תיק הצעת חוק מס': הוצאה לפועל - ייעוץ - חייבים מוגבלים באמצעים (מתן הפטר)

סימוכין: 803-99-2014-083849

תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק ההוצאה לפועל (מתן הפטר לחייב מוגבל באמצעים)(הוראת שעה) (תיקון מס'...)(...), התשע"ה - 2014

ב.  עיקרי החוק המוצע והצורך בו

 

בדיני פשיטת הרגל מתן הפטר הינה אחת מהמטרות העיקריות של ההליכים. ההפטר נועד לאפשר לחייב לפתוח דף חדש בחייו. הצורך במתן ההפטר נובע מכך שחייבים המצויים בפשיטת רגל הינם חייבם חדלי פרעון, כלומר חייבים שאין ביכולתם לשלם את חובם. ללא מתן הפטר לחייבים אלו הרי שלא יהיה ביכולתם לצאת ממעגל חובותיהם לדרך חדשה.

החשיבות שבמתן ההפטר נובעת הן מתפיסה סוציאלית והערך החברתי שבמתן הזדמנות נוספת לאנשים שכשלו כלכלית והן מנקודת מבט כלכלית משקית המבקשת לשלב את החייב בחיי הכלכלה.

ההפטר אינו קיים בדיני ההוצאה לפועל. הנחת הבסיס של מערכת ההוצאה לפועל היא כי החייב יכול לשלם את חובותיו ועל כן אין כל סיבה לפתור אותו מתשלום חובותיו. תכליתה של מערכת ההוצאה לפועל הינה לסייע לנושים לגבות את חובם תוך שמירה על זכויותיו של החייב.

חריג לכלל זה מצוי בפרק ז'1 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז – 1967 (להלן: החוק) המוסד של חייב המוגבל באמצעים. על פי החוק, רשם ההוצאה לפועל רשאי להכריז על חייב שמבקש לפרוס את תשלום חובו  לתקופה העולה על התקופות הקבועות בחוק כחייב מוגבל באמצעים. לאחר ההכרזה קובע הרשם לחייב צו תשלומים בהתאם ליכולתו. בנוסף, כדי להבטיח את פרעון החוב וכדי למנוע יצירת חובות נוספים, רשאי רשם ההוצאה לפועל להטיל על חייב מוגבל באמצעים הגבלות שונות הקבועות בחוק.

תכליתו של מוסד זה היא לסייע לחייבים שיש ביכולתם לשלם את חובם, באמצעות הסדר תשלומים שנפרס על פני תקופה ממושכת. לכן מעמדו של חייב כמוגבל באמצעים אמור היה להיות זמני עד לתשלום חובו בהתאם לצו התשלומים.

אולם, בפועל, מוכרזים במקרים רבים חייבים מוגבלים באמצעים גם כאשר אין ביכולתם לשלם את חובם והם למעשה חדלי פרעון. במקרים לא מעטים התשלומים נמוכים משיעור הריבית שצובר החוב כך שהתשלום החודשי שמשלם החייב אף אינו מצליח להקטין את החוב. חייבים אלו אינם מצליחים, גם לא באמצעות צו התשלומים, לשלם את חובותיהם והם נותרים כחייבים מוגבלים באמצעים תקופות ארוכות מאוד. בכך נפגעים החייבים פגיעה קשה כיוון שההגבלות המוטלות עליהם אינן מאפשרות להם לצאת לדרך חדשה.

למעשה, חייבים אלו הינם חדלי פרעון והטיפול בהם צריך היה להיעשות במערכת פשיטת הרגל ולא במערכת ההוצאה לפועל. שם, ניתן היה למצות את יכולת התשלום של החייב מנכסיו ולאחר מכן להעניק לו הפטר אשר יאפשר לו להתחיל פרק חדש בחייו. אולם המציאות מראה כי רק חייבים מעטים פונים להליך של פשיטת רגל. זאת ככל הנראה בעיקר בשל החשש של החייבים מהליך מורכב  וארוך הדורש ייצוג משפטי ותשלום פיקדון.

כך נוצר מצב בו חייבים רבים שהם חדלי פרעון  נותרים במערכת ההוצאה לפועל כחייבים מוגבלים באמצעים משך שנים ארוכות. ואולם למוסד החייב מוגבל באמצעים אין את הכלים הנדרשים לטיפול בחייב חדל פרעון מכיוון שאין באפשרותו להעניק הפטר. כך נמנעת מחייבים אלו האפשרות להשתקם ולצאת לדרך חדשה, אפשרות שהיתה פתוחה בפניהם לו רק היו פונים אל מערכת פשיטת הרגל במועד.

אף לנושים אין תועלת כלכלית משמעותית במצב זה, כיוון שאלה לעולם לא יקבלו את חובם.

הצורך להמשיך ולנהל עשרות אלפי תיקים, אשר אינם צפויים להיסגר, מכביד אף על מערכת ההוצאה לפועל ופוגע ביעילותה.

תוצאת הדברים הינה כי תחת מוסד החייב מוגבל באמצעים נמצאים עשרות אלפי אנשים אשר לו היו פונים אל מערכת פשיטת הרגל היו זוכים להפטר ויכולים היו לבנות את חייהם מחדש. כיוון שהכניסה להליכי פשיטת הרגל וניהול הליכים כאלו כרוכים בסרבול ובחוסר וודאות ומחייבים ברוב המקרים פעולה אקטיבית של החייב, אותם חייבים ממשיכים להתנהל כחייבים מוגבלים באמצעים במערכת ההוצאה לפועל והם כלואים בה ללא כל אופק. זו תוצאה קשה הדורשת תיקון מידי.

 

בימים אלו אנו שוקדים על תיקון מקיף שעתיד, בין היתר, לפשט את הליכי פשיטת הרגל עבור החייבים ולקצר באופן משמעותי את משך הזמן עד מתן ההפטר. לכשיוקם מסלול פשוט ונגיש כאמור, יבחן הצורך בהותרת מוסד החייב המוגבל באמצעים בהוצאה לפועל.

אולם מטבע הדברים, תיקון נרחב בדיני חדלות הפרעון צפוי לקחת זמן רב.  לכן, עד שיגובש פתרון כולל, מוצע לתת מענה מיידי לעשרות אלפי אנשים שנמצאים כיום במעמד של חייב מוגבל באמצעים ואינם יכולים להחלץ ממנו. זאת, על ידי קביעת הוראת שעה בחוק ההוצאה לפועל שתסמיך את רשמי ההוצאה לפועל לתת הפטר לחייבים מוגבלים באמצעים, בתנאים שונים.

העיקרון שעומד בבסיס החוק הוא להעניק לאותם החייבים את האפשרות לקבל את ההפטר שהיו זכאים לו  לו היו פונים להליכי פשיטת רגל במועד. בהתאם, חייבים שלא היו זכאים להפטר במסגרת הליך פשיטת רגל, לא יקבלו הפטר גם בהליך זה.

ההסדר המוצע כולל תנאי סף לזכאות להפטר בהוצאה לפועל שאינם נדרשים לשם קבלת הפטר על פי פקודת פשיטת הרגל. כמו כן, ההפטר בהוצאה לפועל לא יפטור מחובות שהפטר מכוח הפקודה אינו פוטר מהם. כלומר, ההפטר מכוח התיקון המוצע מחמיר יותר מבחינת תנאי הסף הנדרשים לקבלתו, אך תוצאותיו זהות להפטר הניתן מכוח פקודת פשיטת הרגל. השינוי העיקרי הוא במיקומו של ההליך מבחינה מוסדית. במקום לדרוש מחייבים מוגבלים באמצעים לפתוח בהליך נוסף, של פשיטת רגל, ולבקש במסגרתו הפטר, מוצע לאתר את החייבים שממילא היו זכאים להפטר לו היו פותחים בהליך במועד, ולאפשר להם לקבלו במסגרת ההליך שבו הם נמצאים בו – הליך ההוצאה לפועל.

בעוד שפשיטת רגל מתנהלת בבית משפט המתמחה בכך, מערכת ההוצאה לפועל הינה גוף מנהלי שעיסוקו העיקרי שונה. לכן, מוצע להסמיך אותה לטפל רק בחייבים בעלי חובות נמוכים באופן יחסי, שאינם דורשים חקירות מעמיקות או פתרונות מורכבים. כדי לתחום את קבוצת החייבים נקבעו תנאי סף למתן ההפטר. כיוון שההפטר יחול גם על חובות שאינם מוכרים למערכת ההוצאה לפועל ואינם מטופלים במסגרתה, מוצע שההליך יהיה פומבי ויאפשר גם לנושים "חיצוניים" להשתתף בהליך על ידי הגשת התנגדויות.

כדי לעודד את החייבים העומדים בתנאים לפנות למסלול זה, מוצע כי רשות האכיפה והגבייה תערוך בדיקה של התיקים לפחות אחת לשנה ותודיע לחייבים שלכאורה עומדים בתנאים על זכותם להגיש בקשה להפטר.

הצעת החוק מבקשת לקבוע את ההסדר המוצע בה כהוראת שעה בלבד עד לפתרון מערכתי כולל במערכת פשיטת הרגל.

קביעתה של הוראת השעה נובעת מרצון לתת מענה מהיר לחייבים רבים שהם חדלי פרעון הדורשת פתרון מידי. פתרון הקבע לתקלה זו הינו בטיפול במוסד החייב המוגבל באמצעים, נושא אשר כאמור לעיל נבחן בימים אלו לעמקו במסגרת התיקון המקיף לדיני חדלות הפרעון.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

עיקר 1: הסמכת רשמי ההוצאה לפועל לתת הפטר לחייבים מוגבלים באמצעים שעומדים בתנאים (סעיפים 69י2 עד 69י4)

                

א.  תנאי סף להגשת הבקשה להפטר:

מוצע להסמיך את רשמי ההוצאה לפועל לתת צו הפטר לבקשת חייב מוגבל באמצעים שעומד בתנאי הסף שיפורטו להלן.

תנאי הסף מיועדים להבטיח שההפטר יינתן לקבוצת החייבים המוגבלים באמצעים שהטיפול בהם במסגרת ההוצאה לפועל אינו צפוי להביא לפרעון החוב בעתיד הנראה לעין, מדובר בחייבים שהם למעשה הם חדלי פרעון. כמו כן המטרה היא להבטיח שמתן ההפטר יביא לפגיעה מזערית בנושים מכיוון שהתשלום החודשי שמשלם החייב זניח ביחס לסכום החוב הכולל.

תנאי הסף באים להבטיח שההליך יחול על חייבים שחובם נמוך יחסית והסיכויים שישולם אפסיים אך זאת מבלי לפגוע פגיעה משמעותית בנושים. תנאי הסף הינם: הימצאות של החייב במעמד של חייב מוגבל באמצעים במשך חמש השנים האחרונות; סך חובותיו בהוצאה לפועל אינו עולה על 400,000 שקלים; לחייב אין נכסים הניתנים לעיקול למעט משכורת; התשלום החודשי שנקבע בצו התשלומים שניתן לחייב לא יאפשר פרעון של עשרה אחוזים מהקרן לפחות; וזאת בתוך שלוש שנים; החייב עומד, ככלל, בצו התשלומים שנקבע לו. לעניין תנאי זה מוצע כי הרשם יוכל לתת הפטר גם לחייב שלא עמד בתנאי  זה אם שוכנע כי החייב אינו עומד בצו התשלומים בשל הרעה  משמעותית במצבו הכלכלי או בשל נסיבות חריגות.

לאחר 5 שנים של הליכי גבייה לרוב לא נותרים בידי החייב נכסים, והיכולת לגבות את החוב מוצתה. בשל הפגיעה הצפויה בקניינם של הנושים, מוצע שהגשת הבקשה למתן הפטר תתניע הליך נוסף של איסוף מידע אודות נכסי החייב, כדי לוודא שלא נותרו בידיו נכסים שניתן להפרע מהם.

 

ב.  סייגים למתן הפטר:

מוצע כי במקרים בהם יש בסיס לטענה שמתקיימות נסיבות המסייגות מתן הפטר לפי סעיפים 63, 70, 69 ו-98 לפקודת פשיטת הרגל (הכוללות בין היתר ניצול לרעה של ההליכים, התנהלות כלכלית לא אחראית, העברות והעדפות מרמה), רשם ההוצאה לפועל לא יתן צו הפטר לחייב. אמנם, פקודת פשיטת הרגל אינה מונעת בהכרח מתן הפטר בנסיבות אלו, אך הליך פשיטת רגל מתקיים בבית המשפט, שתפקידו לקבל הכרעות גם במקרי ביניים ועומדים לרשותו כלים למתן פתרונות מורכבים. אלא שכאן אנו עוסקים בהליך מנהלי ולכן הוא יתמקד במקרים פשוטים בלבד. יובהר כי במקרים אלו, המונעים מתן הפטר במסגרת התיקון, פתוחה הדרך בפני החייב לפתוח בהליך לפשיטת רגל.

כמו כן, מוצע כי אם מתן ההפטר לחייב צפוי לגרום פגיעה כלכלית משמעותית לנושה או לזוכה בהתחשב במאפייני החוב וההחזר החודשי לכל נושה, לא יינתן הפטר. זאת, כדי לא לפתור מצוקתו של אדם אחד בגרימת מצוקה לאחר. יובהר כי הבדיקה האם ההפטר יגרום לפגיעה כלכלית משמעותית תיעשה בהשוואה למצבו של הזוכה או הנושה לו ימשיך החייב לשלם לפי צו התשלומים, ולא בהנחה שהחייב ישלם את מלוא החוב באופן מיידי.

ג.  פעולת ההפטר:

מוצע להשוות את פעולת ההפטר לזו של הפטר מכוח פקודת פשיטת הרגל, כך שתוצאת שני ההליכים תהיה זהה. דהיינו זהו הפטר לחייב מכל החובות שחב בהם ביום הגשת הבקשה, כולל אלו שלא הגיעו להוצאה לפועל, מלבד חובות שמוחרגים מההפטר לפי סעיף 69 לפקודה.

 

עיקר 2: פומביות ההליך (סעיפים 69י5 עד 69י8)

כיוון שההפטר ניתן כלפי כולי עלמא, יש לאפשר לכל נושה שעלול להפגע ממתן ההפטר הזדמנות להשתתף בהליך. מוצע כי לצורך כך החייב ימסור במסגרת בקשת ההפטר רשימה עדכנית של זוכיו בהוצאה לפועל ונושים שהחוב להם לא נגבה במסגרת ההוצאה לפועל. מערכת ההוצאה לפועל תמציא לנושים אלה הודעה פרטנית, וכן מוצע שעם הפתיחה בהליך תפורסם הודעה על כך באתר האינטרנט של רשות האכיפה והגבייה ובשני עיתונים יומיים כדי לאפשר גם לנושים שהחייב לא ציין בבקשתו להצטרף להליך. הפרסום באינטרנט ייעשה באופן השומר על פרטיותו של החייב במידת האפשר.

 

עיקר 3: מעמדם של הנושים (סעיפים  69י9 עד 69י13)

 

הנושים והזוכים הם המשיבים לבקשתו של החייב להפטר. מוצע שנושים וזוכים המתנגדים להליך יוכלו להגיש התנגדות תוך שלושה חודשים מיום שקיבלו את ההודעה. על מנת להביא לדיון ענייני, טעמי ההתנגדות הוגבלו לאי עמידת החייב בתנאי הסף לכניסה להליך או לטענה שמתקיימים הסייגים המונעים מתן הפטר. אם הוגשו התנגדויות, הרשם ייקבע מועד לדיון בהן אליו יוזמנו הזוכים, המתנגדים וכל מי שצויין בבקשת החייב כנושה. אם מצא הרשם שההתנגדויות אינן חסרות בסיס, לא ינתן הפטר. במקרה זה יתן הרשם לחייב ולנושים מידע בדבר האפשרות לפנות להליך פשיטת רגל. יובהר גם כי אם ההתנגדויות יתקבלו הן לא יהוו חסם בהליך לפשיטת רגל. אם לא הוגשו התנגדויות, או אם מצא הרשם שהן חסרות בסיס, יוכל הרשם לתת צו הפטר.

עוד מוצע לאפשר לנושים להגיש במסגרת הזמן שהוקצב להגשת התנגדויות בקשת נושה לפשיטת רגל בבית המשפט. זאת, מבלי להגיש התנגדות להפטר בהוצאה לפועל וללא צורך בהכרעת הרשם. אם יבחרו הנושים לפנות להליך של פשיטת רגל, יבחן עניינו של החייב על ידי ערכאה שיפוטית בעלת מומחיות בנושא, שתכריע בשאלה האם מתקיימים סייגים למתן הפטר והאם הוא מוצדק בנסיבות. אם הוגשה בקשה כאמור, רשם ההוצאה לפועל ידחה את הדיון בבקשת ההפטר, ואם ינתן צו כינוס, בקשת ההפטר תידחה וענייניו של החייב יתבררו בבית המשפט על פי פקודת פשיטת הרגל. אפשרות זו מוצעת כדי לאפשר לנושה שסבור שהחייב אכן חדל פרעון, אך מעוניין בבחינה שיפוטית של שאלה זו ומוכן להוביל תהליך כזה, להפנות את החייב למסלול של פשיטת רגל. מובן שגם במקרה בו החייב יבחר לפנות להליך של פשיטת רגל תידחה הבקשה להפטר במסגרת ההוצאה לפועל.

 

עיקר 4: בדיקה והודעה על זכאות לכאורה להפטר (סעיף 69י14)

כיוון שמוצע להגביל את תחולת החוק לשלוש שנים בלבד, וכיוון שחייבים מוגבלים באמצעים אינם פונים מיוזמתם להליך של פשיטת רגל מסיבות שונות, מוצע כי רשות האכיפה והגבייה תערוך בדיקות תקופתיות ברשימת החייבים המוגבלים באמצעים ותשלח לחייבים העומדים לכאורה בתנאי סעיף 69י2 הודעה על זכאותם להגיש בקשה להפטר.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

חוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967 יתוקן בהתאם לנוסח שלהלן

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

תזכיר חוק ההוצאה לפועל (מתן הפטר לחייב מוגבל באמצעים)(הוראת שעה), התשע"ה – 2014