תזכיר חוק

א.   שם החוק המוצע

הצעת חוק לקידום השקעות בחברות ציבוריות הפועלות בתחום המחקר והפיתוח (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014.

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

ביום 6 בספטמבר 2012 הוקמה ועדה לקידום השקעות בחברות ציבוריות הפועלות בתחום המחקר והפיתוח (להלן – הוועדה), על ידי יושב ראש רשות ניירות ערך (להלן – הרשות). על חברי הועדה נמנו נציגי גופים שונים ובהם אגף שוק ההון ביטוח וחיסכון, אגף תקציבים, החשב הכללי, רשות המסים, המועצה הלאומית לכלכלה, משרד המשפטים, הבורסה לניירות ערך בתל אביב והרשות.

הוועדה הוקמה במטרה לבחון ולהמליץ על אמצעים ומהלכים שיעודדו השקעה בחברות היי-טק באמצעות הבורסה, בלי לפגוע בענייניו של ציבור המשקיעים ובתקינות המסחר.

במסגרת דיוני הוועדה הוצגו עמדותיהם של גופים הפעילים בענפי הטכנולוגיה והביומד ובין היתר קרנות הון סיכון, גופים מוסדיים, חברות פרטיות וציבוריות, עורכי דין, רואי חשבון ונציגי המדען הראשי במשרד הכלכלה. על הנושאים שבחנה הוועדה נמנו, בין היתר, התאמת הוראות הגילוי בתשקיף ובדיווחים שוטפים; בחינת הצדקת הקמת רשימת מסחר נפרדת לחברות היי-טק; עידוד סיקור על ידי אנליסטים; הנגשת הבורסה למשקיעים זרים ולחברות זרות; עידוד השקעה של גופים מוסדיים ומתן הטבות מס למשקיעים.

בראשית יוני 2013 פרסמה הוועדה דוח ביניים להערות הציבור. דוח הביניים כלל את עיקרי המלצותיה לעידוד השקעה בחברות בתחום המחקר והפיתוח באמצעות הבורסה. לאחר בחינת הערות הציבור שהתקבלו לדוח זה, התפרסם הדוח הסופי של הוועדה ביום 16 בינואר 2014.

הצעת החוק מהווה יישום של המלצות הוועדה במטרה לחזק את הבורסה כחלופה משמעותית למימון חברות היי-טק צעירות, תוך הגדלת הסיכוי שחברות אלה יתפתחו בישראל, הקטנת התלות שלהן בשווקים כלכליים חיצוניים ושכלול שוק ההון לטובת כלל המשקיעים בו.

עניינו של הצעת החוק הוא בקידום שני פתרונות עיקריים לעידוד מימון חברות היי-טק באמצעות הבורסה: עידוד הנפקה ראשונה לציבור בישראל של חברות היי-טק גדולות יחסית ועידוד הקמת קרנות היי-טק נסחרות. לצד פתרונות אלו וכצעד משלים להן, עוסק התיקון בקידום פתרון מימון ציבורי חוץ בורסאי לחברת היי-טק צעירות בדמות מימון המונים (Crowdfunding), היינו, גיוס סכומים קטנים ממספר גדול של משקיעים מהציבור. עוד מוצע להוסיף לחוק אופן נוסף של הצעה לציבור כאמצעי נוסף לפיתוח שוק ההון וכן תיקון עקיף לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן – חוק החברות) לפיו שר המשפטים בהתייעצות עם הרשות, רשאי לקבוע תנאים שבהתקיימם תהיה רשאית האסיפה הכללית להחליט על תקופות ארוכות יותר בהן ממונה יושב ראש הדירקטוריון או קרובו לכהן כמנהל הכללי של החברה.

הצעת החוק קובעת את עיקרי ההסדרים שלעיל וכן קובעת סמכות לקביעת הסדרים משלימים בחקיקת משנה.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

התיקון המוצע נוגע לשלושה נושאים עיקריים:

1.  מימון המונים-

מטרת התיקון היא מתן אפשרות לחברות היי-טק צעירות אשר אינן מתאימות לרישום בבורסה, לגייס כספים באמצעות אתר ייעודי במרשתת שבו ניתן לגייס סכומים קטנים ממספר גדול של משקיעים מהציבור ללא שתחול חובת פרסום תשקיף שקיבל היתר מאת הרשות.

סעיף ההסמכה מנוסח באופן כללי שכן יתכן ובעתיד תיבחן אפקטיביות המנגנון ואפשרות החלתו על מקרים נוספים.

2.  הקלות והתאמות בדרישות הגילוי בתשקיף ובדיווח השוטף ובדרישות ממשל תאגידי -

מוצע לקבוע כי חברות מסוג שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה, יזכו להקלות שונות בדרישות הגילוי והדיווח השוטף. עוד צפוי כי חברות הטכנולוגיה והביומד (מדעי החיים) הגדולות הכלולות במדד ת"א טק-עילית, ייכללו בחברות האמורות לעיל, וייזכו להקלות בדרישות הגילוי והדיווח השוטף.

3.  הקמת קרנות היי-טק נסחרות -

עניינו של התיקון בנושא זה הוא קביעת תשתית משפטית להקמת קרנות היי-טק נסחרות במודל של קרנות נאמנות סגורות, בכפוף להתאמות שונות. לאור העובדה שקרנות היי-טק הן בגדר הסדרים להשקעה משותפת בניירות ערך, יש להתאים את האסדרה הקבועה בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994 (להלן – חוק השקעות משותפות) למאפייני הקרנות.

מוצעים אם כן, תיקונים ביחס להוראות בחוק ניירות ערך בסעיפים 1, 15ב, 15ג, 22, 23א, 24, 25, 25א, 35לב, הוספת סעיף 36ד; תיקונים לסעיפים 1, 5, 13, 77, 80, 103, 109, 111, הוספת סעיפים 5א, 50א, 57א, 68א לחוק השקעות משותפות ותיקון סעיף 121 לחוק החברות.

ד.  השפעה על תקציב המדינה

לתיקונים המוצעים לא צפויה השפעה על תקציב המדינה.

ה. השפעת התיקונים המוצעים על ההיבט המנהלי והתקן

לתיקונים המוצעים לא צפויה השפעה על ההיבט המנהלי והתקן במשרד האוצר או ברשות ניירות ערך.

ו. נוסח החוק המוצע מצורף להלן.

 הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעות חוק לקידום השקעות בחברות ציבוריות הפועלות בתחום המחקר והפיתוח (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014

 

 

דברי הסבר

כללי

תעשיית ההיי-טק היא מנוע הצמיחה של המשק הישראלי בעשורים האחרונים. בהיותה כזו תורמת היא משמעותית לכלכלת המדינה, ובכלל זה בהיבטי תוצר לאומי, ייצוא תעשייתי וכוח עבודה. בדרך כלל חברות היי-טק מתאפיינות בשיעורי צמיחה במכירות הגבוהים מאלו של חברות תעשייתיות מסורתיות. לצד זאת, רמת הסיכון הגלומה בפעילותן גבוהה ביחס לזו של חברות תעשייתיות מסורתיות, בין היתר עקב קצב ההתפתחות הטכנולוגית המהיר של המוצרים.

תעשיית חברות ההזנק הישראלית נחשבת לשנייה בחשיבותה לארצות הברית בלבד. עם זאת, קיים סיכון בהשקעה בחברות הזנק הנובע מהקושי להעריך את היקפו ומאפייניו של שוק המוצר הפוטנציאלי, את רמת התחרות הפוטנציאלית, צרכי החברה להגן על הקניין הרוחני שלה ואי וודאות לגבי יכולת החברה לפתח את המוצר בהצלחה ולהגיע לשוק במהירות ולפני מתחריה.

על כן, הצלחת חברת הזנק תלויה בעיקר ביכולתה לקדם במהירות תכנית עסקית המבוססת על הערכה נכונה של הסיכונים והסיכויים בשוק המוצר הפוטנציאלי, כמו גם ביכולת הניהולית להוציא תכנית זו אל הפועל ברמה הגבוהה ביותר.

על רקע האמור, דומה כי הפיכת חברת הזנק לחברת היי-טק בוגרת מחייבת תשתית כלכלית משמעותית תומכת הכוללת כוח אדם טכנולוגי ומיומן לצד מימון מקצועי וזמין בכל שלבי התפתחות החברה.

בפועל, הנתונים מלמדים כי בממוצע רב שנתי למעלה מ-95% מחברות ההזנק נמכרות בשנים האחרונות לחברות זרות ושיעור ההנפקות הראשונות לציבור מסך עסקאות המכירה הכוללות עסקאות מיזוג ורכישה, פחת בצורה משמעותית לאחר התפוצצות בועת ההיי-טק בשנת 2000 והוא נמוך משמעותית מן השיעור המקביל בארצות הברית.

מימון חברות הזנק בשלבי הפיתוח והצמיחה נעשה בעיקרו על ידי קרנות הון סיכון ישראליות וזרות. תקופת החיים של קרנות אלה מוגבלת לרוב בזמן ויכולתן לממן את ההשקעות הנדרשות בשלבי ההתרחבות המאוחרים יותר הינה מוגבלת בשל ההיקף הכספי המנוהל על ידן. תקופת חיים מוגבלת זו גם יוצרת תמריץ משמעותי למכירת החברות עובר להבשלתן.

יתרה מזאת, תלותן של חברות ההזנק במימון המגיע מקרנות הון סיכון, יוצרת תלות בהון זר, אמריקאי ברובו, המושקע באמצעות קרנות הון סיכון ישראליות וזרות. הבורסה והמשקיעים המוסדיים לעומת זאת, מהווים חלופות אחרונות למימון חברות הזנק. תלות בהון זר יוצרת תלות של חברות ההיי-טק בשינויים כלכליים חיצוניים למשק המקומי אשר מביאה לצמצום ההשקעה בעת משברים בחו"ל.

נתונים אלו מצביעים על הצורך הגובר במציאת פתרונות יעילים לגיוסי הון לחברות הזנק ישראליות, הן דרך הבורסה הישראלית, באמצעות גיוסים ישירים על ידי חברות בינוניות וגדולות ובאמצעות גיוסים עקיפים על ידי חברות קטנות יותר דרך קרנות הון סיכון ציבוריות, והן מחוצה לה. כך ניתן יהיה להסתמך יותר על השוק המקומי ולצמצם את החשיפה הגבוהה הקיימת כיום להון זר. בדרך זו אף יגדל הסיכוי להישארות החברות בישראל.

הפיכת הבורסה לחלופה אטרקטיבית לצורך גיוס הון על ידי חברות היי-טק ישראליות, תביא לחיזוק הזיקה של חברות אלו לישראל, תאפשר יצירת תיק נכסים מגוון יותר ובכך תתרום הן לחברות והן למשק.

 

בין עיקרי התיקון ניתן למנות אם כן שלושה נושאים עיקריים:

מימון המונים

מוצע לאפשר לחברות שלא הציעו בעבר ניירות ערך לציבור ואשר אינן מתאימות לרישום בבורסה, להציע לציבור ניירות ערך מבלי שיהיה עליהן לפרסם תשקיף שקיבל היתר מאת הרשות. סעיף זה מנוסח באופן כללי שכן ייתכן שבעתיד תיבחן אפקטיביות המנגנון החדש ואפשרות החלתו על מקרים נוספים.

הגיוס יעשה באמצעות מימון המונים דהיינו - גיוס סכומים קטנים ממספר גדול של משקיעים מהציבור. המדובר במודל גיוס חדשני הנבחן בימים אלו גם במדינות נוספות. מטרת המודל היא יצירת אפיק גיוס הון חוץ בורסאי לחברות צעירות שבאמצעותו תגדל נגישות החברות למשקיעים שאינם מהווים תמיד קהל יעד פוטנציאלי להשקעה באפיקי המימון המסורתיים, ותגדל נגישות משקיעים מן הציבור להשקעות בחברות שהיו שמורות בדרך כלל למשקיעים מתוחכמים בלבד. לצד היתרונות האמורים, טומן בחובו מודל גיוס זה גם סיכונים הנובעים מפערי מידע בין משקיעים מתוחכמים למשקיעים מן הציבור, מחוסר יכולת של הציבור לנהל משא ומתן באשר לתנאי ההשקעה והדילול בסבבי השקעה עתידיים, מהיעדר הנזילות הכרוך בהשקעה מסוג זה, מסיכוני ממשל תאגידי לא מספק, מחובות דיווח מצומצמות, מהיעדר תמריץ כלכלי לעקוב אחר ההשקעה ולממש זכויות מיעוט במידה וישנן בהתחשב בסכום ההשקעה הקטן יחסית ומחשש מהונאות ותרמיות בפרט כאשר מדובר בפלטפורמת השקעה אינטרנטית. הצעת החוק קובעת מספר הסדרים לשם צמצום סיכונים אלה, ביניהם, בין היתר, קביעת מגבלות סכום הגיוסים החלות על מנפיק ועל משקיע בודד. התקנות שייקבעו ימשיכו, אף הן, לעסוק בצמצום סיכונים אלה ויקבעו הסדרים משלימים בנושא.

לפי הנוסח המוצע, מנפיק יהיה רשאי לגייס באמצעות גיוס בודד או במספר גיוסים כאלו במהלך כל תקופה של 12 חודשים עוקבים, סכום מצטבר שלא יעלה על התמורה שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה. משקיע יהיה רשאי להשקיע בהשקעות מסוג זה בכל תקופה של 12 חודשים עוקבים, סכום כולל שלא יעלה על התמורה שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה וכן יוגבל גם הסכום המרבי להשקעה של משקיע בודד בכל גיוס מסוג זה לתמורה שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה.

בנוסף, על ההצעה לעמוד בכל התנאים וההגבלות שייקבעו בתקנות המשלימות, אשר צפויות להכיל הסדרים פרטניים, כמפורט לעיל, בנוגע לתמורה המקסימלית האפשרית הן להשקעה מסוג זה והן לכל משקיע המעוניין בכך, תפקידי הגורמים המעורבים בהשקעה, אופן עריכת ההצעה ואופן פרסומה.

 

הקלות והתאמות בדרישות הגילוי בתשקיף ובדיווח השוטף ובדרישות ממשל תאגידי 

מוצע, כי חברות מסוגים שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה, יזכו להקלות שונות שיקבעו בחקיקה הראשית ובחקיקת המשנה. החברות הצפויות להיכלל בחברות האמורות לעיל הן חברות הטכנולוגיה והביומד (מדעי החיים) הגדולות אשר כלולות במדד ת"א טק-עילית.

כך,  חברה שתענה על התנאים הנקובים בסעיף, לא תידרש להסכמת מחזיקי ניירות הערך שלה לצורך מעבר לדיווח לפי פרק ה'3 לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן – חוק ניירות ערך), כנדרש בסעיף 35לב(א) לאותו פרק, ובלבד שהתנתה על כך במפורש במסגרת תשקיף ההנפקה הראשונה לציבור.

בנוסף, לפי המוצע, הרשות תהא רשאית לבצע התאמות בכללים לגבי פרטים בתשקיף או בדוח החלים על סוגי תאגידים מסוג שיקבע שר האוצר, כאמור לעיל, לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה, וזאת על מנת לאפשר לרשות להתאים מעת לעת ובמקרים הנדרשים, את דרישות הגילוי בתשקיף ובדיווח השוטף לדרישות הגילוי המקובלות בעולם, לרבות ארצות הברית ואנגליה, בנוגע לחברות היי-טק ובכך לסייע למשקיעים המעוניינים בכך, לערוך השוואה בין כדאיות ההשקעה בחברות שונות.

בנוסף לאמור לעיל, מוצע לקבוע כי, שר המשפטים בהתייעצות עם הרשות, רשאי לקבוע תנאים שבהתקיימם תהיה רשאית האסיפה הכללית להחליט על תקופות ארוכות מהתקופות האמורות בסעיף 121(ג) לחוק החברות העוסק במשך מינויו של יושב ראש הדירקטוריון או קרובו כמנהל כללי של החברה.

 

הקמת קרנות היי-טק נסחרות

עניינו של התיקון בנושא זה הוא יצירת קרנות היי-טק נסחרות במודל של קרנות נאמנות סגורות, בכפוף להתאמות שונות.

לפי הנוסח המוצע, יעוגנו שני מודלים להקמת קרנות היי-טק נסחרות כקרנות נאמנות סגורות: קרנות היי-טק קצובות לתקופה שלא תעלה על 15 שנה וקרנות היי-טק מתמשכות לתקופה שאינה קצובה בזמן.

כמו כן, מוצע לקבוע הוראות לצמצום בעיית הנציג הקיימת בקרנות הן סיכון בין מנהלי הקרן לבין המשקיעים בקרן. בעיית הנציג אמנם קיימת בכל החברות הציבוריות, אך חומרתה מתגברת בקרנות הסחירות לנוכח העובדה שמנהל הקרן הינו בדרך כלל בעל זכויות הוניות בקרן בשיעורים נמוכים ושליטתו בה, לעומת זאת, מבוצרת ולא ניתנת להחלפה בקלות.

לשם כך, מוצע בין היתר, ליצור מנגנוני פיקוח עקיף ומנגנוני תמרוץ אשר יבטיחו את התאמת האינטרסים של מנהל הקרן עם אלו של המשקיעים, כגון חיוב מנהל הקרן או גוף קשור אליו, להשקיע ביחידות הקרן שיעור השווה ל - 5% מסכום הגיוס מן הציבור לפחות ומתן אפשרות למנהל הקרן להשית על נכסי הקרן את עלויות ניהול הקרן אשר ישולמו למנהל מקצועי חיצוני. כך, מעודד התיקון את מנהל הקרן לרכוש ניהול מקצועי ובה בעת לצמצם את התמריץ למנהל הקרן לקחת סיכוני יתר.

 

סעיף 1  - תיקון חוק ניירות ערך

לסעיף 1(1),(2)(א),(3) ו – (5) עד (8) תיקון סעיפים 1,  15ב, 23א, 24, 25(א) ו - 25א,  וביטול סעיף 15ג(א)2)

לרשות תאגידים הפעילים כיום בשוק ההון, עומד מגוון אפשרויות להצעת ניירות ערך לציבור לצורך גיוס כספים. כך, לצד הצעת ניירות ערך לציבור על-פי תשקיף הנפקה, או תשקיף להשלמה, רשאים התאגידים לעשות שימוש, בכפוף לתנאים מסוימים בתשקיף המדף, אשר מאפשר ביצוע מספר הנפקות במועדים שונים על-פי אותו תשקיף למשך שלוש שנים ובתוך כך לקצר משמעותית את פרק הזמן שבין מועד החלטת התאגיד על ההנפקה לבין ביצועה (Time To Market) (להלן – פרק הזמן עד לגיוס). כך עוד, רשאים התאגידים לעשות שימוש באופני הצעה שונים, בהם ההצעה האחידה וההצעה הלא אחידה המופנית למשקיעים מסוימים בלבד. אופני ההצעה האמורים קבועים בתקנות ניירות ערך (אופן הצעת ניירות ערך לציבור), תשס"ז-2007 (להלן - תקנות אופן הצעה לציבור), אותן קבע שר האוצר מכוח סעיף 17ג לחוק ניירות ערך.

על מנת לתרום לשכלול שוק ההון ולהגברת המסחר בבורסה, מוצע לעגן מנגנון נוסף להצעת ניירות ערך בדרך של הוספת פרק בתקנות אופן הצעה לציבור. עם כניסת התקנות לתוקף, יוכלו תאגידים להציע ניירות ערך לציבור תוך כדי המסחר בבורסה - At the Market Offering (להלן – "ATM"ׂ), וזאת על-פי תשקיף מדף תקף של התאגיד ועל-פי תכנית אשר תוגדר מראש ותפורסם בדוח הצעת מדף שיגיש התאגיד. מנגנון זה, יאפשר גמישות גדולה יותר לתאגידים המבקשים להנפיק, כמו גם קיצור משמעותי נוסף ב פרק הזמן עד לגיוס, יפשט את תהליכי ההנפקה הקיימים ואף יוזיל את עלויות ההנפקה של התאגידים. עם זאת, על-פי המוצע, השימוש במנגנון ATM יכול שייעשה בתנאים מסוימים בלבד, אשר ימנעו את ניצולו לרעה על-ידי התאגידים המנפיקים ויבטיחו את תקינות המסחר ואת עניינו של ציבור המשקיעים.

סעיף 23א לחוק קובע, כי תאגיד המבקש להנפיק ניירות ערך על-פי תשקיף מדף, יגיש לרשות דוח הצעת מדף.   מאחר וכל פקודה שתוגש על-ידי התאגיד למכירת ניירות ערך בבורסה תהווה הצעה לציבור, הרי שלכאורה, נדרש פרסום דוח הצעת מדף לפני כל פקודה כזו. עם זאת מוצע לקבוע, כי התאגיד רשאי שלא להגיש דוח הצעת מדף לפני כל הצעה כאמור, ובלבד שיעמוד בתנאים שנקבעו לעניין זה על-ידי שר האוצר, לפי הצעת הרשות או לאחר התייעצות עמה ובאישור ועדת הכספים של הכנסת.

סעיף 24(א) קובע סמכות לשר האוצר, לקבוע את מועדים לתחילה וסיום התקופה להגשת הזמנות לניירות ערך אותם מציע תאגיד בתשקיף. מאחר ובהצעת ניירות ערך תוך כדי המסחר בבורסה, לא קיימת תקופה להגשת הזמנות שכן הגשת פקודת המכירה וההיענות לה אינן שקולות להגשת הזמנות לניירות ערך, יש צורך להסדיר מנגנון חלופי של התקופה המותרת להגשת פקודות מכירה תוך כדי המסחר בבורסה.

לפיכך מוצע להוסיף לסעיף 24 שלעניין הצעת ניירות ערך תוך כדי המסחר בבורסה המציע יהא רשאי להגיש פקודה למכירת ניירות הערך בבורסה, במועדים שיקבעו בתקנות.  

סעיפים 25 ו - 25א קובעים הוראות לעניין תיקון תשקיף במקרים מיוחדים ולבקשת המציע או עקב פרסום דוחות כספיים, בהתאמה, כאשר תיקון התשקיף יתאפשר לפני גמר התקופה להגשת הזמנות בלבד. מוצע לתקן סעיפים אלו, על מנת להתאימם למקרים בהם יידרש תיקון תשקיף בהצעת ניירות ערך תוך כדי המסחר בבורסה.   

מנגנון ה – ATM יאפשר להסדיר פרקטיקה קיימת, אשר אינה נקייה מספקות משפטיים, במסגרתה רכשו תאגידים ניירות ערך אשר הוצעו על-ידיהם בעבר לציבור, ומכרו אותם בחזרה לשוק המשני במסגרת המסחר בבורסה, ללא תשקיף. פרקטיקה זו נסמכה, לכאורה, על הוראת סעיף 15ב לחוק ניירות ערך, הקובע סייגים לתחולת האיסור להציע ניירות ערך לציבור שלא על פי תשקיף, בהם פסקה (3) לסעיף האמור, הקובעת כי הצעה לציבור של ניירות ערך תוך כדי המסחר בבורסה תהיה פטורה מתשקיף. פטור זה נועד, לאפשר מסחר בבורסה שכן בהעדרו, כל פקודת מכירה של ניירות ערך בבורסה הייתה מחוייבת בליווי תשקיף. עם זאת, מבחינה מהותית, הצעת ניירות ערך שנרכשו בעבר על-ידי התאגיד, דרך המסחר בבורסה, מהווה הצעה חדשה לציבור העוקפת  את חובת פרסומו שלתשקיף, כאשר השאלה האם מדובר בניירות ערך שנרכשו בעבר על ידי התאגיד או בניירות ערך המוצעים לראשונה אינה אלא טכנית ונעדרת מהות כלכלית.

מוצע אם כן, לתקן את סעיף 15ב ולקבוע כי הצעה של תאגיד שניירות הערך שלו מוצעים לציבור או הצעה של תאגיד הנמצא בשליטתו, לא יכנסו לגדר הפטור הקבוע בפסקה (3), וכך למעשה לא יוכלו עוד תאגידים למכור את ניירות הערך שלהם תוך כדי המסחר בבורסה אלא במסגרת ה – ATM, כפי שיוסדר בתקנות ובראש ובראשונה עת בפני הרוכשים מן הציבור קיים תשקיף.

עם זאת מוצע, כי הפטור הקבוע בפסקה (3) האמורה, ימשיך לחול לעניין מנהלי כספי אחרים המוכרים בבורסה ניירות ערך של תאגיד השולט בהם. מבחינה מהותית, פעולה זו אינה גיוס הון לתאגיד השולט שכן מדובר בכספים המועברים לחשבונות הלקוחות ומשכך אין סיבה לאסור זאת. המנגנון המוצע יגביל אומנם את הפרקטיקה הקיימת, אך יפתח ערוץ נוסף, נוח וגמיש יותר, לכלל התאגידים המדווחים, להציע את ניירות הערך שלהם לציבור במסגרת המסחר בבורסה.

לבסוף מוצע, לבטל את סעיף 15ג(א)(2), שכן עם כניסת התיקונים המוצעים לתוקף, לא תהיה לו עוד משמעות שכן תאגיד לא יהיה רשאי למכור תוך כדי המסחר בבורסה מניות שהוקצו לו על ידי תאגיד השולט בו.

 

  לסעיף 1(2)(ב) תיקון סעיף 15ב

סעיף 15 לחוק ניירות ערך קובע כי אין לעשות הצעה לציבור ללא תשקיף שאושר על ידי הרשות. סעיף 15ב לחוק ניירות ערך קובע סייגים לתחולת סעיף 15 האמור ומונה הצעות שבגינן לא יידרש המציע לפרסם תשקיף שאושר על ידי הרשות.

מוצע להוסיף לסעיף 15ב סייג נוסף, לפיו תאגיד שהתאגד בישראל ואיננו תאגיד מדווח כמשמעותו בחוק ניירות ערך, יהיה רשאי להציע לציבור ללא צורך בתשקיף בהתקיים תנאים אלה:

1.  בגיוס בודד או במספר גיוסים במהלך כל תקופה של 12 חודשים עוקבים, יגויס סכום מצטבר שלא יעלה על התמורה שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה.

2.  גיוס ממשקיע בכל תקופה של 12 חודשים עוקבים, יהיה בסכום כולל שלא יעלה על התמורה שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה.

3.  על ההצעה לעמוד בכל התנאים וההגבלות שייקבעו בחקיקת המשנה בנושא זה. חקיקת המשנה האמורה, צפויה להכיל הסדרים בנוגע לתמורה המרבית המותרת הן להשקעה מסוג זה והן לכל משקיע המעוניין בכך, אופן עריכת ההצעה ופרסומה והגורמים המעורבים בה.

הרעיון העומד בבסיס מנגנון מימון ההמונים הוא האפשרות לגיוס סכומי כסף קטנים מציבור רחב של משקיעים. פתרון מימוני זה יכול לענות לצרכי חברות היי-טק חדשות יחסית אשר מבחינתן הבורסה אינה מהווה חלופה ריאלית לגיוס הון מהציבור לנוכח העלויות הגבוהות ודרישות הגילוי הנרחבות הכרוכות בכך.

הוועדה בחנה את היתרונות והחסרונות הטמונים באימוץ מנגנון זה ובשים לב להסדר המתגבש בדין האמריקאי והמליצה על קביעת מנגנון מימון המונים בדין הישראלי. המנגנון נועד להשיג איזון בין הרצון להפחית את הסיכון למשקיעים לבין הרצון שלא להשית הוצאות ומגבלות רבות מדי על התאגיד המגייס. הנחת המוצא היא שעל מודל הגיוס להיות פשוט וכן עליו להיות כרוך בעלות נמוכה יחסית על מנת שיהיה שימושי עבור חברות היי-טק צעירות .

הנוסח המוצע קובע כי על התמורה המתקבלת לתאגיד ועל התמורה המתקבלת מכל משקיע בודד בתקופה של שנים עשר חודשים עוקבים, תחול מגבלה כפי שייקבע בחקיקת משנה בנושא. כמו כן, חקיקת המשנה צפויה לקבוע תנאים נוספים שעל ההצעה לעמוד בהם, כפי שהמליצה הוועדה, ובהם הגבלת סוג ניירות הערך המוצעים ותנאיהם, הצגת אישור המדען הראשי במשרד הכלכלה להעניק לתאגיד המגייס הטבות לתכניות מחקר ופיתוח לפי חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד-1984 או אישור אחר מאת המדען הראשי, כפי שייקבע, השקעה מקבילה של משקיע מוביל מתוחכם, זכות הצטרפות משקיעים לעסקאות עתידיות למכירת ניירות ערך, דרישות גילוי ודרישות ביחס להליך הגיוס והגורם המרכז אותו.

 

 לסעיף 1(4)  תיקון סעיף 22(א)

סעיף 22(א) לחוק ניירות ערך קובע, כי על טיוטת תשקיף שלפיה יוצעו ניירות ערך לציבור יחתום גם אחד החתמים. מוצע לבטל דרישה זו, מקום בו החברה המנפיקה מציעה ניירות ערך לראשונה על פי טיוטת תשקיף. זאת, מאחר ובמקרה זה הציבור אינו מחזיק בניירות ערך של החברה המנפיקה במועד פרסומה. לפיכך, לא קיים החשש כי מתן פומבי לפרטים בטיוטת התשקיף יוביל ציבור משקיעים לקבלת החלטות השקעה עובר לפרסום התשקיף.

 

לסעיף 1(9) ו (10) תיקון סעיף 35לב והוספת סעיף 36ד

תיקון זה הוא יישום של חלק מהמלצות הוועדה בנוגע למתן הקלות לחברות היי-טק בדרישות הגילוי בתשקיף ובדיווחים השוטפים. במהלך עבודתה הצביעה הוועדה על מספר מאפיינים של חברות ההיי-טק כגון חוסר בשלות עסקית, התפתחותן במסגרת אבני דרך, אי קיומו של בעל שליטה יחיד בדרך כלל, מספר עובדים והיקף משאבים מצומצם, חלון הזדמנויות לגיוס קצר והיקפי גיוס קטנים בדרך כלל ומתן תגמול לעובדים ומנהלים באמצעות הקצאת אופציות למיניהן או מכשירים דומים. מאפיינים אלו מלמדים לדעת הוועדה כי מבנה הדיווח הקיים ודרישות הגילוי הנדרשות במסגרתו אינם מתאימים לחברות היי-טק וכי יש לערוך התאמות בדרישות הגילוי הכלליות על מנת שלא להשית עלויות כבדות העשויות להוות מכשול בפני חברות אלו בבואן לשקול אם להנפיק ניירות ערך לראשונה בבורסה.

בין ההתאמות עליהן המליצה הוועדה מנויות, בין היתר, האפשרות לערוך חלק מהדוחות לתקופה של שנתיים בלבד במקום לשלוש שנים, מתן אפשרות לערוך תשקיפים ודוחות בשפה האנגלית, מתן הקלות גילוי בדומה להקלות הניתנות לחברות קטנות למשך תקופת הקלות המוגבלת בזמן, פטור מדרישת ISOX (דרישות לבחינת אפקטיביות הבקרה הפנימית) בדוחות הכספיים ועריכת דוחות כספיים על פי כללי החשבונאות בינלאומיים או אמריקאים. בהמלצות אלו צפויה לעסוק חקיקת המשנה. יצוין, כי התאמות אלו באות בנוסף לדרישות גילוי ייעודיות לחברות מדעי החיים, אשר הוצגו לאחרונה על-ידי רשות ניירות ערך, וחקיקתן תיעשה במסגרת תיקון תקנות נפרד.

התיקון המוצע בסעיף קטן (2) מכיל תיקון לסעיף 35לב לחוק ניירות ערך. סעיף זה עוסק באופן המעבר של תאגידים דואליים שניירות הערך שלהם רשומים למסחר גם בבורסה בארץ וגם בבורסה בחו"ל ממתכונת דיווח לפי פרק ו' לחוק ניירות ערך למתכונת הדיווח המקוצרת בהתאם להוראות פרק ה'3 לחוק ניירות ערך, או להיפך.

סעיף קטן (ג) לסעיף 35לב לחוק ניירות ערך קובע כי המעבר ממתכונת דיווח אחת למשנתה מחייב את הסכמת רוב מחזיקי ניירות הערך של התאגיד, למעט בעלי השליטה, המשתתפים בהצבעה באספות מחזיקי ניירות הערך לסוגיהן שכינס התאגיד לעניין זה.

התיקון המוצע קובע כי תאגיד מסוג שיקבע שר האוצר לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה, לא יזדקק לקבלת הסכמת מחזיקי ניירות הערך לצורך מעבר לדיווח בהתאם להוראות פרק ה'3 לחוק ניירות ערך ובלבד שהתאגיד התנה על כך מפורשות במסגרת תשקיף ההנפקה הראשונה לציבור. זהו יישום של אחת ההמלצות כאמור של הוועדה לצורך הקלה בדרישות הדיווח החלות על חברות היי-טק.

יישום המלצה נוספת של הוועדה נוגע להסמכת הרשות לבצע התאמות בהוראות גילוי של פרטים מסוימים הנדרשים בתשקיף או בדוח, החלות על סוגי תאגידים מסוגים שיקבע שר האוצר, כאמור לעיל, לפי הצעת הרשות או בהתייעצות עמה, ובלבד שמצאה כי הפטור לא יפגע באופן מהותי ביכולתו של משקיע סביר לקבל החלטת השקעה בניירות הערך. הרעיון העומד בבסיס סמכות זו הוא מתן אפשרות לרשות להתאים מעת לעת ובמקרים הנדרשים את דרישות הגילוי בתשקיף ובשוטף לדרישות הגילוי המקובלות בארצות הברית ובארצות מפותחות אחרות בנוגע לחברות היי-טק, יצירת השוואתיות בין חברות אלה לחברות מקבילות הרשומות למסחר בבורסות זרות וצמצום עלויות מעבר לרישום למסחר בין בורסות.

 

סעיף 2  - תיקון חוק השקעות משותפות

  לסעיפים 2(1) עד (4) תיקון סעיפים 1, 5, 13 והוספת סעיף 5א

במטרה ליצור גיוון במקורות המימון של חברות היי-טק בשוק הישראלי ולשם קידום הבורסה כחלופה אטרקטיבית ויעילה לגיוס הון עבור חברות היי-טק בישראל, מוצע לקבוע חקיקה שתאפשר הקמת קרנות הון סיכון נסחרות אשר תשקענה בתעשיית ההיי-טק הישראלית.

קרנות כאמור, יוכלו לספק פתרונות מימוניים לחברות היי-טק צעירות וכך לאפשר את הבשלתן והתפתחותן חלף מכירתן המוקדמת. קרנות אלו אף יוכלו להשקיע בחברות היי-טק המבקשות להירשם לראשונה למסחר בבורסה ובכך לתרום ליעילות ההנפקות הראשונות לציבור. מעבר לכך, ניתן יהיה להתאים את הכללים החלים על קרנות אלה לצרכים המשתנים של תעשיית ההיי-טק, זאת בניגוד לקרנות ההון סיכון הפרטיות המתנהלות בהתאם למקובל בעולם.

לאחר בחינת היתרונות והחסרונות המגולמים בקרנות הון סיכון נסחרות לעומת אלו הפרטיות מוצע לקדם את הקמתן של קרנות היי-טק נסחרות במודל שישלב את היתרונות הטמונים בקרנות נסחרות, יביא הפחתת עלויות קיום הוראות האסדרה ויפחית את החשש מפני החלטה אסטרטגית של המשקיעים מפני השקעת כספם בקרנות הון שנסחרות לאחר ההנפקה במחיר נמוך יותר משווין הנכסי הנקי.

מאחר ומדובר בהסדר להשקעה משותפת בניירות ערך (סחירים ולא סחירים), מוצע שקרנות ההיי-טק יוקמו במודל של קרנות נאמנות וכך יופחתו גם עלויות האסדרה בהשוואה לחברות ציבוריות.

התיקון המוצע מאפשר קיומם של שני מודלים להקמת קרנות היי-טק נסחרות כקרנות נאמנות סגורות. האחד, קרן היי-טק לתקופה מוגבלת שתיקבע בהסכם הקרן ולא תעלה על 15 שנה (קרן היי-טק קצובה), והאחרת קרן היי-טק בלתי קצובה בזמן (קרן היי-טק מתמשכת). בקרן היי-טק מתמשכת, בשל החשש מפני ניצול לרעה של השליטה הלא מוגבלת בזמן בנכסים המנוהלים בקרן ומפני הקניית נכסים בידי גורם בלתי יעיל, מוצע כי תוטל חובה על מנהל הקרן לכנס אסיפה כללית של כל בעלי יחידות הקרן שבע שנים ממועד הצעתן לראשונה של יחידות הקרן, ולאחר מכן כל חמש שנים לפחות, לצורך קבלת החלטה בדבר המשך קיום הקרן. כך, יוכלו בעלי יחידות הקרן להביע את שביעות רצונם מאופן ניהול נכסי הקרן על ידי מנהל הקרן באמצעות ההחלטה בדבר המשך פעילות הקרן או סיומה.

 

לסעיפים 2(5) עד (12) הוספת סעיפים 50א, 57א, 68א 80(ד) ו – (ה) ותיקון סעיפים 77, 103, 109(א) ו – 111.

אחת ממטרות התיקון המוצע בכל הנוגע להקמת קרנות היי-טק היא צמצום בעיית הנציג הקיימת בקרנות הון סיכון בין מנהלי הקרן לבין המשקיעים בקרן. בעיית הנציג אמנם קיימת בכל החברות הציבוריות, אך חומרתה מתגברת בקרנות הסחירות לנוכח העובדה שמנהל הקרן הוא בדרך כלל בעל זכויות הוניות בקרן בשיעורים נמוכים ושליטתו בה, לעומת זאת, מבוצרת ולא ניתנת להחלפה בקלות.

אחד מהמנגנונים לצמצום בעיית הנציג כאמור והבטחת ענייני המשקיעים בקרן, הוא הסדרת הנושא תחת הרגולציה החלה על קרנות נאמנות והקניית זכות למשקיעים לפדות חלק מן היחידות שבהם הם מחזיקים (בכך עוסקים סעיפים קטנים (5) עד (6) לסעיף 2 בחוק המוצע), כאשר הדבר ניתן לביצוע.

לנוכח העובדה כי חלק מנכסי הקרן אינם סחירים וקיים חשש ממשי לפגיעה בשווי נכסי הקרן עקב הצורך לממש נכסים לצורך מימון פדיון יחידות, מוצע כי בכל שנה ייקבע מועד אחד בלבד לפדיון היחידות, ומנהל הקרן יהיה רשאי להגביל בו את שיעור בקשות הפדיון שייעתר להן מסך יחידות הקרן (להלן – שיעור היחידות שייפדו), בשיעור שלא יהיה נמוך מתשעים אחוזים משיעור הרווח שצמח לקרן באותה שנה. רווח, לעניין זה, הוא סכום הרווח בגינו הייתה הקרן חייבת במס לפי פקודת מס הכנסה אילו היתה קרן חייבת כהגדרתה בפקודה האמורה. ניתן אף  לקבוע בתשקיף כי במועד הפדיון ייפדו יחידות בשיעור שצויין בסעיף זה, כולו או חלקו, לכל בעלי היחידות, גם ללא שנתקבלה מהם דרישה לפדיון.

לאור האפשרות להגביל את שיעור היחידות שייפדו, יכול שהוראות לפדיון שהגישו בעלי היחידות לא ייענו במלואן. מוצע לפיכך כי מנהל הקרן יידרש לקבוע בתשקיף את אופן קביעת שיעור היחידות שייפדו לכל אחד, ובלבד שתישמר הזכות לפדות יחידות באופן שוויוני.

מנגנון פיקוח עקיף ותמרוץ נוסף שמציע התיקון לצורך התאמת האינטרסים של מנהל הקרן עם אלו של המשקיעים, מוצע בסעיף קטן 2(7) במסגרתו מוטלת חובה על מנהל הקרן או גוף קשור אליו (חברה השולטת בו או חברה בשליטת חברה כאמור), לרכוש יחידות של הקרן בשיעור שלא יפחת מחמישה אחוזים מסכום הגיוס מן הציבור (יתרת תשעים וחמישה האחוזים מכמות יחידות הקרן שנרכשו בעת הצעת יחידות הקרן לראשונה), ועל שיעור החזקה זה עליו לשמור לאורך כל חיי הקרן.

כמו כן, מוצע בסעיף 2(9) כי מנהל הקרן יהיה רשאי להשית על נכסי הקרן שכר והוצאות ששולמו עד ידו למנהל מקצועי חיצוני המועסק על ידי מנהל הקרן לצורך קבלת החלטות שעניינן ניהול תיק ההשקעות של הקרן או בייעוץ לשם קבלת החלטות כאמור ובלבד שאינו עובד מנהל הקרן ואין לו זיקה למנהל הקרן, לבעל השליטה במנהל הקרן או לקרובו של בעל השליטה כאמור. כך מעודד התיקון המוצע את מנהל הקרן לרכוש ייעוץ מקצועי חיצוני לצורך ניהול הקרן.

 

לסעיף 3  - תיקון חוק החברות

לנוכח מאפייני חברות היי-טק צעירות שטרם הגיעו לבשלות, כאשר במקרים רבים, הידע הטכנולוגי והעסקי מרוכז בידי היזמים והם גם אלו הנושאים פעמים רבות בתפקידי הניהול הבכירים, הציעה הוועדה מספר הקלות בנושא ממשל תאגידי.

התיקון המוצע מיישם את אחת ההמלצות בנושא זה. לפי המוצע, שר המשפטים בהתייעצות עם הרשות, רשאי לקבוע תנאים שהתקיימם תהיה רשאית האסיפה הכללית להחליט על תקופות ארוכות מהתקופות האמורות בסעיף 121(ג) לחוק החברות בנוגע למשך כהונתו של יושב ראש הדירקטוריון כמנהל כללי של החברה..

 

לסעיף 4  - הוראת מעבר

לפי הצעת החוק, לא יורשו עוד תאגידים למכור תוך כדי המסחר בבורסה ניירות ערך שהוצעו על ידיהם בעבר לציבור ונרכשו על ידיהם בשוק המשני. בקביעת הסדר זה גלומה החמרה אשר עשויה לפגוע בתאגידים שרכשו ניירות ערך שהוצעו על ידיהם לציבור במטרה למוכרם בהמשך, תוך הסמכות על הדין הקיים, דומה שיש טעם בקביעת הוראת מעבר שתאפשר לתאגידים כאמור, למכור ניירות ערך שהוצעו על ידיהם לציבור בעבר, ובלבד שרכישת ניירות הערך נעשתה על ידי התאגיד בטרם פורסמה לראשונה בפומבי כוונת הרשות להסדיר עניין זה עם פרסום הנייר הראשוני במרץ 2012 .

הוראת המעבר יוצרת איזון ראוי בין הימנעות מחקיקה מחמירה העשויה לפגוע בתאגידים שנסמכו על הוראות החוק הקיימות ובין מניעת ניצול של הדין הקיים במצב בו ניתן פומבי באשר לכוונה לתקנו.