תזכיר חוק

  א. שם החוק המוצע

  חוק- יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון מס' 4 )

  ב. עיקרי החוק המוצע והצורך בו

תזכיר החוק מבקש לתקן את חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה), ולקבוע הוראת שעה הקובעת כי תקציב המדינה לשנים 2015 ו-2016 יהיה תקציב דו שנתי שיכלול את הוצאות הממשלה לכל אחת מהשנים האמורות (להלן – תיקון חוק היסוד). יחד עם זאת, לפי תזכיר החוק, יראו בכל אחת משנים אלה שנת תקציב נפרדת במקרים מיוחדים שייקבעו בתיקון חוק היסוד. בנוסף, במסגרת תיקון חוק היסוד, מוצע לדחות באופן חד פעמי את היום הקובע לענין התפזרות הכנסת בשל אי קבלת חוק התקציב לשנים 2015 ו- 2016 כאמור בסעיף 36א(ב) בחוק-יסוד: הכנסת, כך שבמקום 100 ימים אחרי כינון הממשלה יהיה היום הקובע 175 יום אחרי כינון הממשלה ואם הניחה הממשלה את הצעת חוק התקציב הדו-שנתי כאמור על שולחן הכנסת לפני היום ה – 101  מיום כינונה (במקום 55 שהיה קבוע כיום), יהיה היום הקובע 74 ימים  מהיום שבו הניחה הממשלה את הצעתה (ולא 45 ימים כפי שהיה קבוע כיום).   

כללי

הארכת המועד הקובע לעניין התפזרות הכנסת כאמור בד בבד עם הקביעה כי תקציב 2015 ו- 2016 יהיה דו שנתי נדרשת בשל הנסיבות הייחודיות והחריגות שנוצרו כדלקמן:

הממשלה היוצאת לא גיבשה הסכמות שיאפשרו את אישור תקציב המדינה לשנת 2015 בכנסת. במקביל, החליטה הממשלה על הגשת הצעת חוק להקדמת הבחירות לכנסת ה-20, ואלה נערכו ביום 17 במרץ 2015. על רקע האמור, לא הושלמה העבודה לגיבושו של תקציב המדינה לשנת 2015 בידי הממשלה היוצאת. משכך, ובהתאם לחוק-יסוד: משק המדינה, פועלת הממשלה מתחילת שנת 2015 במתכונת של תקציב המשכי.

הממשלה ה-34 כוננה  ביום 14 במאי 2015. מועד כינון הממשלה בשלב מאוחר של השנה מוביל הלכה למעשה לאישור התקציב לשנת 2015 במועד מאוחר. אישור התקציב מאוחר כאמור, מגביל בצורה ניכרת את יכולת הממשלה להביא לשינוי בסדר העדיפויות התקציבי. בנוסף, מצב דברים זה מביא לכך שיהיה צורך לאשר שני תקציבים לשתי שנים עוקבות (2015 ו-2016) בתוך תקופה קצרה ביותר, ולמעשה אף במקביל, שכן עבודת הממשלה על תקציב המדינה, בשנת תקציב רגילה, מתחילה כבר בחודשים פברואר-מרס. תוצאה זו היא בלתי יעילה.

זאת ועוד, התחזיות להוצאות הממשלה בשנות התקציב 2015 ו-2016 ולהכנסות הצפויות ממסים בשנים אלה, מקשות על עמידה בהוראות חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, והן יוצרות קושי פיסקאלי ממשי. בשל תוואי הגידול בהוצאות הממשלה ובשל תחזית ההכנסות כאמור, לדעת גורמי המקצוע במשרד האוצר, יש צורך לקבל כבר עתה את ההחלטות הנדרשות, הן לגבי שנת 2015 והן לגבי שנת 2016.

לאור כל האמור מוצע לקבוע בתיקון חוק היסוד כי תקציב המדינה לשנים 2015-2016 יאושר כתקציב דו-שנתי.

בהתאם לסעיף 36א(א) לחוק-יסוד: הכנסת אם לא נתקבל חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילתה של שנת הכספים, יראו ביום שאחרי סיום התקופה האמורה (להלן – היום הקובע) כאילו החליטה הכנסת על התפזרותה לפני גמר תקופת כהונתה, וייערכו בחירות מוקדמות.

עוד נקבע בסעיף 36א(ב) לחוק היסוד, כי על אף הוראות סעיף קטן (א), אם התקיימו בחירות לכנסת אחרי המועד להגשת הצעת התקציב לפי סעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה, ולפני תום שלושת החודשים שמיום תחילת שנת הכספים, יהיה היום הקובע כאמור בסעיף קטן (א), שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או 100 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר; הניחה הממשלה את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לפני היום ה-55 מיום כינונה, יהיה היום הקובע 45 ימים מהיום שבו הניחה הממשלה את ההצעה.

על מנת לאפשר לממשלה ולכנסת לקיים הליך מקצועי לאישור תקציב המדינה, בשים לב לכך שמוצע להגיש את התקציב במתכונת של תקציב דו שנתי, מוצע להאריך במסגרת תיקון חוק היסוד את לוח הזמנים לאישור התקציב לשנים 2015-2016 כך שהמועד הקובע לעניין התפזרות הכנסת במקרה של אי קבלת חוק התקציב לשנת 2015, יהיה 175 ימים מיום כינון הממשלה. במקביל, במטרה לאפשר לכנסת דיון מעמיק בפרטי הצעת התקציב הדו שנתי, מוצע כי המועד האחרון להנחת התקציב על שולחן הכנסת יהיה במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת, אך לא יאוחר מ-101 ימים ממועד כינון הממשלה.

  ג.  עיקרי החוק המוצע

כללי

חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) (להלן – חוק היסוד הוראת השעה) נחקק ביום י"ג בניסן תשס"ט (7 באפריל 2009), על רקע נסיבות חריגות ומיוחדות אשר כללו התמודדות עם המשבר הכלכלי העולמי ועם חוסר ודאות פיסקאלית שנבע מכך שתקציב המדינה לשנת 2009 טרם התקבל בכנסת עקב המצב הפוליטי ששרר באותה תקופה.

 

בהמשך להוראת השעה נחקק, במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009, פרק כ"ח: הוראות מיוחדות לתקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010, שבמסגרתו נקבעו הוראות התאמה שונות, המתחייבות ממעבר לתקציב דו-שנתי. לאחר חקיקת חוקים אלה, אישרה הכנסת תקציב דו-שנתי לשנים 2009 ו-2010.

בעקבות יישום חוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2009 ו-2010 עלתה האפשרות לקבוע את התקציב הדו-שנתי כהסדר קבע, בשל החששות שהועלו בנוגע ליישום התקציב הדו-שנתי, ובעיקר בשל חששות הנובעים מהצורך לגבש תחזיות לשם בניית התקציב, לתקופה של שנתיים, הוחלט בשלב ראשון להאריך את תוקפו של חוק היסוד הוראת שעה לתקופה של שנתיים נוספות, כך שיחול גם על התקציב לשנים 2011 ו-2012 בלבד. הארכת התוקף כאמור נעשתה במסגרת חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון), שפורסם ביום י"ח בתמוז התש"ע (30 ביוני 2010) (להלן – תיקון מס' 1) ובעקבותיו התקבל חוק התקציב לשנים 2011 ו-2012 כתקציב דו-שנתי.

לעניין זה יצוין כי לבית המשפט העליון הוגשה עתירה נגד הארכת תוקפו של חוק היסוד הוראת השעה במסגרת תיקון מס' 1. בית המשפט העליון דחה פה אחד את העתירה, בהרכב מורחב של 7 שופטים. ראו בג"ץ 4908/10 בר-און ואח' נ' כנסת ישראל (לא פורסם, ניתן ביום  7.4.2011) (להלן- בג"ץ בר-און).

לאחר זאת, ביום 19 במרס 2013 חוקקה הכנסת את חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 (הוראות מיוחדת)(הוראת שעה)(תיקון מס' 2) (להלן – תיקון מס' 2), שעיקרו דחיית המועד האחרון להגשת הצעת חוק התקציב לשנת 2013 ודחיית היום הקובע לעניין התפזרות הכנסת בשל אי קבלת חוק התקציב לשנת 2013. להצעת החוק הממשלתית שעמדה ביסוד תיקון מס' 2 (ראו ה"ח - ממשלה התשע"ג, עמ' 256) קדם תזכיר חוק שנועד להחיל את ההסדר שבהוראת השעה הקובע תקציב דו שנתי גם על השנים 2013 ו-2014. אולם לעת אישור הצעת החוק בידי הממשלה הוחלט להגביל את ההצעה לסוגית המועדים, כמפורט לעיל, ושלא לתקן באותו שלב את חוק היסוד בכל הנוגע לתקציב הדו שנתי. בזמן שחלף מאז חקיקת תיקון מס' 2 לחוק היסוד נבחנה בשנית סוגית התקציב הדו שנתי. נמצא כי בנסיבות המיוחדות שהיו באותה עת, נכון יהיה כי לגבי שנות התקציב 2013 ו-2014 ייחקק חוק תקציב דו שנתי וזאת כהוראת שעה מיוחדת. על רקע זה חוקקה הכנסת (ביום 20 במאי 2013) את חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2012 ולשנת 2013 (הוראות מיוחדת)(הוראת שעה)(תיקון מס' 3) אשר האריך את הוראת השעה כך שתחול גם על התקציב לשנים 2013 ו-2014.

בהתאם לעקרונות שנקבעו לעניין תיקון הוראות חוקתיות כהוראת שעה בבג"ץ בר-און,  יש לצמצם עד מאד בקביעה של הוראות שעה בחוקי יסוד רק למקרים חריגים, קיצוניים וייחודיים, וזאת משום מעמדם של חוקי היסוד. בשים לב למכלול הנסיבות החריגות כפי שפורטו לעיל, החליטה הממשלה, בהחלטתה מיום 19 במאי 2015 להטיל על שר האוצר ושרת המשפטים לבחון עד לסוף שנת 2015 את הצורך בתיקון קבע של חוקי היסוד למצב שבו ממשלה נבחרת בשלב מאוחר של שנה שלא אושר בעדה חוק תקציב, לרבות האפשרות שתקציב המדינה ייקבע כתקציב דו-שנתי, וכן תיקונים נלווים נדרשים. מאחר שתיקון הקבע כאמור, הכולל, בין היתר, תיקון לחוקי יסוד, מחייב בחינה מעמיקה של משמעויות מהלך זה, הוחלט בהחלטת הממשלה  כי במקביל לבחינה זו, יוצע לתקן את חוק היסוד הוראת השעה כך שתקציב המדינה לשנים 2015 ו – 2016 ייקבע כתקציב דו שנתי כהוראת שעה, כפי שנדרש מהטעמים שפורטו לעיל, וכמפורט להלן.

סעיף 1:

מוצע לתקן את שם חוק היסוד הוראת השעה כך שתתאם לשנות התקציב הרלבנטיות לתיקון (עד שנת 2016 ולא רק עד 2014)

סעיף 2:

לפסקה (2) - סעיף 3(א)(2) לחוק-יסוד: משק המדינה קובע כי התקציב יהיה לשנה אחת. מוצע לקבוע, כי תקציב המדינה לשנים 2015 ו–2016 יהיה תקציב דו-שנתי שיכלול את הוצאות הממשלה לכל אחת מהשנים האמורות. עוד מוצע לקבוע (בסעיף (א)(4(ב) המוצע) תכנית התקציב הרב-שנתית שתניח הממשלה על שולחן הכנסת לגבי השנים 2015 ו-2016 תכלול את הצעת חוק התקציב הדו-שנתי וכן את תכנית התקציב לשנים 2017 ו – 2018 וכי הצעות חוקי התקציב לשנים 2017 ו-2018 שתגיש הממשלה לכנסת יתבססו על תכניות התקציב האמורות, בהתאמה.

לפסקה (3)  - בהתאם לסעיף 3ב(א) לחוק-יסוד: משק המדינה, אם לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מכיוון שחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות הכספים 2015 ו-2016, וכדי להבהיר כי הסכום שאותו תהא הממשלה רשאית להוציא במקרה שבו לא יתקבל חוק התקציב, נגזר מתקציב השנה השנייה מתוך שתי השנים האמורות, מוצע לקבוע כי באשר לשנת 2017 יראו, לעניין סעיף 3ב(א) האמור, את חלק התקציב הדו-שנתי המתייחס להוצאות הממשלה המתוכננות לשנת 2016, כתקציב השנתי הקודם.

לפסקה (4) - בהתאם לסעיף 3ג לחוק-יסוד: משק המדינה, "הצעת חוק תקציבית" הינה הצעה אשר מתקיימים בה מספר תנאים, לרבות היותה הצעה אשר בביצועה כרוכה עלות תקציבית של 6,100,322 מיליוני שקלים חדשים או יותר, בשנת תקציב כלשהי. "הסתייגות תקציבית" הינה הסתייגות להצעת חוק, אשר מתקיימים בה מספר תנאים, לרבות היותה הצעה אשר בביצועה כרוכה עלות תקציבית של 6,100,322 שקלים חדשים או יותר, בשנת תקציב כלשהי. מכיוון שחוק התקציב הדו-שנתי כורך בתוכו תקציב ביחס לשתי שנות הכספים 2015 ו-2016, וכדי שלא יתפרש כאילו העלות התקציבית לעניין הנושאים האמורים נבדקת לגבי שתי השנים האמורות יחד, מוצע להבהיר כי לעניינים האמורים יראו בכל אחת מהשנים 2015 ו–2016 כשנות תקציב נפרדות. 

סעיף 3:

מוצע לכלול הוראת התאמה כללית לעניין כל דין, ולפיה יראו בשנים 2015 ו–2016 כשנת תקציב אחת, ובחוק התקציב הדו-שנתי כחוק תקציב שנתי של כל אחת מהשנים האמורות. עם זאת, מוצע לאפשר קביעת התאמות פרטניות מיוחדות בחוק, מקום שבו יימצא צורך לקבוע הסדר פרטני או שונה מהוראת ההתאמה הכללית המוצעת.

סעיף 4

מוצע לדחות באופן חד פעמי את היום הקובע לענין התפזרות הכנסת בשל אי קבלת חוק התקציב לשנים 2015 ו- 2016 כאמור בסעיף 36א(ב) בחוק-יסוד: הכנסת, כך שבמקום 100 ימים אחרי כינון הממשלה יהיה היום הקובע 175 יום אחרי כינון הממשלה. בהתאם להארכת מנין הימים כאמור, מוצע לערוך התאמה במנין הימים הקבוע בהוראת החוק לעניין זה, כך שאם הניחה הממשלה את הצעת חוק התקציב הדו-שנתי כאמור על שולחן הכנסת לפני היום ה – 101  מיום כינונה (במקום 55 שהיה קבוע כיום), יהיה היום הקובע 74 ימים  מהיום שבו הניחה הממשלה את הצעתה (ולא 45 ימים כפי שהיה קבוע כיום).   

 

  ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו סעיפים בחוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה).

 

 ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והתקן

אין השפעה פיסקאלית על תקציב המדינה.

 

 

 

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

הצעת חוק מטעם הממשלה:

חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון מס' 4) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

***