תזכיר חוק התכנית הכלכלית לשנת 2015 (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014*

פרק _': תעשייה עתירת ידע

א.  שם החוק המוצע

תזכיר חוק התכנית הכלכלית לשנת 2015 (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014 – פרק _': תעשייה עתירת ידע.

ב.  מטרת התיקון המוצע והצורך בו

השקעות בחברות ישראליות עתירות מחקר ופיתוח המצויות בשלב הראשוני של פעילות המחקר והפיתוח (שלב ה-Seed) נושאות סיכון גבוה מאד למשקיע ובמקרים רבים אף יורדות לטמיון. חברות כאמור אשר מהוות חלק משמעותי בתעשייה הישראלית, חוות קשיים בגיוס משקיעים, ובשנים האחרונות ניכרת מגמת ירידה בהשקעות בחברות אלו. ירידה זו נובעת, בין היתר, ממעבר של קרנות ההון סיכון להשקעה בחברות בשלבים מתקדמים יותר. במטרה להגדיל את מקורות המימון לחברות אלו בדרך של הגדלת היקף ההשקעות בהן, ניכר הצורך לתמרץ משקיעים פוטנציאלים לבחור בחברות צעירות כאפיק השקעה. מוצע ליצור תמריץ כאמור בדרך של התרת סכום ההשקעה כהוצאה בידם, ובכך להוזיל למעשה את עלויות ההשקעה.

במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2012-2011 (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011 (להלן – החוק) חוקקה הוראת שעה לעידוד התעשייה עתירת הידע, במטרה להגביר השקעות פרטיות בחברות עתירות מחקר ופיתוח בשלביהם המוקדמים ביותר. על מנת להשיג מטרה זו, מאפשר החוק הכרה בהשקעה העומדת בכל הקריטריונים (להלן – השקעה מזכה) כהוצאה לצורכי מס, מכל הכנסה חייבת. ברם, הנתונים מצביעים על ניצול מועט של ההטבה שמעניק החוק, כך שהלכה למעשה הוא אינו משיג את מטרותיו.

עבודת מטה שבוצעה לשם בחינת הנושא העלתה, כי הקריטריונים הקיימים כיום אמנם מגדירים חברות עתירות מחקר ופיתוח, אך הם אינם נהירים לכלל ציבור המשקיעים והחברות הפוטנציאליות להשקעה, הם מייצרים עלויות עסקה גבוהות ואף יוצרים חוסר וודאות משמעותי למשקיעים, מה שאינו מעודד את הגברת השימוש בהטבה שמעניק החוק. כך למשל, ההחלטה אם השקעה אכן מזכה במס עומדת בספק עד לאחר שלוש שנים מיום ביצוע ההשקעה. אך לא זו בלבד – בנוסף לאי הוודאות למשקיע, אחד התנאים שנקבעו בחוק הקודם מתייחס להיקף הכנסות מקסימאלי במהלך כל שנה במשך שלש שנים, שמעבר לו החברה כבר לא תזכה את משקיעיה בהטבות שמעניק החוק. מכאן שהחוק עלול להביא לניגודי אינטרסים בין המשקיעים לחברה שלא היו מתקיימים אילולא החוק.

לפיכך, מוצע לבצע שינויים בהגדרות ההשקעה המזכה וכן שינויים נוספים, על מנת לפשט את החוק ולהפכו לאטרקטיבי יותר מנקודת מבטם של המשקיע ושל החברה. הצעה זו תתמוך בחברות ההי-טק הצעירות המהוות חלק משמעותי מעתיד ההיי-טק הישראלי ונדרשות לשם הגברת הצמיחה במשק.

השינויים העיקריים המוצעים הם לגבי הקריטריונים המגדירים השקעה מזכה בכלל, ולגבי אותם הקריטריונים המגדירים חברה שניתן להשקיע בה בפרט. החוק הנוכחי קובע מספר קריטריונים אשר על החברה לקיימם במשך שלוש שנים מיום ההשקעה על מנת שהמשקיע ייהנה מההטבה שמעניק החוק. קריטריונים אלו כוללים תנאים לגבי היקף ההוצאות על מחקר ופיתוח בחברה, תנאים לגבי היקפי ההכנסות וכן תנאים לגבי השימושים שנעשו בהשקעה הנבחנת. מוצע להוסיף מסלול נוסף על המסלול הקיים בחוק הנוכחי, אשר יכלול תנאים לגבי היקף גיוסי הכספים של החברה, תנאים לגבי היקף הוצאותיה, תנאים לגבי גיל החברה וכן תנאים נוספים. תנאים אלו פשוטים יחסית לבחינה וידועים ביום ההשקעה, כך שהם מייצרים וודאות למשקיעים תוך צמצום עלויות העסקה ופישוט החוק.

ג. עיקרי החוק המוצע

עיקר 1 – מוצע לכלול בהגדרת משקיע גם שותפות, כך שיחידים הפועלים במסגרת שותפות והמשקיעים בחברות העונות על הקריטריונים הקבועים בחוק יהיו זכאים להטבת המס הניתנת מכוח החוק.

עיקר 2 –  מוצע לשנות קריטריונים שונים בהגדרת ההשקעה המזכה, כך שתביא, בין היתר, לוודאות למשקיעים הפוטנציאליים. כך למשל, מוצע לקבוע, כי תנאים שלפיהם נמדדת ההשקעה המזכה בחברה ייבחנו במועד ביצוע ההשקעה.

עיקר 3 – מוצע לקבוע מסלול הטבות נוסף על המסלול הקבוע כיום בחוק, שיאפשר השקעה בחברות צעירות עתירות מחקר ופיתוח. על מנת לוודא שההשקעה תבוצע בחברות צעירות, ייקבעו קריטריונים שונים לעניין גיל החברה שבה ניתן להשקיע, היקף המכירות של החברה, סך הוצאותיה, היקף המזומנים שבקופתה ועוד.

עיקר 4 – מוצע לקבוע כי על החברה שבה בוצעה ההשקעה להוציא את מלוא ההשקעה שהושקעה בה, ובלבד שהסכום שהוצא יעודד את הפעילות התעשייתית בישראל ושרוב פעילות החברה בישראל. כן מוצע לקבוע כי מנהל רשות המיסים והמדען הראשי במשרד הכלכלה יקבעו קריטריונים לבחינת הוצאת הכספים שהושקעו בחברה, וכי המדען הראשי יקבע, אחת לשנה, את היקף ההוצאות שהוצאו על ידי חברה שבה בוצעה השקעה.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתווסף בסעיף 20 לחוק מסלול השקעה נוסף בחברות צעירות, וכן ישונו מספר הגדרות בחוק הקיים.

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

לחוק משמעות תקציבית בצד ההכנסות:

בשנים 2017-2015 אובדן הכנסות בהיקף של כ-50 מיליון שקלים חדשים כל שנה;

בשנים 2020-2018 אובדן הכנסות בהיקף של כ-30 מיליון שקלים חדשים כל שנה;

בשנים 2023-2021 יהיה החזר בצד ההכנסה של כ-20 מיליון שקלים חדשים בכל שנה, עקב הגדלת מס רווחי הון בעת מימוש ההשקעות.

לאורך זמן, צפוי החזר למשק בשל התיקון לחוק זה. חברות רבות נוספות צפויות לקבל מימון ממשקיעים, דבר שירחיב את היקף פעילות חברות אלה, יעלה את אחוז הישרדותן ומכאן את הסיכוי להתפתחות חברות מצליחות המשלמות מסים כקבוע בחוק. בשלב זה קשה לאמוד את היקף הכנסות הצפויות בשל המסים שישלמו אותן חברות, אך צפוי כי ההכנסה הצפויה בטווח הארוך כתוצאה מהמהלך תהיה גבוהה באופן ניכר מההוצאה הישירה הדרושה בשנים הראשונות.

 

ו. להלן נוסח החוק המוצע:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

הצעת חוק התכנית הכלכלית לשנת 2015, התשע"ד-2014

פרק __': תעשייה עתירת ידע

 

דברי הסבר

 

לסעיף 1

תיקון סעיף 19 לחוק העיקרי

מוצע להוסיף בחוק הגדרה של "המדען הראשי". על פי ההצעה, המדען הראשי במשרד הכלכלה, בין היתר, הוא הגורם המוסמך לאשר כי חברה מתחילה עומדת בתנאים הקבועים בחוק; לייעץ לשר האוצר לקבוע תנאים שונים לענין הגדרת חברה מתחילה ולדרוש ידיעות ומסמכים מחברת מטרה או מחברה מתחילה לשם הבטחת ביצוע החוק.

לסעיף 2

תיקון סעיף 20(א) לחוק העיקרי

הגדרת "השקעה מזכה" –  מוצע לשנות את ההגדרה, כך שהשקעה זו תיעשה במזומן על ידי משקיע בחברת מטרה או בחברה מתחילה, שבשלה הוקצו למשקיע מניות של החברה. מטרת התיקון היא לכלול במסגרת החוק גם השקעה של שותפות בין יחידים, לבד מהשקעה של יחידים בלבד כפי שקובע החוק כיום.

הגדרת "חברה מתחילה" – מוצע להוסיף את הגדרת חברה מתחילה, אשר תתייחס לחברות צעירות שהיקף מכירותיהן, סך הוצאותיהן והיקף המזומנים שבקופתן אינו גדול, כאמור בהצעה. כמו כן, על מנת להבטיח כי מדובר בחברות שעוסקות במחקר ופיתוח, המדען הראשי יאשר שעיקר פעילות החברה נובע ממוצר כהגדרתו בחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד-1984 (להלן – חוק המו"פ) וכי המוצר וכל הזכויות הנובעות ממנו הם בבעלות החברה מיום פיתוחם או שנרכשו מיחיד או ממוסד להשכלה גבוהה או ממוסד מחקרי לשם המשך פיתוח המוצר, או מחברה למסחור ידע. בהקשר זה, מוצע להגדיר חברה למסחור ידע כחברה העוסקת דרך קבע במסחור ידע שנוצר במוסד להשכלה גבוהה או במוסד מחקרי, שאיננה עוסקת במחקר ובפיתוח של ידע זה. הגדרה זו תכלול, בין היתר, בתי חולים, תאגידים ציבוריים כהגדרתם בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב ומינהל המחקר החקלאי, העוסקים גם הם במסחור ידע. עוד מוצע, כי המדען הראשי רשאי לפטור חברות מהמצאת אישורים מסוימים, כמפורט בהצעה.

עוד מוצע כי שר האוצר, בהתייעצות עם המדען הראשי, רשאי לקבוע תנאים שונים לעניין הגדרת חברה מתחילה, ובלבד שבעקבות שינוי התנאים ייכללו חברות הנמצאות בשלבי פיתוח או ייצור מוקדמים של מוצריהן.

הוספת הגדרה זו לחוק עומדת במרכז הצעת החוק, ונועדה להגדיל את מקורות המימון דווקא לחברות צעירות המצויות בשלב הראשוני של פעילות המחקר והפיתוח שלהן.

הגדרת "מועד ביצוע ההשקעה המזכה" – מוצע להוסיף את ההגדרה, כך שיובהר כי רק לאחר העברת מזומן לחברת המטרה או לחברה המתחילה שתמורתה הוקצו מניות למשקיע, תוכר ההשקעה כהשקעה מזכה, בכפוף ליתר התנאים האמורים בהצעה.

הגדרת מזומן – כאמור לעיל, בהגדרת השקעה מזכה הוגדר כי על המשקיע לשלם במזומן, כאשר בתמורה לכך מוקצות לו מניות בחברת המטרה או בחברה המתחילה. בהקשר זה, מוצע להגדיר כי אף המחאה ביום פרעונה בפועל תיחשב למזומן.

הגדרות "משקיע" ו-"שותפות בין יחידים" – כיום קובע החוק כי רק השקעה של יחיד תוכר לצורך הטבת המס האמורה, אולם היקף ההשקעות הקטן של יחידים בחברות שעוסקות במחקר ופיתוח מוכיח כי באופן מעשי החוק לא הגשים את מטרתו. על כן, אחד מעיקרי ההצעה הוא מתן האפשרות למשקיע, לרבות שותפות בין יחידים, ליהנות מהטבת המס שקובע החוק, על מנת לעודד את תמיכתם בחברות שעוסקות במחקר ופיתוח, ובכך לנתב את השקעותיהם לתחום זה. מנגד, בשל החשש כי תאגידים שונים ינצלו את הטבת המס שמעניק החוק, מוצע לקבוע כי רק השקעה של שותפות בין יחידים תהיה מוכרת לצורך ההטבה, כאשר יש צורך שהשותפות תהיה בין יחידים לכל אורכה של תקופת ההטבה, והיא הוקמה לשם השקעה ייעודית בחברה אחת. עוד מוצע, כי מנהל רשות המיסים, בהתייעצות עם המדען הראשי ועם הממונה על התקציבים במשרד האוצר, יקבע תנאים לאישור שותפות כאמור.

הוספת הגדרה "התקופה הקובעת" – מוצע לקבוע כי התקופה הקובעת תהיה התקופה המתחילה במועד ביצוע ההשקעה ומסתיימת שנתיים לאחר סיום תקופת ההטבה, כהגדרתה בחוק. מוצע לקבוע כי במשך תקופה זו על חברה המטרה או החברה המתחילה להוציא את מלוא ההשקעה המזכה שהושקעה בה, כפי שיפורט להלן.

תיקון סעיף 20(ב) לחוק העיקרי

תיקון פסקה 1 – מוצע להאריך את התקופה הקבועה בפסקה (1), כך שמשקיע יהיה זכאי להטבת המס הקבועה בחוק בשל השקעה מזכה בחברת מטרה שבוצעה עד ליום האחרון של שנת המס של שנת 2019. ביחס לחברה מתחילה, משקיע יהיה זכאי להטבת מס על השקעות החל ממועד התחילה של התיקון לחוק ועד ליום האחרון של שנת המס 2019.

הוספת סעיף קטן (ה) – מוצע לקבוע כי סכום שקיבל משקיע מחברת מטרה או מחברה מתחילה, במישרין או בעקיפין, למעט דיבידנד, יופחת מחישוב סכום ההשקעה המזכה, שלגביה זכאי המשקיע להטבת מס. מטרת סעיף קטן זה להבטיח כי סכום ההשקעה בלבד הוא שיזכה את המשקיע בהטבה. כך למשל, במקרה שבו המשקיע מועסק בחברה, הוא לא יהיה רשאי לכלול את השכר שקיבל מהחברה בסכום ההשקעה המזכה, שכן בדרך זו יוכל הוא להקטין את שיעור מס ההכנסה שבו הוא חייב על הכנסתו.

הוספת סעיף קטן (ו) – מוצע לקבוע כי במהלך התקופה שממועד ביצוע ההשקעה המזכה ועד לתום התקופה הקובעת, על חברת המטרה או החברה המתחילה להוציא את מלוא ההשקעה המזכה שהושקעה בה. מטרתו של סעיף קטן זה להבטיח כי כל סכום ההשקעה בחברה אכן הוצא למטרות שאליהן התכוון המחוקק, קרי, עידוד חברות שעוסקות במחקר ופיתוח. לשם כך מוצע לקבוע תנאים להבטחת תכלית זו –  הוצאות החברה יוצאו על מוצר, ורוב ההוצאות יוצאו בישראל. לעניין זה, מוצע לקבוע כי מנהל רשות המיסים והמדען הראשי יקבע אמות מידה על מנת לקבוע אם רוב הפעילות של החברה נעשתה בישראל.

הוספת סעיף קטן (ז) – מוצע לקבוע כי במקרה שבו לא עמדה החברה בתנאי הגדרת חברה מתחילה או בתנאים לעניין הוצאות ההשקעה המזכה שהושקעה בה, תהיה החברה חייבת במס על סכום ההשקעה שהושקע בה ולא הוצא לפי התנאים האמורים, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית. מטרת סעיף קטן זה היא למנוע מחברות לעשות שימוש פסול בהשקעה שבוצעה בהן, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם מטרות החוק.

הוספת סעיף קטן (ח) – מוצע לקבוע כי סכום המס שבו תחוב חברה שלא תעמוד בתנאים כאמור בסעיף קטן (ז) ייגבה לפי הוראות פקודת המיסים (גבייה).

הוספת סעיף קטן (ט) – מוצע לקבוע כי הוראות סעיף קטן (ז) יחולו גם על חברה שהפסיקה את פעילותה, כאשר במקרה זה על החברה להוציא את מלוא ההשקעה המזכה בה עד למועד הפסקת פעילותה.

לסעיף 3

הוספת סעיף 20א – מוצע להסמיך את המדען הראשי לדרוש מחברת מטרה או מחברה מתחילה ידיעות ומסמכים לשם מילוי תפקידו על פי החוק. זאת, לאור היות המדען הראשי הגורם המקצועי המוסמך לקבוע, בין היתר, את היקף ההוצאות שהוציאה חברה על מוצר, ולאשר כי חברה מתחילה ממלאת את התנאים הקבועים בחוק.