תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (חיסיון חומר תחקיר), התשע"ה-2014

I. שם החוק המוצע

תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (חיסיון חומר תחקיר), התשע"ה-2014

II. מטרת החוק המוצע והצורך בו

בשירות בתי הסוהר (להלן: "שב"ס") כגוף כליאה ואכיפה, נדרשים לבצע תחקירים רבים אודות אירועים ופעילויות מבצעיות המתרחשות במתקני הכליאה. לשם כך, שב"ס נדרש לפיתוח מערך מפותח של תחקור פנימי והפקת לקחים מפעילות מבצעית קודמת. על מנת לאפשר ביצוע אפקטיבי של תחקיר פנימי, ושיתוף פעולה מלא מצד המתוחקרים, תוך הפחתת חששם מפני שימוש בחומר התחקיר במישור הפלילי, ההכרחי לצורך ביצוע תהליכים של בחינה, הפקת לקחים ושיפור היכולות המבצעיות במבט צופה פני עתיד, מוצע להסדיר ולקבוע חיסיון על התחקיר המבצעי, בדומה להסדרים הקבועים בסעיף 102 לחוק המשטרה, התשס"ו-2006, בסעיף 27 לחוק הגנה על עדים, התשס"ט-2008, בסעיף 67 לחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 ובסעיף 539א לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955.

מטרתו של המנגנון המוצע, הינה לבסס אפשרות להפקת לקחים מאירוע שהתרחש במהלך פעילות מבצעית או אימון. המדובר בהליך של ביקורת פנימית על דרך של בחינת אירוע, ניתוחו והסקת מסקנות ממנו, וכן גיבוש המלצות באשר להתנהלות עתידית במצבים דומים, באופן אשר נועד לשכלל ולשפר את הפעילות המבצעית של הרשות.

לעניין החשיבות (בפיתוח כלי של) בקיומו של חסיון על תחקיר מבצעי, ראה גם דבריה של השופטת ארבל :

"... לא ניתן להתעלם מכך שבעוד שהוצאת תעודת חיסיון בהליך פלילי נחשבת לצעד יוצא דופן, הרי שתחקיר מבצעי נערך כעניין שבשגרה. מאחר שתחקירים מבצעיים נערכים תדיר, יש חשיבות לכך שהמתוחקרים יידעו מראש מהם "כללי המשחק" וכי הדברים שיאמרו לא ישמשו נגדם. במצב בו החריגים לחיסיון התחקיר הולכים ונעשים רחבים, אין עוד ודאות באשר ל"כללי המשחק" האמורים. הבטחת שיתוף הפעולה של מעורבים בתחקיר מבצעי היודעים כי לא מוצא פיהם יביאם אלי דוכן הנאשמים, ידיעתם כי המידע שבידיהם נחוץ ללימוד שיש לו חשיבות מערכתית, מתוך שיתוף פעולה, וכי אין מדובר בהליך המכוון נגדם, בכל אלה יש כדי לבסס תרבות של דיווח אמיתי ומלא בתחקירים. כל אלה לא יתקיימו מקום שהמדיניות הננקטת היא של הרחבת הסייגים לחיסיון."

(בג"ץ 2366/05 עטווה אלנבארי נ' ראש המטה הכללי בצה"ל, תק-על 2008(2), 4416 (2008), פסקה 25 לדברי השופטת ארבל).

יצויין, כי מטרת התחקיר שונה מהמטרה של ועדת חקירה פנימית הקבועה בסעיף 131א לפקודת בתי הסוהר. מטרת התחקיר הינה הפקת לקחים מערכתיים; בחינת ניהול האירוע, ניתוח, הסקת מסקנות וכן גיבוש המלצות בנוגע למצבים עתידיים. לעומת זאת, מטרת ועדת חקירה הינה איסוף ראיות קבילות לצורך בחינת צעדים בהליך משמעתי או מנהלי (בדומה לחקירה במשפט הפלילי, אך במישור הנורמות המשמעתיות).

כמו כן, דרך ניהול התחקיר שונה מדרך ניהול ועדת החקירה. בתחקיר מנהלים הליך פתוח של שיח ושאלות להפיק לקחים, שיפור הבטיחות ומניעת תקלות ופגיעות בגוף ובנפש. לעומת זאת, אופן ניהול ועדת חקירה דומה יותר לחקירה פלילית

לעניין חשיבות כלי זה בשירות בתי הסוהר ניתנה גם התייחסות בדו"ח מבקר המדינה "השרפה בכרמל - דצמבר 2010 - מחדלים, כשלים ומסקנות", בעמודים 264 - 263 , ובין היתר נאמר שם:

"יצויין כי לצורך הבטחת הגילוי והפתיחות, תחקירים שעושה צה"ל מוגנים מפני "הפללה עצמית" של משתתפיו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם על שב"ס לשקול ליזום תיקון חקיקה על מנת להבטיח שדברים שהושמעו בתחקירים לא ייחשבו לראיה קבילה במסגרת הליך פלילי בבית המשפט."

III. עיקרי החוק המוצע

סעיף 128א להגדרות "גוף חוקר", "תחקיר" מוצע להגדיר "גוף חוקר" כרשות המוסמכת על פי דין לחקור עבירות פליליות כן מוצע להגדיר "תחקיר" כבירור שנערך בשירות בתי הסוהר, בהתאם לפקודות נציב בתי הסוהר, בנוגע לאירוע שהתרחש במהלך פעילות מבצעית שהיא אחת משלוש החלופות הבאות:

1. החלופה הראשונה מתייחסת למקרים בהם אירע אירוע חריג כתוצאה מפעילות שב"ס המחייב לטעמו של הנציב עריכת תחקיר מיידי וזאת לאחר שהיועמ"ש לשב"ס חיווה את דעתו כמפורט בסעיפי החוק.

2. החלופה השנייה עניינה בפעילות שב"ס שמטרתה לשמור על הסדר והביטחון בתחומי בית הסוהר ומתקני המשמורת השונים, בסביבתם הקרובה, או בעת ליווי אסיר או בעת מרדף אחרי אסיר נמלט, וזאת במקרים של פעילות במהלך הפרות סדר רחבות, וכאשר החשש הוא ממשי לפגיעה בביטחון השוהים במשמורת ונציב שירות בתי הסוהר סבר כי קיים צורך לערוך תחקיר לשם שמירה על חיי אדם, גופו או שלומו.

3. החלופה השלישית מתייחסת לפעילות שב"ס באזור (יהודה ושומרון) תחת פיקודו של צה"ל ואינה בהכרח פעילות בתחומי מתקן הכליאה או סביבתו, כך למשל כאשר יחידות שב"ס השונות הפועלות באיו"ש מסייעות לצה"ל בשמירה על ביטחון האזור.

סעיפים 128ב-128ג לצורך הגשמת מטרותיו של התחקיר המבצעי, נדרשים כלים המאפשרים ביסוס התמונה העובדתית השלמה, ככל הניתן. לצורך כך, בראש ובראשונה מוסדרת סודיות חומר התחקיר, איסור הגשתו כראיה במשפט, וכן איסור מסירתו לעיון כל אדם או לגוף חוקר, למעט החריגים כמפורט בסעיף.

צמצום אפשרות העברת חומר התחקיר, לרבות הקביעה כי החומר לא יועבר לידי גוף חוקר ולא ישמש כראיה במשפט, הינו הכרחי כדי לעודד את המעורבים באירוע למסור את כל הידוע להם במסגרת התחקיר, נוכח החשש כי בחומר התחקיר יעשה שימוש לצרכים אחרים, לרבות חקירה פלילית.

סעיף128ד במסגרת שמירה על האיזון בין הצורך בשיתוף פעולה מצד המעורבים באירוע, לבין הצורך להעביר לידיעת היועץ המשפטי לממשלה אירועים אשר נדרשת לגביהם בדיקה נוספת, מוצע לקבוע מנגנון להעברת החומר ליועץ המשפטי לממשלה, כדי לאפשר בחינתו לצורך קבלת ההחלטה על פתיחה בבדיקה או בחקירה, לאור הממצאים שעלו בתחקיר. עם זאת, חומר התחקיר עצמו, בכל מקרה, לא יועבר לגוף חוקר, למעט תיאור נסיבות האירוע והסיבות שבשלהן עלה חשד לביצוע עבירה ולא יהיה בהוראה על פתיחה בחקירה או בבדיקה כדי להצביע על חשד כלפי אדם שהיה מעורב באירוע.

סעיף 128ה בהתחשב בקבוע בסעיף 128ג בדבר חיסיון חומר התחקיר, מוצע להסדיר באופן מצומצם העברת חומר התחקיר, כולו או חלקו, לגוף ציבורי שהמידע דרוש לו לצורך מילוי תפקידו, בסייגים הקבועים בסעיף. גם כאן, יובהר כי בכל מקרה לא יועבר חומר התחקיר, ואף לא סיכום ממצאיו לגוף חוקר – זאת בשל החשש להיעדר שיתוף פעולה מצד מעורבים בתחקיר, המתעצם לנוכח הסיכון כי חומר התחקיר ישמש בסיס לחקירה פלילית.

בנוסף, מוצע לקבוע כי במקרה בו הורה הנציב על העברת החומר, הוא יקבע את המטרה לשמה יועבר החומר, וכן רשאי הוא לקבוע בהוראות הרשות הוראות לעניין השימוש בחומר התחקיר, כך שתישמר ההקפדה על היקף מצומצם של גורמים שנחשפים לחומר.

סעיף 128ו מוצע להבהיר כי ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, תקבל, לפי בקשתה, את חומר התחקיר, אך תדון בו בישיבה חסויה בלבד של הוועדה.

IV. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתווסף, במקום הפרק שעסק בבית סוהר בניהול פרטי, פרק ג'1

V. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, תקן המשרד וההיבט המנהלי

להוראות החוק, כשלעצמן, לא תהיה השפעה תקציבית.

VI. נוסח החוק המוצע

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (חיסיון חומר תחקיר)(תיקון מס'...)(...), התשע"ה-2014*

הוספת סעיף 128א	1.	אחרי סעיף 128, יבוא:
		פרק ג'1 – תחקיר מבצעי
		הגדרות	128א	בסעיף זה -
				גוף חוקר" – רשות המוסמכת על פי דין לחקור עבירות פליליות;
				"גוף ציבורי" – משרדי הממשלה, או גוף אחר שהשר קבעו בצו;
				"תחקיר" – - "בירור שנערך בשירות בתי הסוהר, בהתאם לפקודות שהוציא נציב בתי הסוהר, בנוגע לאירוע שהתרחש במהלך פעילות מבצעית שהיא אחת מהמפורטות להלן, או בקשר אליה ":
					(1)	פעילות שירות בתי הסוהר לשמירת הסדר והביטחון בתחום בית הסוהר, במתקני שירות בתי הסוהר שמחוץ לתחומי בית הסוהר, בסביבתם הקרובה של המתקנים האמורים, וכן בעת ליווי אסיר מחוץ לבית הסוהר או בעת רדיפה אחרי אסיר נמלט, ובלבד שהתקיימו כל אלה:
						(א)	הפעילות נעשית במהלך הפרת סדר רחבת היקף ומתמשכת;
						(ב)	בשל הפרת הסדר קיים חשש ממשי לפגיעה בביטחון השוהים בבית הסוהר או בביטחון הציבור;
						(ג)	נציב בתי הסוהר סבור כי יש צורך לערוך תחקיר מידי לשם שמירה על חייו של אדם, גופו או שלומו, והיועץ המשפטי לממשלה, או מי שהוא הסמיך לענין זה, אישר עריכת תחקיר כאמור;
					(2)	פעילות שירות בתי הסוהר, במסגרת תפקידי השירות, אשר כתוצאה ממנה התרחש אירוע חריג המחייב לדעת נציב בתי הסוהר עריכת תחקיר מידי וזאת לשם השגת אחד או יותר מאלה, זאת לאחר שהיועץ המשפטי לשירות בתי הסוהר חיווה דעתו בעניין:
						(א)	מניעת פגיעה בחיי אדם, גופו או שלומו במידה החורגת מהסיכון הנלווה באופן שגרתי לפעילות היומיומית של שירות בתי הסוהר;
						(ב)	שמירה על ביטחון המדינה או על שלום הציבור במידה החורגת מהסיכון הנלווה באופן שגרתי לפעילות היומיומית של שירות בתי הסוהר.
					(3)	פעילות שירות בתי הסוהר נערכת באזור יהודה והשומרון, בפיקודו של חייל המשרת בצבא הגנה לישראל;
		עדיפות החוק	128ב	על אף האמור בכל דין, יחולו לעניין תחקיר הוראות סימן זה.
		חיסיון ואי קבילות	128ג	(א) דברים שהושמעו בתחקיר, פרוטוקול התחקיר, כל חומר אחר שהוכן במהלכו, וכן הסיכומים, הממצאים, המסקנות וההמלצות (בסעיף זה – חומר התחקיר), לא יתקבלו כראיה במשפט, למעט במשפט פלילי בשל מסירת ידיעה כוזבת או העלמת פרט חשוב בתחקיר או בהליך משמעתי.
				(ב) חומר התחקיר יהיה חסוי בפני כל אדם, ואולם הוא יימסר, כולו או חלקו, רק לאותם גורמים בשירות בתי הסוהר שהתחקיר דרוש להם לצורך מילוי תפקידם; הוראות סעיף קטן זה לא יחולו על חומר ארכיוני שזכות העיון בו הוגבלה בחוק הארכיונים, התשט"ו-1955[1], או לפיו, אך התקיימו כל התנאים לחשיפתו לעיון הקהל אשר נקבעו לפי החוק האמור ובלבד שעברה תקופה של עשר שנים מיום הפקדתו.
				(ג) חומר התחקיר לא יימסר לגוף חוקר.
		העברה ליועץ המשפטי לממשלה	128ד	(א) חומר התחקיר יימסר ליועץ המשפטי לממשלה או למי שהוא הסמיך לכך, לפי בקשתו, בנוגע לאירוע מסוים או בנוגע לסוגי אירועים.
				(ב) מצא היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך, כי חומר התחקיר מגלה חשד לביצוע עבירה, המצדיק בדיקה או חקירה על ידי גוף חוקר, רשאי הוא, לאחר שנועץ בנציב, להורות, בכתב, לגוף חוקר לפתוח בבדיקה או בחקירה.
				(ג) הורה היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך לפתוח בבדיקה או בחקירה, יתאר בהוראתו את נסיבות האירוע שבעקבותיו נערך התחקיר, ואת הסיבות אשר בשלהן עלה החשד לביצוע העבירה; ואולם לא יצורף להוראה דבר מחומר התחקיר, והיא לא תצביע על חשד כלפי אדם שהיה מעורב באירוע.
		סמכות הנציב	128ה	(א) הנציב או מי שהוא הסמיך לכך רשאי לאשר העברת סיכום ממצאי התחקיר או חומר התחקיר, כולו או חלקו, לגוף ציבורי שהמידע דרוש לו לצורך מילוי תפקידו בלבד, וכן רשאי הוא לאשר העברת סיכום ממצאי התחקיר לאדם הנוגע בדבר; ואולם לא יועבר חומר או סיכום כאמור, אם קיים חשש כי העברתו תפגע בביטחון המדינה.
				(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), חומר התחקיר או סיכום ממצאיו, לא יועבר לגוף חוקר.
				(ג) אישר הנציב העברת חומר תחקיר או סיכום ממצאי תחקיר, יקבע את המטרה שלשמה יועבר, ורשאי הוא לקבוע בהוראות הרשות הוראות לעניין השימוש בחומר תחקיר או בסיכום ממצאי תחקיר, לרבות בדבר אופן החזקתו וזהות הרשאים לעיין בו.
		דיון בכנסת	128ו	ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת תקבל, לפי בקשתה, את חומר התחקיר, ואולם הוועדה לא תדון בתחקיר אלא בישיבה חסויה.

:שב 77 חיסיון תחקירים בשב''ס

-10441214

* הצעת חוק מס' פ/...; הועברה לוועדה ביום... .