תיק הצעת חוק מס':803-10-2014-000032

סימוכין: 803-99-2014-013462

תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

תזכיר חוק ההוצאה לפועל (ביטול מאסר חייבים) (תיקון מס'...), התשע"ד-2014

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 29), התשס"ט-2008[1] (להלן: תיקון 29), אשר נכנס לתוקפו בשנת 2009, ערך רפורמה מקיפה בתחום ההוצאה לפועל. אחד מעקרונות תיקון 29 היה הגברת יכולת הגבייה מנכסיו של החייב תוך צמצום הפגיעה בחירותו. לשם כך נקבעו בתיקון אמצעים לקבלת מידע על נכסי החייב מהם ניתן לגבות את החוב. כמו כן, ניתנה אפשרות להטיל מגבלות שונות על חייבים, שפגיעתן קטנה מזו של המאסרים. במקביל לכלים האמורים צומצמה אפשרות השימוש במאסרים כנגד חייבים שאינם חייבים במזונות.

במסגרת תיקון 29 נקבעה הוראת שעה לפיה בתום שנתיים מיום כניסת התיקון לתוקף תבוטל לחלוטין האפשרות לאסור חייב בהליכי ההוצאה לפועל,  למשך שנתיים, למעט מאסרים שיוטלו על חייבים במזונות. זאת על מנת לבחון אם כלי האכיפה החדשים מקנים מענה הולם לגבייה, המאפשר לבטל כליל את השימוש במאסרים ככלי לגבייה אזרחית. על מנת לבחון את השפעת התיקון על הגביה, נקבעה חובת דיווח לוועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת על יישום הוראות החוק בדבר צווי הבאה וצווי מאסר, כפי שתוקנו במסגרת תיקון 29, לרבות בתקופה בה בוטלו המאסרים בהתאם להוראת השעה.

הוראת השעה הוארכה למשך שנה נוספת במסגרת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 29)(תיקון מספר 3), התשע"ג-2013. 

לאור האמור, החל מיום 16.5.2011 קרי במהלך שלוש השנים האחרונות, לא ניתנו צווי מאסר, פרט לגבי חייבים במזונות. במהלך תקופה זו, נבחנה יעילותם של הכלים השונים שנקבעו בתיקון 29, ונבחנה השפעת ביטול המאסרים על שיעורי הגבייה. זאת לשם בחינת הצורך בהסדר אכיפה חדש. הוראת שעה זו עומדת לפקוע ביום 15.5.2014.

המאסרים ככלי אכיפה בהוצאה לפועל

מערכת ההוצאה לפועל נועדה, בראש ובראשונה, להגן על זכות הקניין של הזוכה, שהינה זכות חוקתית המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וזאת באמצעות מתן אמצעים יעילים לגביית החוב. עם זאת, המערכת מחויבת גם לשמירה על זכויותיו של החייב. זכותו של החייב לחירות אף היא נהנית ממעמד חוקתי. סעיף 5 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כי "אין נוטלים ואין מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה או בכל דרך אחרת".

אמצעי המאסר הוא אמצעי חריג ככלי לגביית חוב אזרחי. מטרתו במסגרת ההליך האזרחי היא לשמש אמצעי כפייה לתשלום החוב, ולא אמצעי ענישה על אי תשלום.

תיקון 29 לא שלל לחלוטין את אפשרות מאסרו של החייב ככלי לאכיפת חיובים בהוצאה לפועל. עם זאת, נקבע במסגרת תיקון 29 כי לרשם סמכות להטיל מאסר על חייב רק אם שוכנע כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין, בהתחשב בפגיעה בחייב, וכי נוכח הליכים אחרים שננקטו לגביית החוב, לרבות הליכים לקבלת מידע על החייב והגבלות אחרות שהוטלו עליו, אין הליכים אחרים שפגיעתם פחותה היכולים להביא לתשלום החוב. בנוסף נקבע, כי לא ניתן יהיה לאסור את החייב אלא אם כן גובה החוב עולה על 2,000 ₪. עוד נקבע במסגרת תיקון 29, כי תנאי להטלת המאסר הוא שנערכה חקירת יכולת בפני רשם ההוצאה לפועל בששת החודשים הקודמים למתן הצו, וכי הוא שוכנע, כי החייב יכול לפרוע את חובותיו. הוראות אלה התבססו על כך שמאסר חייבים בגין חוב אזרחי פוגע פגיעה קשה בזכות לחירות, וכן כי יש לוודא שלא ייאסר חייב שאין ביכולתו לשלם את החוב.  לפיכך, הטלת מאסר על חייב, צריכה להיות המוצא האחרון, לאחר שננקטו הליכים אחרים לשם גביית החוב.

כאמור, כיום בעקבות תיקון 29, עומדים לרשותו של הזוכה אמצעים רבים לגביית החוב. התיקון הקנה לזוכה אפשרות לקבל מידע נרחב אודות נכסיו של החייב מהם הוא יכול לפרוע את החוב. כן נקבעו הגבלות שונות שניתן להטיל על החייב.

בתקופת הוראת השעה נבחנו ההצדקות להותרת כלי המאסרים ככלי אכיפה בהוצאה לפועל, בהתחשב באמצעי האכיפה שנוספו בתיקון 29. במסגרת הבדיקה עלה כי למרות ביטול המאסרים, חלה עלייה בשיעור הגבייה של מערכת ההוצאה לפועל. אמנם, נותר מספר לא מבוטל של חייבים בעלי יכולת שאינם משלמים את חובותיהם. אולם כנגד "גרעין קשה" זה של חייבים יש להעדיף נקיטה באמצעים אחרים, פוגעניים פחות, על פני השבת המאסרים.

עמדה זו מתחזקת במיוחד לאור הקושי לבודד את החייבים בעלי היכולת, המשתמטים מתשלום חובותיהם, מתוך קבוצת החייבים שאינם משלמים את חובותיהם. החשש הוא כי למרות התנאים שנקבעו במסגרת תיקון 29, עלול להיאסר, בטעות, מי שאינו בעל יכולת כלכלית. לחילופין, איום המאסר עלול לגרום לחייב לפנות למקורות אחרים לקבלת הכספים, בין אם לקרוביו ובין אם לשוק האפור.

גם מבט השוואתי על מדינות העולם מלמד כי המגמה הכללית במדינות המערב היא כי אין לנקוט בהליכי מאסר נגד חייבים שלא משלמים את חובם. אמנם השימוש בכלי המאסר של חייבים בחוב אזרחי לא בוטל כליל בכל המדינות המפותחות, אך המגמה הכללית היא כי יש לצמצם את השימוש במאסר כאמצעי לגביית חוב אזרחי. לרוב, מאסר חייבים, אם מתאפשר, מוטל כאשר לאי תשלום החוב נלווה מעשה רמייה או הברחת רכוש, או כאשר הדבר נעשה תוך כוונה לבזות את בית המשפט.

לאור האמור, מוצע לבטל את כלי המאסרים בהוצאה לפועל, פרט למאסר בשל חוב מזונות.

לצד זאת, מוצע להגדיל את אמצעי הגביה שעומדים לרשות הזוכה, במיוחד לצורך הטיפול באותה קבוצה של חייבים בעלי יכולת, שאינה משלמת על אף אמצעי האכיפה שנוספו בתיקון 29. כך  מוצע לקבוע, כי רשם ההוצאה לפועל יוסמך לרשום את שמו של חייב, המשתמט מתשלום חובותיו, במרשם חייבים בעלי יכולת המשתמטים מתשלום החוב.

כמו כן, מוצע להגדיל את מקורות המידע אודות נכסי החייב והדרכים לאתרו. נקודת המוצא היא שככל שהאמצעים לקבלת מידע על החייב ולמימוש נכסיו יהיו אפקטיביים יותר, יקטן מספר המקרים שבהם תוכל לעלות טענה שהחייב הוא בעל יכולת על אף שלא ניתן לשים יד על נכסיו.

עיקרי החוק המוצע:

1.  ביטול השימוש במאסרים עבור מי שאינו חייב במזונות – מוצע לבטל את סעיף 70, המאפשר הטלת מאסר בגין אי תשלום חוב.

2.  קבלת מידע על דרכי התקשרות עם החייב – מוצע לתקן את סעיף 7ב לחוק ההוצאה לפועל ולקבוע כי למערכת ההוצאה לפועל יימסר מידע על מספרי הטלפון הניידים והנייחים של חייב, מבעלי רישיון למתן שירותי בזק פנים ארציים נייחים או שירותי רדיו טלפון נייד, לפי חוק התקשורת (בזק ושירותים), התשמ"ב-1982. זאת ובלבד שהחייב לא ביקש מבעל הרישיון כי מספר הטלפון שלו יהיה חסוי. מספרי הטלפון כאמור יתבקשו וימסרו בדרך שלא תחשוף בפני הגורמים האמורים בפרט (14) לתוספת השניה את זהות החייבים. מידע זה ישמש את מערכת ההוצאה לפועל ליצירת קשר עם החייב במהלך ניהול תיק ההוצאה לפועל לצורך ייעול ההליך. מידע זה לא יועבר לזוכה.

3.  קבלת מידע על כניסתו לארץ של חייב השוהה בחו"ל – מוצע להוסיף את סעיף 7ב2 ולקבוע כי רשם ההוצאה לפועל רשאי להורות למרשם האוכלוסין למסור מידע על  כניסתו של חייב לארץ. זאת אם שוכנע על יסוד בקשת זוכה שנתמכת בתצהיר שהחייב נמצא תקופה משמעותית בחו"ל ועקב כך הוא מתקשה לנקוט בהליכי גבייה נגדו.

4.  ניהול מרשם חייבים משתמטים – מוצע כי רשות האכיפה והגבייה תנהל מרשם חייבים בעלי יכולת המשתמטים מתשלום החוב. מידע כאמור הינו בעל משמעות לכל מי שמבקש להתקשר עם החייב, על מנת להבין את הסיכונים הכרוכים בכך. המידע הינו בעל חשיבות גם עבור זוכים המנהלים תיקים כנגד החייב או כאלה השוקלים לנקוט הליכים כנגד החייב.

בנוסף, החשש מרישום שמו של חייב במרשם יהווה תמריץ לחייב לתשלום החוב. מוצע כי רשם ההוצאה לפועל יהיה רשאי להורות על רישומו של חייב במרשם בהתקיים אחד מאלה:

(א) החייב הובא לפני רשם ההוצאה לפועל  והרשם שוכנע כי לחייב יכולת לשלם את החוב והוא אינו משלמו בלא הסבר סביר, ובלבד שטרם חלפו ששה חודשים מיום שהובא או בא לפני הרשם והוא בירר את יכולתו. מוצע כי שמו של חייב לא יפורסם במרשם אלא לאחר שנשלחה אליו התראה בדואר וחלפו 30 ימים מיום המצאת ההתראה. המצאת ההתראה אינה חלה מקום בו ההחלטה על פרסום שמו של החייב במרשם ניתנה במעמד דיון שנערך  בעניין פרסום שמו במרשם לפי סעיף קטן (ב).

(ב) החייב הוא בעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו לפי סעיפים 7ג, 67(ד), 69יא(ד) או 69יג(ד), חלפו שישה חודשים ממועד המצאת האזהרה לחייב בהמצאה מלאה, והחוב הפסוק או החובות הפסוקים במצטבר עולים על 2,500 שקלים חדשים. בנוסף, נשלחה לחייב הזמנה לדיון בדואר רשום, שבמסגרתה הוא הוזהר כי אם לא יתייצב שמו עלול להופיע במרשם חייבים משתמטים, והוא לא התייצב לדיון.

עוד מוצע כי הרשם לא יורה על רישום שמו של החייב במרשם החייבים המשתמטים, אלא אם שוכנע כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין, בהתחשב בפגיעה בחייב ובהליכים אחרים שננקטו לשם גביית החוב, לרבות הליכים לקבלת מידע על החייב, ככל הנדרש.

מוצע כי המרשם יהיה פתוח לעיון הציבור באתר האינטרנט של רשות האכיפה והגבייה וינוהל על דרך של שאילתה פרטנית. אדם המעוניין לקבל מידע אודות חייב, יתבקש לציין פרטים אודותיו ואודות החייב.

שמו של חייב הרשום במרשם יימחק אם נפרע החוב או אם נוכח הרשם כי החייב עומד בצו תשלומים או בהסכם בינו לבין הזוכה לעניין אופן פירעון החוב. כמו כן, תוקנה לרשם ההוצאה לפועל סמכות למחוק את שמו של החייב מהמרשם, מיוזמתו או לבקשת החייב, אם נוכח שצודק לעשות כן בנסיבות הענין. כן רשאי רשם ההוצאה לפועל להתנות את מחיקת השם מהמרשם במתן ערובה, להנחת דעתו, אם מצא שהדבר מוצדק בנסיבות העניין.

5.  הוספת פריטים לתוספת השניה לחוק – התוספת השניה קובעת רשימה של גופים אשר עליהם רשאי רשם ההוצאה לפועל לצוות למסור את המידע המפורט בתוספת. מוצע להוסיף לתוספת את מערכת ההוצאה לפועל. מוצע כי יימסר מידע ממערכת ההוצאה לפועל לגבי חייב, שהינו זוכה בתיק הוצאה לפועל אחר. זאת על מנת שניתן יהיה להטיל עיקול על כספים שמתקבלים במסגרת תיק ההוצאה לפועל לזכות החייב.

6.  הוספת פריטים לתוספת השלישית לחוק – התוספת השלישית לחוק מפרטת מיהם הגורמים שעליהם רשאי מנהל לשכת ההוצאה לפועל או רשם ההוצאה לפועל לצוות למסור מידע על כתובתו של חייב, אם נוכח כי הכתובת המופיע בתיק אינה הכתובת הנכונה. כיום, ניתן לקבל מידע על כתובת החייב, לפי התוספת השלישית, באמצעות פנייה פרטנית לכל רשות מקומית. הליך זה אורך זמן רב וכרוך בעלות לא זניחה עבור כל הוצאת צו כאמור. מוצע לקבוע כי מידע על כתובות יתקבל גם מגופים המספקים לרשויות המקומיות תוכנות לניהול מידע, כמו למשל החברה לאוטומציה בע"מ. פנייה לחברות המרכזות את המידע עבור הרשויות המקומיות עשויה לחסוך זמן וכסף וכך לייעל את הליך הגבייה.

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו סעיפים: 8(ד), 74(ב), 74יג, התוספת השניה והתוספת השלישית לחוק.

יתווספו סעיפים 7ב(א1א), 14א, 66ה-66ח, 81ב2 לחוק.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

 

ה.  נוסח החוק המוצע:

 

 

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס'...)(...), התשע"ד-2014