תזכיר חוק

 

 

א. שם החוק המוצע

 

חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' ...), התשע"ד- 2014

 

 

ב. עיקרי החוק המוצע והצורך בו

 

 

תהליכי התכנון והבנייה במדינת ישראל מוסדרים בעיקרם בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן "החוק" או "חוק התכנון והבנייה"). לאורך השנים התקבלו כ- 100 תיקונים לחוק הן בחקיקה ממשלתית והן בחקיקה פרטית, אשר חלקם הלא מבוטל נועדו לפתור בעיות נקודתיות.

 

במסגרת הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 102), התשע"ג- 2013, פעל משרד הפנים לבצע כשלב ראשון, רפורמה מהותית בשני תחומים מרכזיים בחוק התכנון והבניה שעיקרם בפרקי התכנון ובפרק הרישוי. הצעת החוק האמורה אושרה לקריאה שניה ושלישית על ידי ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ואמורה לעלות בימים הקרובים להצבעה במליאת הכנסת לאישורה בקריאה שניה ושלישית.

 

כשלב שני מבקש משרד הפנים במסגרת הצעת החוק המוצעת לטפל בפרקים נוספים בחוק ובמרכזם בפרקים העוסקים בהיבטים הכלכליים של החוק.

 

ההיבטים הכלכליים של חוק התכנון והבניה הינם אבני היסוד למערך התכנון וליכולתו של מערך התכנון לתכנן ולמעלה מכך, ליכולתם של המדינה והרשויות המקומיות לממש ולפתח את הנדרש על מנת להוציא את התכניות לפועל ולהפוך את התכנון למציאות.

 

החקיקה הנוכחית בפרקים הכלכליים של חוק התכנון והבניה, על רקע מכלול שינוים והתפתחויות שחלו ביישומם ובהפעלתם לאורך השנים, אינה נותנת עוד את המענה הנדרש למכלול הסוגיות והאתגרים היישומיים, המשפטיים והאחרים שהמציאות מעמידה בפני מערך התכנון, ומן ההכרח לבצע את ההתאמות, העדכונים  והשינויים הנדרשים בפרקים אלו.

 

הצעת החוק מבקשת, לבצע את השינויים הנדרשים והמתחייבים בתחומים הכלכליים המרכזיים של החוק -  הנוגעים להפקעות, פיצויים בגין ירידת ערך והיטל השבחה -  תוך שמירה ויצירת איזון נכון ומידתי בין זכויות הפרט לאינטרס הציבור. שינויים אלו, יאפשרו יצירת הסדרים עדכניים ויעילים שיוכלו ליתן מענה נכון וכולל לאתגרים וליעדים שבפניהם עומדות מערכות התכנון והפיתוח, תוך הגברה ושמירה על ערכי הצדק והשוויון בהפעלתם, ויצירת וודאות ויציבות במכלול תחומים אלו.

 

בנוסף, הצעת החוק מבקשת להשלים בהמשך לתיקונים שעסקו בפרקי התכנון והרישוי, את הסדרת החלק הנוגע לתכנון ורישוי הקמתם של מתקנים ביטחוניים ובנייה בהם. ההצעה המוצעת בנושא, זה, בהמשך לשינויים שחלו בפסיקה ובדין, מבקשת להסדיר ולהכניס שינוי של ממש במצב זה, תוך איזון נכון  ומידתי בין הצרכים הביטחוניים מחד, לאינטרס התכנוני המגולם בתכנון.

 

 

1.  סעיף 1 להצעת החוק - תיקון סעיף 1 לחוק העיקרי

 

מוצע לתקן ולהוסיף מכלול הגדרות וזאת לצורך התיקונים המוצעים בתיקון זה. במסגרת זאת, מוצע בין היתר לפעול לשינויים בהגדרת "מיתקן ביטחוני" וזאת על מנת לעדכן ולבצע את ההתאמות והשינויים הנדרשים לצורך לצורך הליכי הרישוי המיוחדים שמוצע להסדיר במסגרת הצעת החוק, לגבי מתקנים ביטחוניים.

 

2.   סעיף 2 להצעת החוק - תיקון סעיף 26 לחוק העיקרי

 

לאור השינויים המוצעים בפרק הנוגע להפקעות, מוצע לבצע את ההתאמות הנדרשות בהוראת סעיף 26 העוסק ברישום מקרקעין שהופקעו.

 

3.   סעיף 3 להצעת החוק - הוספת סימן ה'4 לחוק העיקרי

 

עד לאחרונה כמעט ולא הוגשו תכניות למתקנים ביטחוניים, ואלה הוקמו על פי היתר למתקן ביטחוני שניתן על ידי הוועדה למתקנים ביטחוניים. בהמשך לשינויים שחלו בפסיקה ובדין, הצעת החוק מבקשת להסדיר ולהכניס שינוי של ממש במצב זה, ולהטיל מגבלות על האפשרות להמשיך ולהקים מתקנים ביטחוניים שלא לפי תכנית.

 

הסעיף מגדיר מה ניתן לכלול ולהסדיר בתכנית למתקנים ביטחוניים, את מעמדה וסמכויותיה של התכנית האמורה ורמת הפירוט והמסמכים שניתן ונדרש לכלול במסגרתה. כמו גם, את ההוראות והשינויים הנדרשים מהוראות החוק, שיחולו על ההליכים לאישורה.

 

4.   סעיף 4 להצעת החוק - תיקון סעיף 119 לחוק העיקרי

 

נוכח השינויים המוצעים בפרק הפיצויים ובהתאמה לשינויים אלו, מוצע לבטל את סעיף קטן 119(ב).

 

5.   סעיף 5 עד 7 להצעת החוק – תיקון סעיף 159, החלפת סעיפים 160 ו-161 ותיקון סעיף 166 לחוק העיקרי

 

כללי

פרק ו' לסימן ב' בחוק הקיים, מסדיר את הקמתם של מתקנים ביטחוניים. על-פי ההסדר הקיים, הקמתו של מתקן בטיחות חייבת בהיתר. הבקשה להיתר מוגשת לוועדה למתקנים ביטחוניים הכוללת שלושה חברים, נציג שר הביטחון ושני נציגים שימנה שר הפנים.

 

הבקשה להיתר למתקן ביטחוני על פי החוק הקיים יכולה להיות לקונית ולכלול פרטים מינימליים בלבד [(סעיף 160(3) לחוק]. היתרים למתקן ביטחוני אינם כפופים לכללי "הסטייה הניכרת", החלים על בקשות להיתר הכוללות הקלות או שימושים חורגים. משמעותו המעשית של הדבר היא כי ניתן, לפי לשון החוק הקיים, להקים מתקן ביטחוני בכל היקף בינוי על כל ייעוד קרקע.

 

בפועל אכן הוקמו בדרך זו רבים מהמתקנים הביטחוניים. כפי שצוין לעיל, בהקשר של תכניות למתקנים ביטחוניים, כמעט ולא הוקמו מתקנים ביטחוניים על פי תכניות שאפשרו את הקמתם. חלקם הוקמו עוד לפני חקיקתו של חוק התכנון והבנייה בשנת 1965. על-פי המצב החוקי שקדם לחקיקתו של חוק התכנון והבנייה, בנייה מטעם המדינה ועל ידיה לא הייתה כפופה להליכי התכנון והבנייה. מתקנים ביטחוניים שנבנו לאחר חקיקת החוק הקיים, נבנו מכוחם של היתרים שניתנו על ידי הוועדה למתקנים ביטחוניים בלא זיקה של ממש למשטר התכנוני שחל על המקרקעין שעליהם הוקמו אותם מתקנים.

 

בעשור האחרון, פסיקות של בתי-משפט לערכאותיהם השונות עמדו על הצורך ליצור תיאום רב יותר בין הקמת המתקנים הביטחוניים ובין המשטר התכנוני הסטטוטורי. גם הפסיקה אינה מתעלמת מהאפיונים המיוחדים של הפעילות הצבאית והבנייה הנדרשת לצרכיה. הצורך בשינויים תכופים, דחיפות, סודיות, קיומם של מתחמים סגורים שדפוס בנייתם מושפע מצרכים צבאיים ואפיונים צבאיים וכל היוצא בזה.

 

במקביל לפסיקת בתי-המשפט, הוצא על-ידי משרד הפנים נוהל לעבודת הוועדה למתקנים ביטחוניים (להלן – הוולמ"ב), נוהל המבקש לייצר התאמה טובה יותר בין עקרונות התכנון לבין הפעילות הצבאית ולייחד את החריגים למקרים שבהם קיימת הצדקה מהותית, מטעמים של סודיות או דחיפות, לחריגה מכללי תכנון סבירים.

 

התיקון המוצע, שעניינו מתקנים ביטחוניים, מביא לידי ביטוי את המגמה שסומנה בפסיקת בתי-המשפט וזו שבאה לידי ביטוי בנוהל החדש של הוועדה למתקנים ביטחוניים, לאיזון שונה ומידתי בין הצרכים הביטחוניים מחד, לאינטרס התכנוני המגולם בתכנון מאידך.

 

לסעיף 160 – מוצע להמשיך ולהחיל על תהליכי ההיתר למתקנים ביטחוניים, משטר שונה מזה החל ברגיל. משכך, קובע הסעיף כי הוראות הפרק שעניינו רישוי הקמתם של מתקנים ביטחוניים, גובר על ההוראות הכלליות החלות ברגיל על רישוי בנייה.

 

לסעיף 161 – מוצע לקבוע אבני דרך מרכזיות לעניין הקמתם של מתקנים ביטחוניים. המרכזית שבהן היא הכלל שלפיו היתר בניה למתקנים ביטחוניים יינתן רק לפי תכנית הכוללת הוראות מפורטות ובהתאם לה. חקיקתו של כלל זה מהווה שינוי למגמה שהייתה קיימת עד לאחרונה בכל הנוגע להקמת מתקנים ביטחוניים. כאמור, על-פי אותה מגמה, היתר החורג מתכנית היה הכלל ולא היוצא מהכלל.

 

מוצע, כי הוולמ"ב תוסיף להיות זו הנותנת היתרים להקמת מתקן ביטחוני. שר הפנים, בהסכמת שר הביטחון, יהיה רשאי לקבוע הוראות לעניין הדיון בבקשה להיתר למיתקן ביטחוני, לרבות בדבר אופן הגשת בקשה להיתר למיתקן ביטחוני, נוהל הדיון בבקשה והמועדים לדיון ולקבלת החלטה.

 

6.  סעיף 8 להצעת החוק - תיקון סעיף 170 לחוק העיקרי

 

מוצע בשים לב לאופי ההליכים בפני הוועדה למיתקנים ביטחוניים וועדת הערר למיתקנים ביטחוניים לקבוע כי דיוני וועדות אלו, לא יהיו פתוחים לציבור ולא יפורסמו, למעט החלטות שקיבלו הוועדות וכן דיונים שאליהם מוזמנים מתנגדים מקרב הציבור להשמיע את התנגדותם ופרוטוקוליהם, אלא אם כן קבע שר הביטחון או מי שהוא הסמיך לעניין זה שיש מניעה לפרסם החלטה של הוועדה או פרוטוקול של דיון שאליו הוזמנו מתנגדים מקרב הציבור או פרט מפרטיהם מטעמים של פגיעה בביטחון המדינה.

 

 

7.  סעיפים 9 ו-10 להצעת החוק – ביטול סעיף 172 והוספת סעיפים 172א עד 172ט לחוק העיקרי

 

לסעיפים 172א עד 172ג - מוצע להסדיר מתן היתר שלא בהתאם לתכנית באופן החורג מהמותר במסגרת הקלה או שימוש חורג בשתי קבוצות של נסיבות - סודיות ודחיפות. נסיבות אלו מונעות את האפשרות לפרסם את דבר הקמתו של מתקן ביטחוני (סודיות) או את האפשרות להמתין להשלמתם של הליכי תכנון במסלול הרגיל (דחיפות).

 

במסגרת זאת, מוצע לקבוע הוראות שונות בחקיקה לגבי תקופת תוקפם של היתרים כאמור והאפשרות להארכת תוקפם וכן לגבי הליכי הדיון ואישור היתרים כאמור, לרבות בכל הנוגע לקביעת חובה על פרסום הבקשה להסתייגויות הציבור או להסתייגויות של מי שתקבע הוועדה, לגבי היתר לסטייה מטעמים דחיפות, כחלק מהליך אישורה של בקשה מטעמי דחיפות.

כמו כן, מוצע לקבוע, כי שר הפנים, בהסכמת שר הביטחון, יקבע הוראות לעניין בקשה להיתר להקמת מתקן ביטחוני בסטייה מתכנית, בכלל זאת בעניינים הנוגעים לאופן הגשת הבקשה, לרבות המסמכים וחוות הדעת שיצורפו לבקשה; קבלת התייחסות לבקשה מגורמים ממשלתיים; הנוהל לדיון בבקשה והגדרה של תנאים נדרשים לשם מניעת פגיעה בביטחון המדינה ושמירה על סודיות המסמכים וההליכים.

 

לסעיף 172ד – מוצע להחיל על בקשות להיתר הכוללות הקלות ושימושים חורגים את הכללים הרגילים החלים על בקשות אלו, ובמיוחד את כללי הסטייה הניכרת, המגבילים את שיקול הדעת במתן הקלות ושימושים חורגים. בכל הנוגע לפרסום הבקשה להקלה או לשימוש חורג, לפי הקבוע בסעיף 149 לחוק, מוצע לקבוע כי חובה כאמור תחול רק ככל שיש מי שעלול להיפגע מאישור הבקשה, וככל שסברה הוועדה כי לא ניתן לפרסם פרסום כאמור מטעמי סודיות או דחיפות - תקבע הוועדה את אופן הפרסום החלופי.

 

לסעיף 172ה – מוצע להסדיר הטלת מגבלות על תכנון בסביבתו של מתקן ביטחוני, תכנון שאישורו עשוי לפגוע בקיומו או בהמשך פעילותו של המתקן. אין המדובר בהוראת שינוי בתכנית קיימת, אלא בהגבלות על תכנון חדש.

 

מקום שבו מוקם מתקן ביטחוני מכוחה של תכנית, תכלול זו הוראות המגבילות תכנון שעלול לפגוע בפעילותו ובקיומו של המתקן הביטחוני המוקם מכוחה. אם המתקן הביטחוני מוקם על פי היתר הסוטה מתכנית, הרי שיש להגן על המשך קיומו של המתקן עד לאישור התכנית. לא ניתן להשתמש כאן במכשיר הוראת השינוי המוסדר בסעיף 175 לחוק הקיים, משום שההגנה הנדרשת אינה מפני תכנית קיימת, אלא מפני תכנית עתידית.

 

מוצע, לפיכך, להסמיך את הוולמ"ב לקבוע מגבלות עקב מתקן ביטחוני שימנעו הפקדתה ואישורה של תכנית שאינה תואמת מגבלות אלה. הטלת מגבלות תכנוניות עשויה להוות פגיעה תכנונית. מוצע, לפיכך, לראות את המגבלות כאמור כאישורה של תכנית הכוללת הוראות מפורטות, המזכה בפיצוי בהתאם להסדר הקבוע בחוק לפגיעה עקב תכנית. החייבת בפיצוי, במקרה זה, תהיה המדינה.

 

הסעיף מציע הסדר שונה למתקן שהוקם כאמור מטעמי סודיות ולזה שהוקם מטעמי דחיפות, נוכח העובדה שתוקפו של היתר שניתן מטעמי דחיפות אמור לפקוע בתום ארבע שנים. מוצע, לפיכך, כי עד למועד זה, שבו אמורה להתאשר תכנית למתקן, לא תקום עילת הפיצוי בגין ההגבלות, כפי שלא קמה עילת פיצוי בגין "הקפאה" תכנונית בשלב הכנת תכנית ובתקופה שממועד הפקדתה עד לאישורה. לכשתאושר התכנית או שהמגבלות ייכללו בה, או אז תקום עילת פיצוי בגינה או שהמגבלות יפקעו.

 

עם זאת, נוכח החשש שבתום ארבע השנים לא תאושר תכנית ותוקפו של ההיתר יוארך, מוצע כי אם יוארך תוקפו של ההיתר מעבר לארבע השנים ויוסיפו לחול המגבלות שהוטלו, תקום במועד ההארכה עילת תביעה בגין פגיעה תכנונית.

 

לסעיף 172ו - מוצע להסמיך את שר הפנים, בהסכמת שר הביטחון, ולעניין מתקן ביטחוני שמוחזק בידי המשטרה או שירות בתי הסוהר - בהסכמת השר לביטחון פנים, לפטור סוגי מתקנים ביטחוניים מהיתר. סוגי הפטור הם שניים – פטור מהיתר המחייב כי הבניה תהיה בהתאם לתכנית, ופטור אחר, שסמכות השר להסדירו מצומצמת יותר, המאפשר הקמת מיתקן בפטור מהיתר ואף שלא בהתאם לתכנית. הסוג השני של הפטור מוגבל לסוגי בניינים, מתקנים או עבודות זמניים הנדרשים במסגרת פעילות מבצעית, או מתקנים שאינם זמניים אך כאלו שהינם בעלי אופי מבצעי מובהק, כגון רמפות, עמדות תצפית, סוללות עפר וכדומה. הסמכות לפטור מבוססת על הצורך לאפשר את פעילותו הצבאית השוטפת והמתוכננת של הצבא, ללא מגבלות תכנוניות מכבידות הפוגעות בגמישות התפקוד הנדרש לכוחות הביטחון, מקום בו ההשפעה של המתקנים על הסביבה אינה גדולה ומיקומם מוכתב בעיקרו של דבר על ידי דרישות מבצעיות.

 

מוצע גם לפטור מהיתר הקמת מיתקן ביטחוני בתוך מיתקן ביטחוני קיים, במגבלות הקבועות בסעיף. הקמתו של מיתקן בתוך מיתקן כאמור, פטורה על פי החוק הקיים (סעיף 172(ב)) מהיתר. הסעיף המוצע תוחם פטור זה לגבולות בינוי שאין בהם יצירת שינוי מהותי בהיקף הבינוי הקיים.

 

מוצע גם לפטור מהיתר הקמת בנין בתחום תכנית או בתחום תשריט, המחליף בנין שנהרס בהיקף בנייה זהה ובמגבלות הקבועות בסעיף לעניין זה.

 

כמו כן, מוצע כי עבודות תשתית במגבלות הקבועות בסעיף, בתחום מיתקן ביטחוני המוסדר בתכנית או בתשריט אינן טעונות היתר וניתן לבצען אף אם אינן תואמות את התכנית ובלבד שאינן סותרות אותה.

 

לסעיף 172ז - כאמור, רובם ככולם של המתקנים הביטחוניים בישראל הוקמו שלא בהתאם לתכנית ולא מכוחה של תכנית. מוצע לאשרר מתקנים ביטחוניים אלה בכך שגבולותיהם וייעודי הקרקע העיקריים בתחום המתקן והשטח הבנוי הכולל המצוי בהם ייקבעו בתשריט בתוך ארבע שנים מיום תחילתו של חוק זה. התשריט יאושר על ידי הוועדה למתקנים ביטחוניים. אישור כאמור ישקף את המצב הקיים ואין הוא מיועד לייצר הליך שבו תידרש הפעלת שיקול דעת מחודש לעניין הצדקת קיומו של המתקן הביטחוני באותו מקום. מעמדו של תשריט כאמור לאחר אישורו יהיה כמעמדה של תכנית, ומעמדו של מתקן ביטחוני שהוקם בעבר ואשר אושר לו תשריט כאמור יהיה כמעמדו של מתקן שהוקם על פי תכנית.

 

עוד מוצע כי לאחר אישורו של תשריט כאמור, תתאפשר תוספת בניה ושימושים נוספים באותו מיתקן בהליך של היתר, בהיקף הקבוע בסעיף ובמגבלות הקבועות ובכללם שלא יהיה בכך לשנות את אופיו של המתקן הביטחוני ולא ישפיעו על סביבתו השפעה של ממש.

 

לסעיף 172ח - מוצע כי ניתן יהיה לקבוע מגבלות תכנוניות גם בשל מיתקן ביטחוני שאושר לו תשריט או בשל פעילות ביטחונית שהייתה קיימת לפני יום התחילה.

 

לסעיף 172ט - תשריט למתקן ביטחוני שמעמדו כתכנית, ומגבלות תכנוניות בגין מתקן קיים המוטלות על סביבתו שניתן לקבוע בהתאם לסעיף 172ח, עשויים לפגוע פגיעה תכנונית. מוצע, לפיכך, להחיל עליהם את הוראות סעיף 172ה המקנה זכות לפיצוי בהתאם להסדר הקבוע לפגיעה תכנונית מתכנית בהתאם לחוק. מועד יצירת העילה יהיה מועד אישורו של התשריט ומועד אישורן של המגבלות ופרסומן. זאת בכפוף לכללים לעניין הגבלת הזכות לפיצוי בגין מתקנים ביטחוניים שהוקמו בעבר, שמוצע לקבוע בהצעה זו.

 

8.  סעיפים 11 ו-12 להצעת החוק - תיקון סעיף 175 וסעיף 176 לחוק העיקרי

 

מוצע לבצע מספר תיקונים בהסדר בחוק הקיים המתייחס להכנסת הוראות שינוי בתכנית על ידי הוועדה למיתקנים ביטחוניים כדי להבטיח אינטרסים ביטחוניים חשובים.

 

ההליך התכנוני לאישור הוראת שינוי הינו דומה במידה לא מעטה לעקרונות המרכזיים הנדרשים לדיון ואישור תכניות. במסגרת זאת, ההליך פתוח להתנגדויות ולשיקול דעת מוסד התכנון הדן בכך. עם זאת, הסעיף נותן את העדיפות הנדרשת לאינטרס הביטחוני ולאילוץ ביטחוני המחייבת את הוראת השינוי המוצעת.

 

9.  סעיף 13 להצעת החוק - תיקון סעיף 177 לחוק העיקרי

 

מוצע לבצע מספר תיקונים בהסדר בחוק הקיים המתייחס להגשת התנגדות לתכנית בשל מיתקן ביטחוני קיים, בשל מיתקן ביטחוני שהקמתו אושרה לפי חוק זה, או בשל פעילות ביטחונית. במסגרת זאת, מוצע לקבוע את חלוקת הסמכויות שבין הוולמ"ב לבין ועדת הערר למתקנים ביטחוניים בשמיעת התנגדויות כאמור.

 

במסגרת זאת, מוצע בין היתר כי שר הפנים, בהסכמת שר הביטחון יקבע בתקנות הוראות לעניין הנוהל לדיון בהתנגדות ביטחונית, לרבות המועדים לדיון ולהחלטה בהתנגדות כאמור.

 

10.  סעיף 14 להצעת החוק - הוספת סעיף 187א לחוק העיקרי

 

כללי

פרק ההפקעות בחוק התכנון והבניה לא עבר שינויים מהותיים ממועד חקיקתו ועד היום. ברבות השנים, ולאחר שנצבר ניסיון רב בהפעלת ההסדרים הקבועים בו, נמצא כי קיים צורך ממשי בתיקונים ובקביעת הסדרים חדשים, אשר יקבעו את הדין הנוהג לגבי הפקעות חדשות ויהפכו אותו לחדשני ומעודכן יותר, תוך התמודדות באופן נכון יותר עם שאלת האיזון הנדרש בין צורכי הציבור מזה וזכויות הקניין הפרטי מזה. התיקון המוצע עוקב לתיקון שהתקבל בסוגיות דומות לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3), ובמרבית הוראותיו מפנה לדין זה או מבוסס עליו. עם זאת, קיימות כמה הוראות מיוחדות לדין ההפקעה התכנוני, וזאת נוכח כמה היבטים המיוחדים להפקעה הנעשית לפי תכנית (להלן -הפקעה תכנונית).

 

לסעיף 187א - בסעיף זה מוצע לתקן ולהוסיף מכלול הגדרות וזאת לצורך התיקונים המוצעים הנוגעים לפרק ההפקעות.

 

11.   סעיפים 15 ו-17 להצעת החוק - החלפת סעיף 188 וביטול סעיף 189 לחוק העיקרי

 

בשונה מהדין הקיים, מוצע לקבוע הסדר מפורש שלפיו גם מדינת ישראל תוכל להפקיע באופן ישיר קרקע המיועדת בתכנית לצורכי ציבור. סמכות כאמור תינתן אם נקבע בתוכנית כי הקרקע תוקנה למדינת ישראל, אך גם אם לא נקבע כאמור, ובכפוף להליך הקבוע בסעיף המוצע. צפוי וסביר כי מתן האפשרות למדינה להפקיע קרקע גם בדרך של הפקעה תכנונית תגרום לכך כי הפקעות רבות יותר ייעשו רק לאחר הליך תכנוני מסודר. הליך תכנוני סדור כאמור, מאפשר בדיקה מדוקדקת יותר ביחס לצורכי הציבור הנדרשים, לצורך בהם ולמיקומה המדויק של הקרקע המיועדת להפקעה. הליך סדור זה גם מעניק חיזוק משמעותי למשקלם של טיעונים תכנוניים במהלך גיבוש ההחלטה ביחס להפקעה המבוקשת.

עוד מוצע בסעיף לקבוע מצבים שבהם תהא הרשות המפקיעה חייבת בהפקעת קרקע המיועדת בתכנית לצורכי ציבור, וזאת, בין היתר, כאשר הנפקע ביקש זאת. הוראה חדשה זו מכירה במעמדו של הנפקע ובפגיעה בזכות הקניין שלו, שנגרמה בשל הוראות התכנית אשר ייעדה את הקרקע לצורכי ציבור. בהתאם לכך, מוצע כי בנסיבות המתאימות יוכל הנפקע לדרוש כי הקרקע תופקע ממנו ובהמשך לכך לקבל את פיצויי ההפקעה, ככל שהוא זכאי להם.

 

12.   סעיפים 16, ו- 20  להצעת החוק – הוספת סעיף 188א, והחלפת סעיף 194 לחוק העיקרי

 

לסעיף 188א לחוק - סעיף 188א אשר דן בהליכים שלפיהם מופקעת קרקע מפנה בעיקרו להליכים שעל פי פקודת הקרקעות. עם זאת, בניגוד להפקעה שלפי פקודת הקרקעות, הפקעה תכנונית נעשית לעולם לאחר הליך תכנון מפורט ומדוקדק, אשר הנפקע יכול להביע בו את דעתו כרצונו, למצער כמתנגד לתכנית. משום כך, ולמעשה, ההליכים שאליהם מפנה הסעיף מתוך פקודת הקרקעות, הם הליכים טכניים יותר ממהותיים, לרבות הליכים העוסקים בהודעות על הכוונה להפקיע או לתפוש חזקה.

בהתאם לתיקון האחרון בפקודת הקרקעות, מוצע כי גם ביחס להפקעה תכנונית, תוגדר תקופת זמן שתימנה החל ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות, ואשר במסגרתה תהא הרשות המפקיעה חייבת להתחיל בביצוע מטרת ההפקעה, כפי שהוגדרה בתכנית. בהתאמה להוראת סעיף 7ב לפקודת הקרקעות, תקופת הזמן תעמוד ככלל, על תקופה של עד 8 שנים, אלא אם כן קבעה הרשות המפקיעה, באישור הוועדה המחוזית, תקופת זמן ארוכה יותר, ובלבד שלא תעלה על 15 שנים. יצוין בהדגש, כי אי קיום מסגרת הזמנים שנקבעה תוביל בתנאים מסויימים לצורך להשיב את הקרקע לנפקע (ראה לדברי ההסבר לסעיף  195ג המוצע).

 

לסעיף 194 - בהמשך לאמור, בדומה לחוק הקיים ולתיקון האחרון לפקודת הקרקעות, מוצע להבהיר ולהסדיר את סמכות הרשות המפקיעה להיכנס למקרקעין המופקעים גם ללא הסכמת הנפקע ולתפוס בה חזקה ואת ההליכים והכללים החלים במסגרת הפעלת סמכות כאמור.

 

13.   סעיפים 18 ו-19 להצעת החוק - החלפת סעיף 190 והוספת סעיף 190א לחוק העיקרי

 

סעיף 190 המוצע, העוסק בפיצויים בשל ההפקעה, מפנה לפקודת הקרקעות ולחוק לתיקון דיני הרכישה תוך קביעה של שינויים בתחולתם של הסדרים אלו על הפקעה תכנונית. במסגרת זאת, מוצע בין היתר, כי בסיס החישוב לפיצויי הפקעה ייקבע בדומה לחישוב ערכה של פגיעה בשל תכנית או להשבחה לפיה, היינו – שווי הקרקע בהתאם למצבה התכנוני עובר להפקעה. בהתאם לכלל זה, בחישוב שווי הקרקע המופקעת וככלל, לא יילקח בחשבון פוטנציאל לשינוי ייעוד של הקרקע. עוד מוצע לאמץ את מנגנון בירור המחלוקת לעניין גובה סכום הפיצוי כפי שנתקבל לאחרונה בתיקון לפקודת הקרקעות. לפי מנגנון זה יוכלו נפקעים החולקים על סכום הפיצוי שהוצע להם, לפנות לשמאי מכריע אם המחלוקת היא על סכום הפיצויים בלבד ולוועדת השגות במשרד המשפטים או לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה, לפי העניין, אם המחלוקת רחבה יותר.

 

14.   סעיף 20 להצעת החוק - החלפת סעיף 195 לחוק העיקרי

 

ההוראה המוצעת חוזרת בעיקרה על הוראות הדין הקיים ולפיה הרשות המפקיעה תהיה מוסמכת לפעול לקידום המטרה הציבורית גם על דרך השכרתה או השאלתה של הקרקע למי שיכול יהיה לממש את המטרה הציבורית.

 

 

15.   סעיף 21 להצעת החוק - הוספת סעיפים 195א עד 195ז לחוק העיקרי

 

לסעיפים 195א עד 195ה - סעיפים אלה מציעים הסדר חדש ביחס לקרקע מופקעת אשר המטרה הציבורית בה לא קוימה בתוך מסגרת הזמן שנקבעה לכך (זניחת המטרה הציבורית) או שמומשה אך אינה נדרשת עוד לרשות (מיצוי המטרה הציבורית). ההסדר המוצע הינו בהתאמה רבה להסדר המוצע שנקבע בתיקון לפקודת הקרקעות ואשר עושה אבחנה בין מצבי זניחת המטרה הציבורית ובין מצבים של מיצויה.

 

לסעיף 195א - מוצע לקבוע כי במצבים שבהם לא נתפשה חזקה יחולו ההוראות מפקודת הקרקעות, לפיהן רשאית הרשות המפקיעה לחזור בה מהפקעה לפי שיקול דעתה.

 

לסעיף 195ב – מוצע לקבוע כי במצב שבו הרשות המפקיעה תפסה חזקה אולם לא הוחל בביצוע של מטרת ההפקעה בקרקע ועל הקרקע שהופקעה אושרה תכנית המשנה את ייעוד של הקרקע לייעוד שאינו לצורכי ציבור, תוקנה לנפקע זכות השבה. מימושה של זכות זו כפוף לתנאים ולמסגרת זמנים לעמידה בתנאים אלה.

 

לסעיף 195ג - מוצע לקבוע כי במצב שבו הרשות המפקיעה תפסה חזקה אולם לא הוחל בביצוע של מטרת ההפקעה בקרקע עד תום התקופה שנקבעה לתחילת מימוש ההפקעה (ראה לדברי הסבר לסעיף 188א) ולא שונה ייעודה של הקרקע לייעוד שאינו צורכי ציבור, יהיה הנפקע זכאי להשבה בתנאים ובמגבלות. תנאים הנובעים בין היתר על רקע בחינת יכולתו לממש בעצמו את הצורך הציבורי או ייעוד אחר שניתן לעשותו על פי התכנית עד למימוש הייעוד לצורכי ציבור וזאת בשים לב לכך שייעוד הקרקע על פי תכנית נשאר לצורכי ציבור.

 

לסעיף 195ד - מוצע לקבוע כי במצב שבו הרשות המפקיעה תפסה חזקה והחלה לממש את מטרת ההפקעה הציבורית בקרקע אולם לאחר מכן, אושרה על הקרקע שהופקעה, תכנית המשנה את ייעודה של הקרקע ליעוד שאינו ציבורי (מיצוי המטרה הציבורית), תהיה נתונה לנפקע זכות לרכוש מחדש את הזכויות שהופקעו ממנו בקרקע (זכות רכישה מחדש). מימושה של זכות זו כפוף לתנאים, ולמסגרת זמנים לעמידה בתנאים אלה.

 

לסעיף 195ה - בדומה לתיקון האחרון לפקודת הקרקעות, ככל שחלפו 25 שנים מיום ההודעה תפישת החזקה והרשות לא חזרה בה מרכישת הקרקע, או שהקרקע לא הושבה לנפקע או לא נרכשה מחדש על ידו בהתאם לסעיפים 195ב – 195ד, ינותק הקשר בין הנפקע ובין הקרקע המופקעת באופן סופי ומוחלט, והרשות המפקיעה תוכל לפעול בקרקע לכל מטרה שהיא, בכפוף לכל דין.

 

לסעיף 195ו – תהליך האיחוד וחלוקה אמור לשמור על ערכי הקרקע של המשתתפים בו  ולא על גודל הקרקע שבבעלותם במצב הנכנס. כידוע, ובמצב רגיל, ערך הקרקע של מגרשי התמורה עולה במידה רבה על ערך הקרקע שהיה בבעלות כל אחד מהשותפים במצב הנכנס. למעשה, תכנית איחוד וחלוקה שלא בהסכמה, נובעת פעמים רבות מחוסר האפשרות המעשית להביא בעלי קרקע רבים במתחם תכנוני אחד להסכמות, ומשכך נולד הצורך לייצר תהליך תכנוני כפוי אשר אגב מימושו יזכו ככל הצדדים המעורבים. במסגרת הליך זה אכן נדרשים, במרבית המקרים, כלל בעלי הקרקע להפריש קרקע מסוימת מהמכסה הכוללת לצורכי ציבור אולם בד בבד, ערך הקרקע שתוותר בבעלותם עולה במידה רבה בבחינת השווי הכספי על ערך הקרקע המקורית שהייתה בבעלותם והם הנשכרים והמרוויחים מהפיתוח הנלווה לה ומשבירת "קיפאון תכנוני" בקרקע השייכת להם. עוד יצוין, כי בעלי הזכויות בקרקע נושא תכנית האיחוד והחלוקה מקבלים קרקע אחרת כתמורה לקרקע המקורית שלהם ולעובדה זו משמעות למשקל הטענה הנוגעת לקשר היסטורי נמשך שיש בין נפקע לבין הקרקע המקורית שהופקעה ממנו, קשר שהוא אחת ההצדקות לקביעת סעיפי ההשבה והרכישה מחדש.

נוכח האמור, מוצע שלא לראות בהליך זה כהליך הפקעה ולקבוע כי לא יחולו עליה הוראות הפרק הנוגעות להפקעות וכי בין היתר, הרשות תהיה רשאית לעשות שימוש בקרקע שהוקצתה לצורכי ציבור בתכנית איחוד וחלוקה לכל מטרה לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין וללא תשלום פיצוי נוסף בשל כך.

יובהר כי  כי אין באמור בכדי לפגוע ביכולתם של בעלי קרקעות, הטוענים כי תכנית איחוד וחלוקה פגעה בהם, פגיעה תכנונית,  להיפרע על  דרך תשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

 

16.   סעיף 22 להצעת החוק - ביטול סעיף 196 לחוק העיקרי

 

ההסדר המוצע בסעיפים 195א – 195ה מחליף את הוראות סעיפים 195 ו - 196 לחוק הקיים, אשר נמצא כי הינו הסדר חסר שאינו נותן מענה לשלל המצבים האפשריים.

 

17.   סעיף 23 להצעת החוק - הוספת סעיף 196ב לחוק העיקרי

 

החוק הקיים (סעיפים 199 עד 203) מסדיר את חובת הפיצוי בגין פגיעה תכנונית, הגשתה של תביעה לפיצויים כאמור, הדיון וההכרעה בה. החוק הקיים, כפי שפורש בפסיקה הענפה בתחום,  מעניק פיצוי לבעל מקרקעין או לבעל זכות בהם בגין שני סוגים של פגיעות הנגרמות עקב אישורה של תכנית - פגיעה ישירה ופגיעה עקיפה. 

 

הפגיעה הישירה היא פגיעה הנגרמת עקב שינוי הנורמה התכנונית החלה על המקרקעין הנפגעים, כגון הפחתת השטח הכולל המותר לבנייה על אותם מקרקעין, שינוי ייעודם ושינוי הוראות בנייה שונות החלות עליהם. פגיעה ישירה היא לעולם פגיעה הנגרמת למקרקעין הכלולים בתחום התכנית והמשנה את המשטר התכנוני החל עליהם.

 

פגיעה עקיפה היא זו הנגרמת בעקיפין משינוי המשטר התכנוני, כגון עקב הקמת מפגע בסמוך למקרקעין. המשטר התכנוני החל על מקרקעין הנפגעים פגיעה עקיפה אינו משתנה. ניתן להשתמש ולבנות עליהם מבחינת המשטר התכנוני בדיוק כפי שניתן היה אלמלא אושרה התכנית הפוגעת, אלא שתכונותיהם של המקרקעין השתנו לרעה. הקמת מפגע, שהקמתו התאפשרה כתוצאה מהתכנית החדשה, עלול לפגוע באיכויות המקרקעין. אלה יהפכו ממקום שקט לרועש, ממקום שהאוויר בו נקי למקום בו איכות האוויר, הריח, וכדומה נחותה לעומת מצבו הקודם וכל כיוצא בזה. מקרקעין הנפגעים פגיעה עקיפה, יכול וייכללו בתכנית, אך יכול ויימצאו מחוצה לה (יצוין בהקשר זה, כי החוק הקיים מעניק פיצויים גם למקרקעין גובלים).

 

ההסדר הקיים המזכה בפיצוי בגין שינוי במשטר התכנוני, אין לו אח ורע בעולם המערבי. פיצוי בגין נטילת קרקע מקובל בעולם ומבוסס על ההכרה בזכות הקניין. עם זאת, פיצוי בגין פגיעות ישירות מעוגן בהיקף מצומצם יותר במספר מדינות ואילו פיצוי בגין פגיעות עקיפות שלא במסגרת דיני המטרדים, אינו מוכר כלל.

 

עד לראשית שנות ה-90, היקפן של התביעות לפיצויים בגין פגיעות תכנוניות היה זניח והשפעתן על התכנון, היקפו ואיכותו לא הורגשה כלל מסיבות שונות. החל מתחילת שנות ה-90, לצד וכתוצאה מהשיח המשפטי בדבר זכויות קניין, מוגשות תביעות בגין פגיעה תכנונית, כמעט בגין כל תכנית, ולו קטנה ובעלת השפעות זניחות. עובדה זו הפכה את העשייה התכנונית למוטת פיצוי – או במידה לא מעטה ל"מוטת חשש פיצוי" -  דבר הגורם לעיוותים תכנוניים ולעיכוב תכנון ופיתוח, לפגיעה באפשרות לשריין ולהגן על שטחים פתוחים ושטחים לצרכים ציבוריים ולייקור משמעותי של התכנון והפיתוח.

 

ההסדר המוצע בהצעה זו מבקש להשתית את הזכות לפיצוי בגין פגיעות תכנוניות על עקרון ההסתמכות המוכר במשפט המנהלי בארץ ובעולם. על-פי עיקרון זה, הזכות לפיצוי והיקפה תיגזר מציפיות לגיטימיות וסבירות שפגיעה בהן עשויה להצדיק מתן פיצוי. ההסדר המוצע אינו מבטל, אפוא, את הזכות לפיצוי בגין פגיעות תכנוניות, אך תוחם זכות זו לתוך המסגרת שצוינה.

 

לסעיף 196ב -  - מוצע לקבוע מכלול הגדרות הנדרשות לצורך התיקונים הנדרשים בפרק הדן בפיצויים בשל פגיעה תכנונית.

 

18.   סעיף 24 להצעת החוק - החלפת סעיף 197 לחוק העיקרי

 

מוצע כי פגיעה ישירה במקרקעין, המשנה שינוי של ממש את המשטר התכנוני החל עליהם ואשר כתוצאה ממנה ירד ערכם של המקרקעין, תזכה בפיצוי בגין פגיעה זו. נקודת המוצא של ההסדר המוצע משקפת את הפסיקה הקיימת ולפיה אין די בירידת ערך עקב אישורה של תכנית כשלעצמה כדי לגבש עילת תביעה בגין פגיעה תכנונית. ירידת ערך כשלעצמה, כמו גם עליית ערך בגין אישורה של תכנית, עשוי לנבוע מהנחות ספקולטיביות,  תגובות ופעולות לא רציונאליות וכדומה. על מנת שתיווצר עילת תביעה בגין נזק תכנוני מתחייב קיומו של נזק תכנוני ממשי, כזה שנוצר עקב שינוי המשטר התכנוני הפוגע לרעה בזכויות הבנייה או השימוש שהוקנו לקרקע על פי תכנית תקפה קודמת. רק אם מתקיים אכן נזק תכנוני כזה, ואם הוכח, תהיה רלבנטיות לעובדת ירידת ערך המקרקעין. ירידה כזו, במידה שהיא משקפת את השינוי במשטר התכנוני, מגבשת את היקף הנזק המזכה בפיצוי.

 

עיקרון נוסף שמוצע לעגנו הוא זה שלפיו פגיעה תכנונית המזכה בפיצוי, הן במקרה של פגיעה ישירה והן כזו העקיפה, תהיה רק פגיעה מכוחה של תכנית הכוללת הוראות מפורטות. רק כאשר חלה על הקרקע תכנית מפורטת שקיבעה את הפגיעה התכנונית ניתן לקבוע שהנזק התכנוני אכן התגבש לרמת ודאות מספקת על מנת להגיש תביעה לפיצוי בגינו.

 

עוד מוצע להגדיר את הפגיעה במשטר התכנוני, המזכה בפיצוי, כפגיעה באחד או יותר ממרכיבי המצב  התכנוני המנויים בהגדרת "פגיעה ישירה". עיקרם שינוי הוראות בדבר היקף הבנייה המותרת בקרקע, שינוי ייעוד המקרקעין, שינוי המגבלות החלות עליה, והוספת תנאים מגבילים שלא היו קודם לכן, ובלבד שיש בהם כדי להשפיע השפעה של ממש על הבנייה או השימוש במקרקעין. הרשימה הכלולה בסעיף מכילה את המרכיבים העיקריים והשכיחים במשטר התכנוני הכלול בתכניות השונות.

 

פיצוי הניתן על בסיס עקרון ההסתמכות הלגיטימית מניח קיומה של הסתמכות כאמור. נקודת המוצא בפגיעה ישירה הנה שבמשטר התכנוני בישראל, בעל מקרקעין יכול להניח ברמה גבוהה של וודאות כי "הזכויות התכנוניות" הקבועות בתכנית לא יצומצמו או ישונו באופן פוגעני. משום כך שינוי ב"זכויות תכנוניות" אלה באופן המביא לירידת ערך הקרקע עשוי לזכות בפיצוי.

 

הסעיף מבקש להוציא מתחולת הפגיעה המזכה בפיצוי תכניות המשנות הסדרים שאינם נוגעים לרשימת "הזכויות התכנוניות" הקלאסיות. מטעם זה, מונה הסעיף את ההוראות, ואלה בלבד, ששינוין יכול לגבש עילת תביעה בעל פגיעה תכנונית ישירה.

 

כמו כן מוצע להסדיר עילת תביעה בגין פגיעה עקיפה. כאמור, זכות לפיצויים בגין פגיעה עקיפה לא קיימת, למיטב הידיעה, בעולם המערבי. פגיעות מסוג זה לעת התרחשותן, להבדיל ממועד התרתן בתכנון סטטוטורי, מוסדרות בעולם במסגרת דיני המטרדים. דינים אלה נועדו להסדיר את מערך היחסים ההדדי והראוי בין כלל התושבים, ולכן יוצרים איזון נכון בין פיתוח אורבני סביר וצפוי, לבין פיתוח החורג מסביבתו ומשפיע השפעה של ממש על האפשרות להמשיך ולקיים על המקרקעין הסמוכים את השימושים הקיימים בהם זה מכבר. דיני המטרדים מביאים בחשבון גם את האינטרס הציבורי ועצמתו לעומת הפגיעה בפרט אף מקום בו זו קיימת.

 

תביעות בגין פגיעות עקיפות מהוות את חלק הארי של התביעות בגין פגיעות תכנוניות לפי סעיף 197 הקיים. הכרה בלתי מוגבלת בפגיעות מסוג זה, לא רק שיש בה להשפיע לרעה על התוצאה התכנונית, אלא שגם ההצדקות העומדות ביסודה הינן בעייתיות. הכרה בשינוי תכנוני בקרקע גובלת כיוצר זכות לפיצוי, משמעה כי הזכאי לפיצוי קונה למעשה זכות שמקרקעין שאינם שלו וגובלים בו לא יפותחו. כך, זכות לפיצוי בשל ייעודו לפיתוח של שטח פתוח הגובל בקרקע המיועדת לבנייה, מקנה למעשה לאותו זכאי זכות שאותו שטח פתוח לא יפותח לעולם, זאת כמובן מבלי שקנה זכויות באותה קרקע ומבלי שלבעל אותה קרקע יש זכות כלשהי לפיצוי בגין "מגבלה" זו. ההצדקה היחידה ליצירת זכות לפיצוי בגין פגיעה עקיפה יכולה אם כן להתבסס על דיני ההסתמכות ובמתחם הראוי והנכון לדינים אלו.

 

מוצע, אפוא, להשתית את הזכות לפיצוי בגין פגיעה עקיפה על עקרונות ההסתמכות, ולהתוות את מהותה של הזכות ותנאיה בהתבסס על אותם עקרונות ועל היקפם. אכן, עשויה להיות הצדקה להכיר באינטרס ההסתמכות של אדם שמצבה התכנוני של הקרקע הגובלת במקרקעיו לא ישתנה בתכיפות רבה מדי אלא יישאר יציב לתקופה סבירה, אך לא ניתן להצדיק הכרה באינטרס לגיטימי שיש בו כדי להביא וליצור קיפאון תכנוני לאורך זמן. כך דרך כלל וכך בוודאי ביחס למי שמקרקעיו מצויים באזור אורבני.

 

מוצע, לפיכך, לקבוע כי הזכות לפיצוי בשל פגיעה תכנונית עקיפה תקום רק אם ממועד תחילתה של התכנית הקודמת ועד למועד תחילתה של התכנית הפוגעת חלפו פחות משמונה שנים. תקופת זמן זו משקפת את הקצב הסביר והרצוי של שינוי תכנוני. הסעיף מקנה, אפוא, לבעלי מקרקעין "נפגעים", זכות ליציבות תכנונית של המקרקעין הגובלים בהם למשך שמונה שנים. כך בעלי מקרקעין הגובלים בשטח ציבורי פתוח (להלן - שצ"פ) קונה זכות לוודאות שייעוד השצ"פ לא ישונה, אלא בחלוף שמונה שנים ממועד תחילתה של התכנית שקבעה את ייעודו לשצ"פ. לאחר חלוף תקופה זו, לא ניתן עוד להצדיק מתן מעמד משפטי מוכר ומוגן לציפייה, ככל שקיימת להמשך אותה יציבות תכנונית, ההופכת כעבור אותו פרק זמן לקיפאון  תכנוני הפוגע בציבור וכמובן בבעל אותה קרקע.

 

בדומה להוראות לעניין פגיעה ישירה ולרציונל העומד ביסודן, גם ביחס לפגיעה עקיפה מוצע לקבוע שתיווצר עילה לפיצוי רק אם השינוי התכנוני גורם או מאפשר לגרום לשינוי בתכונות מוגדרות על הקרקע הנפגעת. הסעיף מונה רשימה סגורה של תכונות הקרקע שרק שינוין לרעה מקים עילת תביעה כאמור. הסעיף מבקש להוציא מתחולתו תכונות שאינן מהותיות או תכונות המוגדרות כסטיגמה, אך שאין בהן ממש. במסגרת זאת, יש להוציא מכלל זה גם פגיעות כלכליות שאינן פגיעות בתכונות הקרקע.

 

כלל היציבות התכנונית בת שמונה השנים בלבד אינו חל במקום שהתכנית הפוגעת היא תכנית לתשתית לאומית, תכנית דרך או תכנית מתאר מקומית לתשתיות. תכניות אלה, ברגיל, אינן התפתחות אורבנית מקומית סבירה וצפויה. הן מייצגות תועלת ציבורית החורגת מהתחום המקומי ולכן אינן צפויות דווקא במקום שבו תוכננו. מאידך, נוכח החשיבות הציבורית, המהווה שיקול גם במסגרת דיני המטרדים כאמור והאיזון הקיים במסגרתם, מוצע כי הזכות לפיצוי בכל הנוגע לתכניות אלו, תקום רק מקום בו הפגיעה בשווי המקרקעין הנה בשיעור של 10% לפחות. נכון לציין כי קו מחשבה מעין זה, המתחשב בעצמת האינטרס הציבורי, גם אם גם לא בשיעור קבוע ואחיד, אומץ בפסיקה בכל הנוגע להוראת סעיף 200 בחוק הקיים.

 

נוכח האיזון החדש המוצע בהצעה זו ביחס לזכות לפיצוי בגין פגיעות ישירות ועקיפות, מוצע לייתר את ההסדר הקיים בסעיף 200, שנועד להפנים לתוך הזכות לפיצוי את שיקולי הצדק במתן הפיצוי. שיקולים אלה הופנמו בשלב גיבוש הזכות בחוק והגדרתה כפי המוצע בהסדר החדש, ולכן מוצע שלא להידרש להוסיף עליהם עילות פטור נוספות המבוססות על עקרון דומה. כחריג לכלל זה מוצע לקבוע כי לא יראו כפגיעה, פגיעה של מה בכך, המוסדרת בסעיף 200 המוצע להלן.

 

עוד מוצע להרחיב את הזכות לפיצוי לא רק לפגיעה עקב תכנית אלא גם לפגיעה מחמת מתן היתר הכולל הקלה או שימוש חורג.

 

19.   סעיף 25 להצעת החוק - הוספת סעיפים 197א עד 197ו לחוק העיקרי

 

לסעיף 197א - הסעיף המוצע מסדיר את זהות החייבים בפיצויים בגין פגיעות תכנוניות. מוצע לקבוע בהמשך לדין הקיים, כי החייב בתשלום פיצויים תהיה הוועדה המקומית, אלא אם כן נקבע אחרת לפי חוק זה.

 

לסעיף 197ב - מוצע לקבוע הוראות לעניין חישוב הפיצויים הן בנוגע לפגיעה תכנונית ישירה והן עקיפה. על-מנת למנוע פערים בשומות בין המצב הקודם שלפני הפגיעה לבין זה שלאחריו, מוצע להביא את שני המצבים למכנה משותף, למועד הקובע, כהגדרתו בסעיף 196ב. השומה ליום זה תשווה בין שני שוויי קרקע – שוויים של המקרקעין ליום הקובע על-פי המצב התכנוני החדש (הפוגע) ושוויים לפי המצב התכנוני הקודם לאותו יום. הבאה למכנה משותף זה תמנע את פער הזמנים וקשיי הערכה הנוצרים כיום עקב האופן שבו נערכות שומות המקרקעין לנכסים הנפגעים.

 

על-מנת ששומת המקרקעין תשקף את הפגיעה בתכונות המקרקעין, ובהן בלבד, מוצע לקבוע  כי בקביעת שווי המקרקעין "במצב הקודם" והבאתו למכנה משותף ביום הקובע, ינוטרלו ציפיות לתכנון עתידי בכך שהמצב הקודם יוערך כפי שווי קרקע באותו מרחב תכנון מקומי או במרחב תכנון מקומי בעל מאפיינים דומים, באותו מצב תכנוני, והכול בלי שתובא בחשבון כל ציפייה לאישורה של תכנית שתביא לעלייה בשווי הקרקע. כמו כן, מוצע גם לקבוע ולעגן את ההסדר שנקבע בפסיקה לפיו לא יובאו בחשבון, לעניין שוויים של מקרקעין במצבם הקודם או העכשווי, בנייה או שימוש לא חוקי הקיים בהם.

 

מוצע כי ירידת ערך בגין פגיעה במקרקעין תחושב ככלל על בסיס כל חלקה בנפרד. יחד עם זאת, כאשר מדובר בתכנית החלה רק על מקרקעין בבעלותו של אדם אחד, אף אם הם מחולקים למספר חלקות או מגרשים, או אם התכנית חלה על מקרקעין של אדם אחד ושל גוף ציבורי שבבעלותו מקרקעין בייעוד ציבורי, תחושב ירידת הערך בהתייחס לכל המקרקעין של אותו אדם הכלולים בתכנית. הצעה זו באה לתקן עיוות ולפיו אדם בעל מספר חלקות שונות המצויות בתכנית, אשר חלק מהן הושבחו במידה ניכרת וחלק נפגעו, יהיה זכאי לפיצוי של 100% על הפגיעה, ואילו על ההשבחה ישלם 50% בלבד. זאת בעוד למעשה, ערך רכושו של אותו אדם לא נפגע כלל, אלא הושבח. כיום קיימת אי וודאות ואחידות בעניין זה ומוצע להבהירה.

 

הסעיף מסדיר גם את דרך חישוב ירידת ערך בגין תכנית הכוללת הוראות של איחוד וחלוקה. מוצע כי הפגיעה תחושב על בסיס השוואה בין ערך חלקה במצב הנכנס לעומת ערכם של המגרשים שהוקצו בגינה לפי התכנית החדשה. זאת כמובן בניכוי תשלומי איזון אם אותו בעל הזכויות זכאי להם.

 

בנוסף ובהתאמה להחלת הזכות לפיצויים גם על פגיעה מחמת אישור הקלה או שימוש חורג, מוצע לקבוע את ההסדרים הנדרשים לעניין חישוב הפיצויים בגינן.

 

לסעיף 197ג - מוצע להסדיר את אופן חישובו של הפיצוי שיינתן בגין פגיעה תכנונית בקרקע, שיועדה בתכנית הקודמת לצורכי ציבור, ואשר בעל הזכויות בה הוא מדינת-ישראל, רשות מקומית או גוף ציבורי אחר המנוי בסעיף. העיקרון המנחה המוצע בסעיף ובהתחשב בהיותנו מדברים על שימוש ציבורי בידי גוף ציבורי, הינו הערכת שוויין של קרקעות כאמור על פי ערכי שימוש למטרה הציבורית ולא על בסיס ערך כלכלי גרידא. בהתאם לכך, מוצע כי הפיצוי יחושב לא על בסיס ערכם של המקרקעין כנכס הנמכר ממוכר מרצון לקונה מרצון, אלא על פי ערך השימוש בהם לאותו גוף ציבורי לשם ביצוע תפקידיו הציבוריים והצורך להשיב את המצב לקדמותו מבחינת יכולתו לבצע ולהפעיל את השימוש הציבורי למרות הפגיעה התכנונית.

 

בהתאם לכך, הפיצוי הינו בהיקף הנדרש על מנת לאפשר לגוף הציבורי לחזור ולקיים אותו שימוש באותם מקרקעין באמצעות ביצוע ההתאמות הנדרשות לאותו שימוש לאחר הפגיעה התכנונית בהם או, מקום ששימוש כזה באותם מקרקעין אינו אפשרי, באמצעות כינונו של אותו שימוש במקרקעין אחרים.

 

לסעיף 197ד - מוצע להסדיר את עניינה של תכנית משביחה שמועד תחילתה לאחר אישור של תכנית פוגעת. במצב הקיים, קיימת אי-בהירות פסיקתית ושמאית כאחד. מוצע אפוא להסדירה בכללים ברורים ואחידים.

על-פי ההסדר המוצע, תכנית פוגעת שטרם שולמו פיצויים בגינה, מכל טעם שהוא, ואושרה לאחר-מכן תכנית המבטלת את הפגיעה הישירה או העקיפה שנגרמה על ידי התכנית הפוגעת, לא תקנה עוד זכות לפיצויים בגין אותו חלק פוגע שבוטל. זאת בתנאי שהתכנית המשביחה אושרה בתוך חמש שנים מיום תחילתה של התכנית הפוגעת.

עוד מוצע לקבוע כי ככל שאושרה לאחר התכנית הפוגעת, תכנית אשר לא ביטלה פגיעה שנגרמה בתכנית קודמת, אך יצרה השבחה מסוג שונה שהעלתה את ערך המקרקעין,  קביעת שווי הפגיעה תיעשה על דרך ההשוואה בין שוויים של המקרקעין במצב התכנוני ערב התכנית הפוגעת לבין שוויים לאחר התכנית המשביחה.

ההסדר בא למנוע מצב שבו על הפגיעה ישולם פיצוי במלואו ואילו ההשבחה תמוסה רק בשיעור מחצית ערכה, והכול כששני אירועים אלה התרחשו בתוך תקופה קצרה.

 

לסעיף 197ה - מוצע לחזור ולקבוע תקופת התיישנות לתביעות בגין פגיעות תכנוניות של שלוש שנים מהמועד הקובע  וזאת בהתאם להגדרתו בסעיף 196ב. עוד מוצע לקבוע הוראות מיוחדות לגבי תקופת ההתיישנות לרבות לגבי תכניות כלליות או תכניות שנדרש אישור תשריט בינוי או קבלת אישור מוסד תכנון, לצורך הוצאת היתרים על פיהן לתקופה של שלוש שנים מהמועד הקובע שנקבע ובלבד שלא תסתיים לפני שחלפה  שנה מיום תחילת ביצוע העבודות לפי ההיתר שניתן לפי תכניות אלו. ההסדר המיוחד הנדרש הינו בין היתר, לאור אי התגבשותה של הפגיעה על פי תכניות אלו בשלב אישור התכנית ועד לשלב של הוצאת ההיתר או לקבלת האישורים האמורים.

כן מוצע לקבוע כי על תביעה לפיצויים שהוגשה , יחלו הוראות חוק ההתיישנות, התשכ"ה-1965 ויראו וועדה מקומית וועדת ערר לפיצויים והיטל השבחה, שהוגשה אליה תביעה כאמור, כאילו היו בית משפט לפי החוק האמור.

 

 

לסעיף 197ו - הסעיף המוצע מסדיר את סמכות הדיון הראשונית בתביעה לפיצויים. סעיף 197א מטיל את נטל החיוב על הוועדה המקומית. משכך, נקבע כי התביעה במקרים אלה תוגש לוועדה המקומית שבתחומה חלה התכנית.

 

מאידך, ישנם מקרים שבהם מי שחב בתשלום פיצוים, בין לפי הוראות החוק, התכנית או לפי הסכם, אינו הוועדה המקומית. הדברים נכונים לגבי תכניות דרך בהתאם להוראות החוק שבהם חל נטל הנשיאה בתשלום בחלקו גם על מדינת-ישראל. לא זו אף זו, הדברים הינה נוהגים וחלים כדבר שבכל יום, לגבי תכניות אשר לגביהן דורשות הוועדות המקומיות, ומקבלות, התחייבות לשיפוי ממגישי התכניות או מגורם מעוניין אחר כתנאי לאישורה של תכנית. במקרים אלה, נוצר מצב של ניגוד עניינים מובנה לפיו מי שמכריע בתביעה, אם תוגש לוועדה המקומית, אינו זה הנושא בתשלום, או למצער לא בחלקו המכריע. לפיכך, מוצע, לפיכך, כי במקרים אלה תוקנה סמכות הדיון הראשונית לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה.

 

20.   סעיפים 26ו-27 להצעת החוק -  תיקון סעיף 198  לחוק העיקרי והוספת סעיף 198א

 

בהתאמה לתיקון המוצע בסעיף 197ו לגבי הקניית סמכות הדיון הראשונית לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה בדיון בתביעות לפיצויים במקרים שבהם מי שחב בתשלום פיצוים, בין לפי הוראות החוק, התכנית או לפי הסכם, אינו הוועדה המקומית, נדרשים תיקונים והתאמות הן בסעיף 198 והן בקביעת ההליכים הנדרשים לגבי תביעות כאמור כפי המוצע לקבוע בסעיף 198א.

 

21.   סעיף 27  להצעת החוק - הוספת סעיף 198ב

 

לסעיף 198ב – סעיף 197ד המוצע מסדיר את היקף הזכות לפיצויים במקרה של תכנית משביחה שתחילתה לאחר מועד תחילתה של התכנית הפוגעת. בסעיף 198ב מוצע לסמיך ועדה מקומית, הדנה בתביעה לפיצויים שהוגשה לה בגין תכנית פוגעת, להודיע על כוונתה להכין תכנית שתבטל את הפגיעה או תעלה את ערכם של המקרקעין שנפגעו. על החלטה כאמור תימסר הודעה למגיש התביעה וזה רשאי בכפוף לתנאים ולמועדים שנקבעו בסעיף, החליט האם להמשיך בבירור התביעה או להמתין עד לאישורה של התכנית המשביחה.

 

הנחת המוצא של הסעיף המוצע הנה כי בחלק ניכר מהמקרים יעדיף התובע ליהנות מתכנית משביחה מאשר למצות את תביעתו. הסעיף מעניק לו לפיכך את זכות הבחירה בתוך זמן נתון, מקום שבו הוועדה המקומית החליטה כי יש אכן מקום לקידום הליך זה והנחתה על הגשתה של תכנית משביחה.

 

22.   סעיף 28 להצעת החוק - החלפת סעיפים 200 ו-201 לחוק העיקרי

 

לסעיף 200 - הסעיף מציע להסדיר סייגים שונים לזכות לפיצוי בגין פגיעה תכנונית. הסייג הראשון עניינו בפגיעה של מה בכך. כאמור לעיל, לא אומץ בהצעה ההסדר המצוי בסעיף 200 לחוק הקיים, שעניינו שיקולי צדק ואיזון המצדיקים הימנעות מתשלום. בשונה מהוראות סעיף 200 לחוק הקיים, מסייגת ההצעה את הזכות לפיצוי רק מקום בו היקף הפגיעה הוא זניח הן בשיעור הפגיעה והן במהותה. הפסיקה שעסקה בסעיף 200 הנזכר קבעה כי ישנם מקרים של ירידת ערך של 2%-3% הינה מסוג זוטי דברים או עניינים של מה בכך. מוצע שלא לקבוע מסמרות בשאלה זו, אלא להשאירה לשיקול דעת פרטני לפי הקווים ששורטטו בסוגיה בפסיקה.

 

עוד מוצע לקבוע כי הזכות לפיצוי בגין חובה שהוטלה בתכנית לשמור על אתר, תמומש רק אם הוכח כי השימור אכן בוצע. מטרתן של הוראות שימור בתכנית הנה להבטיח ששימורו של האתר אכן יבוצע כנדרש. הכללתן של הוראות בתכנית המחייבות ביצוע פעולות שימור, למרות עלויות הפיצויים בגינן, נועדה לשרת את מטרת השימור. מוצע, לפיכך, לעכב את תשלום הפיצוי עד להוכחת ביצוע השימור.

 

סייגים נוספים בסעיף מתייחסים למיתקנים ביטחוניים. רובם המכריע של המיתקנים הביטחוניים במדינת-ישראל נבנו שלא מכוחן של תכניות אלא על פי היתרים שהוצאו מכוחו של הפרק בחוק הקיים העוסק בהיתרים למיתקנים ביטחוניים. הצעת החוק מבקשת, בדרכים שונות, להכפיף גם את הבנייה הביטחונית לכללי תכנון ובנייה רגילים.

 

הכנת תכנית למיתקן קיים עשויה להעלות בעיה בהשוואת ה"לפני ואחרי" תכנית, משום שהמיתקן לא הוקם בתכנית, אלא בסטייה ממנה בהתאם לחוק הקיים. עיקרו של ההסדר המוצע, לפיכך, הנו כי נקודת המוצא לבחינת המצב ש"לפני" לא תהיה התכנית שמכוחה הוקם המיתקן, שכאמור ברגיל אינה קיימת, אלא עצם קיומו של המיתקן או האפשרות להקימו לפי הדין הקודם. המיתקנים הביטחוניים הנם עובדה תכנונית קיימת, על אף שלא הוקמו מכוחה של תכנית. מטעם זה, גם מנקודת ראות כלכלית ושמאית, נקודת הייחוס במצב ש"לפני" אמורה להיות כמוצע.

 

מוצע גם שלא להעניק פיצוי בגין פעולת בנין או סלילה שנעשתה לאחר פרסום ההודעה על הפקדת התכנית הפוגעת. כמו-כן, מוצע שלא לזכות בפיצוי בגין פקיעתה של תכנית מכוח הוראה הקבועה בה. בשני מקרים אלו, כללי ההסתמכות מצדיקים כי לא ישולם פיצוי בגין פגיעה צפויה.

 

לסעיף 201 – מוצע לתקן את הוראת סעיף 201 ולהבהיר כי לא ישולמו פיצויים, בקשר לכל בנין או תשתית שהוקמו וכל שימוש או פעולה אחרת המשנים את מצבה של הקרקע שנעשו בשטח התכנית הפוגעת בניגוד להוראותיה, לאחר פרסום ההודעה על הפקדת התכנית הפוגעת. הוראה זו לפיה לא ישולם פיצוי בגין פגיעה צפויה וידועה, הינה מוצדקת ומתחייבת לאור כללי ההסתמכות.

 

 

23.   סעיף 29 להצעת החוק - הוספת סעיף 202ב1

 

מוצע להסדיר את מועד התשלום של הפיצויים וכן את ההצמדה ותשלומי הפיגורים שיתחייבו בגין אי תשלום פיצויים במועד התשלום האמור.

 

24.   סעיף 30 להצעת החוק - הוספת סעיף 256ב

 

הסעיף מציע לקבוע מנגונים והסדרים על מנת  לייעל את הליכי הגביה של סכומים המגיעים לועדה מקומית או למדינה לפי החוק ובכלל זאת לגבי  לרבות תשלומי חובה, היטל השבחה ,תשלומי איזון. כמו כן מוצע לקבוע הוראות כאמור על מנת לייעל את הליכי הגביה על ידי הזכאים לכך, של פיצויים, פיצוי הפקעה או והוצאות שנפסקו על ידי מוסד תכנון בהתאם לחוק.

 

25.   סעיף 31 להצעת החוק - תיקון סעיף 259 לחוק העיקרי

 

מוצע לתקן את הסעיף וזאת בהתאמה לתיקונים המוצעים בהגדרת "בעל קרקע" בסעיף 1 לתוספת השלישית.

 

26.   סעיף 33 להצעת החוק - תיקון התוספת השלישית לחוק העיקרי

 

היטל השבחה הנו מיסוי המוטל על עליית ערכם של מקרקעין כתוצאה מפעילות שלטונית משביחה. הסדרתו של היטל ההשבחה מצוי בתוספת השלישית לחוק הקיים. החוק הקיים יוצר הבחנה ברורה בין "אירוע המס", - העובדה היוצרת את החבות במס -, לבין מועד תשלומו של המס. פער זמנים זה נובע מ"עקרון המימוש", החולש על דיני המס בכלל ועל היטל ההשבחה בפרט.

 

על-פי אותו עיקרון, גידול בעושרו של אדם, אף באופן המחייב במס, אינו מצדיק את גביית המס מיידית. גבייה זו אמורה להידחות למועד שבו תוספת עושר זו תהיה זמינה. קל להדגים זאת בהקשר של היטל השבחה. שינוי במצב התכנוני  הנובע מאישורה של תכנית חדשה מהווה השבחה, או בלשון אחרת, אירוע מס היוצר חבות בהיטל השבחה בשיעור של 50% מעליית ערכם של המקרקעין בגין השינוי התכנוני.

 

ניטול דוגמא שבה אושרה תכנית החלה על מקרקעין שאדם מתגורר בהם או מקיים בהם את עסקו, המשנה את ייעודם או מאפשרת בהם בנייה נוספת באופן המעלה את ערכם ב-100%. נוצר אפוא אירוע מס. דא עקא, שבעל המקרקעין רוצה להמשיך ולעשות באותם המקרקעין את השימוש שעשה עד כה ובאותו היקף. חיובו בתשלום מס מיידית יחייב אותו "להביא כסף מהבית", אם באמצעות הלוואה בנקאית או באמצעות מכירת הנכס. תוצאה זו אינה רצויה ואינה הוגנת. עקרון המימוש מטפל בבעיה זו. על-פיו, אירוע המס יוצר את החיוב במס, אך תשלומו נדחה למועד אחר, ובהקשר של היטל השבחה – למועד המימוש. זה מוגדר בתוספת השלישית כקבלת היתר, התחלת שימוש, או בהעברתם לאחר. באופן זה נוצר פער זמנים בין אירוע המס המגבש את החיוב והיקפו, לבין מועד תשלומו.

 

פער זמנים זה יוצר קשיים במספר מישורים – הראשון, עריכת שומת מקרקעין למועד אישורה של התכנית המשביחה, כאשר לעתים בין מועד אירוע המס לבין מועד המימוש עשויות לחלוף שנים רבות. בעיה נלווית לכך הנה שיטת הצמדת המחירים בין מועד אירוע המס לבין מועד התשלום. על-פי סעיף 9 לתוספת השלישית בחוק הקיים, החיוב נקבע לפי שווי הקרקע במועד ההשבחה, והוא מוצמד למדד המחירים לצרכן. הצמדה זו עשויה ליצור עיוותים לשני הצדדים. מחד, מקום בו שינה האזור שבו מצויה התכנית את פניו לרעה, הרי שההצמדה למדד המחירים עשויה להגיע לערכים העולים על מלוא ערכם של המקרקעין לעת המימוש. עקרון המימוש נפגע אפוא. מאידך, כאשר ההשבחה אירעה בתקופה שבה עליית שוויים של המקרקעין בעקבותיה היה מועט מאוד, אולם לעת המימוש ערכה של אותה השבחה עלה עשרת מונים, בין השאר בגלל פעילות תכנונית שהתבצעה באזור שאינה נחשבת כאירוע מס לגבי אותם מקרקעין, גורם עקרון המימוש לגביית מס בשיעורים נמוכים בהרבה מההתעשרות האמיתית ולפיכך לגבייה בלתי שוויונית ובלתי צודקת. זאת ועוד, במקרים אלה מאפשר עיקרון המימוש תכנון מס שאינו תואם את התכלית  העומד בבסיסו של היטל ההשבחה.

 

עניין נוסף המכביד על הטיפול ההוגן והיעיל בהיטל השבחה הוא שיטת חישובו של היטל ההשבחה. כעיקרון, שומת ההשבחה משווה בין שני מצבים, זה שלפני התכנית המשביחה וזה שלאחריו. בגלל פער הזמנים שבין אירוע המס למועד תשלומו, נעשית ככלל השומה (על פי הסמכות בסעיף 4 לתוספת השלישית בחוק הקיים) רק לעת המימוש. מעבר לקושי הקיים ן לעניין עריכת שומת מקרקעין בנטרול השפעותיה של תכנית בשלבי הכנה מוקדמים, בהקשר של היטל השבחה קיימת בעיה נוספת עקב הצורך להשוות ערכי "לפני" ו"אחרי" שהתקיימו שנים רבות לפני מועד המימוש. זמינותו של מידע מסוג זה, אפיונו ואמינותו יוצרים את אחת הבעיות הקשות בהקשרו של היטל ההשבחה.

 

לקושי מובנה זה מתווסף קושי נוסף, כאשר לעת המימוש קיימות לא תכנית משביחה אחת, אלא כמה. טכניקת השומה שאומצה בפסיקה בעניין הלכת פמיני - "שיטת המדרגות" – מגבירה את הקושי המובנה הקיים גם מקום בו קיימת תכנית משביחה אחת. הצורך לעקוב אחר ערכי הקרקע במועד אישורן של כל אחת מהתכניות המשביחות, לחלץ את תוספת השווי שנצבר בנטרול גורמי שוק אחרים וכך עד לתכנית המשביחה האחרונה, הופכת את המס ללא וודאי, לחשוף להטיות ולכר פורה להתדיינויות שמאיות ומשפטיות מורכבות.

 

מוצע, לפיכך, לשנות את העקרונות הבסיסיים של חישוב היטל ההשבחה כדי להביא ליתר צדק, בהירות ופישוט ההליכים.

 

לפי ההצעה, אירוע המס יישאר בעינו, לאמור, ההשבחה כתוצאה מהפעילות השלטונית – תכנונית המוגדרת בהצעה. עם זאת, הפעילות השלטונית שתהווה אירוע מס על פי ההצעה בכל הנוגע לאישור תכנית משביחה, תחול רק על אישורה של תכנית הכוללת הוראות מפורטות בלבד.  ההחלטה לקבוע את שווי הקרקע בהתבסס על תכניות הכוללות הוראות מפורטות בלבד נובעת מכך שהשלכותיהן של תכניות שאינן מפורטות על הקרקע אינה מגובשת דייה עד להכנת תכנית מפורטת.

 

מטעמים אלו, מוצע גם לקבוע כי לא יראו תכנית מפורטת כתכנית משביחה ככל שהינה תכנית כללית, או תכנית הדורשת אישור תשריט בינוי או קבלת אישור מוסד תכנון כתנאי להוצאת היתרים לפיה, עד למילוי התנאים המאורים וקבלת האישורים הנדרשים  או בכל הנוגע לתכניות כלליות, עד להוצאת היתר מכוחן. זאת מאחר ורק לאחר מילוי תנאים אלו, הפכה התכנית למגובשת דיה שנכון להטיל ולחייב בהיטל השבחה על פיה.

 

 מעבר לכך, עיקר השינוי המוצע הנו בשיטת החישוב וההצמדה. בשונה מהמצב על פי החוק הקיים, מועד המימוש ייקבע כ"יום הקובע" אשר אליו תתייחס שומת ההשבחה. זו תיערך באמצעות הבאת המצב ש"לפני" וזה ש"אחרי" למכנה משותף בזמן- הוא היום הקובע.

 

השומה תיערך, כפי שהוצע גם בהקשר של שומת פיצויים בגין פגיעות תכנוניות, באמצעות השוואת שווי המקרקעין ביום הקובע אילולא חלה עליהם התכנית המשביחה, לשווים על פי המצב התכנוני הנוכחי.

 

 מטרת השינויים המוצעים הינם להפוך את החיוב בהיטל ההשבחה לבהיר, אחיד ופשוט יותר תוך יצירת וודאות ושוויוניות בהטלתו וגבייתו.

 

לסעיף 1 לתוספת –  מוצע לתקן ולקבוע מכלול הגדרות הנדרשות לצורך התוספת השלישית והתיקונים המוצעים במסגרתה.

 

במסגרת זאת, מוצע בין היתר לקבעו בהגדרת "המועד הקובע"  את המועד אשר בהתייחס אליו תיערך שומת ההשבחה. הגדרת "המועד הקובע" הינה בחלק מן המקרים מוקדמת ל"מועד המימוש" וזאת על מנת לאפשר את חישוב היטל ההשבחה,  כאשר תשלום ההיטל מהווה תנאי ליכולת להביא למימוש עצמו. כך, במימוש על ידי קבלת היתרי בנייה מוגדר המועד הקובע כיום הגשת הבקשה להיתר. בבקשה להיתר הכוללת בקשה לשימוש חורג או הקלה, יהיה היום הקובע יום החלטת רשות הרישוי בבקשה וכו'.

 

 כן מוצע כפי שנאמר לעיל, לשנות את הגדרת "תכנית" כמתואר לעיל. על-פי החוק הקיים, כך שלא תכלול במסגרת תכנית שאינה מפורטת . כמו גם, להחריג מגדרי תכנית כאמור, תכניות כלליות עד להוצאת היתרי בניה על פיהן או תכניות המחייבות באישור תשריט בינוי או בקבלת אישור מוסד תכנון להוצאת היתרי בניה לפיהן, עד למילוי התנאים וקבלת האישורים האמורים.

 

לסעיף 2 לתוספת -  מוצע לקבוע כי החייב בהיטל לפי חוק זה ישלם את היטל ההשבחה במועד מימוש הזכויות. עם זאת, מוצע לאפשר לחייב לשלם את ההיטל אך אם טרם מומשו הזכויות ובלבד שחלה השבחה במקרקעין.  ההצדקה לכך נעוצה ברצון לאפשר לחייב בפרט, ולשוק בכלל, להגביר את הוודאות לגבי גובה היטל ההשבחה המוטל עליו ולמנוע דחיית חיוב התשלום עד לשלב המימוש.

 

לסעיף 2א לתוספת – מוצע לקבוע כי החייב בהיטל הוא בעלים של המקרקעין בעת מימוש הזכויות שבו כאמור מתגבש החיוב. נוכח זכותו של החייב להקדים את תשלום ההיטל למועד שיבחר בין מועד ההשבחה למועד מימוש הזכויות, מוצע לקבוע כי במקרה של הקדמת תשלום כאמור, יוגדר החייב כבעל המקרקעין במועד הגשת הבקשה לתשלום.

 

בנוסף, חוזר הסעיף המוצע על ההסדר בסעיף 2 לנוסח הקיים לתוספת השלישית, שלפיו במקרה של חוכר לדורות החייב הנו החוכר לדורות. 

 

החייב בהיטל במימוש שהוא מכירת הזכויות בקרקע הוא מוכר הזכות. יחד עם זאת, מוצע לאפשר לרוכש זכות במקרקעין לשלם את ההיטל במקום המוכר ולאפשר לו לחזור ולהיפרע מהמוכר. הצעה זו באה לענות על מצבים בהם המוכר מסרב לשלם את ההיטל, למרות החובה המוטלת עליו, ובכך מונע מהרוכש את האפשרות לרשום את זכויותיו בפנקסי המקרקעין.

 

לסעיף 2ב לתוספת - מוצע לחזור על ההסדר הקיים בסעיף 2 לתוספת השלישית, המאפשר לחוכר ששילם את ההיטל לחזור ולהיפרע מהבעלים בגין ההפרש שבין עליית הערך הנגרמת מההשבחה לזכות הבעלות לבין זו המתווספת לזכות החכירה. כיוון שזכות חכירה לדורות במקרקעי ישראל קרובה מאוד לזכות הבעלות ולאור השוני בינה  לגבין זכות חכירה לדורות שאינה במקרקעי ישראל, מוצע לסייג את זכות החזרה במקרה של חכירה לדורות במקרקעי ישראל.

 

לסעיף 3א לתוספת- מוצע לקבוע הוראות לעניין חישוב ההשבחה. על-פי המצב הקיים, בהערכות השווי של המצב ש"לפני" והמצב ש"אחרי" מובאים בחשבון מרכיבים תכנוניים שונים, כמו גם ציפיות שוק, היוצרים עיוותים. בחישוב ההשבחה, מוצע אם כן לנטרל גורמים אלה על-מנת להגיע להערכת מדויקת ככל שניתן של עליית השווי הנובעת מהפעילות השלטונית שהביאה להשבחה. מטעמים אלו וכאמור לעיל, אף הוגדרה "תכנית" לצורך חישוב היטל השבחה רק ככזו הכוללת הוראות מפורטות והוגדרו תנאים לגבי תכניות כלליות ותכניות אחרות, כתנאי לכניסתם להגדרת "תכנית" כאמור.

 

מוצע גם שהשוואת השווי תיעשה בין תכנית לתכנית, בלא שיילקחו בחשבון השימושים החורגים שאושרו. אלה מטיבם זמניים, נועדו לגשר עד להכנתה של תכנית, ולפיכך אין לייחס להם ערך לצורכי השבחה.

 

במקרים רבים, ערכם של מקרקעין כבר במצב התכנוני הקודם מגלם ציפיות שוק לשינוי תכנוני. שווי שוק זה מקדים את ההשבחה על ציר הזמן, אך בפועל הוא חלק מאותה השבחה עצמה שנוצרה עקב ובשל השינוי התכנוני. על-מנת לנטרל את אלמנט הציפיות ולהבטיח כי שומת המקרקעין תשקף את ההשבחה בשל המעשה התכנוני והוא בלבד, מוצע לקבוע  כי בקביעת שווי המקרקעין "במצב הקודם" והבאתו למכנה משותף במועד הקובע, ינוטרלו ציפיות לתכנון עתידי בכך שהמצב הקודם יוערך כפי שווי קרקע באותו מרחב תכנון מקומי או במרחב תכנון מקומי בעל מאפיינים דומים, באותו מצב תכנוני, והכול בלי שתובא בחשבון כל ציפייה לאישורה של תכנית שתביא לעלייה בשווי הקרקע.   . בדרך זו ניתן לחלץ את שווי השוק של המצב התכנוני הקודם לאישור התכנית, בנטרול ציפיות עתידיות, שיש כאמור לכלול ברשת המס משום שההשבחה הנה הגשמת הציפיות.

 

 כמו כן,  מוצע גם לקבוע כי לא א יובאו בחשבון, לעניין שוויים של מקרקעין במצבם הקודם או העכשווי, בנייה או שימוש לא חוקי הקיים בהם.

 

לסעיף 3ב לתוספת – מוצע להסדיר את שיטת חישוב ההשבחה כפי שתואר לעיל בחלק הכללי על דרך הבאת הבאת המצב התכנוני הקודם והחדש למכנה משותף על ציר הזמן, לאמור, המועד הקובע. במועד זה, תחושב ההשבחה כהפרש בין שווי השוק לפי המצב הקודם לבין זה שעל פי המצב החדש, בהתאם לכללים שנקבעו כאמור.

 

מוצע גם, כמו בהקשר של פיצוי בגין פגיעות תכנוניות, כי חישוב ההשבחה בגין תכנית החלה על שטח של בעל זכויות אחד, או שלו ושל גוף ציבורי בתנאים הקבועים בסעיף, ייעשה לא בגין כל חלקה ומגרש בנפרד, אלא בחישוב כולל של כל יחידות השטח. סעיף זה הוא תמונת ראי של ההסדר שנקבע כאמור לגבי פגיעות תכנוניות. כאמור אין הצדקה שאדם שנפגע כתוצאה מתכנית אחת יחויב בהיטל השבחה על אותו חלק שהושבח ויקבל פיצוי על החלק שנפגע.

 

לסעיף 3ג לתוספת –  סעיפים קטנים (א) ו-(ב) -  מוצע להחיל את אותם עקרונות שומה וחישוב המוחלים על השבחה בגין תכנית גם על השבחה בגין תשריט חלוקה והקלה.

בסעיף קטן (ג) -  מוצע לקבוע כי השומה בגין השבחה שעניינה אישור שימוש חורג תחושב על פי העקרונות המפורטים לעניין השבחה מתכנית, אלא שקביעת השווי במצב התכנוני החדש תחושב לפי תקופת השימוש שהוכרה. עם זאת, נוכח העובדה כי פעמים רבות הבקשה לשימוש חורג מוגשת רק לאחר שהוחל באותו שימוש בפועל, מוצע כי במקרים אלה תחושב תקופת השימוש החורג לעניין הערכת השווי גם ביחס לתקופת השימוש הלא חוקי. בהתאם לכך, , מועד תחילת השימוש בפועל ייחשב כיום הקובע.

 

מטרת ההצעה הינה למנוע עידוד עבריינות והתעשרות שלא כדין של מי שמשתמש שימוש חורג במקרקעין בלא שניתן לכך היתר כדין. יתר על כן, תשלום היטל השבחה גם על תקופת השימוש הלא-חוקי, לעניין היטל ההשבחה, יוצר תמריץ להסדרת ההיתר במועד מוקדם ככל שניתן.

 

סוגיה העולה בהערכת השבחות בגין אישור שימוש חורג הנה שאלת ההתייחסות הנדרשת בגין התאמת הנכס לייעודו החדש. במסגרת זאת, עולות טענות המבקשות להציג הוצאות נורמטיביות לצורכי התאמה על מנת לקזז הוצאות ניכרות אלו  מההשבחה. ההיטל אמור לשקף את עליית ערך המקרקעין בשוק החופשי בגין ההשבחה הנורמטיבית. ההנחה הנה כי מחירי השוק מגלמים את הוצאות התאמת הנכס. לפיכך, משיקולים שמאיים, אין מקום לקזז עלויות התאמה, כיוון שאלה כאמור משתקפות במחיר הנכס במצבו התכנוני החדש. עם זאת, מוצע להתיר קיזוזים של הוצאות ההתאמה הנדרשת מכוח הדין לצורך אותו שימוש. זאת בעיקר כדי לעודד עמידה בתנאים הקבועים בדין.

 

לסעיף 3ה לתוספת - בחלק העוסק בפגיעות עקיפות, הוסדר עניינה של תכנית פוגעת שלאחריה תכנית משביחה (ראה לדברי ההסבר לסעיף 197ד המוצע). הסעיף המוצע כאן עוסק בתמונת הראי של אותו מצב. קרי,  הערכת ההשבחה לאחר שקדמה לה תכנית פוגעת. מוצע כי אם לא שולמו פיצויים בגין התכנית הפוגעת גם אם הוגשה תביעה לפיצויים כאמור, יראו את המצב התכנוני בהתעלם מהתכנית הפוגעת ובלבד שהחייב בהיטל נתן הסכמתו לכך. במקרה ששולמו פיצויים או לא ניתנה הסכמתו של החייב כנדרש לעיל, יחושב ערכם של המקרקעין במצבם התכנוני הקודם. השוויי של הקרקע במצב התכנוני הקודם ייקבע   בהתאם לקביעות הערכאה שעל פי החלטתה שולמו הפיצויים. זאת באשר הן החייב והן הוועדה המקומית היו צד לדיוני ערכאה זו ולהכרעה שניתנה על ידה.

 

לסעיף 3ו לתוספת - מוצע להסדיר ולהבהיר את נושא המימוש החלקי, המוסדר בסעיף  7(ב) לתוספת השלישית בחוק הקיים, סעיף 7(ב) הנזכר קובע לקונית כי חובת התשלום תהיה יחסית למידת המימוש. קביעה לקונית זו יצרה הסדרים המשתנים מוועדה מקומית אחת לשנייה בשאלות מהו מימוש חלקי ומהו החלק היחסי לתשלום וכו'. לפיכך, מוצע להבהיר ולהסדיר את הדברים באופן מפורט.

 

במסגרת זאת, מוצע לקבוע כי עשיית שימוש אחד מתוך כל השימושים המותרים מכוחה של תכנית משביחה, תיחשב למימוש חלקי של אותו שימוש בלבד, ורק בגינו ישולם היטל ההשבחה. לעומת זאת, במימוש זכויות באמצעות מכירה, ערכו של הנכס במצב התכנוני החדש יחושב לפי השימוש המיטבי האפשרי ולא לפי השימוש בפועל. הנימוק לכך הוא שמחיר העסקה משקף ברגיל את השימוש המיטבי ולכן המימוש על-ידי מכירה הינו מימוש מלוא הפוטנציאל. במקרה של מימוש חלקי, על-ידי בקשת היתר לשימוש אחד מתוך כל השימושים המותרים, ששולם בגינו היטל, ובקשה מאוחרת לשימוש אחר מכוח אותה תכנית בהפרש שווי השוק, יחושב ההיטל על פי פערי השווי בין שני השימושים.

 

לסעיף 3ז לתוספת - הסעיף המוצע מסדיר את נושא המימוש החלקי הנובע ממיצוי חלקי בלבד של זכויות הבנייה (להבדיל מהשימושים שהוסדרו בסעיף 3ו לתוספת). מוצע כי היטל בגין מימוש על-ידי בקשה להיתר בנייה, יוטל רק בהתאם לשטח הכולל המבוקש בהיתר ולא לפי מלוא השטח, אותו ניתן לבקש ולקבל. יתרת ההשבחה בגין הוספת בנייה תמוסה לעת הגשת בקשה להיתר בגין יתרת השטח הכולל לבנייה, כולו או חלקו, שיתבקש בהיתר.

 

לסעיף 4 לתוספת - מוצע לקבוע כי שומת ההשבחה מטעם ועדה מקומית תיערך על ידי משאי מטעם הועדה המקומית  ותימסר לחייב בהיטל, במועדים ולפי כללים שקבע השר.

 

לסעיף 7 לתוספת -  מוצע לקבוע הוראות לגבי המועד לתשלום ההיטל. כן מוצע לקבוע כי חייב בהיטל השבחה בשל שימוש חורג יהיה רשאי לשלם את ההיטל בשיעורים, בראשית כל שנה שלגביה הותר שימוש  חורג, באפן יחסי לתקופת השימוש החורג שאושרה.

 

לסעיף 9 לתוספת - הסעיף המוצע מסדיר את ענייני ההצמדה ביחס להיטל על מנת לשמור על ערכו. בתקופה שבין המועד הקובע  לבין המועד שבו נמסרה לחייב בהיטל, שומת הוועדה המקומית, שומת השמאי המכריע או החלטת ועדת הערר.  

 

לסעיף 11 לתוספת –  בכדי ליתן מענה למקרה שבו קרקע היא בבעלות משותפת מוצע כי היו בעלים במשותף בקרקע, יחוב כל אחד מהם לחוד בהיטל באופן יחסי לחלקו בקרקע. תשלום חלק זה, יאפשר לו במקרה של מימוש זכויות על ידי מכירת זכות, לבצע את העסקה במקרקעין ולהשלים אותה.  עם זאת, במקרה של מימוש זכויות בדרך של בקשה להיתר עשוי תשלום ההיטל במלואו להיות תנאי להוצאת ההיתר. לפיכך, מוצע לאפשר למבקש ההיתר שהוא אחד מבעלי הזכויות לשלם את ההיטל בעצמו ולהיפרע לאחר מכן משותפיו לזכויות. זאת לאחר שחלף המועד להגשת ערר על השומה ולא נקטו השותפים בכל הליך להשגה על החיוב או גובהו ולאחר שהודיע לשותפים על כוונתו לעשות כן.

 

לסעיף 13 לתוספת - על-מנת להבטיח כי כספי ההיטל לא ישמשו בדרכי עקיפין למטרות שלא יועדו להם, מוצע לא להסתפק בהטלת חיוב על מטרות הוצאתם, אלא למנוע את שעבודם או עיקולם שלא לצורך אותן מטרות. שעבוד או עיקול שלא לאותן מטרות יהיה חסר תוקף משפטי.

 

עוד מוצע להחיל על כספי היטל השבחה של ועדה מרחבית המועברים לפי סעיף 12 קופת רשות מקומית הנכללת במרחב התכנון של הועדה המרחבית, את ההוראות האמורות, בשינויים המחויבים.

 

לסעיף 13א לתוספת –  מוצע לקבוע כי ככל שאושרה תכנית משביחה המתירה את אותו שימוש שהותר באישור לשימוש חורג לפני תחום תקופת תוקפו של האישור, תפחית הועדה המקומית מסכום ההיטל עקב אישור התכנית את החלק היחסי של ההיטל ששולם בשל האישור לשימוש חורג, בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף.

 

לסעיף 13ב לתוספת -  מימוש זכויות יכול ויהא באמצעות בקשה להיתר, או באמצעות שימוש שאינו מחייב בקשה להיתר, או באמצעות עסקה במקרקעין. במימוש על ידי בקשה להיתר, יודעת הוועדה המקומית מתי נעשה מימוש הזכויות, משום שהבקשה להיתר מוגשת אליה. לעומת זאת, במקרה של מימוש על ידי שימוש שאינו מחייב בנייה, ולפיכך גם לא היתר, אין לוועדה המקומית דרך פורמלית לדעת מתי מתבצע מימוש. דוגמא לכך היא תכנית מפורטת המתירה שימוש במגרשים פנויים לצורכי חניון. התכנית משביחה, ולפיכך מחייבת לעת מימוש תשלום היטל השבחה, אך לוועדה המקומית אין ידיעה בלתי אמצעית מתי מתחיל השימוש, כי זה אינו מחייב בקשה להיתר. מוצע, לפיכך, להטיל חובה על אדם המממש את הזכויות כאמור להודיע על כך לוועדה המקומית בתוך 30 יום. אי-מתן הודעה כאמור, יגרור בעקבותיו קביעה של המועד על ידי מהנדס הועדה המקומית לאחר שניתנה לחייב בהיטל הזדמנות לטעון טענותיו בעניין זה והמועד שקבע יהיה המועד הקבוע לעניין עריכת שומת ההשבחה. שמאי הוועדה המקומית יערוך את שומת הההשבחה בהתאם.  

 

לסעיף 13ג לתוספת - מוצע להסדיר את חובת ההודעה על מימוש על ידי מכירת זכות במקרקעין. הנימוקים להסדר זה זהים לאלה שבהסדר לפי סעיף 13ב, וטיב ההסדר דומה. מוצע גם כי להודעה על מכירת הזכות יצורפו המסמכים שמהם ניתן ללמוד על פרטי העסקה, תנאיה והמחיר ששולם במסגרתה.

 

לסעיף 14 לתוספת - מוצע לקבוע, כי בנסיבות בהן מצאה הוועדה המקומית ששומת השבחה מטעם הוועדה המקומית התבססה על פרט מטעה או כוזב שמסר החייב בהיטל או אדם אחר מטעמו לוועדה, תורה הוועדה המקומית לשמאי המקרקעין מטעמה לתקן את שומת ההשבחה ותמסור לחייב בהיטל שומת השבחה מתוקנת, אף אם שילם את ההיטל לפי שומת השבחה של הוועדה שנמסרה לו. הועדה לא תפעיל סמכותה זו, אלא לאחר שניתנה לחייב בהיטל הזדמנות לטעון את טענותיו בעניין זה.

 

לסעיף 15 לתוספת - מוצע לקבוע, כי יתווספו לסכום היטל ההשבחה הפרשי הצמדה וריבית פיגורים מקום בו לא נמסרה לוועדה המקומית הודעה כנדרש על מימוש על-ידי שימוש לפי סעיף 13ב  או על ידי מכירה לפי סעיף 13ג.

 

לסעיף 17 לתוספת – מוצע להסדיר החזר היטל שהוחלט בהליכים לפי התוספת, להפחיתו או לבטלו. מוצע לקבוע, כי ההיטל שנקבע שיש להחזירו, יוחזר בתוספת ריבית והצמדה לפי חוק ההצמדה, מעת התשלום ועד להשבה בפועל, ואם לא הושב הסכום בתוך 30 יום מעת שהוחלט על הפחתתו, יתווספו תשלומי פיגורים כמשמעותם בחוק ההצמדה, עד  לתשלום בפועל.

כמו כן, מוצע להסדיר החזר היטל כאשר מימוש הזכויות שבגינו הוטל ההיטל, לא התגשם לבסוף, כדוגמת מקרה שבו לא התחילה בנייה מכוחו של ההיתר והוא פקע או מקרה שבו בוטלה מכירת הזכויות. מוצע כי בהתקיים התנאים הקבועים בסעיף, יהא זכאי משלם ההיטל להחזרתו, אם הגיש בקשה לכך בתוך הזמן הנקוב בסעיף.

 

 

27.    סעיפים 34 ו-35 להצעת החוק - תחילה והוראות מעבר

 

מוצע לקבוע כי יום התחילה של החוק יהיה שישה חודשים מיום פרסומו, זאת כדי לאפשר את ההסתגלות הנדרשת לשינויים המוצעים.

 

כמו כן, ועל מנת למנוע פגיעה באינטרס ההסתמכות ובהליכים שהחלו, מוצע לקבוע הוראות מעבר לתחולת התיקונים המוצעים .

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

 

חוק התכנון והבניה יתוקן בהתאם למפורט בהצעת החוק.

 

ד. השפעת החוק על תקציב המדינה והתקן ועל ההיבט המינהלי של המשרד

 

ככל שידרש, הנושאים התקציביים הנדרשים לצורך יישום תיקוני החקיקה המוצעים יסוכמו עד להגשת הצעת החוק לאישור הממשלה.

 

 

ה. להלן נוסח החוק המוצע

 

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' ...), התשע"ד-2014