועדה הייתה לבחון את תחום הסדרי החוב בישראל, ולגבש המלצות אשר יובילו לצמצום ההשפעות השליליות הנלוות למקרים שבהם חברה נקלעת לקשיים וקיים סיכון ממשי להחזר החוב אותו נטלה.

            הוועדה סברה כי הסדרת תהליך ניהול האשראי, ובפרט במקרה של הסדרי חוב, חיונית להתפתחות שוק האשראי הישראלי, לחיזוק אמון ציבור החוסכים והמפקידים במערכת הפיננסית, להקצאת אשראי יעילה יותר במשק, לתמחור נכון יותר של האשראי המוקצה ולמזעור הפגיעה בבעלי החוב במצב של התממשות סיכון האשראי. משכך, המליצה הוועדה על יצירת כללים מנחים ברורים באשר לתהליכים הקשורים בהסדרי חוב. כללים מסוג זה, לכשעצמם, מגדילים את הוודאות בקרב השחקנים בשוק ותורמים להשגת תוצאה יעילה יותר מבחינה כלכלית, הן בהסדרים עתידיים פרטניים והן ברמת הקצאת האשראי במשק כולו.

            ליבת הצעדים שהציעה הוועדה היא הבניה של תהליך המורכב משני שלבים המתייחס לאפשרות הכניסה של חברה להסדר חוב, מן המועד שבו קיימת אפשרות לבעיה פיננסית ועד למועד שבו נמצא פתרון לבעיה זו, אם בדרך של הסדר חוב ואם בדרך אחרת (להלן - מתווה השלבים). לצד מתווה השלבים המליצה הוועדה לקבוע כללים בהיבטים נוספים הנוגעים לתהליך מתן האשראי ותמחורו וכן כללים הנוגעים לתהליך ניהול האשראי וניהול תהליך הסדר החוב.

התזכיר המופץ עתה בא ליישם את המלצות הוועדה[2]. בשל הקשר ההדוק שבין ההמלצות והחשיבות ביישום ההמלצות כמכלול אחד מופץ תזכיר אחד שבו שלושה תיקונים עקיפים לחקיקה קיימת. התיקון הראשון הוא לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות) ולפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983 (להלן - פקודת החברות), שבמסגרתו מוצע להסדיר את מתווה השלבים וכן היבטים נוספים הנוגעים לניהול תהליך הסדר החוב; התיקון השני הוא לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק ניירות ערך), שבמסגרתו מוצע לקבוע הסדרים שונים הנוגעים להליך ניהול האשראי וניהול תהליך הסדר החוב; והתיקון השלישי הוא לחוק קידום התחרות וצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013 (להלן - חוק הריכוזיות), שבמסגרתו מוצע לקבוע מגבלת אשראי לקבוצה עסקית וזאת כחלק מהסדרת תהליך מתן האשראי.

 

ג. עיקרי החוק המוצע:

 

עיקר 1 - מתווה השלבים

     מוצע מתווה הסדרה שמתבסס על טיפול שונה בשני שלבים בחיי החברה, מרגע שהתעורר חשש לבעיה פיננסית, כמפורט להלן.

     השלב הראשון המוצע הוא שלב שחברה נכנסת אליו כאשר היא נמצאת בקשיים פיננסיים על פי הגדרה באיגרת חוב או על פי החלטת החברה מיוזמתה, ובלבד שהחברה עדיין עומדת בתשלומים למחזיקי אגרות החוב. בשלב זה ימונה נציג מיוחד מטעם מחזיקי אגרות החוב. הנציג המיוחד ינהל את המשא ומתן, יישב כמשקיף בדירקטוריון החברה ובוועדותיו וימסור למחזיקי אגרות החוב מידע על צעדים שבהם החברה מתכוונת לנקוט העלולים לפגוע בנושים (כמו כוונה לחלק דיבידנדים או מידע אודות עסקאות חריגות) וכן מידע על הוצאות מתוכננות של החברה בסעיף "הנהלה וכלליות". בנוסף, ואם החליטה החברה להיכנס מיוזמתה לשלב זה, מוצע כי יינתנו לחברה הגנות מסוימות במהלך ניהול המשא ומתן להסדר החוב. תכליתן של הגנות אלו היא לעודד חברות לפתוח במשא ומתן להסדר חוב כבר בשלב מוקדם של הקשיים הכלכליים. ההגנות המוצעות הן תקופת בלעדיות שבמהלכה רק החברה תהיה רשאית להציע מתווה של הסדר חוב באמצעות הנציג המיוחד, וכן קביעה כי מחזיקי אגרות החוב לא יהיו רשאים להעמיד את החוב של החברה לפירעון מוקדם או לממש בטוחות. השלב הראשון נועד לעודד את החברה ואת בעלי השליטה בה, להיכנס להליך הבראה הכולל הסדר חוב באופן מוסכם או יזום, במועד מוקדם, לפני שמצב החברה נעשה קשה יותר. בד בבד, נועד השלב הראשון למנוע פעולה של החברה שלא בהלימה לאינטרסים של מחזיקי אגרות החוב.

     השלב השני המוצע הוא שלב שחברה נכנסת אליו מהמועד שבו היא אינה עומדת בתשלום חוב לנושים הפיננסיים שלה. מוצע כי חברה תיכנס לשלב זה אם לא עמדה בתשלום חוב פיננסי 45 יום מהמועד שבו הוא היה אמור להיות משולם לפי איגרת חוב או לפי הסכם הלוואה. לעניין זה, מוצע כי "חוב פיננסי" ייחשב כחוב לגוף מוסדי, לתאגיד בנקאי או לקרן השקעות משותפות בנאמנות ובלבד שקיים לגביו הסכם הלוואה עם נושה אחד או יותר שסכום החוב בשלו עולה על חמישים מיליון שקלים חדשים; בנוסף, ייחשב גם חוב לבעלי איגרות חוב בחברת איגרות חוב בכל סכום של חוב כ"חוב פיננסי".

     מוצע לקבוע כי חוב פיננסי שלא שולם לאחר שחלפו 45 יום ממועד התשלום יהווה חזקה לכך שהחברה חדלת פרעון, ונושה בעל חוב פיננסי יחויב לפנות לבית המשפט בבקשה להבראת החברה או בבקשה לפירוקה. בבקשה להבראת החברה ייתן בית המשפט צו הקפאת הליכים וימנה בעל תפקיד ליישום הליכי ההבראה, ובבקשה לפירוק החברה ייתן בית המשפט החלטה לפירוקה. בדרך זו תוקנה לשחקנים בשוק וודאות לגבי התוצאות המשפטיות של אי תשלום חוב פיננסי במועדו והם יוכלו לכלכל את צעדיהם בהתאם בעת הקצאת האשראי ובשלבי ניהול החוב. בבסיסה של ההצעה עומדת התפיסה כי הפנמה של השוק לכך שאי תשלום גורר באופן מיידי את איבוד השליטה בחברה וכניסה להליכי חדלות פרעון, תתמרץ את כל הצדדים להגיע להסדר מוקדם ויעיל שימנע את כניסתה של החברה להליכי חדלות פרעון.

     אולם, ייתכנו מקרים שבהם בית המשפט ישתכנע כי למרות אי תשלום החוב הפיננסי במשך 45 יום, החברה אינה חדלת פירעון ומדובר במשבר תזרימי זמני, או כי על מנת להשיא את הערך עבור הנושים מוטב שלא לפתוח בהליכי הסדר בשלב זה, שכן הליכים אלו משפיעים על כלל נושי החברה, ולא רק על הנושים בעלי החוב הפיננסי. לפיכך מוצע שאם שוכנע בית המשפט בראיות ברורות כי החברה אינה חדלת פירעון או כי קיימות נסיבות מיוחדות בגינן פתיחה בהליכים יפגע בהבראת החברה, הוא רשאי לדחות לתקופה שלא תעלה על שישים יום את מתן צו הקפאת הליכים ומינוי בעל תפקיד. בית המשפט רשאי להאריך את דחיית מתן הצו ומינוי בעל התפקיד לתקופות נוספות שלא יעלו על שישים יום, כל אחת. בהתאמה, ולגבי בקשה לפירוקה של החברה, מוצע לקבוע כי בית המשפט ידחה בקשת פירוק שהגיש בעל חוב פיננסי שלא שולם במועדו רק אם הוכח בראיות ברורות כי החברה אינה חדלת פרעון או כי קיימות נסיבות מיוחדות שבגינן מינוי מפרק יפגע בטובת הנושים.

סעיפים 1(2), 1(3)(1), 1(3)(4), 1(3)(5), 1(3)(6) ו- 2 לחוק המוצע.

    

עיקר 2 - צמצום עילות לקיומם של ניגודי עניינים

            חוק ניירות ערך מסמיך את נאמן מחזיקי איגרות חוב לבחון קיומם של ניגודי עניינים אצל המחזיקים, בין ענין הנובע מעצם החזקתם באיגרות החוב לבין עניין אחר שלהם, כפי שיקבע. הנאמן מוסמך לקבוע כי בספירת מניין הקולות בהצבעה באסיפת המחזיקים, לא יובאו בחשבון קולותיהם של מחזיקים שלגביהם מצא כי מתקיים ניגוד עניינים כאמור. ואולם, הוועדה סברה כי עצם העובדה שגורם מחזיק באיגרת חוב הופכת אותו לכשיר להצביע בנוגע לזכויותיו באיגרת. זאת ביתר שאת ביחס למחזיק המייצג ציבור, דוגמת הגופים המוסדיים המייצגים את המשקיעים באמצעותם. אחרת, יימצאו הגופים המוסדיים במצב בלתי ראוי שבו הם משקיעים באיגרת חוב מבלי שיש להם יכולת להשפיע על התנהלות החוב הציבורי שהיא מגלמת.

           משום כך, המליצה הוועדה כי במאזן שבין החשש, שהוא לעיתים קרובות שולי, לניגוד עניינים של מחזיקי איגרות חוב בהצבעות הנוגעות לחוב שבידם, לעומת אינטרסים שלהם כמחזיקי מניות בחברה או בחברות קשורות, לבין הצורך להגן על כספי המשקיעים; ובמאזן שבין החשש השולי האמור לבין חוסר הוודאות בנוגע לניהול החוב, יש לבכר את טובת ציבור המשקיעים ואת הוודאות בניהול החוב ולמנוע עיוות מהותי בין הרכב המשקיעים לבין הרכב המצביעים, בנקודות קריטיות בנוגע לעתידו של החוב וחוסר ודאות כבד באשר לאופן ניהולו.

           אשר על כן, מוצע לצמצם את העילות לקיומם של ניגודי עניינים אצל מחזיקים רק למקרה שבו בעל שליטה מחזיק באיגרות חוב של תאגיד שבשליטתו. בכל מקרה אחר לא תהיה עילה לניגוד עניינים ומחזיקים באגרות חוב יובאו במניין ספירת הקולות באסיפת המחזיקים.

           יצוין, כי כבר כיום קובע סעיף 35יב5 לחוק ניירות ערך כי קולו של מחזיק שהוא בעל שליטה לא יובא בחשבון לצורך קביעת המניין החוקי באסיפת מחזיקים, ולא יובא במניין הקולות בהצבעה באסיפה. עוד יצוין, כי בהתאם לסעיף 35יב4 לחוק ניירות ערך, על מחזיק בתעודות התחייבות להימנע מניצול לרעה של כוחו בהצבעתו באסיפת מחזיקים. מחזיק כאמור הפועל מתוך ניגוד עניינים מובהק תוך ניצול לרעה של כוחו, עשוי להיחשב כמפר חובה זאת.

סעיף 3(6) לחוק המוצע.

 

 

עיקר 3 - ביטול האפשרות לעצירת תשלום לנושים אלא אם החברה חדלת פירעון

           בהסדרי חוב מתעוררים לא פעם מצבים שבהם בעלי חוב עם מועדי פירעון ומאפייני נשיה שונים פועלים כדי לקבל יתרון יחסי אלו על פני אלו. פעולות אלה באות לידי ביטוי, לדוגמה, כאשר חברה עומדת לבצע תשלום של חוב לסדרת איגרות חוב שמועד הפירעון שלה קרוב בנסיבות שבהם מצוקה פיננסית קיימת או עתידית של החברה עלולה להעמיד בספק את יכולת התשלום לסדרות איגרות חוב אשר מועד פירעון החוב שבהן מאוחר יותר בזמן. במקרים רבים מבקשים נושים אלו לעצור או להטיל מגבלות על תשלומים שהחברה מבקשת לבצע, זאת על אף שלא ניתן צו הקפאת הליכים או צו פירוק כנגד החברה. עצירתם של תשלומים מסוימים שלא במסגרת הקפאת הליכים עלולה להביא לתוצאות לא ראויות ויוצרת חוסר בהירות.

           על רקע זה מוצע לקבוע באופן מפורש כי לא ניתן לעצור נושה מלפעול לגביית חובו בהתאם לכל דין אלא אם ניתן צו הקפאת הליכים. הצעה זו תאפשר תמחור נכון יותר של החוב בהתייחס לטווחי הפירעון ומאפייני הנשייה השונים. כמו כן, תאפשר ההצעה, וודאות ביחס לזכויותיהם של הנושים, הן בשלב יצירת החוב והן בשלב הסדר החוב. בכל הקשור בחוב הניתן במסגרת איגרת חוב, ודאות זו אף תסייע לגבש עמדה אחידה ואפקטיבית מצד מחזיקי איגרות החוב בסדרות השונות.

סעיף 1(3)(2) לחוק המוצע.

 

עיקר 4 - חובת קבלת החלטה בעקבות הפרה של תניה לפירעון מיידי

           בחלק מאגרות החוב קיימת תניה המאפשרת, בעת הפרתה, להעמיד את החוב לפירעון מיידי או לממש בטוחות, גם בטרם אי תשלום החוב על ידי החברה. קיום התניה עשוי לאפשר למחזיקי אגרות החוב להעמיד דרישות שונות כלפי החברה - כגון, דרישה להכניס משקיף מטעמם או לאסור חלוקת דיבידנדים עד שהחברה תחזור לעמוד בתניה - מעבר לאפשרות, הקיימת, לפירעון מיידי.

           מוצע לחייב נאמן של סדרת אגרות חוב שהתקיימה בה תניה לפירעון מיידי או למימוש בטוחות, לכנס אסיפה של בעלי אגרות החוב, תוך 45 יום מהמועד שבו התקיימה תניה כאמור, שעל סדר יומה קבלת החלטה כיצד לפעול. קבלת החלטה מודעת באסיפה בתוך פרק זמן קצוב תסייע למחזיקי איגרות החוב לגבש מדיניות מושכלת באשר לדרך הפעולה אשר תשרת בצורה המיטבית את האינטרס שלהם בחברה.

סעיף 3(4) לחוק המוצע.

 

עיקר 5 - כפיית הסדר חוב על חברה

בהתאם למצב המשפטי הקיים, לנושים קיימת אפשרות לפנות לבית המשפט בהליכי חדלות פירעון, קרי בהליכי הבראה או בהליכי פירוק. אחת העילות הקבועות בפקודת החברות לפתיחה בהליכי פירוק על ידי נושה, היא שהחברה חדלת פירעון. בנוסף נקבע בפקודת החברות כי אי תשלום חוב בנסיבות המפורטות בפקודת החברות מהווה חזקה לחדלות פירעון של החברה.

הוראה דומה נקבעה בפסיקה של בית המשפט לעניין כפיית הסדר חוב בידי נושה על החברה. לאחרונה נקבע בעניין אי.די.בי[3], כי בהתקיים עילות פירוק ניתן לכפות על חברה גם הסדר חוב בניגוד לרצונה. הטעם לכך הוא שכל זמן שהחברה כשרת פירעון, הרי שבעלי המניות הם בעלי הערך השיורי בה ולכן אין מקום לאפשר לנושה לכפות עליהם הסדר שעלול לפגוע בזכויותיהם. לעומת זאת, עם הגעת החברה לחדלות פירעון, נושי החברה הופכים לבעלי האינטרס השיורי בחברה ונושאים הן בסיכון והן בסיכוי של בחירה בהליכי הבראה או בהליכי פירוק. לכן, החל משלב זה נכון לאפשר להם לכפות על החברה פשרה או הסדר. טעם נוסף הוא שכאשר החברה חדלת פרעון הרי שלנושים הזכות לפנות לבית המשפט בבקשה לפירוק החברה, למנות לה מפרק ולגבש הסדר חוב במסגרת זו. אין זה נכון שלנושים לא תהיה היכולת להגיע אל אותה התוצאה - כפיית הסדר חוב על החברה - ללא צו פירוק והפגיעה העלולה להיגרם לנכסי החברה כתוצאה מכך.

על רקע זה, מוצע לעגן בחקיקה את האפשרות של נושה להגיש בקשה לפשרה או הסדר גם ללא הסכמת החברה במקרים שבהם ניתן לראות את החברה כחדלת פירעון.

סעיף 1(1) לחוק המוצע.

 

עיקר 6 - מינוי נאמן מוביל

במטרה ליצור מנגנון לשיתוף פעולה בין מחזיקי אגרות החוב אשר יקל עליהם להציג עמדה אחידה ומשותפת מול החברה החייבת, מוצע כי חברה אשר מנפיקה אגרות חוב תמנה נאמן אחד - "נאמן מוביל", ממועד ההנפקה. הנאמן המוביל ייצג את כל הסדרות של אגרות החוב שמנפיקה החברה ויהיה אחראי על ייצוג עמדת מחזיקי אגרות החוב בתהליכים השונים של ניהול האשראי, עד המועד שבו החברה החלה לנהל משא ומתן לצורך גיבושו של הסדר חוב או עד המועד שבו נכנסה לאחד מן השלבים המפורטים ב"מתווה השלבים". במתווה השלבים יסייע הנאמן המוביל לנציג המיוחד במילוי תפקידו.

מינוי הנאמן המוביל ייתן מענה לשתי תכליות מרכזיות: האחת, צמצום מספר הגורמים העוסקים בניהול ובתפעול הנוגע לאיגרות החוב שהנפיקה חברה, משלב ההנפקה ואילך. בכך יצומצמו גם ההוצאות על ניהול האשראי. והשנייה, שיפור שיתוף הפעולה שבין מחזיקי סדרת איגרות החוב.

קביעתו של גורם מוביל ביחס לסדרות של איגרות חוב, מאפשרת גם ייעול פעולתם של הגופים המוסדיים, אשר השקעותיהם מפוזרות בין חברות שונות, בהגברת מידת המעורבות והבקרה שלהם על ניהול האשראי הציבורי.

סעיף 3(2) לחוק המוצע.

 

עיקר 7 - מגבלת אשראי לקבוצה עסקית

סעיפים 26 ו-27 לחוק הריכוזיות מסמיכים את שר האוצר ואת נגיד בנק ישראל לקבוע הוראות לעניין מגבלות על אשראי שיינתן לתאגיד או לקבוצה עסקית, בידי תאגיד בנקאי וגוף מוסדי במצטבר, בהתחשב בין היתר בחבות של כל תאגיד או בסך החבות של הקבוצה העסקית.

לפי המלצות הוועדה, ניסיון ליישם את דרישות חוק הריכוזיות כלשונן מטיל אחריות על הגופים הפיננסיים ועל רשויות הפיקוח עליהם, מבלי שתהיה בידיהם סמכויות מתאימות להשפיע על התנהלות הקבוצות העסקיות. למלווה אין דרך למדוד את סך האשראי של קבוצה עסקית (הלווה), מלבד הסתמכות על דיווחים של הקבוצה העסקית עצמה. בנוסף, סמכויות רשויות הפיקוח מעניקות להן יכולת להגביל את פעילות המלווים, אבל אינן מאפשרות להן להשפיע ישירות על התנהלות הלווים.

אשר על כן, מוצע להטיל את המגבלה על הקבוצה העסקית עצמה ולא על המלווים ולקבוע כי קבוצה עסקית תהיה רשאית לקבל אשראי ובלבד שהאשראי הקובע שלה אינו עולה על חמישה אחוזים מסך האשראי העסקי במשק. עוד מוצע לקבוע כי אם עלה האשראי הקובע של קבוצה עסקית על שלושה אחוזים מסך האשראי העסקי במשק - ידווח על כך כל תאגיד בקבוצה העסקית לוועדה לצמצום הריכוזיות, כהגדרתה בסעיף 1 לחוק הריכוזיות. בנוסף, מוצע לקבוע סנקציה בדמות עיצום כספי על תאגיד שיפר את ההוראות הנזכרות וכן להטיל חובת פיקוח על נושאי משרה בתאגיד ביחס להוראות אלה.

להשלמת התמונה בהקשר זה, יצוין כי הוועדה המליצה גם כי כל תאגיד בקבוצה עסקית שהאשראי הקובע שלה עלה על ארבעה אחוזים וחצי מסך האשראי העסקי במשק יכלול בדוחותיו הכספיים גילוי בדבר השתייכותו לקבוצה העסקית האמורה וכן כי גופים פיננסיים יקבעו הוראות לעניין איסור העמדת אשראי לתאגידים הנכללים בקבוצה עסקית שסך האשראי הקובע שלה גבוה מסף שיקבעו (הסף שייקבע יהיה קרוב למגבלה). עוד המליצה הוועדה בהקשר זה כי גוף פיננסי יקבע מגבלות פנימיות על שיעור המינוף של תאגיד לווה, בהתאם למאפיינים של הלווה - ענף המשק שבו הוא פעיל ומאפיינים נוספים רלוונטיים. המלצות אלה אינן מופיעות במסגרת תזכיר זה משום שאין צורך להסדירן על דרך של חקיקה ראשית והן יוסדרו על דרך של חקיקת משנה או על דרך של הוראות רגולטוריות.

סעיף 4 לחוק המוצע.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים:

יתוקנו חוק החברות, התשנ"ט-1999, פקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983, חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 והחוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013.

    

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, ועל היבטים מינהליים נוספים:

לא צפויה השפעה על תקציב המדינה, על התקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק להסדרת חובות (תיקוני חקיקה), התשע"ה-2015*