תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק לשכת עורכי הדין (שינויים במבנה מוסדות הלשכה ובמתכונת ההסמכה והוראות נוספות), התשע"ד-2014

ב. עיקרי החוק המוצע והצורך בו

 

הצעת חוק זו בעיקרה באה בעקבות דין וחשבון של ועדה ציבורית אשר מונתה על ידי שר המשפטים ובראשה עמדה שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) איילה פרוקצ'יה (להלן - ועדת פרוקצ'יה או הועדה).

 

הועדה אשר הוקמה על רקע משבר חריף בדרכי התנהלותה ותפקודה של לשכת עורכי הדין (ראה בהקשר זה פסק דינו של בית המשפט המחוזי בעת"מ 33262-11-12 ברזילי ואח' נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין (מיום 29 בינואר 2013)) נתבקשה לבחון את הרקע למשבר החריף הפוקד את לשכת עורכי הדין והפוגע בתפקודה ובדרכי התנהלותה ובהמשך לכך להציע תיקונים בחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א - 1961 (להלן - חוק לשכת עורכי הדין או חוק הלשכה).

 

דוח ועדת פרוקצ'יה הוגש לשרת המשפטים בחודש דצמבר 2013. לאחר בחינת המלצות הועדה מוצעים השינויים המפורטים בעיקרים 1 עד 3 להלן שעניינם שינויים בהתייחס למבנה הלשכה, מוסדותיה, ניהולה הכספי ובעלי התפקידים בה. לצד שינויים מוצעים אלה מוצעים בעיקר 4 להלן שינויים בנושא ההסמכה לעריכת דין שעניינם הפיקוח על ההתמחות ומתכונת הבחינות שבסיומה. תיקונים אלה מוצעים בעקבות המלצות הוועדה לבדיקת נושא בחינות ההתמחות לשם הסמכה בעריכת דין ונושא ההתמחות (להלן - ועדת גרסטל) אשר הוגשו לשר המשפטים מר מאיר שטרית במאי 2002.

 

עיקר 1 - שינויים במבנה הלשכה ומוסדותיה (סעיפים 1 עד 15, 17, 18, 20, 25 עד 28, 29(2), 31, 33 ו-34)

 

א. שינויים במוסדות הכלל-ארציים - המועצה הארצית, הוועד המרכזי וראש הלשכה (סעיפים 1 עד 12, 16 עד 18, 20, 25, 29(2) ו-31)

 

מוצע לצמצם את הרכב המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין ולקבע את מעמדה כגוף היחיד הקובע את מדיניות הלשכה, לבטל את הוועד המרכזי ולקבוע כי ראש הלשכה ישמש מתוקף תפקידו כיושב ראש במועצה הארצית. הכול כמפורט להלן.

 

סעיף 9 לחוק לשכת עורכי הדין עניינו המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין ובנוסחו היום הוא קובע כדלקמן:

 

 

המועצה הארצית כוללת אפוא כיום 48 חברים תוך שהרכבה הוא כמפורט לעיל.

 

בהתאם להמלצות ועדת פרוקצ'יה מוצע (בסעיף 7 לחוק המוצע - תיקון סעיף קטן (א) בסעיף 9 לחוק הלשכה אשר לפי המוצע  יסומן (א4)) לצמצם את הרכב המועצה כך שהרכבה יהיה כדלקמן:

 

א. ראש הלשכה והמנהל הכללי של משרד המשפטים והם בלבד יכהנו במועצה הארצית מתוקף תפקידם (חברותם במועצה של ראש הלשכה לשעבר, פרקליט המדינה והפרקליט הצבאי הראשי מתוקף תפקידם תבוטל).

ב. מספר החברים הנבחרים בבחירות כלל-ארציות רשימתיות יפחת מ-28 ל-15.

ג. מספר החברים מכל מחוז יפחת מ-3 חברים לחבר אחד תוך שסך החברים מן המחוזות יעמוד על שישה (וזאת בשים לב לפיצול המוצע להלן במחוז תל-אביב של הלשכה).

 

לפי המוצע תמנה המועצה הארצית כתוצאה מהתיקון לחוק 23 חברים.

 

לצד הצמצום המוצע כמתואר בהרכב המועצה הארצית מוצע לבטל את הוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין המעוגן כיום בסעיף 11 לחוק לשכת עורכי הדין שזו לשונו:

 

 

בהתאם מוצע (בסעיף 11 לחוק המוצע) לבטל את סעיף 11 לחוק לשכת עורכי הדין ובהמשך לכך למחוק את הוועד המרכזי מסעיף 6 לחוק הלשכה שעניינו מוסדות הלשכה (סעיף 2 לחוק המוצע).

 

ביטול הועד המרכזי מוצע לאחר בחינת המשמעויות של המלצות ועדת פרוקצ'יה והגם שהועדה עצמה לא הציעה לבטל מוסד זה אלא אך לצמצם את הרכבו ולתחם את מערך הסמכויות בינו לבין המועצה הארצית. אשר לצמצום הרכבו של הועד המרכזי המליצה הוועדה כי הוא לא יכלול עוד 17 חברים אשר (למעט ראש הלשכה המכהן בו מתוקף תפקידו) נבחרים בידי המועצה הארצית כמתואר לעיל, אלא 13 חברים בלבד - ראש הלשכה ו-12 חברים נוספים. על-פי המלצת הועדה וכפתרון לבעיה של רוב לעומתי לראש הלשכה (אשר ימשיך וייבחר בבחירות אישיות על-ידי כלל חברי הלשכה) ימונו חברים אלה על-ידי ראש הלשכה על בסיס קואליציה שיקים ומינוים יהא טעון אישור המועצה הארצית. היה ואישור כאמור לא יינתן בתוך שלושה חודשים מן הבחירות למוסדות הלשכה תיערכנה בחירות חדשות למוסדות הארציים. אשר לתיחום הסמכויות בין הועד המרכזי למועצה הארצית, הציעה ועדת פרוקצ'יה כי המועצה הארצית תהיה הגוף המתווה ומעצב את מדיניות לשכת עורכי הדין ואילו הוועד המרכזי בראשות ראש הלשכה יהיה הגוף האחראי לתחומי הניהול והביצוע של הלשכה ולקביעת מדיניות הנוגעת לתחומים אלה (מטבע הדברים בכפיפות למדיניות שקובעת המועצה הארצית).

 

ביטולו המוצע של הועד המרכזי נסמך על העמדה לפיה משמתפקדת המועצה הארצית כגוף המעצב את מדיניות הלשכה (לפי המבנה המוצע ובשונה מן המצב הקיים כיום ואשר במסגרתו משמש גם הועד המרכזי כגוף מעצב מדיניות), אין מקום להעמיד גוף נבחר נוסף בדמות הועד המרכזי כאחראי על תחומי הניהול והביצוע של הלשכה תוך כפיפות למדיניות שקובעת המועצה הארצית. לצד הקושי העקרוני הנעוץ בקיומו של גוף נבחר שתפקידו בעיקרו הוא לבצע מדיניות שקובע גוף אחר, דומה גם כי היקף המדיניות הלשכתית הטעונה גיבוש בכללותו אינו רחב דיו כדי להותיר לשני גופים נבחרים מקום להתגדר בו תוך ששניהם מתפקדים כמעצבי מדיניות. אין צריך להכביר מלים אשר לחשש כי בנסיבות שכאלה עלולות להתגלע לרוב מחלוקות בין הגופים השונים.

 

על רקע זה מוצע אפוא להסתפק במועצה הארצית כגוף היחיד הקובע את מדיניות הלשכה וזאת תוך צמצום הרכבה כמתואר (ובהמשך לכך אף תוך הסמכתה כמפורט להלן לפעול גם באמצעות ועדות שתמנה) כך שתוכל לפעול ביעילות הנדרשת. זאת בדומה למקובל בתאגידים סטטוטוריים (ראה לאחרונה חוק השידור הציבורי, התש"ד-2014 וכן תזכיר חוק התאגידיים הציבוריים, התשע"ג-2013) ותוך שהאחריות לניהול השוטף של הלשכה וביצוע המדיניות של המועצה הארצית תוטל על המנהל הכללי של הלשכה אשר מעמדו, תפקידיו וסמכויותיו יעוגנו במסגרת החוק המוצע (ראה על כך להלן במסגרת הפרק שענינו בעלי תפקידים) אף זאת בדומה למקובל בתאגידים סטטוטוריים (ראה גם לעניין זה הדוגמאות שלעיל), זאת תחת הנחייתו של ראש הלשכה.

 

לצד הקביעה הכללית לפיה המועצה הארצית תתווה את מדיניות הלשכה ותפקח על ביצועה, מפורטים יתר תפקידיה ובהם קביעת מדיניותה של הלשכה בתחומי התפקידים והסמכויות שהוקנו לה לפי הוראות חוק לשכת עורכי הדין, קביעתו של תקציב הלשכה לפי הוראות סעיף 95 לחוק הלשכה, קביעת דמי חבר ואגרות לפי הוראות סעיפים 93 ו-94 והתקנת כללים לפי הוראות סעיף 109 (סעיף קטן (א) המוצע בסעיף 9 לחוק הלשכה במקום סעיף קטן (א) הנוכחי אשר יסומן (א4) ויתוקן כאמור לעיל) .

 

בהמשך לכך יובהר כי הסמכות השיורית אשר להפעלת סמכויות הלשכה נתונה למועצה הארצית ולפיכך "כל סמכות של הלשכה שלא יוחדה בחיקוק למוסד ממוסדותיה, נתונה בידי המועצה הארצית" (סעיף קטן (א1) שמוצע להוסיפו בסעיף 9). עוד יובהר (בסעיף קטן (א2) שמוצע להוסיפו בסעיף 9) כי לצורך ביצוע תפקידיה, תהא  המועצה הארצית רשאית, בהתאם לכללים שייקבעו, להסתייע בוועדות שתמנה מבין חבריה או שלא מבין חבריה. זאת בכפוף לסייג שהמועצה הארצית לא תאצול לוועדות כאמור מסמכויותיה לפי חוק  ולסייג שהפעלת סמכות שיוחדה בחיקוק למועצה הארצית טעונה החלטת המועצה הארצית במליאתה. לצד הרשאה זו מוצע (בסעיף קטן (א3) שמוצע להוסיפו בסעיף 9) לחייב את המועצה הארצית למנות ועדות אלה:

 

א. ועדת התמחות אשר משתתמנה תהא מוסמכת להפעיל את סמכויות הלשכה לפי סעיפים 27, 29, 30, 34, 35, ו-44 לחוק הלשכה וכן את הסמכויות הנתונות לה לפי כללים שנקבעו לפי חוק זה אשר להתמחות מאמנים ומתמחים (כללי לשכת עורכי הדין (רישום ופיקוח על התמחות), התשכ"ב-1962).

ב. ועדת שכר טרחה להפעלת סמכויות הלשכה לפי סעיפים 84(ב) ו-89 לחוק הלשכה.

ג. ועדת ביקורת שתכלית מינויה לייעל את הליך הביקורת על התנהלות מוסדות הארגון.

 

בקשר עם ועדת הביקורת יצוין כי ועדת ביקורת היא אורגן מרכזי ובעל חשיבות לשמירה על ניהולו התקין והיעיל של התאגיד ולהבטחת יעילותה של ביקורת הפנים בארגון. חרף קיומו של נוהל הקובע כי המועצה הארצית צריכה להקים ועדת ביקורת, לא נתמנתה ועדה זו וביקורת המדינה מצאה כי לא מתקיימים במוסדות הלשכה דיונים מסודרים על ממצאי הביקורת ואין מעקב אחר ליקויים (דוח ביקורת 2011). לגישת ועדת פרוקצ'יה, כינון ועדת ביקורת תחזק את מערך ביקורת הפנים ותגביר את השקיפות, הדיווח והנשיאה באחריות של מוסדות הלשכה. לפיכך, מוצע לחייב את המועצה הארצית למנות ועדת ביקורת מבין חבריה, כמקובל בחברות ציבוריות ובחברות ממשלתיות. הרכב הועדה יכלול שלושה עד חמישה חברים. יושב ראש המועצה לא יהיה חבר בוועדת הביקורת. תפקידה העיקרי של ועדת הביקורת יהיה לדון בתקינות ניהול הלשכה בהסתמך על דוחות המבקר הפנימי או רואה החשבון המבקר. כמו כן לוועדת הביקורת תפקיד מיוחד מול מערך הביקורת הפנימית – לדון בתכנית העבודה של מבקר הפנים, לבחון את מערך הביקורת הפנימית ואת תפקודו של מבקר הפנים, ולדון בדוחות של מבקר הפנים (ראה סעיף 10 לחוק המוצע – הוספת סעיף 10א לחוק הלשכה).

 

נוכח ביטולו של הועד המרכזי כמוצע מובן כי ראש הלשכה לא יוכל להוסיף ולעמוד בראשו. משכך מוצע (בסעיף 4 המוצע - תיקון סעיף 8 לחוק הלשכה) כי ראש הלשכה ישמש מעצם תפקידו כיושב ראש המועצה הארצית. במסגרת תפקידו זה יהיה הוא בעל הסמכות לכנס את המועצה הארצית ולקבוע את סדר יומה (ראה פירוט להלן במסגרת התיקון המוצע בסעיף 11ב לחוק הלשכה). כמו כן ינחה ראש הלשכה את המנהל הכללי של הלשכה בכפוף להחלטות המועצה הארצית וימלא כל תפקיד אחר שהוטל עליו לפי חוק.

 

סמכות כאמור נתונה כיום לראש הלשכה בהתייחס לישיבות הועד המרכזי לפי סעיף 11ב לחוק הלשכה הקובע כדלקמן:

 

 

לפי המוצע יתוקן סעיף 11ב האמור כך שהסמכות לפיו תתייחס למועצה הארצית (ראה סעיף 12 לחוק המוצע) ותהא נתונה כאמור לראש הלשכה אשר יכהן מתוקף תפקידו כיושב ראש המועצה הארצית. עוד מוצע להוסיף בסעיף 11ב האמור סעיף קטן (ג) לפיו "החלטות המועצה הארצית יתקבלו ברוב קולות של חברי המועצה המשתתפים בישיבה אלא אם כן נקבע אחרת בחוק זה או לפיו; היו הקולות שקולים תכריע עמדתו של יושב ראש המועצה, אם השתתף בישיבה."

 

לצד הקול הנוסף אשר מוצע כאמור להקנות לראש הלשכה בנסיבות של שוויון קולות, מוצע עוד כי ראש הלשכה הוא שינחה את המנהל הכללי של הלשכה בענייני הניהול השוטף של הלשכה בהתאם למדיניות המועצה הארצית והחלטותיה כמובן (ראה 19ב(א) שמוצע להוסיף לחוק הלשכה במסגרת סעיף 19 המוצע).

 

במסגרת ההתאמות הנדרשות לצורך המעבר למבנה מוסדות כמתואר, מוצע (בסעיף 11 לחוק המוצע) בהמשך לביטולו של סעיף 11 לחוק הלשכה שעניינו הועד המרכזי לבטל גם את סעיף 11א לחוק הלשכה הקובע כדלקמן:

 

 

עוד מוצע במסגרת ההתאמות הנדרשות לצורך המעבר למבנה מוסדות כמתואר לתקן גם את סעיפים 6א, 8א, 8ג, 9א, 10, 18ב, 18ד, 25א, 69, 93(ב), ו-98ד לחוק הלשכה (ראה בהתאמה סעיפים 3, 5, 6, 8, 9, 17, 18, 20, 25, 29(2) ו-31 לחוק המוצע) וכן את סעיף 12(ד)(3) בחוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ה-1995 (סעיף 33 לחוק המוצע).

 

בהמשך לשינויים המוצעים כמתואר בהתייחס למועצה הארצית, הוועד המרכזי וראש הלשכה, מוצעים גם השינויים הבאים:  

 

1. סמכות לשר המשפטים להורות על ביצוע חובה וכן להורות על עריכת בחירות חדשות (סעיף 10 המוצע - הוספת סעיפים 10ב ו-10ג לחוק הלשכה) - על-פי המצב המשפטי הקיים לא קיימת כל אפשרות להתערבות של גורם חיצוני שעה שמתקיים בלשכה מצב משברי אף אם הוא מביא לפגיעה קשה בתפקוד הלשכה ובהמשך לכך אף בנזקקים לשירותיה. משכך, בהתאם להמלצות ועדת פרוקצ'יה ובדומה לסמכויות הנתונות לשר הפנים ביחס לרשויות מקומיות, מוצע לקבוע כי שר המשפטים יהיה רשאי להורות על בחירת מועצה ארצית חדשה או ראש לשכה חדש או שניהם כאחד ולקבוע את תאריך הבחירות, אם נוכח כי תפקודה של הלשכה נפגע באופן מובהק ומשמעותי ביותר בשל כך שהמועצה הארצית או ראש הלשכה אינה ממלאים את התפקידים שהוטלו עליהם לפי חוק זה. לצד הסמכות להורות על עריכת בחירות חדשות מוצע, בדומה לסמכות הנתונה בהקשר של רשויות מקומיות לממונה על המחוז, לקבוע כי במקרים בהם המועצה הארצית או ראש הלשכה נמנעים ממילוי חובה או תפקיד שהוטל עליהם, יהיה שר המשפטים רשאי לדרוש מהם בצו ביצוע החובה או התפקיד ואם לא בוצעו החובה או התפקיד תוך הזמן הנקוב בצו, יהיה השר רשאי למנות אדם מתאים לשם ביצוע החובה או התפקיד.

הוראות שקיפות במימון הבחירות (סעיף 10 המוצע - הוספת סעיף 10ד לחוק הלשכה) - בדוח מבקר המדינה על הביקורת בלשכת עורכי הדין בישראל מחודש אפריל 1999 הציע מבקר המדינה לקבוע הסדר מקיף בהתייחס למימון פעולות התעמולה בבחירות למוסדות הלשכה. עיקרה של ההצעה הוא לקבוע בחקיקה הנחיות מפורטות למכלול העניינים הכרוכים בבחירות למוסדות הלשכה ובעיקר הגבלות על סכום ההוצאה המותרת למימון תעמולת הבחירות, על קבלת תרומות מסוגים מסוימים של תורמים ועל סכום התרומה (ראו עמודים 8 ו-52 לדוח). גם ועדת פרוקצ'יה המליצה על הסדרה מקיפה של נושא מימון הבחירות בחוק תוך שהיא מפנה להצעת חוק לשכת עורכי הדין (מימון בחירות), התשע"א–2011 - הצעת חוק פרטית מספר 3083 מן הכנסת ה-18 של חבר הכנסת אריה אלדד.

בהתחשב בקושי שבקביעת הסדר מקיף לגבי הבחירות למוסדות הלשכה, כדוגמת ההסדר בחוק מימון מפלגות, הכולל גם פיקוח, בקרה ואמצעי אכיפה ובשים לב גם לפער הקיים בין בחירות לכנסת ולרשויות המקומיות מחד לבחירות למוסדות לשכת עורכי הדין מאידך (והמתבטא בין היתר בכך שהסדר כאמור לא עתיד לכלול מימון ציבורי), מוצע לקבוע הוראות בדבר שקיפות התרומות ובמיוחד בדבר פרסום פומבי של תרומות משמעותיות (ראו בהקשר זה ההסדר הקיים לענין מימון מפלגות לפי הנחיות מימון מפלגות (ניהול ענייניה הכספיים של סיעה), התשל"ח-1978. לפי ההסדר המוצע, תיקבע דרישה לחשוף בדוח המוגש ליושב ראש ועדת הבחירות את רשימת התרומות שהתקבלו בעד מועמד או רשימה על פרטיהן בשנה הקודמת להגשת המועמדות (תרומות העולות על 10,000 ש"ח) ואת סך ההוצאות שהוצאו למימון הבחירות. לצד זאת מוצע עוד (בסעיף קטן (ו) בסעיף 10ד שמוצע להוסיפו בחוק הלשכה) כי שר המשפטים יהיה רשאי לקבוע בתקנות תקרה לסכום הכולל של הוצאות שניתן להוציאן בקשר עם מערכת בחירות.

כאמור בסעיף 34 לחוק המוצע ייקבעו בנוסח הסופי של החוק הוראות תחילה תחולה והוראות מעבר תוך שהכוונה היא כי השינויים המבניים במוסדות הלשכה ייכנסו לתוקף לקראת הבחירות הקרובות למוסדות הלשכה וכי הבחירות האמורות ייערכו על בסיס שינויים אלה. במסגרת זו תותאם לעניין בחירות אלה גם תחולת ההסדר המוצע כאמור ביחס למימון הבחירות. לעניין זה יצוין כי בהתאם לחוק הלשכה ולכללי לשכת עורכי הדין (בחירות למוסדות הלשכה), התשמ"ב-1982, נבחרים מוסדות הלשכה לארבע שנים וכי הבחירות הקודמות למוסדות הלשכה נערכו ביום 21 ביוני 2011. משכך עתידות הבחירות הקרובות למוסדות הלשכה להיערך בסמוך למועד האמור קרי בקיץ 2015.

ב. שינויים במוסדות המחוזיים - ביטול הוועדים המחוזיים (סעיפים 14, 15, 17, 18, 26 עד 28)

 

לצד השינויים המוצעים כמתואר ברמה הארצית מוצע ברמה המחוזית לבטל את מוסד הוועדים המחוזיים (לרבות כמובן יושבי הראש של ועדים אלה) כפי שהוא מעוגן כיום בסעיף 13 לחוק לשכת עורכי הדין שזו לשונו:

 

 

בהתאם מוצע (בסעיף 14 לחוק המוצע) לבטל את סעיף 13 לחוק לשכת עורכי הדין ובהמשך לכך למחוק את הוועדים המחוזיים מסעיף 6 לחוק הלשכה שעניינו מוסדות הלשכה (סעיף 2 לחוק המוצע).

 

ביטול הוועדים המחוזיים מוצע הגם שוועדת פרוקצ'יה לא הציעה לבטלם אלא אך לתחם את מערך הסמכויות בינם לבין המוסדות הארציים תוך הבהרת כפיפותם ההיררכית למוסדות הארציים והגדרת תקציביהם כחלק מתקציב הלשכה המנוהל בידי הועד המרכזי. לעניין ביטולם המוצע של הוועדים המחוזיים יצוין כי בהתאם למצב המשפטי הקיים אין כמעט לוועדים אלה סמכויות סטטוטוריות של ממש. זאת משהועברו במסגרת חוק לשכת עורכי הדין (תיקון מס' 32), התשס"ח-2008 (ס"ח התשס"ח עמ' 595) סמכויות הוועדים המחוזיים בענייני קבילה משמעתית ואתיקה מקצועית לידי ועדות האתיקה המחוזיות אשר הוקמו לפי תיקון מס' 32 האמור (כחלק מהמגמה לנתק את מערכת הדיון המשמעתי בלשכת עורכי הדין מגורמים נבחרים). באין אפוא לוועדים המחוזיים סמכויות סטטוטוריות של ממש ועל-יסוד העמדה כי קיומם של מוסדות נבחרים אשר אין להם תפקידים מוגדרים הוא מתכון בדוק, כפי שמלמדת המציאות (גם הלשכתית), לריבוי מחלוקות וסכסוכים, הוחלט כי אין הצדקה בהמשך קיומם של הוועדים המחוזיים. התחומים העיקריים בהם עוסקים נכון להיום הוועדים המחוזיים קרי פעילות בתחומים של תרבות ופנאי כמו גם שימור הקשר עם מוסדות שלטון מחוזיים כבתי משפט ופרקליטויות, אין די בהם כדי להוות הצדקה להמשך קיומו של מערך הוועדים המחוזיים על כל הכרוך בו וניתן לקיימם באמצעות המוסדות המרכזיים של הלשכה אשר אין מניעה כי יפעילו לשם כך שלוחות במחוזות השונים.

 

לצד  ביטול הוועדים המחוזיים, מוצע לשמר את ייצוגם של המחוזות השונים במועצה הארצית במגמה להבטיח כי גם עניינם של עורכי הדין מהפריפריה יובא במניין במסגרת ההחלטות המתקבלות במועצה הארצית. לצורך כך (ולאור הצמצום המוצע בהרכב המועצה הארצית כמתואר לעיל) ייבחר נציג אחד מכל מחוז לחבר המועצה הארצית.

 

עוד מוצע במסגרת ההתאמות הנדרשות בקשר עם ביטול הוועדים המחוזיים, לתקן גם את סעיפים 16, 18ב, 18ד, 82, 89א ו-89ג לחוק הלשכה (ראה בהתאמה סעיפים 15, 17, 18, 26, 27 ו-28 לחוק המוצע).

 

ג. פיצול מחוז תל-אביב של לשכת עורכי הדין והקמת מחוז מרכז (סעיף 13)

 

סעיף 12 לחוק לשכת עורכי הדין שעניינו מחוזות לשכת עורכי הדין קובע כדלקמן:

 

 

לפי הוראת סעיף 12 האמור והגם שבשנת 2007 הוקם והחל לפעול בית המשפט המחוזי מרכז אשר לפי הצו המקים אותו יהא לו שיפוט במחוז המרכז (ראה לעניין זה צו בתי המשפט (הקמת בית משפט מחוזי מרכז), התשס"ז-2007 (ק"ת התשס"ז, עמ' 824) וכן צו בתי המשפט (הקמת בית משפט מחוזי מרכז) (תיקון), התשס"ז-2007 (ק"ת התשס"ז, עמ' 1041) וצו בתי המשפט (הוראות מעבר) (אזורי שיפוטם של בתי המשפט המחוזיים) (תיקון), התשס"ז-2007 (ק"ת התשס"ז, עמ' 1040, להלן - צו הוראות המעבר)), יש ללשכת עורכי הדין חמישה מחוזות. מחוזות אלה חופפים את אזורי השיפוט של בתי המשפט המחוזיים תוך שתחומו של מחוז תל-אביב של לשכת עורכי הדין כולל הן את אזור השיפוט של בית המשפט המחוזי תל-אביב - יפו והן את אזור השיפוט של בית המשפט המחוזי מרכז.

 

על רקע זה קם הצורך להתאים את החלוקה למחוזות הקבועה בסעיף 12 לחוק הלשכה, אשר כאמור חופפת את החלוקה לאזורי שיפוט של בתי המשפט המחוזיים, לצמצום שחל באזור השיפוט של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו ולהקמתו של בית המשפט המחוזי מרכז. לעניין זה ועל רקע גודלו של מחוז תל-אביב של לשכת עורכי הדין, מוצע כי התאמה זו תיעשה על- דרך פיצול מחוז זה בהתאמה לאזורי השיפוט של בתי המשפט המחוזיים תל-אביב-יפו ומרכז.

 

בהתאם מוצע (בסעיף 13 של החוק המוצע) להוסיף בסעיף 12 לחוק הלשכה, שנוסחו הובא לעיל, את פסקת משנה (6). לפי פסקת משנה זו יתווסף למחוזות הלשכה כמחוז נוסף מחוז המרכז, שתחומו אזור שיפוטו של בית המשפט המחוזי מרכז. לפי ההצעה עתיד כינונו של מחוז המרכז של הלשכה לקרום עור וגידים עם הבחירות הבאות למוסדות הלשכה, תוך שלעניין זה יוצעו בנוסח הסופי של הצעת החוק הסדרי המעבר. הסדרים אלה נועדו להבטיח כי הפיצול של מחוז תל-אביב של הלשכה למחוז תל-אביב ולמחוז המרכז ייעשה בצורה נאותה ובמסגרתם ייקבע במפורש כי עד לכינונו של המחוז החדש על מוסדותיו הלכה למעשה, יש לראות את תחומו של מחוז תל-אביב של הלשכה כחופף לאזור שיפוטו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו כפי שהיה קודם שנגרע ממנו מחוז המרכז.

 

עוד מוצע בסעיף 13  לחוק המוצע, שענינו כאמור תיקון סעיף 12 לחוק הלשכה, כי אם יוקם בית משפט מחוזי או יבוטל בית משפט מחוזי, תכונן המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין מחוז חדש שתחומו אזור שיפוטו של בית המשפט המחוזי שהוקם, או שתבטל מחוז קיים – במקרה של ביטול בית משפט מחוזי. יחד עם זאת, מוצע לקבוע כי המועצה הארצית תהיה רשאית באישור שר המשפטים שלא לשנות את מחוזות הלשכה גם במקרה של הקמה או ביטול של בית משפט מחוזי, אם מצאה שישנם טעמים מיוחדים שלא לשנות את המחוזות כאמור, למשל, אם פיצול המחוזות של הלשכה יביא להוצאות כספיות מיותרות. בדרך זו תישמר בידי הלשכה הסמכות להחליט על אופן התאמת מחוזות הלשכה לחלוקה מחודשת של אזורי השיפוט של בתי המשפט המחוזיים בדמות הקמה או ביטול של בית משפט מחוזי על-פי החלטת שר המשפטים ולא יהיה צורך בתיקון חקיקה ראשית לשם התאמה כאמור. בהמשך לכך מוצע עוד כי אם הוחלט על כינון מחוז חדש ייקבעו בכללים הוראות בדבר בחירה ומינוי של מוסדות המחוז (בית דין משמעתי מחוזי, ועדת אתיקה מחוזית ופרקליט) והוראות אחרות המתחייבות מפיצול מחוז קיים או מביטולו.  

 

יצוין כי מכוח הוספתו של מחוז המרכז למחוזות הלשכה עתיד להתווסף למועצה הארצית של לשכת עורכי הדין (בהתאם להרכבה כפי שהוא מוצע במסגרת הצעת חוק זו כמתואר) גם חבר אחד ממחוז המרכז. מובן כי גם שינוי זה יתייחס למועצה הארצית הבאה ואילך. נקודה זו תובהר בהסדרי התחילה והתחולה שיוצעו כאמור בסעיף 34 לחוק המוצע בנוסח הסופי של הצעת החוק.

 

עיקר 2 – הניהול הכספי  (סעיפים 29(1) ו-30)

 

בקשר עם הניהול הכספי של לשכת עורכי הדין מוצעים השינויים הבאים:

 

א. דמי החבר (סעיף 29(1))

 

סעיף 93 לחוק לשכת עורכי הדין עניינו מימון פעולות הלשכה ובנוסחו כיום הוא קובע בסעיף קטן (א) בו כי "הלשכה רשאית, על פי החלטת המועצה הארצית, להטיל על חבריה דמי חבר ואגרות למימון פעולותיה. החלטה כאמור תפורסם ברשומות".

 

בהתאם להמלצות ועדת פרוקצ'יה, פעולות לרווחת עורכי הדין בתחומי התרבות והפנאי (דוגמת חוגים ואירועים חברתיים למיניהם) אשר אין להן זיקה למקצוע לא תהווינה בסיס לגביית דמי חבר המוטלים לפי סעיף 93 כמתואר והן אף לא יתוקצבו במסגרת תקציב הלשכה הנקבע לפי סעיף 95 לחוק הלשכה (ראה על כך עוד להלן). לפי ההמלצות, הגם שמוסדות הלשכה רשאים לערוך פעילויות מסוג זה, יש להטיל את מימונן על ציבור הנהנים מהן בלבד.

 

בהמשך לכך מוצע (בסעיף 29(1) המוצע) לתקן את סעיף 93(א) לחוק הלשכה המצוטט לעיל כך שמכלל הפעולות שמותר לפיו לממן מדמי חבר ואגרות יוחרגו פעולות תרבות ופנאי לרווחת עורכי הדין. מוצע גם להבהיר כי ניתן להטיל על חברי הלשכה דמי חבר ואגרות למימון תפקידי הלשכה לפי סעיף 2 לחוק הלשכה ופעולותיה לפי סעיף 3 בו (תוך החרגתן כאמור מכלל זה של פעולות תרבות ופנאי לרווחת עורכי הדין). 

 

לצד החרגתן של פעולות פנאי ותרבות מן הסעיף כאמור לעיל, מוצע עוד בסעיף 29(1) המוצע כי החלטת המועצה הארצית להטיל על חבריה (ציבור עורכי הדין) דמי חבר ואגרות למימון פעולותיה תהא טעונה אישורו של שר המשפטים. זאת בשים לב לכך שדמי החבר הם בגדר תשלום חובה לכל דבר וענין ולפיכך מן הראוי כי יהיו נתונים גם לפיקוח חיצוני ולא רק להחלטה בלעדית של הלשכה. לעניין זה יצוין כי האפשרות להכפיף את החלטות המועצה הארצית בדבר הטלת דמי חבר לאישור גוף חיצוני, דוגמת שר המשפטים הממונה על ביצוע החוק הועלתה בדוח מבקר המדינה משנת 1999 (בהתאמה למצב המשפטי החל בהקשר של הטלת אגרות על מי שאינם חברי לשכה).

 

עוד מוצע בסעיף קטן (א1) שמוצע להוסיפו בסעיף 93 כי דמי חבר ואגרות כאמור בסעיף קטן (א) של סעיף 93 ייקבעו בשיעור שלא יעלה על הסכום ההכרחי לשם ביצוע תפקידי הלשכה לפי סעיף 2 לחוק הלשכה ופעולותיה לפי סעיף 3 (למעט כמובן החריג הנזכר לעיל) בו ובשים לב לכלל מקורות המימון העומדים לרשות הלשכה.

 

ב. תקציב הלשכה (סעיף 30)

 

סעיף 95 לחוק הלשכה שעניינו תקציב הלשכה קובע כי "תקציב הלשכה ייקבע על ידי המועצה הארצית; תקציבי הוועדים המחוזיים - על-ידי ועדים אלה".

 

בשים לב להמלצתה הנזכרת לעיל של ועדת פרוקצ'יה אשר למימון פעילויות תרבות ופנאי על-ידי המשתתפים בהן בלבד ובהמשך לתיקון המוצע בסעיף 93 לחוק הלשכה, מוצע (בסעיף 30(1) המוצע) להוסיף ולקבוע בסעיף 95 לחוק הלשכה (אשר יסומן מעתה כסעיף קטן (א) נוכח הוספת הוראות נוספות בסעיף 95) כי המועצה הארצית תקבע את תקציב הלשכה בהתאם לצרכי תפקידי הלשכה לפי סעיף 2 לחוק הלשכה ופעולותיה לפי סעיף 3 בו למעט  פעולות בתחומי תרבות ופנאי לרווחת עורכי הדין.

 

עוד מוצע במסגרת סעיף 30(1) האמור ובשים לב לביטולם המוצע של הוועדים המחוזיים, כי יימחקו מסעיף 95 המלים "תקציבי הוועדים המחוזיים - על-ידי ועדים אלה" (מובן כי באמצעות מהלך זה אף יאוחד המינהל כספי של הלשכה כפי שהציעה ועדת פרוקצ'יה).

 

במסגרת הדוח שהגישה המליצה ועדת פרוקצ'יה להתייחס במסגרת הסעיף לנסיבות בהן לא אושר התקציב עד לתחילת השנה אליה הוא עתיד להתייחס. בהמשך לכך מוצע לקבוע הסדר באשר להוצאה תקציבית מוגבלת עד לאישור התקציב (סעיף קטן (ב) המוצע בסעיף 95 – ראה סעיף 30(2) המוצע) וכן מוצע כי אם לא יאושר תקציב הלשכה בתוך 30 ימים מתחילת שנת התקציב אליה הוא עתיד להתייחס, ייערכו בתוך 60 ימים בחירות חדשות למוסדות הלשכה (סעיף קטן (ג) המוצע בסעיף 95 – ראה סעיף 30(2) המוצע).

 

עוד מוצע מטעמים של שקיפות ובקרה, כי משיאושר התקציב על-ידי המועצה הארצית הוא יועמד (כהמלצת ועדת פרוקצ'יה) לעיונם של חברי הלשכה והציבור בכללותו באתר האינטרנט של הלשכה. כן מוצע כי התקציב אף יובא לידיעת שר המשפטים וחברי ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת (סעיף קטן (ד) המוצע בסעיף 95 – ראה סעיף 30(2) המוצע).  

 

עיקר 3 - עיגון מעמדם בחוק של בעלי תפקידים בלשכה (סעיפים 16 ו-19 – ביטול סעיף 18א והוספת סעיפים 19א עד 19יא לחוק הלשכה)

 

בהתאם להמלצות מבקר המדינה (דוח ביקורת 2011) ולהמלצות ועדת פרוקצ'יה מוצע לעגן בחוק לשכת עורכי הדין את מעמדם של בעלי תפקידים אשר נודעת להם חשיבות לצורך תפקוד לשכת עורכי הדין. כוונת הדברים היא למנהל כללי וכן לבעלי תפקידים שהם בעלי חשיבות לפעילות תקינה של תאגיד בשל היותם שומרי סף: רואה חשבון מבקר, יועץ משפטי, מבקר פנימי (אשר אף כי מוסדר בחוק כיום נדרשים תיקונים בהוראות החלות אליו) וגזבר. ההוראות המוצעות בהקשר זה מוצעות ברוח ההסדרים שהוצעו במסגרת תזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג–2013. 

 

מנכ"ל הלשכה (סעיפים 19א עד 19ד שמוצע להוסיף בחוק הלשכה) - בהתאם להמלצות ועדת פרוקצ'יה, מוצע להסדיר בחוק את תפקידו של המנהל הכללי של הלשכה. בהקשר זה מוצע בין היתר לקבוע כי המנהל הכללי יתמנה על ידי המועצה הארצית, לפי הצעת ראש הלשכה וכי תקופת כהונתו של המנהל הכללי תהיה בת ארבע שנים, עם אפשרות להאריכה בארבע שנים נוספות (סעיף 19א שמוצע להוסיפו בחוק הלשכה). הסדר זה מאפשר, מחד, לנצל את ניסיונו הנצבר של המנהל בתקופת כהונתו הראשונה, ומנגד, מבטיח חלופה באיוש התפקיד. עוד מוצע (בסעיף 19א האמור) כי המועצה הארצית תהא רשאית לקבוע כי המנהל  הכללי יחדל לכהן לפני תום כהונתו לאחר שניתנה לו הזדמנות לטעון טענותיו לעניין זה. עוד מוצע כי אם חדל המנהל הכללי לכהן, ימונה מנהל כללי אחר במקומו בתוך שישים ימים.

 

כן מוצע לקבוע (בסעיף 19ב שמוצע להוסיפו בחוק הלשכה) כי המנהל הכללי יהיה אחראי לניהול השוטף של ענייני הלשכה, בכפוף להחלטות המועצה הארצית ובהתאם להנחיות ראש הלשכה, זאת בדומה להוראות סעיף 120 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות) המכפיף את המנהל הכללי לדירקטוריון ולהנחיותיו.

 

רואה חשבון מבקר (סעיף 19ה שמוצע להוסיף בחוק הלשכה) - בהתאם להמלצות ועדת פרוקצ'יה מוצע לקבוע בחוק חובת מינוי של רואה חשבון מבקר. חובה זו תעגן את השימוש בכלי הביקורת החשבונאית ככלי המשרת את חברי הלשכה, בדומה לחובה החלה על חברות, ומעוגנת בסעיף 154 לחוק החברות. בהעדר מוסד של אסיפה כללית בלשכה, מוצע לקבוע כי הוא ימונה על ידי המועצה הארצית, לפי המלצת ועדת המינויים שהוקמה לפי סעיף 18ד לחוק הלשכה (להלן – ועדת המינויים). בנוסף, מוצע לקבוע הוראות בנוגע לאי תלותו של רואה החשבון המבקר בלשכה, בדומה להוראות סעיפים 160 ו-161 לחוק החברות. לצורך מילוי תפקידו, מוצע להעניק לרואה החשבון המבקר את הסמכויות הקיימות לרואה חשבון מבקר בחברה לפי סעיף 168 לחוק החברות, שהן: לעיין במסמכי התאגיד הציבורי, לקבל הסברים אודותיהם ולהשתתף בישיבות המועצה כאשר זו דנה בדוחות הכספיים או כשהיא דנה בליקויים שנודעו למבקר אגב הביקורת. עוד מוצע כי על רואה החשבון המבקר של הלשכה תחול חובת דיווח למועצה הארצית ולשר על פי דרישה, בדומה להוראות סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. בהמשך לכך מוצע להחיל על רואה חשבון מבקר חובת דיווח כאשר נודע לו, אגב פעולת ביקורת, על ליקויים מהותיים בבקרה החשבונאית של תאגיד ציבורי. משדווח ליקוי מהותי כאמור, מחויב ראש הלשכה לזמן דיון על כך ללא דיחוי. זאת, בדומה לקבוע בסעיף 169 לחוק החברות. מוצע במסגרת הסעיף להבהיר כי רואה חשבון מבקר אחראי כלפי התאגיד הציבורי והרשות לאמור בחוות דעתו ובדוחות הכספיים, ואין בכך לגרוע מאחריותו לפי כל דין, זאת בדומה להוראת סעיף 170 לחוק החברות.

 

יועץ משפטי (סעיף 19ו שמוצע להוסיף בחוק הלשכה) - הן מבקר המדינה (דוח ביקורת 2011) והן ועדת פרוקצ'יה הצביעו על חשיבות מינויו של יועץ משפטי פנימי, קבוע ובשכר, שילווה את ביצוע משימותיה של הלשכה בייעוץ משפטי שוטף. לפיכך, מוצע לקבוע חובה למנות יועץ משפטי "פנימי" שיהיה עובד הלשכה ותקופת כהונתו תהיה בת שבע שנים, ללא אפשרות הארכה. מוצע כי היועץ המשפטי ימונה על ידי המועצה הארצית, לפי המלצת ועדת המינויים. 

           

מבקר פנימי (סעיף 19ז שמוצע להוסיף בחוק הלשכה) - בשנת 1995, בעקבות המלצותיה של ועדה ציבורית בראשות שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב מלץ, תוקן חוק לשכת עורכי הדין ונקבע בו, בסעיף 18א, כי ללשכה יהיה מבקר פנים, אשר יהיה חלק ממוסדות הלשכה (המפורטים בסעיף 6 לחוק). בעקבות ההסדר בחוק אף גובש "נוהל הביקורת הפנימית בלשכת עורכי הדין" בשנת 1997 המפרט את תפקידי הביקורת הפנימית והמבקר הפנימי בלשכה. עם זאת, עד לאחרונה פעל בלשכה מבקר פנימי במשרה חלקית בלבד ובהתנדבות, ורק לאחרונה מונתה ללשכה מבקרת פנימית במשרה מלאה ובשכר. מבקר המדינה (דוח ביקורת 2011)  עמד על הצורך במינוי מבקר פנימי ללשכה שיפעל במשרה מלאה ותמורת שכר, ויבחן את תקינות פעולות הלשכה וממלאי התפקידים בה, מבחינת שמירה על החוק, על טוהר מידות, על נוהל תקין ועל חסכון ויעילות. ועדת פרוקצ'יה הצטרפה להמלצת המבקר לעניין המבקר הפנימי בלשכה.

 

בהתאם מוצע (בסעיף 19ז המוצע אשר יבוא במקום סעיף 18א הקיים) לעבות את ההסדר המתייחס למבקר הפנימי של הלשכה (וזאת תוך השמטת המבקר הפנימי מרשימת מוסדות הלשכה שבסעיף 6 לחוק הלשכה ומיקומו במסגרת בעלי התפקידים בלשכה). במסגרת הסעיף המוצע, מוצע להותיר את החובה כי ללשכה יהיה מבקר פנימי, ומוצע לקבוע כי הוא יהיה עובד הלשכה. כמו כן, מוצע לקבוע למבקר הפנימי תקופת כהונה בת שבע שנים, ללא אפשרות הארכה, במקום תקופת כהונה שלא תפחת מחמש שנים המופיעה בחוק כיום. לפי החוק הקיים, מבקר פנימי נבחר בבחירות חשאיות על ידי המועצה הארצית. מוצע להחליף את בחירתו של המבקר הפנימי במינוי על ידי המועצה הארצית, בדומה לאופן המינוי המקובל של מבקר פנימי בתאגידים ציבוריים, כאשר המינוי יהיה לפי המלצת ועדת המינויים. כמו כן, מוצע לקבוע כי המבקר הפנימי יהיה כפוף למועצה הארצית ואליה יגיש את דוחותיו והמלצותיו. מוצע להחיל את הוראות חוק הביקורת הפנימית, בהתאמות הנדרשות לאור מבנה הלשכה. 

 

גזבר הלשכה (סעיף 19ח שמוצע להוסיף בחוק הלשכה) בהתאם להמלצות ועדת פרוקצ'יה, מוצע לקבוע כי ללשכה ימונה גזבר. הגזבר ימונה על ידי המועצה הארצית, לפי המלצת המועצה הארצית, וסיום כהונתו של הגזבר יהיה טעון אישור ועדה זו. מוצע לקבוע כי תפקידיו של גזבר הלשכה יהיו הכנת תקציב הלשכה, הכנת הדוחות הכספיים של הלשכה; שמירת מסגרת התקציב של הלשכה ומניעת גרעון שוטף בו וגביית כספים המגיעים ללשכה.

 

בשים למעמדם של רואה החשבון המבקר, היועץ המשפטי, המבקר הפנימי והגזבר כשומרי סף, מוצע במסגרת הסעיפים העוסקים בתפקידם כי החלטה לפיה יחדל מי מבעלי תפקידים אלה לכהן לפני תום תקופת כהונתו תוכל המועצה הארצית לקבל רק לפי המלצת ועדת המינויים.

 

עוד מוצע (בסעיף 19ט שמוצע להוסיפו בחוק הלשכה) בהתייחס לכל בעלי התפקידים כי תנאי כשירות לכהונתם יהיה העדר עבר פלילי או משמעתי אשר בהתחשב בו אין הם ראויים לכהן בתפקיד ובלשון הסעיף: בעל התפקיד "לא הורשע הרשעה בעבירה שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אין הוא ראוי, לדעת ועדת המינויים, לכהן כמנהל הכללי של הלשכה, כרואה חשבון מבקר, כיועץ משפטי, כמבקר פנימי או כגזבר שלה, לפי העניין, ולא תלוי ועומד כנגדו כתב אישום בעבירה כאמור" ואף "לא הורשע בעבירת משמעת לפי כל דין שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אין הוא ראוי לדעת ועדת המינויים לכהן כמנהל הכללי של הלשכה, כרואה חשבון מבקר, כיועץ משפטי, כמבקר פנימי או כגזבר שלה, לפי העניין, ולא תלויה ועומדת כנגדו קובלנה בעבירת משמעת כאמור" (סעיף קטן (א) בסעיף 19ט המוצע). כן מוצע (בסעיף קטן (ב) בסעיף 19ט המוצע) כי המועצה הארצית תהא רשאית, באישור שר המשפטים,  לקבוע בכללים תנאי כשירות נוספים לעניין כל אחד מהתפקידים האמורים.

 

בהמשך לכך מוצע עוד (בסעיפים 19י ו-19יא שמוצע להוסיף בחוק הלשכה) כי אם הורשע בעל התפקיד בעבירות כאמור תוך כדי כהונה, יחדל בעל התפקיד לכהן לפני תום תקופת כהונתו ואם הוגשו נגדו כתב אישום או קובלנה בעבירות כאמור, יושעה מתפקידו עד למתן פסק דין בעניינו.

 

עיקר 4 - שינויים בנושא מתכונת ההסמכה (סעיפים 21, 22, עד 24 ו-32)

 

א. כללי

 

לצד השינויים המוצעים בהתייחס למבנה הלשכה ומוסדותיה, ניהולה הכספי ובעלי התפקידים בה, מוצעים גם תיקוני החקיקה שלהלן בנושא הפיקוח על ההתמחות ומתכונת הבחינות שבסיומה. תיקונים אלה מוצעים בעקבות המלצות ועדת גרסטל אשר הוגשו כאמור לשר המשפטים מר מאיר שטרית במאי 2002, תזכירי החוק שגובשו לאורן של ההמלצות (תזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה), התשס"ו-2005 ותזכיר חוק לשכת עורכי הדין (תיקון - שינויים במתכונת ההסמכה), התש"ע–2010) וכן בעקבות המלצות מחודש נובמבר 2012 של צוות יישום בראשות ד"ר גיא רוטקופף - מנכ"ל משרד המשפטים באותה העת.

  

על פי המצב הקיים, תקופת ההתמחות לקראת הסמכה בעריכת דין היא שנה אחת. בסיומה של ההתמחות נערכות בחינות ההסמכה בעריכת דין. בחינות אלה מורכבות מבחינה בכתב ובחינה בעל-פה. הבחינה בכתב נערכת במתכונת של בחינת רב-ברירה ומורכבת ממאה שאלות. נושאי הבחינה מוכתבים על ידי תקנות לשכת עורכי הדין (סדרי בחינות בדיני מדינת ישראל ובמקצועות מעשיים), התשכ"ג-1962 ומוגבלים בהתאם להוראת סעיף 38(א) לחוק הלשכה כפי משמעותו המקובלת (ראה על כך להלן) לתחומי המשפט הדיוני דוגמת סמכויות בתי המשפט, סדרי דין וראיות. צירופי הנושאים והפיכתם לפרקים כמו גם קביעת שאלון הבחינה נעשים בידי ועדה בוחנת בהרכב של שלושה שופטים, שלושה עורכי דין מן המגזר הציבורי ושלושה עורכי דין מן המגזר הפרטי. הבחינה בעל-פה נערכת בפני ועדה בוחנת בהרכב של שופט, המכהן כיושב ראש, עורך דין מן המגזר הציבורי ועורך דין מן המגזר הפרטי.

 

דוח ועדת גרסטל אשר הוגש כאמור לשר המשפטים בחודש מאי 2002 כלל המלצות על שורה של שינויים במתכונת ההסמכה בעריכת דין, שעיקרם בתמצית הם:

1. הארכת תקופת ההתמחות לתקופה של שנה ומחצה, כאשר במהלך ששת החודשים הראשונים להתמחות יהא על המתמחה ליטול חלק בקורס מעשי למתמחים שעל עריכתו המליצה הועדה. הקורס ייערך במתכונת של קורס חובה במהלך מחצית השנה הראשונה של ההתמחות. בד-בבד עם ההמלצה להאריך את תקופת ההתמחות ועל מנת לסייע לכך שההתמחות תשיג את יעדיה, המליצה הועדה על ביסוס מערך הפיקוח שמקיימת הלשכה כיום תוך שיועמד בראשו שופט בדימוס, וכן כי ימונה נציב קבילות מתמחים, שופט בדימוס, וסמכויותיו יוגדרו בחקיקה.

2. המרת מודל הבחינה הנוהג כיום כמתואר לעיל במודל דו-שלבי שיכלול מבחן ידע בשיטת רב-ברירה, אשר ייערך בסיומו של קורס מעשי למתמחים שעל עריכתו המליצה הועדה, ומבחן פתוח של הערכת ביצוע – ניתוח מקרה שיתקיים בסיום ההתמחות. הקורס המעשי ייערך במתכונת של קורס חובה במהלך מחצית השנה הראשונה של ההתמחות.

3. עוד המליצה הועדה על שינויים בהרכב הועדה הבוחנת, על עיגונם בחקיקת משנה של הליכי ההשגה והערעור על תוצאות הבחינה וכן על שיכלול ההסדר בהתייחס להתאמת הבחינה לאנשים עם מוגבלויות. הסדר כאמור קבוע כיום בתקנה 18ד לתקנות לשכת עורכי הדין (סדרי בחינות בדיני מדינת ישראל ובמקצועות מעשיים), התשכ"ג-1962.

 

ועדת גרסטל המליצה במסגרת הדין וחשבון שלה על קידום המלצותיה כמקשה אחת ובהתאם הופצו כאמור בשנת 2005 ובהמשך בשנת 2010 תזכירי חוק, אשר התבססו על המלצותיה כמכלול. אלא שהניסיון לקדם את ההמלצות כמקשה אחת עורר קשיים מקשיים שונים. בחודש ספטמבר 2011 מינה מנכ"ל משרד המשפטים דאז, ד"ר גיא רוטקופף, לבקשת שר המשפטים דאז, פרופ' יעקב נאמן, צוות במשרד המשפטים אשר בחן את החלופות האפשריות לשמירה על איכות מקצוע עריכת הדין וגיבש המלצות ליישום (להלן - צוות רוטקופף). בהמשך להמלצות הצוות מוצע להתמקד במסגרת תזכיר החוק המוצע בנושא הפיקוח על ההתמחות, מתכונת הבחינה והרכב הועדה הבוחנת העורכת את הבחינות בכתב.   

 

ב. נציב פיקוח על ההתמחות (סעיפים 21 ו -22)

 

על-פי סעיף 2(1) לחוק לשכת עורכי הדין מוטל על לשכת עורכי הדין, בין היתר, התפקיד של פיקוח על ההתמחות. בהתאם לכך מפעילה לשכת עורכי הדין מערך פיקוח המוצא ביטויו בכללי לשכת עורכי הדין (רישום מתמחים ופיקוח על התמחות), התשכ"ב-1962 ובנהלים משלימים. 

ועדת גרסטל שנדרשה לנושא הפיקוח על ההתמחות ראתה להמליץ על ביסוס מערך הפיקוח שמקיימת הלשכה כיום בהתאם לכללים האמורים תוך שיועמד בראשו שופט בדימוס וכן כי ימונה נציב קבילות מתמחים, שופט בדימוס, וסמכויותיו יוגדרו בחקיקה.

על-מנת לבסס את מערך הפיקוח על ההתמחות שמקיימת הלשכה כיום ולסייע לכך שההתמחות תשיג את יעדיה, מוצע (בסעיף 22 לחוק המוצע - סעיף 34א שמוצע להוסיפו לחוק הלשכה) לקבוע כי בראש מערך הפיקוח על ההתמחות יעמוד שופט בדימוס, אשר יכהן כנציב הפיקוח על ההתמחות (להלן - הנציב) ובמסגרת תפקידו אף ייעץ ללשכה בעניינים עקרוניים בהתייחס לפיקוח על ההתמחות. על-מנת להבטיח את אי-תלותו מוצע כי הנציב ימונה על ידי שר המשפטים, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית הגם שהפעלתו תמומן מתקציב הלשכה. עוד מוצע להגדיר את סמכויות הפיקוח של הנציב ביחס לכלל היבטי ההתמחות, לרבות אופי העבודה המוטלת על המתמחה ותנאי העסקתו.  

לצד הפיקוח היזום מוצע כי הנציב יוסמך לברר תלונות של מתמחה או מי שהיה מתמחה, הרואה עצמו נפגע בשל התנהגות מאמנו במסגרת מילוי תפקידו כמאמן או בשל תנאי התמחותו. במסגרת חיזוק הפיקוח על ההתמחות, מוצע גם להעניק לנציב סמכות להורות כי מאמן לא יהיה רשאי לאמן מתמחים לתקופה שיקבע. בשונה מסמכות הלשכה לבטל אישור לאמן, לפי הוראות סעיף 30 לחוק הלשכה, סמכות הנציב המוצעת לפי סעיף זה, היא להשהות באופן זמני את תפקודו של מאמן כמאמן. כמו-כן, הסמכות חלה על כל מי שרשאי לאמן מתמחים לפי סעיף 29(א), ובכלל זה שופטים המורשים לאמן מכוח סעיפים 29(א)(1) עד (3) וחברי לשכה המשמשים בתפקיד מתפקידי השירות המשפטי כמפורט בצו לשכת עורכי הדין (תפקידי השירות המשפטי), התשכ"ב-1962, המורשים לאמן מכוח סעיף 29(א)(5) לחוק הלשכה. לעומת זאת, ביטול האישור לאמן על ידי הלשכה נוגע רק לעורכי דין המאמנים מכוח אישור שניתן להם על ידי הלשכה לפי סעיף 29(א)(4) לחוק הלשכה.

במקביל מוצע כי הנציב יהיה רשאי להמליץ לכל בעל סמכות לנקוט צעדים נגד מאמן, או לפעול לתיקון ליקויים שמצא, ובכך לאפשר לנציב להמליץ על נקיטת הליכי משמעת או אף הליכים פליליים במקרה הצורך (סעיף 2 לחוק המוצע - הוספת סעיף 34א(ד)). עוד מוצע כי הנציב יגיש לשר המשפטים וללשכה דין-וחשבון שנתי על פעולותיו, וכי שר המשפטים יהיה רשאי, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית, לקבוע הוראות נוספות בדבר סמכויות הנציב, דרכי פעולתו ותנאי שירותו.

במסגרת זו מוצע עוד (בסעיף 21 לחוק המוצע) לתקן את סעיף 30(1) לחוק הלשכה כך שגם לנציב יינתן מעמד להניע את הלשכה לבטל אישור לאמן. אגב כך, מוצע להחליף את המונח "קובלנה" בו משתמש סעיף 30(1) במונח "תלונה" על מנת להבהיר כי אין המדובר בהקשר זה בקובלנה משמעתית. 

ג. הנחת התשתית לשינוי מתכונת הבחינה (סעיף 23)

כאמור לעיל המליצה ועדת גרסטל כי בחינת ההסמכה בסיום ההתמחות תיערך על דרך של בחינת הערכת ביצוע – ניתוח מקרה (לצד המלצתה על עריכת בחינת ידע במתכונת של בחינת רב-ברירה בתום הקורס המעשי) – במקום הבחינה בכתב הנערכת במתכונת של בחינת רב-ברירה והבחינה בעל-פה הנערכת בעקבותיה עליה מתחה הועדה ביקורת (עמ' 28 לדו"ח הועדה). בחינת ניתוח המקרה תיערך כבחינה פתוחה ותתייחס הן לתחום המשפט המהותי והן לתחום המשפט הדיוני (עמ' 31-32 לדו"ח הועדה). 

צוות רוטקופף מצדו הציע כי הבחינה בכתב בסיום תקופת ההתמחות תכלול שאלות מתחום הדין המהותי, ובכלל זה הוראות חוק ופסיקה, וכן שאלות מתחום הדין הדיוני, תוך שתיערך בחינה מחודשת של הנושאים הנבחנים במסגרת הדין הדיוני. זאת תוך שמתכונת הבחינה תישאר מתכונת של בחינת רב- ברירה (בשל קשיים שונים עקרוניים ומעשיים שמעורר מבחן פתוח). בנוסף, הומלץ לבטל את הבחינה בעל פה.

כך או אחרת, הרחבת הבחינה לתחום הדין המהותי מחייבת את תיקונו של סעיף 38(א) לחוק הלשכה שבנוסחו כיום קובע כי "בתום תקופת ההתמחות על המועמד לחברות בלשכה להיבחן בבחינות הלשכה במקצועות מעשיים; ...". זאת נוכח הפרקטיקה המושרשת הרואה סעיף זה המדבר כאמור ב"מקצועות מעשיים" כמוגבל לבחינות בתחום המשפט הדיוני.

לפיכך ועל מנת להניח את התשתית החקיקתית למעבר למתכונת בחינה הכוללת גם את תחום המשפט המהותי, מוצע (בסעיף 23 המוצע), לשנות את נוסח סעיף 38(א) כך שידבר על "בחינות הלשכה להסמכה בעריכת דין". משכך ייעשה ניתן יהיה להביא באמצעות תיקון תקנות לשכת עורכי הדין (סדרי בחינות בדיני מדינת ישראל, באתיקה מקצועית החלה על עורכי דין זרים ובמקצועות מעשיים), תשכ"ג-1962) לשינוי במתכונת הבחינה כפי שיוחלט.

ד. הרכב הועדה הבוחנת (סעיפים 24 ו-32)

סעיף 40 לחוק קובע כי הבחינות במקצועות מעשיים יהיו בפני ועדה בוחנת של שלושה שהם: שופט, המשמש כיושב ראש, ושני עורכי דין, מהם אחד חבר השירות המשפטי. ועדות בוחנות קיימות הן לעניין הבחינה בעל-פה והן לעניין הבחינה בכתב. במהלך השנים חלו שינויים בהרכב הועדה הבוחנת לענין הבחינה בכתב תוך שנשמר האיזון הקבוע בסעיף 40 לחוק. כיום מונה הועדה הבוחנת תשעה חברים: שלושה שופטים, שלושה עורכי דין מהמגזר הפרטי ושלושה עורכי דין מהשירות הציבורי.

על ההרכב והתפקיד של הועדה הבוחנת לענין הבחינה בכתב עמד בית המשפט העליון בבג"צ 110/87 בלוי נ' שר המשפטים פ"ד מא(2) 373, בו ציין בית המשפט כי "בקביעת הרכבה של הועדה הבוחנת ביקש המחוקק לתת את ההכרעה בידי גוף אובייקטיבי, שעם חבריו נמנים שופט ועו"ד מהשירות הציבורי, ולא בידי מוסד ממוסדות הלשכה ... הועדה הבוחנת היא הקובעת את השאלות המרכיבות את השאלון ... הועדה הבוחנת היא גם זו הקובעת, מראש, מה התשובה הנכונה לכל שאלה" (שם, בעמ' 376 ובעמ' 378).

ועדת גרסטל שנדרשה אף לנושא הרכב הועדה הבוחנת הציעה, במגמה לבצר את מעמדה האובייקטיבי-מקצועי של הועדה, לעגן בחקיקה ראשית את הרכב הועדה הבוחנת תוך שהוא יכלול שלושה שופטים, ארבעה עורכי דין, שניים מן המגזר הפרטי ושניים מהשירות הציבורי ושני פסיכומטריקנים. צוות רוטקופף הציע אף הוא לעגן בחקיקה ראשית את הרכב הוועדה הבוחנת לעניין הבחינה בכתב אך זאת תוך שימור ההרכב כפי שהוא כיום - שלושה שופטים, שלושה עורכי דין מהמגזר הפרטי ושלושה חברי השירות המשפטי (וזאת תוך שתוטל חובת התייעצות על הוועדה הבוחנת עם גורם מקצועי בתחום כתיבת שאלות רב ברירה וחובה לספק לוועדה מערך ראוי של תמיכה ובקרה עצמית).

לאחר בחינת ההצעות השונות אשר להרכב הוועדה הבוחנת לעניין הבחינות בכתב מוצע (בסעיף 24 המוצע - תיקון סעיף 40 לחוק הלשכה) כי היא תורכב משלושה שופטים, ארבעה עורכי דין, שניים מהמגזר הפרטי ושניים מהשירות הציבורי ומשני אנשי אקדמיה בתחום המשפטים. עוד מוצע על בסיס המלצות ועדת גרסטל להוסיף לסעיף 40 הוראות שונות בהתייחס לוועדה הבוחנת לעניין הבחינות בכתב ולדרכי עבודתה. ראויה לציון בהקשר זה הוראת סעיף קטן (ז) בסעיף 40 המוצע בחוק הלשכה ולפיה "תמנה הועדה הבוחנת או ועדת משנה שהסמיכה לענין זה מבין חבריה חבר בוחנים ובודקים לחיבור שאלות הבחינה ולבדיקתן; הכשירות להיכלל בחבר הבוחנים והבודקים תיקבע בתקנות". הוראה זו מוצעת על רקע המלצת ועדת גרסטל להבנות את הליך חיבור הבחינה תוך בנייה במסגרת זו של מאגר של כותבי שאלות, משפטנים (שופטים או עורכי דין), אשר ימונו על ידי ועדת משנה לועדה הבוחנת (לפי המלצת ועדת גרסטל תורכב ועדת המשנה האמורה משופט, עורך דין ופסיכומטריקן) ויעבירו את השאלות שיחברו לידי הועדה הבוחנת לצורך בחינתה ולאחר מכן אישורה. ועדת גרסטל ראתה להעיר כי היא "רואה חשיבות לכך שחברי הועדה הבוחנת, כותבי השאלות והבודקים יקבלו שכר בגין עבודתם וממליצה על כך". בהמשך לכך מוצע בסעיף 32 לחוק המוצע להסמיך את המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין לקבוע באישור שר המשפטים כללים בדבר תשלום לחברי הועדה הבוחנת ולבוחנים (הוספת פסקה (11) בסעיף 109 לחוק הלשכה).

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 יתוקן בהתאם לנוסח שלהלן. 

ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המנהלי

לחוק המוצע לא עתידה, כך נראה, להיות השפעה על תקציב המדינה.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ה. להלן נוסח החוק המוצע

 

תזכיר חוק לשכת עורכי הדין (שינויים במבנה מוסדות הלשכה ובמתכונת ההסמכה והוראות נוספות), התשע"ד-2014