תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"ד-2014

 

ב.  עיקרי החוק המוצע והצורך בו

 

1. כללי      

 

מוצע להסמיך את נשיא המדינה להקל באמצעי משמעת של התליית רישיון לתקופה קצובה (רישיון לעניין זה כולל  גם רישום בפנקס, הרשאה לשמש כבעל מקצוע מוסדר וכיוצא באלה - ראה הגדרת "רישיון" בסעיף 1 לחוק המוצע), אשר הוטל  על בעל מקצוע מוסדר קרי בעל מקצוע שהעיסוק בו מוסדר על-פי חיקוק מן החיקוקים המנויים בתוספת לחוק המוצע (ראה הגדרת "מקצוע מוסדר" ו"חיקוק מסדיר" בסעיף 1 לחוק המוצע). זאת, בתום הליך משמעתי שהתנהל נגדו במסגרת מערכת שפיטה משמעתית המתקיימת על פי אותו חיקוק. כן מוצע, כי במקרים בהם הוטל על בעל מקצוע מוסדר אמצעי משמעת של ביטול רישיון במשמעותו לעיל  לעסוק במקצוע מוסדר ובחיקוק המסדיר נקבעה הוראה המתנה את הליכי חידוש הרישיון בחלוף תקופה מסוימת, יוסמך נשיא המדינה לקצרה.

התיקון מוצע על רקע המצב המשפטי כפי שהוא מפורש ומיושם זה שנים ארוכות, לפיו אין סמכות החנינה וההקלה בעונש של נשיא המדינה הקבועה בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה חלה בהתייחס למי שהורשע בהליך משמעתי (ראו בהקשר זה הנחית היועץ המשפטי לממשלה מספר 4.4001 בנושא סמכות נשיא המדינה לחון נידונים בבתי דין משמעתיים ופסק הדין בבג"צ 957/89 צדיק נ' לשכת עורכי הדין – הועד המרכזי פ"ד מד(2) 431). לפיכך, לא קיימת כל דרך משפטית לקיצור תקופת ההמתנה לחידוש רישיון לאחר ביטולו ובעיקר לא לשינוי החלטה על התליית רישיון לתקופה קצובה . אשר מונעת הלכה למעשה עיסוק במקצוע לתקופה משמעותית – יהיו הנסיבות אשר יהיו ואף שברור כי עם תום ההתלייה עתיד בעל המקצוע לחזור ולעסוק בעיסוקו. מצב דברים זה אינו מניח את הדעת.

זאת ועוד, סעיף 20(א) לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981 (להלן- חוק המרשם הפלילי) קובע: "מי שנמחקה הרשעתו ייחשב לענין כל דין כאילו לא הורשע, וכל פסול שנפסל בשל ההרשעה, בין מכוח חיקוק ובין מכוח פסק דין, לרבות פסק דין בהליך משמעתי, בטל מיום המחיקה; אולם אין במחיקה כדי להשפיע על מה שנעשה עקב ההרשעה". לפי סעיף זה, מחיקת הרשעתו הפלילית של אדם מביאה גם לביטול הסנקציה המשמעתית שהוטלה עליו עקב ההרשעה בפלילים כגון בהליך משמעתי לפי סעיף 75 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961. כתוצאה מכך, נוצר חוסר אחידות בין הליך משמעתי הבא בהמשך להליכים פליליים, אשר הסנקציה המשמעתית בו ניתנת גם אם בעקיפין לחנינה, לבין הליך משמעתי שאינו בא בהמשך להליכים פליליים (לרוב – במקרים פחות חמורים), אשר הסנקציה המשמעתית בו אינה ניתנת לחנינה (ראה בהקשר זה פסק הדין בבג"צ 957/89 הנ"ל).

על רקע תשתית משפטית זו, ובהתחשב בבעייתיות העולה ממנה כמתואר, מוצע התיקון שבהצעת חוק זו ולפיו ניתן יהיה להקל באמצעי משמעת שהוטל על בעל מקצוע מוסדר. עוד מוצע לתקן את סעיף 20 (א) לחוק המרשם הפלילי על מנת להסיר את חוסר האחידות כאמור.

יוזמת התיקון מוצעת ברוח חוקי היסוד במגמה לקבוע הסדר מאוזן ומידתי, בהתחשב בפגיעה הקשה שיש בענישה משמעתית המונעת עיסוק לתקופה משמעותית, וכן בצורך למנוע התנהגות פסולה של בעלי מקצוע ולהגן על הציבור. בהתאם לכך, מוגבלת יוזמת התיקון האמורה לסמכות הקלה בעונש ולא לחנינה המוחקת את תוצאות העבירה, וזאת על רקע הבדלים עקרוניים ומעשיים הקיימים בין הדין הפלילי לדין המשמעתי-המקצועי.

ראוי להדגיש בהקשר זה כי אף שלפי התיקון המוצע תוקנה אמנם לנשיא המדינה הסמכות להקל באמצעי משמעת של התלייה ובאמצעי משמעת של ביטול, כמוסבר לעיל, עתיד השימוש בסמכות זו, הלכה למעשה, להיעשות במשורה. כשם שבפלילים נעתר נשיא המדינה למיעוט שבמיעוט מתוך המגוון הרב של הבקשות המוגשות לו, כך צפוי שיהיה אף בהקשר הנדון. השימוש המעשי בסמכות המוצעת יהיה אפוא מצומצם ביותר, אך במישור העקרוני ובהתחשב בטעמים המפורטים לעיל נדרשת סמכות זו על הצוהר שהיא פותחת.   

תזכיר חוק המבקש להסדיר את הנושא הופץ בחודש מרץ 2007 (תזכיר חוק שיפוט משמעת במקצועות מוסדרים על פי חיקוק (הקלה באמצעי משמעת), התשס"ז-2007). בשים לב לחלוף הזמן מאז הפצת התזכיר האמור ולאחר שעודכן בהתאם להערות שהתקבלו בעקבותיו ובכלל זאת הערות הייעוץ המשפטי של בית הנשיא מופץ אפוא התזכיר מחדש. 

 

 

2. לסעיפים 1-5  

 

על פי המוצע בסעיף 2(א) להצעת החוק, יוסמך נשיא המדינה להקל על-יסוד בקשה של בעל מקצוע מוסדר באמצעי משמעת של התליית רישיון (כמשמעותו לעיל) שהוטל בתום הליך משמעתי על בעל המקצוע המוסדר ואשר אוסר עליו לעסוק בעיסוקו לתקופה קצובה. ההקלה תוכל להיעשות  באמצעות קיצור תקופת תוקפו של אמצעי המשמעת של התלייה קרי קיצור משך ההתלייה או באמצעות המרתו לאמצעי משמעת אחר הקבוע בחיקוק המסדיר. לפי המוצע תחול סמכות ההקלה  לגבי אמצעי המשמעת של התלייה, קרי אמצעי משמעת האוסר על עיסוק במקצוע מוסדר לתקופה קצובה אשר עם סיומה עתיד בעל המקצוע המוסדר, על-פי החלטת הפורום שהטיל את אמצעי המשמעת, לחזור ולעסוק בעיסוקו, ולא תחול לגבי אמצעי משמעת של ביטול רישיון. זאת, בהתחשב בשוני הקיים בין אמצעי משמעת אלה. כך, התלייה אין בה כדי לשלול את הכשירות לעסוק במקצוע אלא רק למנוע את העיסוק בו לתקופה מוגדרת, ולעיתים יש בחלוף הזמן ובשינוי נסיבות כדי להצדיק קיצורה של תקופה זו מטעמים של חסד (למשל כאשר בעל המקצוע המוסדר הגיע כדי פת לחם או שפקד אותו אסון). לעומת זאת, אמצעי משמעת של ביטול משמעו הוצאת האדם משורות המקצוע לאחר שנמצא בלתי ראוי לעסוק בו. חזרה למקצוע לאחר ביטול הרישיון טעונה עמידה מחדש בהליכי רישוי מטעם הסמכות המקצועית הנוגעת בדבר ואין זה מתאים כי תיעשה על דרך של הקלה באמצעי משמעת. יחד עם זאת, מוצע בסעיף 2(ג) להצעת החוק כי אם  הוטל על בעל מקצוע מוסדר אמצעי משמעת של ביטול רישיון תוך שבחיקוק המסדיר נקבעה הוראה המתנה את הליכי חידוש הרישיון בחלוף תקופה מסוימת (ראו למשל סעיף 43(ב) לחוק הפסיכולוגים, התשל"ז-1977, סעיף 20 לחוק המהנדסים והאדריכלים, תשי"ח-1958, סעיף 42 לחוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו-1996), יוסמך הנשיא לקצר את התקופה האמורה. קיצור זה יאפשר אמנם ליזום הליך של חידוש  במועד מוקדם מזה שנקבע בחיקוק המסדיר אך ההחלטה על חזרה למקצוע לאחר ביטול הרישיון תהיה בידי הסמכות המקצועית הנוגעת בדבר.

 

 

  על פי המוצע בסעיף 3(א) להצעת החוק, בקשה בהתאם לסעיף 2 תוגש לנשיא המדינה בידי בעל מקצוע מוסדר, לאחר שחלפו עשרה חודשים לפחות ממועד תחילת תוקפו של אמצעי המשמעת. זאת, על מנת למנוע הצפה בבקשות המוגשות וכדי לייחד את סמכותו של נשיא המדינה למקרים הקשים. תנאי נוסף להגשת הבקשה כאמור הוא, כי פסק הדין בהליך המשמעתי שבו הוטל אמצעי המשמעת הפך לסופי.

עוד מוצע בסעיף 3(ב) להצעה לקבוע, כי קודם להפעלת סמכותו של נשיא המדינה תעמוד לנגד עיניו חוות דעת של הגוף המקצועי הנוגע בדבר. ככלל, יהא זה מי שהוסמך בידי השר הממונה על ביצוע החיקוק המסדיר, אולם לעניין אמצעי משמעת שהוטל על עורך דין תוגש חוות הדעת בידי ועדת האתיקה הארצית של לשכת עורכי הדין, המוסמכת לפי הוראות סעיף 63 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961, להעמיד את עורכי הדין לדין משמעתי.

 

 

 כאמור לעיל יחול ההסדר המוצע  לגבי אמצעי משמעת שהוטל בתום הליך משמעתי על בעל מקצוע מוסדר קרי בעל מקצוע שהעיסוק בו מוסדר על-פי חיקוק מן החיקוקים המנויים בתוספת לחוק המוצע (ראה הגדרת "מקצוע מוסדר" ו"חיקוק מסדיר" בסעיף 1 לחוק המוצע).  פירוטם בתוספת של דברי החקיקה אשר לעניינם יחול החוק המוצע נועד להבהיר את גדרי תחולתו.  בהמשך לכך מוצע בסעיף 4 להצעת החוק  מנגנון לעדכון התוספת. לפי המנגנון המוצע  מקום בו נוסף לאחר תחילתו של החוק המוצע  בחיקוק  הסדר המאפשר להטיל על בעל מקצוע מסוים בתום הליך משמעתי  אמצעי משמעת של התלייה או אמצעי משמעת של ביטול, או בוטל לאחר תחילתו של החוק המוצע הסדר שאפשר להטיל על בעל מקצוע מוסדר בתום הליך משמעתי אמצעי משמעת של התלייה או אמצעי משמעת של ביטול, יוסיף שר המשפטים (אשר לפי סעיף 5 המוצע אף יהיה השר המונה על ביצוע החוק) לתוספת או יגרע ממנה, לפי העניין, בצו, את החיקוק האמור.

                  

 

3. לסעיף 6      

 

כדי להסיר את חוסר האחידות המתואר לעיל הנובע מסעיף 20(א) לחוק המרשם הפלילי, מוצע בסעיף 6 לחוק המוצע לתקן את הסעיף האמור באופן שמחיקת הרשעה פלילית לא תשפיע על הרשעה משמעתית שנעשתה בעקבותיה. כאמור, הסעיף קובע היום כי מחיקת הרשעתו הפלילית של אדם מביאה גם לביטול הסנקציה המשמעתית שהוטלה עליו עקב ההרשעה בפלילים. יש לציין כי תיקון זה ישפיע על הרשעה משמעתית מכל סוג, הן לגבי מקצועות מוסדרים על פי דין, והן לגבי משמעת מוסדית, כמו למשל על פי חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963.  

 

4. לסעיף 7  

 

מוצע כי סמכות נשיא המדינה תחול גם לגבי אמצעי משמעת של התלייה וגם לגבי אמצעי משמעת של ביטול שהוטלו  לפני תחילתו של החוק המוצע, ובכך לאפשר גם למי שהוטל עליו אמצעי משמעת לפני מועד תחילתו של החוק ליהנות מההקלה כאמור (סעיף 7(א) המוצע).

עוד מוצע, כי השינוי בחוק המרשם הפלילי המוצע בסעיף 46 להצעת החוק יחול רק על הרשעות שנמחקו ביום תחילתו של החוק המוצע או לאחריו, וזאת כדי לא לפגוע במי שהרשעתו נמחקה זה מכבר (סעיף 7(ב)).

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

ראה נוסח החוק המוצע להלן, אשר במסגרתו יתוקן גם סעיף 20(א) בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981.

 

ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והתקן המינהלי

לפי הערכתנו מדובר במספר קטן של מקרים ועל כן נראה כי התיקון לא יחייב הוספת תקנים או הוצאה תקציבית של ממש.

 

 

 

ה. להלן נוסח החוק המוצע

 

 

 הצעת חוק הקלה באמצעי משמעת המוטלים על בעלי מקצועות מוסדרים, התשע"ד-2014