תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק להשתתפות עובדי השירות הציבורי בהתמודדות עם הגרעון בתקציב המדינה במהלך השנים 2013    ו- 2014 (הוראת שעה), התשע"ג-2013.

 

ב.  עיקרי החוק המוצע והצורך בו

 

בשנתיים האחרונות התערערה יציבותה הפיסקאלית של מדינת ישראל. לנוכח האמור לעיל, קיים צורך חיוני לבצע התאמות משמעותיות בהוצאות הממשלה לשנים 2013 ו-2014, וכן להגדיל את הכנסות המדינה לשנים האמורות, באופן שיביא לייצוב המצב הפיסקאלי, ייצר וודאות בשווקים הריאליים והפיננסיים ויגביר את אמינותה הפיסקאלית של הממשלה. מתוך הכרה באמור,  הגיעו שר האוצר ויושב הראש של הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן – ההסתדרות) להסכמות שעוגנו בהסכם קיבוצי בין המדינה לבין ההסתדרות מיום כ"ח באייר התשע"ג (8 במאי 2013). עיקרו של ההסכם, בהיבט הנוגע לחוק המוצע, בדחיית מועד תחילת הזכאות לפעימה האחרונה של התוספת שנקבעה בהסכם הקיבוצי (מסגרת) מיום 11.1.2011, כפי שתוקן ביום 12.4.2011, בשיעור של 1%, באופן שפעימה זו תחל להשתלם לעובדים הזכאים לה רק החל מיום 1.1.2015, במקום החל מיום 1.7.2013. במקביל, מתנהל משא ומתן גם עם ארגוני עובדים יציגים אחרים, על מנת לגבש הסכמים קיבוציים שיהא אף בהם כדי לצמצם את ההוצאות על שכר בשנים 2013 ו – 2014. החוק המוצע נועד לקבוע הסדר שיחול במשכורתם של עובדים, מכוחו ידחה מועד זכאותם להעלאה במשכורת, שעל מעביד לשלם להם, או תופחת משכורתם.  

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

 

הוראות חוק זה והוראות לפי חוק זה, יחולו על אף האמור בכל דין או הסכם, לרבות חוק הסכמים קיבוציים וצווי הרחבה שניתנו לפיו.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

 

ההשפעה הישירה של הוראות החוק על תקציב המדינה נאמדת בכמיליארד וחצי ש"ח.

 

ה. השפעת החוק המוצע על התקן המנהלי

 

אין לחוק השפעה על התקן המנהלי.

 

ו. להלן נוסח החוק המוצע ודברי ההסבר

 

תזכיר חוק להשתתפות עובדי השירות הציבורי בהתמודדות עם הגרעון בתקציב המדינה במהלך השנים 2013 ו- 2014 (הוראת שעה), התשע"ג-2013

 

 

 

דברי הסבר

כללי

כלכלת ישראל צלחה את המשבר הכלכלי העולמי בשנים 2008 ו-2009 בצורה טובה יחסית. התאוששותה המהירה של הכלכלה באה לידי ביטוי בצמיחה שנתית גבוהה של 5 אחוזים ו-4.6 אחוזים בשנים 2010 ו‑2011 בהתאמה, אך קצב צמיחה זה הואט באופן הדרגתי מאז אמצע שנת 2011 ובשנת 2012 הסתכמה הצמיחה ב-3.2 אחוזים. ישראל צלחה את המשבר הכלכלי העולמי באופן מרשים, על רקע תנאי פתיחה מאד נוחים, אשר בחלקם נבעו ישירות מהמדיניות הכלכלית (תקציב מאוזן לצד יחס חוב תוצר יורד ויציבות מחירים) וחלקם נבעו מסיבות שלא היו קשורות למדיניות הכלכלית (חוב נמוך של משקי הבית וחשיפה אפסית של המערכת הפיננסית ל"מכשירים רעילים").

היסודות האיתנים עליהם ניצב המשק ערב פרוץ המשבר, כמו גם מרחב הפעולה שהתאפשר למדיניות הפיסקאלית והמוניטרית להגיב כלפיו, הובילו לכך שהשפעותיו של המשבר היו מתונות בהשוואה למדינות מפותחות אחרות וההתאוששות החלה מוקדם יותר. אחד הגורמים המרכזיים, אשר תרמו להתאוששות המהירה מהמשבר היה היציבות הפיסקאלית הגבוהה של המשק ערב פרוץ המשבר.

על אף הנתונים המקרו-כלכליים החיוביים של המשק, במהלך השנתיים האחרונות נרשמה הרעה משמעותית ביציבותה הפיסקאלית של ישראל. הגירעון התקציבי בשנת 2012 הסתכם ב-4.2 אחוזי תוצר, גירעון גבוה משמעותית מתקרת הגירעון עליה התבסס תכנון תקציב המדינה לשנה זו. משמעות הדבר היא שלמרות ההתאוששות המהירה מהמשבר והצמיחה הגבוהה שנרשמה בשנים 2011-2010, ישראל נמצאת כבר ארבע שנים רצופות עם גירעון תקציבי גבוה העולה על 3 אחוזי תוצר, רמה שתקשה על יכולת התגובה של הממשלה במקרה של משבר כלכלי נוסף. בנוסף, העובדה שהמשק נמצא במצב הקרוב לתעסוקה מלאה מעידה על כך שבכלכלה לא מתקיים פער תוצר ולכן הגירעון התקציבי הקיים משקף גירעון מבני גבוה ולא גירעון הנובע ממחזור עסקים שלילי.

במקביל, במהלך השנתיים האחרונות צברה הממשלה התחייבויות תקציביות בהיקפים גבוהים במיוחד. כתוצאה מכך, על אף שהגידול המותר בצד ההוצאה בתקציב המדינה לשנים 2013 ו-2014 גבוה בהשוואה לעבר ובהשוואה למדינות אחרות, נדרשת הממשלה לבצע התאמות משמעותיות בצד ההוצאה ובצד ההכנסה. מכלול התפתחויות אלה מחייב שינוי מידי, משמעותי ומתמשך במדיניות הפיסקאלית. בהיעדר שינוי כזה, המשק עלול להידרדר במהירות, בהסתברות גבוהה, למשבר חמור.

חריגה מתמשכת מהיעדים הפיסקאליים תביא בסופו של דבר לפגיעה באמינותה התקציבית של הממשלה, לעלייה בעלויות המימון של המגזר הציבורי ושל הסקטור העסקי ולפגיעה בצמיחה במשק וברווחת האזרחים. יתר על כן, ישראל כמשק קטן ופתוח, החשופה גם לסיכון גאו-פוליטי משמעותי, רגישה מאוד לזעזועים חיצוניים ומקומיים. במקרה של זעזוע כלכלי מעין זה ידיה של הממשלה תהיינה כבולות והדבר עלול להביא את ישראל למשבר פיסקאלי ופיננסי המחייב נקיטה בצעדים קיצוניים וכואבים בהרבה. לאור האמור, הקונסולידציה הפיסקאלית הינה אבן יסוד בתוכנית הכלכלית לשנים 2013 ו-2014.

לנוכח היקף ההתאמות שיש לבצע בצד ההוצאות נדרש צמצום הוצאות בתחומים שונים ובהם תשלומי העברה, הוצאות לביטחון, שירותים שונים והשקעות. על רקע גודלו הניכר של היקף הצמצום הנדרש ומשקלן הרב של הוצאות השכר של הממשלה מכלל הוצאותיה, אין מנוס כי אם לפעול כך שחלק מההתאמות בהוצאה יתבצע גם באמצעות צמצום הגידול החד בהוצאות השכר של הממשלה והשירות הציבורי בכללותו. הימנעות מוחלטת מצמצום בהוצאות השכר יחייב את הממשלה לנקוט שורה של קיצוצים עמוקים בהרבה בכל שאר תחומי ההוצאה שלה, קיצוצים בעלי מחיר חברתי ניכר והשפעה שלילית על צמיחתו העתידית של המשק.

 

לנוכח כל האמור לעיל, הסכימו שר האוצר ויושב הראש של הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן – ההסתדרות) על דחיית מועד תחילת הזכאות לפעימה האחרונה של התוספת שנקבעה בהסכם הקיבוצי (מסגרת) מיום 11 בינואר 2011, כפי שתוקן ביום 12 באפריל 2011, בשיעור של 1%, באופן שפעימה זו תחל להשתלם לעובדים הזכאים לה רק החל מיום 1 בינואר 2015, במקום החל מיום 1 ביולי 2013. ההסכמה לעיל עוגנה בהסכם קיבוצי בין המדינה לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה מיום כ"ח באייר התשע"ג (8 במאי 2013). משמעותו הכלכלית של ההסכם הקיבוצי האמור היא צמצום הוצאות השכר בשיעור של 0.942% מבסיס השכר, כהגדרתו בסעיף 2 לחוק המוצע.

 

החלת הצעדים האמורים על גופים ציבוריים, שאינם המדינה, תוך העברת סכום ההוצאה שנחסכה בשל כך לקופת המעביד, לאוצר המדינה היא חלק מהתאמות הנדרשות כאמור בצד ההכנסה.

 

על מנת לאפשר צמצום הוצאות השכר בקרב כלל עובדי השרות הציבורי, מאפשר החוק לדחות העלאה של המשכורת או הפחתתה  בהסכם קיבוצי שיאושר בידי שר האוצר. אשר לעובדים אשר עליהם לא יחול הסכם קיבוצי, בין אם בשל כך שארגוני עובדים אחרים לא יגיעו להסכמה עם המדינה או עם מעסיקים אחרים במגזר הציבורי, ובין אם בשל כך שתנאי העסקתם אינם מוסדרים בהסכמים קיבוציים, יחול האמור בסעיף 4 לחוק ולפיו תופחת משכורת עובד כאמור בשיעור של 0.942% מבסיס השכר כאמור.

 

יצוין כי אין זו הפעם הראשונה, שנוכח קושי כלכלי משמעותי, מגובש הסכם עם ההסתדרות. כך,  לגבי התקופה שמיום 1 במארס 2003 ועד יום 30 ביוני 2005 הוסכם עם ההסתדרות על הפחתת שכר, וזאת במסגרת הסכם קיבוצי לעידוד הצמיחה במשק. כך גם עם הסתדרות המורים. לגבי עובדים אחרים – חוק התוכנית הכלכלית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), תשס"ג-2003, קבע כי ככל שלא חל על עובד הסכם קיבוצי בדבר הפחתת שכר, יחולו לגביו הוראות "ההסכם לעידוד הצמיחה במשק" שנחתם עם ההסתדרות. לעניין זה יאמר כי ארגון סגל המחקר במשרד הביטחון, ברפא"ל ובמשרד ראש הממשלה, העלה טענות כנגד חוקתיותו של חוק זה (בג"ץ 7557/03). בהמלצת בית המשפט הגבוה לצדק, חזר בו הארגון מעתירתו ובית המשפט דחה אותה. בית הדין הארצי לעבודה בס"ק 07/03 התייחס לבג"ץ 7557/03 ואימץ את הגישה האמורה בציינו:

".... בנסיבותיו המיוחדות של המקרה, משדובר בתכנית כלכלית כלל משקית לגביה נוהל משא ומתן עם ההסתדרות, אין לומר כי השינוי נעשה ללא משא ומתן והסכמה כלל ועיקר. דברים אלה יפים גם להליך דנא".

     

עוד יצוין, כי לגבי השנים 2009 ו-2010 נחתם הסכם קיבוצי בין המעסיקים בשירות הציבורי לבין ההסתדרות,  בדבר הפחתת מחיר יום הבראה אשר לפיו יחושבו דמי ההבראה המשולמים בשנים אלו. לגבי עובדים אשר עליהם לא חל ההסכם האמור, קבע החוק לתשלום חלקי של דמי הבראה בשירות הציבורי בשנים 2009 ו-2010 (הוראת שעה), תשס"ט-2009 הסדר דומה לזה שבהסכם הקיבוצי.

סעיף  1           

מטרת הצעת חוק זו היא להביא להשתתפות של עובדי השרות הציבורי בביצוע ההתאמות הנדרשות בהוצאות המדינה לשנים 2013 ו-2014, וכן להגדיל את הכנסות המדינה לשנים האמורות, והכול כחלק מהצעדים שיביאו לייצוב המצב הפיסקאלי, ייצרו וודאות בשווקים הריאליים והפיננסיים ויגבירו את אמינותה הפיסקאלית של הממשלה. השתתפותם של עובדי השרות הציבורי בביצוע התאמות כאמור מוצאת את ביטויה בהפחתת הוצאות השכר בשרות הציבורי, על דרך של דחית העלאה של המשכורת או הפחתת המשכורת של העובדים לתקופה קצובה.

 

סעיף 2

לעניין ההגדרות שבסעיף, יובהר כי בכלל הגדרת "הסכם", נכלל גם הסכם פרישה, הבא במסגרת המונח "חוזה עבודה אישי".

להגדרת "מעביד" - ההסדר בדבר דחיית העלאה במשכורת או הפחתתה יחול על "מעביד", כהגדרתו בהצעה. הגדרה זו כוללת מעבידים שונים בשירות הציבורי, במובנו הרחב, ומעבידים נוספים שהמדינה משתתפת בתקציבם בהתאם למוצע. יצוין כי אין בדין הישראלי הגדרה כוללת למונח מעביד ציבורי. מונח זה הינו תלוי הקשר ותכלית. בענייננו רשימת המעבידים כוללת הן מעבידים שלהוצאות השכר שלהם השפעה מיידית וישירה על תקציב המדינה והוצאותיה, דוגמת המדינה, והן מעבידים אשר חסכון בהוצאות השכר שלהם אינו משפיע ישירות על תקציב המדינה, אך הם חלק מהשירות הציבורי על פי מהותם או שהמדינה משתתפת בתקציבם בשיעור הקבוע בהגדרה המוצעת. על כלל המעבידים, למעט המדינה, חלה הוראת סעיף 9 ולפיה יועבר סכום החיסכון לקופת המדינה, ויהיה בכך כדאי לתרום למימוש תכלית החוק המוצע.  

 

סעיף 3

כדי לאפשר לצדדים ליחסי העבודה הקיבוציים בשירות הציבורי להגיע להסכם קיבוצי אשר יעגן את ההסדר הקובע לעניין דחית העלאה של המשכורת או הפחתתה לגבי העובדים עליהם הוא יחול, מוצע לקבוע כי אם ייחתם הסכם קיבוצי כאמור, הוראותיו יבואו במקום ההסדר שבסעיף 4 לחוק, שעניינו בהפחתת המשכורת. יחד עם זאת, הסכם קיבוצי כאמור יצטרך לקבל את אישורו של שר האוצר, על מנת להבטיח כי החיסכון הגלום בו יתרום במידה מספקת לצמצום הוצאות השכר אצל המעביד הציבורי עליו הוא חל, כפי שמוצע בחוק זה.

סעיף 4

סעיף זה קובע את ההסדר אשר יחול על עובד אשר הצדדים ליחסי עבודה קיבוציים לא הגיעו לכלל הסכם קיבוצי הקובע לגביו דחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה, או על עובד  שמשכורתו לא נקבעת בהסכמים קיבוציים. על עובד כאמור יחולו הוראות סעיף 4, לפיהן משכורתו תפחת בתקופה הקובעת בשיעור של 0.942% מן "הבסיס הקובע", שהגדרתו מצויה בסעיף ההגדרות. הגדרה זו, המייחדת את "הבסיס הקובע", בעיקרו של דבר, למשכורת השוטפת החודשית המשולמת לעובד, נשענת על המהות הכלכלית של ההפחתה בגלומה בהסכם הקיבוצי מיום 8 במאי 2013, הנזכר לעיל. למען הסר ספק, מובהר בזאת, כי "הבסיס הקובע" כולל גם רכיבי עבודה נוספת, מענק יובל ורכיבים הנגזרים מהשכר המובא בחשבון לעניין חישוב ערך השעה.

 

סעיף 5

בשירות המדינה קיימים עובדים שמשכורתם נקבעת לפי משכורת של נושאי משרה ברשויות השלטון. הפחתת השכר של נושאי משרה ברשויות השלטון אמורה להיקבע בחוק נפרד. על מנת שלא יחולו על עובדים אלה שני הסדרי הפחתה גם יחד, מכח קביעת משכורתם לפי משכורת נושאי משרה ברשויות השלטון ומכוח הוראת סעיף 4, מוצע לקבוע, כי משכורתם תופחת בהתאם להפחתה במשכורת נושאי המשרה בלבד. 

 

סעיף 6

לפי שמדובר בהוראת שעה, לפרק זמן מוגבל בלבד, ועל מנת לאזן בין צרכי המשק המחייבים לקצץ בהוצאות השכר בשרות הציבורי בטווח הקצר, לבין הרצון להתחשב בעובדים ולצמצם את הפגיעה בהם בטווח הארוך, מוצע כי לדחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה, לפי העניין, לא תהיה השפעה על התשלומים לקופת גמל לקצבה, אשר הסכומים המועברים אליה מיועדים לחסכון הפנסיוני, המשרת את העובד בטווח ארוך יותר, ובמקרים רבים מיועדים הם גם לביטוח הפנסיוני לעניין נכות ושאירים (פסקה (1)).

בהתאמה, מוצע לקבוע כי דחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה כאמור, שאינה מובאת בחשבון לעניין חישוב הסכום להפקדה בקופת גמל לקצבה, לא תובא בחשבון אף לעניין החבות במס בשל הפקדה כאמור. כן לא יובאו בחשבון דחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה לעניין חישוב המשכורת בשלה משתלם הפטור ממס לפי סעיף 9(7א) לפקודת מס הכנסה (פסקה (3)).

עוד מוצע לקבוע הוראה דומה לגבי דמי ביטוח המשולמים לפי חוזה ביטוח נכות כאמור בפרק ג' לחוק חוזה הביטוח (פסקה (6)), וכן לעניין פנסיית גישור (פסקה (7)) ורכישת זכויות בקופת גמל לקצבה או אצל מבטח (פסקה (8)).

כמו-כן, מוצע להתחשב בגמלאי השירות הציבורי ולקבוע באשר לגמלאים אשר מנגנון עדכון קצבתם הינו הצמדה למשכורתו של העובד הפעיל, כי לצורך תשלומי הפנסיה התקציבית יראו את משכורתו של העובד הפעיל כאילו שולמה, כפי שהייתה משולמת לו אלמלא הוראות חוק זה (פסקה (4)). אשר לגמלאי השירות הציבורי, שמנגנון עדכון קצבתם הינו לפי עליית שיעור מדד המחירים לצרכן, לא הוצע כי תופחת קצבתם, אך אף לגביהם תחושב המשכורת הקובעת כפי שהיתה מחושבת אלמלא הוראות החוק המוצע. כהסדר משלים, מוצע לקבוע כי תשלומי עובדים בפנסיה תקציבית יחושבו כאילו לא חלו הוראות חוק זה (פסקה (2)).   

בנוסף, ככל שלדחיית העלאה של  המשכורת או להפחתתה, עשויה להיות השפעה על חישוב תשלומים חד פעמיים המשולמים עקב סיום עבודה, מוצע לקבוע כי אלו לא ייפגעו כתוצאה מצעדים כאמור, ובכך לצמצם אף יותר את השפעתם של צעדים אלה. כך, למשל, במקום בו חלק המשכורת שלא שולם היה מובא בחשבון בחישוב פיצויי פיטורים, אילו שולם, לא ישפיע אי-התשלום שלו לעובד על סכום פיצויי הפיטורים לו יהיה זכאי עובד בקרות אירוע מזכה (פסקה (5)).

 

סעיף 7

ההוראות המוצעות בדבר דחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה, נועדו להביא לחסכון של ממש בהוצאות השירות הציבורי ולא אך לדחיית מועד התשלום. קרי, אין דחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה בבחינת "הלוואה" שעל המעביד להשיב לעובדיו.  על מנת להבטיח כי מטרה זו לא תסוכל בעתיד, מוצע לקבוע כי הסכומים שנחסכו בשל הוראות החוק, לא יוחזרו לעובדים לאחר תום התקופה הקובעת. עם זאת, יובהר כי לאחר תום תקופת הדחייה של ההעלאה במשכורת או הפחתתה, תשולם המשכורת השוטפת כפי שהייתה אמורה להשתלם ללא הוראות החוק. כן יצוין שסעיף זה אינו מהווה סעיף מיצוי תביעות כלכליות עתידיות במסגרת סכסוך עבודה.

סעיף 8

מוצע כי החוק יחול גם על חייל בשירות קבע בצבא הגנה לישראל, אשר משכורתו משולמת מקופת המדינה, בדומה לעובדי המדינה.  לאור האמור,  ההוראות בדבר דחיית העלאה של המשכורת או הפחתתה יחולו גם לגביו. מאחר שחייל כאמור אינו נחשב לעובד על פי כללי משפט העבודה, מוצע כי יראו אותו, לצורך חוק זה בלבד, כעובד, על מנת להביא להחלת הוראת החוק לגביו.

 

סעיף 9

על מנת שסכום החיסכון ישמש להתמודדות עם הגירעון ולייצוב מצבה הפיסקאלי של המדינה, מוצע כי מעביד ציבורי, שאינו המדינה, יעביר את סכום החיסכון לקופת המדינה. לגבי המדינה, החיסכון מושג בעצם הדחייה בהעלאת המשכורת או הפחתתה.

 

סעיף 10

בסעיף זה ניתנת סמכות למנהל הכללי של משרד האוצר לדרוש מידע מהמעבידים הציבוריים, על מנת להשיג את מטרת החוק באופן מלא ויעיל.

 

סעיף 11

על מנת שניתן יהיה לאכוף את ביצוען של הוראות חוק זה בגופים הציבוריים השונים, ולחזק את ההרתעה מפני הפרת הוראותיו, מוצע כי הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, בעניין מתן שכר ותנאי עבודה שלא כדין, המעניקות לשר האוצר סמכויות וכלי עזר לאכיפה, יחולו גם לגבי תשלום הנעשה בניגוד להוראות החוק המוצע.

 

סעיפים 12 - 13

מתוך מטרה להבטיח יישומו של חוק זה, המתחייב מן הגרעון בתקציב המדינה, מוצע ליתן עדיפות להוראות החוק המוצע על פני הוראות כל דין או הסכם. כך, יגברו הוראות החוק על הסכמים קיימים, ככל שישנם, לרבות הסכמים קיבוציים. בכלל זה, מוצע להבהיר כי הוראות החוק, או הוראות הסכם קיבוצי מאושר מכוחו, יגברו גם על הוראות חוק הסכמים קיבוציים וצווי הרחבה שהוצאו מכוחו ככל שהם חלים לגבי המעביד ועובדיו. כך, לדוגמא, ניתן יהיה לקבוע בהסכם קיבוצי מאושר כי יופחת תשלום דמי הבראה, באופן שאלו ישולמו על אף האמור בצו ההרחבה הכללי במשק בעניין זה.

בצד זאת, על מנת שלא להכשיר חריגות שכר, מוצע לקבוע כי אין באמור בחוק המוצע כדי לגרוע מהוראות חוק יסודות התקציב. לבסוף, מוצע לקבוע כי אין בהוראות החוק או בהוראות הסכם קיבוצי הנעשה מכוחו כדי להתגבר על הוראות חוק שכר מינימום, התשמ"ז – 1987.