תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית(תיקון), התשע"ד-2014

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

בהתאם לחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק), קיימות שתי מגבלות פיסקאליות על תקציב המדינה. המגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי אותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר (תקרת הגרעון), והמגבלה השניה קובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית בתקציב השנה הקודמת (מגבלת ההוצאה). יש לציין, כי מגבלות מסוג אלה נהוגות ברוב המדינות המפותחות בעולם.

תקרת הגירעון במהותה היא מגבלה פרו-מחזורית. ככל שהצמיחה גבוהה יותר הגידול בהכנסות מהיר יותר והממשלה יכולה לנקוט במדיניות מרחיבה יותר (הגדלת הוצאות או הפחתת מסים). בתקופת האטה התמונה היא הפוכה והממשלה מחויבת למדיניות פיסקאלית מצמצמת יותר. לעומתה, מגבלת ההוצאה היא כלל א-מחזורי באופן זה שהיא אינה מושפעת באופן חד ממחזורי העסקים במשק, ועל כן היא משלימה בצורה טובה את הכלל הפרו מחזורי (תקרת הגרעון).

עמידה במגבלות אלה מאפשרת הפחתה של נטל החוב הממשלתי וכפועל יוצא מכך לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.

בשנים 2005 ו – 2006 עמד שיעור הגידול המותר במגבלת ההוצאה על 1%. בשנים 2007 עד 2010, עמד השיעור האמור על  1.7%, אשר שיקף התאמה בין הגידול בתקציב המדינה לבין קצב גידול האוכלוסיה בשנים אלו. בשנת 2010 שונתה מגבלת ההוצאה לנוסחה, כך שמגבלת ההוצאה הקבועה היום בחוק קובעת כי שיעור הגידול בהוצאות הממשלה ייגזר משיעור צמיחת התוצר הלאומי הגולמי בעשר השנים הקודמות למועד הנחת חוק התקציב ומהמרחק של הממשלה מיעד חוב-תוצר של הטווח הבינוני, שהועמד בשנת 2010 על שיעור של 60%.        בהתאם לנוסחה זו, בשנות התקציב 2011 ו – 2012 עמד שיעור הגידול המותר במגבלת ההוצאה על 2.66% ובשנות התקציב 2013 ו - 2014, עמד שיעור הגידול האמור על 3.35%.

על פי כלל מגבלת ההוצאה הקיים כיום בחוק, בשנים הקרובות שיעורי הגידול המותרים של ההוצאה הממשלתית בתקציב המדינה צפויים להיות גבוהים משמעותית משיעורי הגידול בעבר.

כתוצאה מכך, נוצר מצב לפיו קיים חוסר הלימה בין הגידול המותר בהוצאה לבין תקרת הגירעון, אשר עלול להוביל לפגיעה באמינות המדיניות הפיסקאלית של הממשלה. חוסר ההלימה האמור, גורם לכך שלצורך עמידה ביעדי הגירעון ייתכן ויידרשו התאמות בצד ההכנסה בשנים הבאות, אשר במידה מסוימת עלולות לסכן את המשך הצמיחה במשק וזאת בתקופה רגישה המתאפיינת בצמיחה עולמית נמוכה וסיכונים גבוהים.

חוסר ההלימה כאמור קיים בשל חוסר התאמה בין רכיבי הכלל לפיו נקבעת מגבלת ההוצאה הממשלתית לבין מצב המשק הצפוי בשנים הקרובות. כך למשל, הרכיב העיקרי בכלל הקיים, הוא ממוצע צמיחת התוצר הגולמי בעשר השנים האחרונות, אשר אמור לשקף, כאשר כל התנאים שווים, את הצמיחה ארוכת הטווח של המשק. אך למעשה, רכיב זה אינו משקף בפועל את פוטנציאל הצמיחה של התוצר בשנים הקרובות. הסיבה לכך היא, שחלק ניכר מהצמיחה בעשור האחרון נבע מגידול דמוגרפי מהיר באוכלוסייה בגילאי העבודה. מאחר שבימים אלה עוברת מדינת ישראל שינוי ניכר בהתפתחות הדמוגרפית, המתאפיין בכך שקצב הגידול של האוכלוסייה בגילאי העבודה בשנים הקרובות צפוי להיות נמוך באופן משמעותי מזה שנרשם בעשור האחרון, פוטנציאל הצמיחה הכולל של התוצר בשנים הקרובות קטן יותר.

לאור האמור, לצורך מיתון העלאת נטל המס בשנים הקרובות, ולשם שמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה מוצע למתן את שיעורי גידול ההוצאה על ידי שינוי כלל מגבלת ההוצאה הקבוע בחוק.      

ג. עיקרי החוק המוצע

בהתאם לאמור, מוצע לשנות את כלל מגבלת ההוצאה הממשלתית ולקבוע כי החל מתקציב המדינה לשנת 2015, מגבלת הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית תעמוד על ממוצע שיעור גידול האוכלוסייה בישראל בשלוש השנים שקדמו למועד הנחת חוק התקציב ושלגביהן פרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה את שיעור גידול האוכלוסייה, בתוספת אחוז אחד כשהוא מוכפל ביחס שבין 50% לבין יחס חוב-תוצר האחרון הידוע.    

ביסוס מגבלת ההוצאה על ממוצע גידול האוכלוסיה בשלוש השנים האחרונות נועד להבטיח כי רמת ההוצאה הממשלתית הריאלית לנפש תישמר ולא תפחת משיעורה כיום. כמו כן, מוצע להוסיף למגבלת ההוצאה תוספת אשר מטרתה להגדיל את רמת ההוצאה הריאלית לנפש מידי שנה, כאשר שיעורה של תוספת זו ילך ויגדל ככל שהממשלה תקטין את יחס החוב-תוצר. קביעת יעד החוב-תוצר לטווח הבינוני-ארוך על 50% נובעת מהרצון להפחית את החוב הממשלתי מעבר ליעד החוב אשר נקבע באמת מאסטריכט של האיחוד האירופי (60%) וזאת בעיקר בשל המאפיינים הייחודיים של הכלכלה הישראלית בהשוואה לכלכלות במדינות אירופה.

ד. השפעה על תקציב המדינה

הצעת החוק צפויה להשפיע על הגידול בתקציב המדינה בשנים הבאות.

ה.  השפעה על התקן המינהלי

לתיקון המוצע לא צפויה השפעה על ההיבט המנהלי.

ו.      מצורף נוסח החוק המוצע.

 

הצעת חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון), התשע"ד-2014