תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2015 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2015), התשע"ה-2014.

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2015 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2015), התשע"ה-2014.

ב.  עיקרי החוק המוצע ומטרותיו

בהתאם להוראות סעיף 5 לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק) קיימת מגבלה לעניין שיעור הגירעון הכולל, המתוכנן בתקציב המדינה, מן התוצר המקומי הגולמי (התמ"ג). על פי נוסח החוק הנוכחי שיעור הגרעון מהתמ"ג בשנת 2015 לא יעלה על 2.5%, בשנים 2016-2018 לא יעלה על 2% ובשנת 2019 ואילך לא יעלה על 1.5%.

מוצע למתן את תוואי הפחתת הגרעון בשנים הקרובות כך שמחד תשמר מחויבתה של הממשלה להמשך הפחתת יחס החוב תוצר ומאידך ימותן הצורך בביצוע צעדי התכנסות בשנים הקרובות, וזאת כפי שמפורט להלן: בשנת 2015 לא יעלה שיעור הגרעון מהתמ"ג על 3.4%, בשנת 2016 לא יעלה על 2.75%, בשנת 2017 לא יעלה על 2.25%, בשנת 2018 לא יעלה על 1.75%, בשנת 2019 לא יעלה על 1.25% ומשנת 2020 ואילך לא יעלה על 1%, בכל שנה.

בנוסף, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק, שעניינו סכום ההוצאה הממשלתית ולקבוע ביחס לשנת הכספים 2015, כי יתאפשר גידול נוסף בהוצאה הממשלתית בשנה זו לצורך מימון עלויות מבצע "צוק איתן" ונזקיו, ולצורך זה בלבד, בהיקף שלא יעלה על 1.3% מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2014. כמו כן, בשל אופיים החד פעמי של ההוצאות כאמור, מוצע לקבוע כי הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2015 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות.

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

החוק המוצע ישנה את תוואי הפחתת הגרעון הקבוע כיום בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 וכן ישנה, כהוראת שעה לשנת 2015, את מגבלת ההוצאה הממשלתית הקבועה בחוק האמור.

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי

החוק ישנה את שיעור הגרעון הכולל המותר מתוך התוצר הלאומי הגולמי, בשנות הכספים הבאות וכן ישנה את מגבלת ההוצאה הממשלתית לשנת 2015.

ה. להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון - שינוי תוואי הפחתת הגרעון בשנים 2015 ואילך וסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2015), התשע"ה-2014

 

ד ב ר י - ה ס ב ר

כללי    

בהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק), קיימות שתי מגבלות פיסקאליות על תקציב המדינה. המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי אותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (תקרת הגרעון), ומגבלה שניה הקובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (מגבלת ההוצאה). יש לציין, כי מגבלות מסוג אלה נהוגות ברוב המדינות המפותחות בעולם.

עמידה במגבלות אלה מאפשרת הפחתה של נטל החוב הממשלתי וכפועל יוצא מכך לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.

בהתאם להוראות סעיף 5 לחוק, שיעור הגרעון מהתמ"ג בשנת 2015 לא יעלה על 2.5%, בשנים 2016-2018 לא יעלה על 2% ובשנת 2019 והלאה לא יעלה על 1.5%.

על מנת לעמוד בתקרת הגרעון הקבועה בחוק לשנים 2013-2014 ביצעה הממשלה צעדים נרחבים הן בצד ההוצאה והן בצד ההכנסה. צעדים אלה באו בהמשך להעלאות המסים שנעשו במהלך שנת 2012 לצורך ייצוב מצבה הפיסקאלי של הממשלה. צעדים אלו אשר הדגישו את מחויבותה של הממשלה לשמירה על המסגרות הפיסקאליות אכן תרמו להפחתת הגרעון התקציבי ובכך הובילו לחיזוק היציבות הפיסקאלית ולשיפור אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.

כך למשל, בחודש דצמבר 2013, בהחלטת ממשלה מס' 1014 מיום 8 בדצמבר 2013, שעניינה ביטול העלאת שיעורי מס הכנסה לשנת 2014 תוך שמירה על איזון פיסקאלי, הוחלט להפחית 3.3 מיליארד ש"ח מבסיס תקציב 2014 ובהחלטת ממשלה מס' 1110 מיום 29 בדצמבר 2013, שעניינה צמצום העלאת שיעור הפרשות המעסיק למוסד לביטוח לאומי שבמסגרתה הוחלט להפחית 450 מיליוני ש"ח מבסיס תקציב 2014 (ביחד להלן – החלטות הממשלה).

בהתאם להוראות סעיף 6א(ב) לחוק, החל משנות התקציב 2011 ואילך, סכום ההוצאה הממשלתית (מגבלת ההוצאה) לא יעלה מעבר לשיעור המירבי המתאפשר לפי תחשיב הקבוע בחוק, ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנה שקדמה לה, כשהוא צמוד למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ובלבד שסכום ההוצאה כאמור לא יגרום לחריגה מתקרת הגרעון שנקבעה לאותה שנה. בתיקון מס' 14 לחוק, תוקן סעיף 6א(ג)(2) לחוק לעניין אופן חישוב מגבלת ההוצאה ביחס לשנים 2015 ואילך. התחשיב לחישוב השיעור המירבי שונה כך שהוא יהא הסכום שבין שני אלה – (1) ממוצע שיעורי הגידול באוכלוסיה בישראל בשלוש השנים שקדמו למועד הנחת חוק התקציב שלגביהן פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה את שיעורי הגידול כאמור ו - (2) אחוז אחד כפול היחס שבין 50% ובין ביחס חוס תוצר, כהגדרתו באותו סעיף (להלן - תיקון מס' 14 לחוק).

יובהר כי החלטות הממשלה התקבלו נוכח תחזית השינוי בשיעור מדד המחירים לצרכן (תחזית האינפלציה) - אשר הוצגו באותה עת בפני הממשלה, שכן לפי תחזית זו ההפחתות בגג ההוצאה של תקציב המדינה נדרשו כדי לעמוד במגבלת ההוצאה. ברם, לאחר מעשה, מתברר כי הפחתות אלה מגלמות גם את השינוי בשיעור השינוי במדד המחירים לצרכן בפועל לעומת תחזית השינוי במדד זה. מכאן, שבהתבסס על החלטות ממשלה, שקיזזו את השפעת השינוי בתחזית האינפלציה, חישוב שיעור הגידול הריאלי במגבלת ההוצאה הממשלתית על פי הנוסחה שנקבעה לצורך כך בסעיף 6א(ג)(2) לחוק, כפי שתוקן בתיקון מס' 14, עומד על שיעור שלא יעלה על 2.61%.

מתחזיות שביצע משרד האוצר במסגרת הליך גיבוש תקציב המדינה לשנת 2015 עולה כי גם לצורך עמידה בתקרות הגרעון הקבועות בחוק לשנים הקרובות יידרשו צעדי התכנסות נוספים הן בשנת 2015 והן בשנות התקציב שלאחריה וזאת על אף צעדי ההתכנסות שבוצעו בשנים הקודמות, כאמור.

יציבות פיסקאלית ושמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה הם תנאים הכרחיים ליציבותו הכלכלית של המשק וליכולתה של הממשלה להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים. בהתאם לכך, המשך הפחתת הגירעון ויחס החוב-תוצר חיוניים לחיזוקה של כלכלת ישראל. ואולם, שינויים תכופים במדיניות המס מביאים לחוסר יציבות בגבייה ועלולים לגרום לחוסר ודאות הפוגעת בצמיחה בטווח הקצר. על רקע שיעורי הצמיחה הנמוכים יחסית בעולם והשיפור ביציבות ובאמינות הפיסקאלית של הממשלה בעקבות צעדי המדיניות שננקטו בשנים האחרונות יש מקום לאזן בין קצב הפחתת הגירעון התקציבי בטווח הקצר לבין היתרון של מניעת זעזועים נוספים למערכת המס. זאת, תוך התחייבות לתוואי גרעון תקציבי יורד באופן עקבי בטווח הבינוני.

 

סעיף 1                        

על רקע האמור בסעיף הכללי, מוצע למתן את תוואי הפחתת הגרעון בשנים הקרובות כך שמחד תשמר מחויבותה של הממשלה להמשך הפחתת יחס החוב תוצר ומאידך ימותן הצורך בביצוע צעדי התכנסות בשנים הקרובות, וזאת כפי שמפורט להלן: בשנת 2015 לא יעלה שיעור הגרעון מהתמ"ג על 3.4%, בשנת 2016 לא יעלה על 2.75%, בשנת 2017 לא יעלה על 2.25%, בשנת 2018 לא יעלה על 1.75%, בשנת 2019 לא יעלה על 1.25% ומשנת 2020 ואילך לא יעלה על 1%, בכל שנה. השינוי המוצע במתווה הפחתת הגרעון מאפשר את המשך הפחתת יחס החוב תוצר.

סעיף 2            

בהמשך למבצע "צוק איתן" שהחל ביום 8 ביולי 2014, לעלויות העודפות והחד פעמיות שנוצרו למשרד הביטחון בעקבות מבצע זה, לעלויות מימון הפקת הלקחים שבוצעה במערכת הביטחון במהלך המבצע ולאחריו ולעלויות חד פעמיות נוספות שחלות על משרד הביטחון בשנת 2015 בשל כך, מוצע לתקן את סעיף 6א לחוק, שעניינו סכום ההוצאה הממשלתית ולקבוע כי ביחס לשנת הכספים 2015, יתאפשר גידול נוסף בהוצאה הממשלתית בשנה האמורה לצורך מימון עלויות מבצע "צוק איתן" ונזקיו, ולצורך זה בלבד, בהיקף שלא יעלה על 1.3% מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2014. כמו כן, בשל אופיים החד פעמי של ההוצאות כאמור, מוצע לקבוע כי הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף זה, לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2015 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות.