תזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג-2013

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג-2013

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מבוא

תזכיר החוק המוצע נועד ליצור חוק מסגרת לתאגידים הציבוריים ברוח המלצות המועצה לתאגידים ציבוריים. חוק מסגרת זה יתקיים לצדם של החוקים המקימים את התאגידים הציבוריים, המעניקים לכל תאגיד ותאגיד אופי ייחודי.  החוק המוצע בא לתת מענה משותף לשורה ארוכה של חוסרים בחקיקה הקיימת, הן בהיבט הממשל התאגידי של התאגידים הציבוריים, והן בשל העדר פיקוח מקצועי רוחבי על התנהלותם התאגידית. לפיכך, לחוק המוצע שני אדנים מרכזיים. האחד, קביעת כללי ממשל תאגידי לתאגידים הציבוריים, ובפרט בהיבטי ממשל תאגידי שמוסדרים לגבי חברות בחוק החברות, התשנ"ט-1999, ובחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. השני, חיזוק והסדרה של כלי הפיקוח על פעילותם של התאגידים הציבוריים והגברת השקיפות והדיווחיות (accountability) בניהולם, לרבות דיווח ובקרה חשבונאיים. לצורך כך, מוצע להקים רשות תאגידים ציבוריים שתהיה חלק מרשות החברות הממשלתיות, ששמה החדש יהיה – רשות החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים.

ביום 24.7.2011 פורסמה גרסה ראשונה של הצעת חוק זו במתכונת של טרום תזכיר חוק. זאת, במטרה לקיים דיון מקדמי ומקיף עם התאגידים הציבוריים, משרדי הממשלה הנוגעים בדבר וגורמים מעוניינים נוספים, בסוגיות הרבות שמעלה החוק.

לאחר הפצת טרום התזכיר קיבלו משרד המשפטים ורשות החברות הממשלתיות הערות ממרבית התאגידים הציבוריים וממשרדי ממשלה רבים. הערות אלה עובדו ואף התקיימו פגישות עם נציגים של גורמים אלה על מנת לדון בהערות ולבחון פתרונות אפשריים.

תזכיר חוק זה הוא, אפוא, פריו של תהליך עבודה מורכב ויסודי. שדרתו של התזכיר ותכליותיו לא השתנו מאז הופץ טרום התזכיר. אולם חלו בו שינויים רבים ומהותיים, המשקפים את הרצון לתת מענה לצרכים ולמאפיינים הייחודיים של התאגידים השונים, ואת השאיפה לעצב הסדר מידתי אך אפקטיבי, לפיקוח ובקרה על התאגידים הציבוריים תוך שמירה על עצמאותם.

השינוי העיקרי משקף שינוי שחל בתפיסה בעקבות עבודת המטה, השימועים והפגישות. השאיפה במסגרת טרום התזכיר הייתה לעצב מסגרת כוללת לכלל התאגידים הציבוריים, באופן שיקבע הסדר אחיד שיגבר על ההסדרים הקיימים בחוקים המקימים. הכוונה הייתה לערוך, במקביל לחוק המסגרת, תיקונים עקיפים בחוקים המקימים כדי להתאים פתרונות פרטניים לתאגידים מיוחדים.

מאז, כאמור, חל שינוי בתפיסה. השינוי חל נוכח המגוון הרחב של התאגידים ומאפייניהם השונים, ונוכח המאמץ והמורכבות הרבים הנדרשים להתאמת כל חוק וחוק למודל הכללי. כעת מוצע לשנות את המודל ולהותיר על כנם את ההסדרים בחוקים הקיימים. מוצע לקבוע כי חוק המסגרת יחול על כל תאגיד ציבורי, אולם תחולתו תסויג אם קיימת בחוק המקים הוראה מפורשת לעניין מסוים הסותרת הוראה מהוראות החוק המוצע. במצב כאמור תחול ההוראה שבחוק המקים. החוק החדש בא אפוא להוסיף על החוקים המקימים ולא לשנותם.

תזכיר חוק זה מופץ בתום עבודת הכנה ממושכת על מנת לקבל הערות מן הציבור. המטרה היא להכין תשתית מגובשת יותר בפני הממשלה החדשה אשר היא שתחליט האם לקדם את טיוטת החוק.

 

החוק המוצע

בישראל קיימים עשרות תאגידים ציבוריים. כל תאגיד ציבורי הוקם בחוק מיוחד או בחיקוק מיוחד (להלן – החוק המקים), ופועל על פי הסדרים מיוחדים שנקבעו בחוק המקים. התאגידים הציבוריים הינם חלק מן המגזר הציבורי, אולם הם בעלי אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה. האישיות המשפטית הנפרדת מאפשרת גמישות ניהולית ועצמאות רבות יחסית, בכפוף להסדרים בחוק המקים.

התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים ציבוריים מגוונים, הנקבעים בחוק המקים או בחוקים אחרים, ולעתים מופקדות בידיהם סמכויות שלטוניות למילוי תפקידם הציבורי. מידת הזיקה בין הממשלה וגורמיה לפעילות התאגידים הציבוריים משתנה, בין השאר, לפי הזיקה של תפקידי התאגיד לפעילות המשרד שהשר הממונה עליו ממונה גם על ביצוע החוק המקים; דרכי מימון פעילות התאגיד; מידת מעורבות הממשלה או השרים במינוי נושאי משרה בתאגיד הציבורי; ההסדרה והפיקוח על פעילות התאגיד מכוח חוקים שונים. עם זאת, ככלל, התאגידים הציבוריים אינם משולבים במבנה הארגוני של הממשלה ולכן אינם כפופים במידה מספקת למנגנוני פיקוח ובקרה החלים, במתכונת זו או אחרת, על גופים אחרים בסקטור הציבורי, שנועדו להבטיח התנהלות תקינה של גופים ממשלתיים על פי כללי המשפט הציבורי.

מאפיין חשוב של התאגידים הציבוריים, המאזן את מעורבות הממשלה בפעילות התאגידים הציבוריים, הינו שיתוף הציבור וגורמים רלבנטיים אחרים בניהול של התאגידים הציבוריים. בחלק מהתאגידים מכהנים גם נציגי ציבור בעלי זיקה לפעילות התאגיד.

מעמדם הציבורי המובהק של התאגידים הציבוריים, ומספרם הרב - למעלה מ-60 – מחייב גיבוש תפיסה כללית ומקיפה בכל הנוגע למבנה שלהם ולפעילותם, לרבות כללי ממשל תאגידי לגבי ניהולם השוטף. כאמור, נושא הפיקוח על תאגידים ציבוריים והסדרתו נותר סוגיה הטעונה טיפול מזה שנים רבות. בשנת 1992 הקים שר המשפטים דאז, מר דן מרידור, את המועצה לתאגידים ציבוריים, אשר אחד מתפקידיה היה להתוות קווי מדיניות לדרכי ניהולם ופעולתם של תאגידים ציבוריים. המועצה הגישה למשרד המשפטים ביוני 2003 דין וחשבון על עבודתה (התאגידים הציבוריים, דין וחשבון, יוני 2003). הדוח מצביע על חוסר אחידות בחקיקה וכן על נושאים רבים הצריכים הסדרה רוחבית, הנוגעים, בין היתר, להסדרת ניהול התאגידים הציבוריים ולמנגנוני פיקוח ובקרה שיש לקבוע. הדוח מציע לקבוע חוק מסגרת לתאגידים הציבוריים, שיכלול הסדרים במגוון נושאים הנוגעים לתאגידים ציבוריים, שעיקרם הוראות ממשל תאגידי מתאימות, וכן הוראות שיבטיחו פיקוח ובקרה על ניהול התאגידים הציבוריים. לעניין זה מוצע בדוח גם להקים רשות תאגידים ציבוריים אשר תפקידה יהיה לקיים את הפיקוח והבקרה על כלל התאגידים הציבוריים באופן מקצועי, רציף ושיטתי, ואולם מבלי לפגוע בעצמאותם מעבר לנדרש. בדוח מוצע כי רשות זו תמוקם "תחת גג אחד" עם רשות החברות הממשלתיות, נוכח הדמיון בין התפקידים המוצעים של רשות התאגידים הציבוריים לבין תפקידיה של רשות החברות הממשלתיות. הצורך בחקיקה רוחבית לתחום התאגידים הציבוריים הוזכר גם בפסיקת בית המשפט העליון (בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה, פ"ד ס(2) 370 (2005)).

יצוין כי, במהלך השנים, פורסמו דוחות רבים ומגוונים של מבקר המדינה בעניין ליקויים בהתנהלות התאגידים הציבוריים, אשר הצביעו גם הם על העדר פיקוח והסדרה מספקים של פעילותם. דוחות הביקורת כללו המלצות לחוקק הסדרים רוחביים לכלל התאגידים הציבוריים בהתאמה לסוגיהם, לאפיונם ולהבדלים הקיימים ביניהם, שיקבע את המסגרת לפעולותיהם, את התפיסה והכללים הראויים לדיווח ואת דרכי הפיקוח והבקרה עליהם (ראו, לדוגמא, דוח מבקר המדינה – דוח ביקורת על תאגידים סטטוטוריים, התשנ"ו-1995; דוח מבקר המדינה- דוח שנתי 57ב לשנת 2006).

כדי לתת מענה לכל אלה, וכדי לעבות את הפיקוח החיצוני על פעולתם של תאגידים הציבוריים, מוצע להקים רשות תאגידים ציבוריים שתהיה חלק מרשות החברות הממשלתיות, ששמה החדש יהיה – רשות החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים.

רשות החברות הממשלתיות מוסמכת, מכוח חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה‑1975, לטפל בענייניהן של כ-100 חברות ממשלתיות, חברות בת ממשלתיות וחברות מעורבות, הפועלות במגוון רחב ביותר של תחומים, לרבות חברות עסקיות ולא עסקיות. איחוד הפיקוח על החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים תחת קורת גג אחת יאפשר לפיקוח על התאגידים הציבוריים להיבנות מנסיונה הרב של רשות החברות הממשלתיות, יחסוך בעלויות ובתקנים הנדרשים להקמת גוף פיקוח פנים ממשלתי, ויאפשר רצף בפיקוח הממשלתי על כלל התאגידים המהווים חלק מן המגזר הציבורי. הפיקוח על התאגידים הציבוריים לא יהיה בהכרח זהה לזה המופעל לגבי חברות ממשלתיות, וזאת בשים לב לשוני בין חברה לבין תאגיד ציבורי. עם זאת, הידע והניסיון הקיימים ברשות הינם ייחודיים ומתאימים במיוחד להטמעת הפיקוח על התאגידים הציבוריים.

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים – יתוקן חוק החברות הממשלתיות כמתואר בתזכיר החוק להלן.

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי – תוספת תקנים ותקציב שיידרשו לרשות החברות הממשלתיות ייקבעו בהמשך.

ה. נוסח החוק המוצע – להלן נוסח החוק מוצע:

 

 

תזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג-2013

 

התוספת הראשונה

 

תאגידים ציבוריים שהוקמו בחקיקת משנה (סעיפים 1 ו-85 לחוק)

1.  רשות ניקוז לפי חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח‑1957[9]

2.  רשות נחל לפי חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה‑1965[10]

3.  מועצת בתי עלמין לפי חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א‑1971[11]

 

התוספת השנייה

תאגידים ציבוריים שהם גופי אסדרה ופיקוח או מוסדות למחקר אקדמי, שהוראות סעיף 4(ו) לחוק חלות לגביהם

1.  רשות השידור

2.  הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו

3.  הרשות הלאומית להסמכת מעבדות

4.  מכון התקנים

5.  האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים

6.  האקדמיה ללשון העברית

7.  המוסד העליון ללשון ערבית

 

התוספת השלישית

תאגידים ציבוריים שהוראות החוק אינן חלות לגביהם (סעיף  81 לחוק)

1.  בנק ישראל

2.  רשות ניירות ערך

3.  המועצה להשכלה גבוהה

 

 

דברי הסבר

 

פרק א': פרשנות והוראות כלליות

 

סעיף 1          מוצע להגדיר מונחים שונים בחוק המוצע, ובהם מונחים אלה:

"החוק המקים" – הוא החוק אשר מקים את התאגיד הציבורי.

"מועצה" – הכוונה למועצת התאגיד הציבורי, או לגוף הממלא תפקידים דומים אף אם הכינוי שלו בחוק המקים שונה - מועצה, מינהלה, ועד מנהל וכיו"ב.

"תאגיד ציבורי" – התאגידים הציבוריים עליהם יחול החוק כוללים תאגידים ציבוריים שהוקמו בחוק, וכן תאגידים ציבוריים שהוקמו בחיקוק אם הם מנויים בתוספת הראשונה. ואולם החוק לא יחול על תאגידים ציבוריים המנויים בתוספת השלישית ועל איגודי ערים שהוקמו בחוק.

 

סעיף 2          מטרת חוק זה היא להוות חוק מסגרת, המסדיר את הנושאים העקרוניים המשותפים לתאגידים ציבוריים. החוק המוצע נועד לשמר ולחזק את עצמאות פעולתם של התאגידים הציבוריים בהתאם להוראות החוקים המקימים, אולם לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה נאותים על פעילותם, על מנת להבטיח את התנהלותם התקינה להגשמת המטרות הציבוריות שלשמן הוקמו.

 

סעיף 3          מוצע לעגן בחוק את תכלית התאגיד הציבורי. הוראה זו נועדה לשמש כלי פרשני ומעין "מצפן" לניווט ענייניו של התאגיד הציבורי. על פי המוצע, תכליתו העיקרית של התאגיד הציבורי היא להגשים את המטרות והתפקידים שנקבעו לו בחוק המקים, ושלשמם הוקם. מטרות ותפקידים אלה הם שהצדיקו מלכתחילה את הקמת התאגיד הציבורי, ואל לו לסטות מהן. בנוסף, ככל רשות ציבורית, גם תאגיד ציבורי כפוף לעקרונות היסודיים של המשפט הציבורי, ועל כן מוצע לקבוע כי התאגיד הציבורי יפעל בהתאם לכללים המחייבים אדם הממלא תפקיד ציבורי על פי דין. מוצע לפרט בחוק, מבין כללים אלה, את חובתו של התאגיד הציבורי לפעול ביעילות ובחסכון, אשר יש בה כדי להשליך על הדרך שבה צריכים לפעול התאגיד והאורגנים שלו למימוש מטרות התאגיד, שהוא ונכסיו הם נכסי ציבור. שיקול זה מתקיים לצדם של השיקולים האחרים. הוא הודגש בשל אופיים של התאגידים הציבוריים כתאגידים הפועלים במסגרת תאגידית עצמאית, ככל תאגיד אחר האחראי להתנהלותו הכלכלית ולשימוש המושכל במשאביו להגשמת מטרותיו.

 

סעיף 4          התאגיד הציבורי הינו חלק מהמגזר הציבורי במובן הרחב, גם אם אינו חלק מהממשלה במובן הצר. מעמד זה כמו גם תפקידיו הציבוריים, מעלים את הצורך להגדיר את היחס בין הממשלה לבינו. מצד אחד, האישיות המשפטית הנפרדת של התאגיד הציבורי מכח החוק המקים מצביעה על כוונה להקנות לו עצמאות רבה וגמישות תפעולית. אולם, מצד שני, כגוף ציבורי אין הוא יכול לפעול במנותק מהמגזר הציבורי הפועל, ככלל, בהתאם למדיניות הממשלה. כאיזון בין שני השיקולים מוצע להגדיר סמכות מצומצמת של הממשלה להנחות את התאגיד הציבורי בעניינים מסוימים. הסמכות המוצעת הינה מתוחמת ומצומצמת, הן מבחינה עניינית והן מבחינה פרוצדוראלית, על מנת למזער את האפשרות לפגוע בעצמאות התאגיד הציבורי. מבחינה עניינית, הנחיה לתאגיד ציבורי תינתן רק אם הדבר נדרש לקידום מדיניות הממשלה או להבטחת קיומו של אינטרס ציבורי, או אם הממשלה קבעה שהדבר דרוש למניעת פגיעה באחד מאלה או במטרות התאגיד הציבורי. כמו כן, ההנחיה יכול שתהיה רק בנושא מהותי בעל חשיבות ציבורית מיוחדת, ורק אם השתכנעה הממשלה כי קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים מתן הנחיה כאמור. בנוסף, לא ניתן להנחות תאגיד לפעול באופן שאינו עולה בקנה אחד עם תכליתו, כפי שהוגדרה בסעיף 3 לעיל. לבסוף על הממשלה לשקול את ההשלכות שצפויות להיות להנחיה על עסקיו של התאגיד הציבורי ועל תקציבו, נושיו והתחייבויותיו (סעיף קטן (א)).

מבחינה פרוצדוראלית, הנחיה יכול שתינתן בדרך הקבועה בסעיף זה, ובדרך זו בלבד (סעיף קטן (ג)). בטרם מתן ההנחיה, נדרשת היוועצות ברשות החברות הממשלתיות וצריכה להינתן לתאגיד הציבורי הזדמנות להביא את עמדתו בפני הממשלה. לאחר שתאושר ההנחיה, תפורסם באתרי האינטרנט של הרשות ושל התאגיד הציבורי (סעיף קטן (ה)). הליך מתן ההנחיות כפי שמוצע נועד להבטיח כי התערבות בפעילות התאגיד הציבורי תיעשה באופן מסודר ושקוף, ואך ורק במצבים המתאימים.

עוד מוצע לקבוע כי ביצוע הנחיה שניתנה לפי סעיף זה תחשב כפעולה להגשמת תכלית התאגיד (סעיף קטן (ד)). הוראה זו נועדה לספק הגנה לתאגיד ולנושאי המשרה, מאחר שיש בהוראה כאמור כדי להגביל את חופש הפעולה שלהם בניהול התאגיד הציבורי.

לבסוף, מוצע לקבוע כי האפשרות לתת הנחיה לפי סעיף זה לא תחול על תאגידים המנויים בתוספת השנייה, המתאפיינים בכך שהם גופים האמונים על אסדרה (רגולציה) של תחום מסוים או שהם מוסדות למחקר אקדמי, ובשל כך יש להעניק להם על מידה רבה יותר של עצמאות.

 

סעיף 5          מוצע לקבוע כי החוק המוצע יחול על כל תאגיד ציבורי. זאת, משום שהוא נועד לייצר הסדר רוחבי, על אף שאותם תאגידים הוקמו כל אחד ואחד בחוק מקים מיוחד. עם זאת, נדרשת הסדרה נורמטיבית של היחס בין חוק זה לבין החוק המקים. לעניין זה מוצע לקבוע כי תחולת חוק זה תסויג רק אם קיימת בחוק המקים הוראה מפורשת לעניין מסוים הסותרת הוראה מהוראות החוק המוצע, תחול ההוראה שבחוק המקים. לגבי תאגידים ציבוריים שהוקמו בחקיקת משנה או שנקבעו לגביהם הסדרים שונים לגבי פעולתם בחקיקת משנה, יחולו ההוראות שבחקיקת המשנה כאמור, אולם רק כל שהיו קיימות ערב חקיקת חוק התאגידים הציבוריים, וכן באותו תנאי כאמור לעיל, כלומר – יגברו רק הוראות מפורשות הסותרות לעניין מסוים הוראה מהוראות חוק זה.

           סעיף זה נועד, מצד אחד, למזער את הפגיעה בניהולן השוטף של התאגידים הציבוריים שההסדרים לפעילותם עוצבו במשך שנים רבות, ומנגד לאפשר תחולה של החוק בנושאים רוחביים שאינם מוסדרים בצורה מפורשת בחוקים המקימים או שיש לגביהם הסדרים חלקיים. יודגש, כי ההוראות הקיימות בחוקים המקימים יחולו רק אם הן מתייחסות באופן קונקרטי לעניינים המסוימים שבחוק המוצע, ורק אם הן מפורשות. במקום שבו החוק המקים שותק או שאינו מסדיר במפורש את העניין המסוים, לא ניתן יהיה לראות בכך הסדר שלילי, והוראות חוק זה יחולו.

 

פרק ב': הקמת תאגיד ציבורי

 

סעיף 6          מוצע לקבוע כי תאגידים ציבוריים יוקמו בחוק בלבד, ולא במסגרת של חקיקת משנה (סעיף קטן (א)). זאת, על מנת שהקמתו של תאגיד ציבורי תהיה כפופה לבקרות הפרלמנטריות והממשלתיות לגבי חקיקה ראשית.

           כמו כן מוצע כי הממשלה תקבע כללים לגבי האופן בו ייבחנו הצעות להקמת תאגידים ציבוריים. זאת, משום שהתאגידים הציבוריים נועדו להגשים מטרות ממשלתיות, גם אם במסגרת בעלת אישיות משפטית עצמאית. השיקולים לעניין זה יכולים להתייחס לעצם הקמת התאגיד, מטרותיו, היבטים ארגוניים, תקציביים או אחרים העולים מההצעה להקים תאגיד (סעיף קטן (ב)).

 

סעיף 7          במהלך השנים חוקים מקימים הוגדרו בנוסחים שונים את הכשרות המשפטית של התאגיד הציבורי. חוק הפרשנות, התשמ"א-1981, מגדיר תאגיד כ"גוף משפטי, כשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות". חוק החברות, התשנ"ט-1999, קובע כי "חברה היא אישיות משפטית כשרה לכל זכות, חובה ופעולה המתיישבת עם אופיה וטבעה כגוף מואגד". מוצע להגדיר את כשרותו המשפטית של התאגיד הציבורי באופן דומה להגדרת האישיות המשפטית של חברה.

 

סעיף 8          בדומה להוראת סעיף 55 לחוק החברות, מוצע להבהיר גם בחוק המוצע כי תאגיד ציבורי ומי שפועל מטעמו לא יבצעו פעולה שיש בה חריגה ממטרותיו ומתפקידיו של התאגיד הציבורי לפי החוק המקים או לפי הנחיה לפי סעיף 4 המוצע.

 

סעיף 9          מוצע לקבוע בחוק את המבנה הארגוני של תאגיד ציבורי, עליו המליצה המועצה לתאגידים ציבוריים. מבנה זה נועד לקדם את ניהולו היעיל של התאגיד הציבורי ולאפשר בקרה פנימית לצד תיאום פעילות האורגנים השונים, בין היתר על ידי הגדרת סמכויותיהם ותפקידיהם של כל מוסד, כמפורט בהמשך הצעת החוק. האורגן העליון של תאגיד ציבורי הוא המועצה, שלה ולחבריה יוחדו סימנים א' עד ג' בפרק ג' להצעת החוק. המועצה דומה באופיה לדירקטוריון של חברה לפי חוק החברות. המועצה מתווה את מדיניות התאגיד הציבורי ומפקחת על פעילותו ועל המנהל הכללי שאחראי לניהול השוטף של התאגיד, ולו יוחד סימן ד' בפרק ג' להצעת החוק. עוד אורגן שבחובה הוא ועדת הביקורת של המועצה, שהקמתה ותפקידיה קבועים בסעיף 20 להצעת החוק.

 

פרק ג': מבנה התאגיד הציבורי

 

סימן א': מועצת התאגיד הציבורי

 

סעיף 10        מועצת תאגיד ציבורי אחראית על התווית המדיניות של התאגיד הציבורי, שנועדה להגשים את תכליתו, ולצקת למסגרתו תוכן יישומי של מטרות ויעדים קונקרטיים. כמו כן המועצה תפקח על ביצוע המדיניות שקבעה ועל ניהולו השוטף של התאגיד בידי המנהל הכללי. כל זאת, בדומה לדירקטוריון של חברה. כן מוצע לקבוע כי מועצת תאגיד ציבורי תמלא את התפקידים שמוטלים על דירקטוריון חברה ממשלתית, בדומה להוראות סעיף 32 לחוק החברות הממשלתיות. תפקידים אלה כוללים תפקידים של דירקטוריון לפי דיני החברות הכלליים, ובהם: קביעת מדיניות ומעקב אחר הגשמתה, קביעת התקציב השנתי, תכניות פעולה שנתית וארוכת טווח, אישור הדוחות הכספיים ועוד. כן כוללים תפקידים אלה היבטים הנובעים מאופיו הציבורי של התאגיד הציבורי, כגון הכפפת דרכי בחירת הפקידים הבכירים ויתר העובדים, וכן תנאי הכהונה או העבודה של אלה, לכללים רוחביים מחייבים.

 

סעיף 11        מוצע לקבוע ולהבהיר כי מועצת התאגיד הציבורי תהיה האורגן בעל הסמכות השיורית בתאגיד הציבורי. הוראה כזו נדרשת למקרים בהם לא נקבע בחוק או מכוחו מיהו האורגן המוסמך לביצועה של פונקציה מסוימת של התאגיד הציבורי. זאת, בדומה לסמכותו השיורית של דירקטוריון חברה הקבועה בסעיף 49 לחוק החברות.

 

סעיף 12        אחד ממאפייניו של התאגיד הציבורי הוא שבגוף הקובע את מדיניותו, מכהנים, בדרך כלל, גם עובדי מדינה וגם חברים מקרב הציבור שיש לו זיקה לפעילות התאגיד. מוצע לקבוע כי אף אחת משתי הקבוצות הללו לא תהיה בעלת רוב בהרכב המועצה. כן מוצע לקבוע כי לפחות שליש מחברי המועצה יהיו נציגי ציבור שאין להם זיקה לפעילות התאגיד, ואינם עובדי המדינה. הוראות אלה נועדו להבטיח איזון בין האינטרסים השונים (הממשלתי, הציבורי-הכללי ובעלי הזיקה לפעילות התאגיד). איזון זה נועד להגשים את שיתוף הציבור בניהול התאגיד הציבורי, ללא רוב לעובדי המדינה, ומאידך גיסא להבטיח את עצמאות התאגיד הציבורי אל מול האינטרסים השונים.

           עוד מוצע להגביל את מספר חברי המועצה לשלושה עשר, ובהם יושב הראש (סעיף קטן (ב)). זאת על מנת להבטיח כי גודלה של המועצה יאפשר התכנסות ודיונים יעילים. הוראה דומה נקבעה בסעיף 17(ג1) לחוק החברות הממשלתיות, ביחס לדירקטוריון בחברה ממשלתית שבה המדינה ממנה את כל הדירקטורים.

           על מנת להבטיח הפרדה בין מועצת התאגיד, הקובעת את המדיניות ומפקחת על יישומה, לבין הדרג המבצע בתאגיד, מוצע לקבוע כי עובד התאגיד או קרובו, לרבות המנהל הכללי או קרובו, לא יכהן במועצה. כחריג לכך מוצע לקבוע כי יוכל לכהן בדירקטוריון נציג שנבחר לפי הוראות החוק המקים מקרב עובדי התאגיד הציבורי. הוראה דומה מצויה בסעיף 17(א)(2) לחוק החברות הממשלתיות, אלא ששם הותר למנהל הכללי לכהן כדירקטור. הוראה זו לגבי המנהל הכללי אינה מיושמת כיום בפועל, על מנת לשמור על עקרון ההפרדה בין האורגנים ולמנוע ניגוד עניינים.

 

סעיף 13    מוצע לקבוע הוראה לגבי קיומה של המועצה ותפקודה במקרה שנתפנו מקומות במועצה. על פי הפרשנות הנוהגת, על מנת שהמועצה תוכל להתחיל לפעול, יש למנות את כל חבריה, אלא אם כן נקבע אחרת בחוק. לאחר שמונתה המועצה, אם נתפנו מקומות בה והרכבה אינו מלא, מוצע לקבוע כי המועצה תוכל להמשיך ולפעול, ובלבד שרוב החברים מכהנים. יובהר כי אין מדובר בכלל "קוורום" לגבי התכנסות או בכלל לגבי אופן קבלת החלטות, כללים אותם מחיל סעיף 14 להלן להצעת החוק, אלא לגבי עצם קיומה של המועצה כאורגן-רבים. הוראה כזו קיימת בחלק מהחוקים המקימים, ונועדה להשלים חלל בחוקים אחרים.

 

סעיף 14    מוצע להחיל על עבודת המועצה וועדותיה, בשינויים המחויבים, את הוראות סימן ב' לפרק ד' בחוק החברות הממשלתיות, שעניינו עבודת הדירקטוריון. הוראות סימן זה עוסקות במועדי ישיבות, זימון הישיבות וסדר יומן, מנין חוקי (רוב החברים) וקבלת החלטות ברוב קולות, הוראות בדבר ועדות וועדת ביקורת (הוראות נוספות לגבי ועדת ביקורת נכללות בסעיף 20 להצעת החוק), כללים לגבי אצילת סמכויות ועוד.. כן מוצע להחיל, בשינויים המחויבים, את הוראות סעיף 36 לחוק החברות הממשלתית, שעניינו סמכות הדירקטוריון לדרוש מידע ממנהל כללי של חברת בת וכן מרואה חשבון מבקר ומבקר פנימי של החברה או של חברת בת שלה.

 

סעיפים 15 ו-16           בדומה להסדרים הקבועים בסעיפים 101 ו-103 לחוק החברות, בהתאמות הנהוגות בחברות הממשלתיות, מוצע לאפשר קבלתן של החלטות במועצה ללא התכנסות פיסית שלה או באמצעי תקשורת. זאת על מנת לייעל את עבודת המועצה ולהקל עליה. עם זאת, הוראות חוק החברות לא אומצו בהצעת החוק כלשונן אלא בהתאמות לפיהן הן מיושמות בחברות הממשלתיות. מוצע שלא להחיל בתאגידים ציבוריים את הוראת סעיף 102 לחוק החברות, שעניינו כינוס הדירקטוריון ללא הודעה, כפי שאף לא עושים בו שימוש בחברות הממשלתיות.

                 סעיף 15 קובע כי קבלת החלטה ללא התכנסות מותנית בכך שכל חברי המועצה הזכאים להשתתף בדיון ולהצביע הסכימו שלא להתכנס פיסית. עוד מוצע כי על דיון והחלטה לפי סעיף זה ייערך פרוטוקול כנדרש לפי סעיף 18(ג), ובנוסף, שיהיה חתום בידי ראש המועצה ותצוין בו מפורשות ההחלטה שלא להתכנס. זאת על מנת להבטיח כי מתן האפשרות שלא להתכנס לא תנוצל לרעה.

                 סעיף 16 קובע את התנאים בהם תוכל המועצה לקיים ישיבות באמצעות שימוש באמצעי התקשורת. נקבע כי ישיבות כאלה יתקיימו במקרים חריגים בלבד. נדרש כי חברי המועצה המשתתפים יוכלו לשמוע זה את זה בו בזמן. כמו כן מוצע כי רשות החברות תקבע כללים לעניין זה, ועד לקביעתם לא יתקיימו ישיבות באמצעי התקשורת.

 

סעיף 17    מוצע להסמיך את שר האוצר, לפי הצעת הרשות, ובהתייעצות עם שר המשפטים, לקבוע הוראות בעניין סדרי עבודתן של מועצות. הוראות אלה יחייבו את כלל המועצות בתאגידים הציבוריים על מנת להבטיח את ניהולן התקין ואת יעילות עבודתן. עוד מוצע לעגן את החופש של המועצה לקבוע את סדרי עבודתה, ככל שלא נקבעו לפי חוק זה או לפי החוק המקים (סעיף קטן (א)).

                 בסעיף קטן (ב) מוצע לקבוע חובה לערוך פרוטוקולים של ההליכים בישיבות המועצה שיישמרו לתקופה של שבע שנים ממועד קיום הישיבה וישמשו ראיה לכאורה לרשום בהם. חובה זו נועדה להבטיח את הניהול התקין ואת השקיפות בעבודת המועצה.

 

סעיף 18    מוצע להסמיך את הרשות לקבוע כללים בעניין פרסום החלטות קונקרטיות או סוגי החלטות של מועצת התאגיד וועדותיה, על מנת להבטיח את שקיפותן. לעניין פרסום כאמור יחולו הוראות סעיף 9 לחוק חופש המידע, בשינויים המחויבים.

 

סעיף 19    ועדת ביקורת היא אורגן מרכזי ובעל חשיבות לשמירה על ניהולו התקין והיעיל של התאגיד. ברובם הגדול של החוקים המקימים אין חובה להקים ועדת ביקורת. מוצע לחייב את מועצת התאגיד למנות ועדת ביקורת מבין חבריה, כמקובל בחברות ציבוריות ובחברות ממשלתיות. הרכב הועדה יכלול שלושה עד חמישה חברים. יושב ראש המועצה לא יהיה חבר בוועדת הביקורת. בוועדת ביקורת יכהן לפחות חבר מועצה אחד שהוא עובד מדינה. בוועדת ביקורת שבה שלושה חברים יכהן לפחות חבר מועצה אחד שהוא נציג ציבור שאינו בעלי זיקה לפעילות התאגיד. בוועדת ביקורת המונה ארבעה או חמישה חברים יכהנו לפחות שני נציגי ציבור כאלה. לשם שמירה על אי תלותה של הוועדה מוצע לקבע כי עובדי המדינה לא יהיו רוב בוועדה. כמו כן מוצע לקבוע כי נציג ציבור בעל זיקה לפעילות התאגיד לא יהיה יושב ראש ועדת הביקורת.

                 תפקידה העיקרי של ועדת הביקורת יהיה לדון בתקינות ניהול התאגיד בהסתמך על דוחות המבקר הפנימי או רואה החשבון המבקר. כמו כן לוועדת הביקורת תפקיד מיוחד מול מערך הביקורת הפנימית – לדון בתכנית העבודה של מבקר הפנים, לבחון את מערך הביקורת הפנימית ואת תפקודו של מבקר הפנים, ולדון בדוחות של מבקר הפנים. כמו כן תדון הוועדה באישור עסקאות עם בעלי עניין לפי פרק ה' להצעת החוק.

                 מוצע לקבוע שעל ועדת הביקורת לדון בנושאים שיועמדו על סדר יומה על ידי מגוון של גורמים, חיצוניים ופנימיים: המבקר הפנימי, מועצת התאגיד, מנכ"ל התאגיד וחבר ועדת הביקורת.

                 מוצע לחייב את המועצה להודיע למבקר הפנימי וליועץ המשפטי על ישיבות הועדה, ולאפשר לו להשתתף בהן. כאשר דנה ועדת הביקורת בנושא הנוגע לביקורת הדוחות הכספיים, תומצא הודעה גם לרואה החשבון המבקר, והוא יהיה רשאי להשתתף בישיבה, בדומה להוראת סעיף 116(ג) לחוק החברות.

                 עוד מוצע לחייב את ועדת הביקורת להגיש דו"ח על פעילותה למועצת התאגיד, למנהל הכללי ולרשות.

 

סימן ב': חבר המועצה

 

סעיף 20    מוצע לקבוע הוראה בעניין חובת חבר מועצה לדווח על עניין של התאגיד הציבורי שנתגלו בו לכאורה פגיעה בחוק או בטוהר המידות. זאת, דומה לסעיף 20(ב) לחוק החברות הממשלתיות.

                  

סעיף 21    מוצע להסמיך את שר האוצר, לאחר התייעצות עם הרשות, לקבוע גמול והחזר הוצאות שישולמו לחבר מועצה. הוראה רוחבית בעניין זה תאפשר החלת מדיניות רוחבית בעניין זה בתאגידים הציבוריים.

 

סעיף 22    בדומה לסעיף 265(א) לחוק החברות, מוצע להקנות לחברי מועצה זכות לקבלת מידע על התאגיד לצורך מילוי חובותיהם כחברי מועצה, בסייגים זהים לאלה הקבועים בחוק החברות. עיגונה של זכות זו נדרש על מנת לאפשר לחברי המועצה למלא את תפקידיהם, ובפרט נוכח עיגונה של חובת הזהירות של חבר מועצה במסגרת הצעת חוק זו.

 

סעיף 23    מוצע לאפשר לחברי מועצה לקבל יעוץ מקצועי על חשבון התאגיד, בדומה לזכותם של דירקטורים בחברות (סעיף 266 לחוק החברות). בשל העלויות הכרוכות, קבלת ייעוץ כאמור מוגבלת למקרים מיוחדים. כמו כן, קבלת הייעוץ טעונה אישור המועצה או הרשות. סמכות הרשות באה במקום סמכות בית המשפט בסעיף 266 בחוק החברות. המועצה או הרשות, בבואן לאשר העסקת יועץ כאמור, ישקלו, בין השאר, האם לא ניתן להסתפק במומחים של התאגיד הציבורי, ואת סבירות עלות הייעוץ המבוקש, בהתחשב בעילה לבקשת הייעוץ ובמצבו הכספי של התאגיד הציבורי.

                 על מנת למנוע פגיעה במעמדו של היועץ המשפטי של התאגיד, כאשר הוא עובד התאגיד, מוצע להבהיר כי קבלת ייעוץ בנושאים משפטיים תהיה, כנהוג, באמצעותו.

 

סעיף 24    כוח ההצבעה המסור לחברי המועצה מופקד בידיהם בנאמנות ככלי להגשמת מטרות התאגיד. מרכיב בחובת הנאמנות הינו הפעלת שיקול דעת עצמאי של כל חבר וחבר במועצה. כבילת שיקול הדעת הכרוכה בהסכם הצבעה תפגע בנאמנות זו, ולכן מוצע בסעיף קטן (א) לאסור הסכמי הצבעה כאמור, בדומה לאיסור הקיים לגבי דירקטור בחברה. כמו כן, מוצע לאסור על מי שאינו חבר מועצה כדין למלא תפקיד של חבר מועצה או לפגוע בשיקול הדעת העצמאי של חבר מועצה, והפרת איסור זה משמעותו, בין השאר, החלת החובות והאחריות החלים על חבר מועצה על מי שעשה כן. כל זאת, בדומה להוראות סעיף 106 לחוק החברות.

 

סעיף 25    מוצע למחוק את פסקה (3) בסעיף 60א(ב) לחוק החברות הממשלתיות. פסקה זו קובעת שינויים בתחולת סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות בעניין הרכבה של הוועדה לבדיקת מינויים, כדלקמן:

"בסעיף 18ב(ב) בפסקאות (2) ו-(3), במקום "איש ציבור" ו"נציג הרשות" כאילו נאמר - "שני נציגי ציבור שיקבע יו"ר הועדה מתוך רשימה של אנשי ציבור שקבעו שר המשפטים ושר האוצר, לאחר התייעצות במועצה לתאגידים ציבוריים, שמתקיימים בהם כל תנאי הכשירות הקבועים בחוק זה ליושב ראש דירקטוריון של חברה ממשלתית ושאין להם זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה."

כיוון שלפי החוק המוצע רשות החברות הממשלתיות תהיה אחראית על התאגידים הציבוריים, כפי שהיא אחראית כיום על החברות הממשלתיות, מן הראוי כי נציג הרשות יכהן בהרכב הוועדה גם כאשר זו דנה במינויים לתאגידים ציבוריים. כמו כן מוצע לבטל את הצורך להיוועץ במועצה לתאגידים ציבוריים לגבי נציגי הציבור בוועדה, מאחר שמועצה זו סיימה את תפקידה.

 

סעיף 26    מוצע להחיל על חברי מועצה בתאגיד ציבורי, בשינויים המחויבים, את סעיפים 22 ו-23 לחוק החברות הממשלתיות, למעט 22(א)(7) ו-22(ג) שאינם רלוונטיים לתאגיד ציבורי. סעיפים אלה קובעים עילות פקיעת כהונה וסמכות השעיה של מי שחשוד בעבירה שלדעת היועץ המשפטי לממשלה יש עימה קלון.

 

סימן ג': יושב ראש המועצה                                   

 

סעיף 27           הצעת החוק אינה עוסקת בשאלה כיצד מתמנה יושב ראש המועצה, נוכח מגוון הדרכים שקבועות בחוקים השונים, ומותירה עניין זה להסדרה בחוקים המקימים. כידוע, על מינוי יושב ראש המועצה חל סעיף 60א לחוק החברות הממשלתיות אם הממשלה או שר משרי הממשלה מעורב במינוי. לצד זאת מוצע כי סעיפים מתוך חוק החברות הממשלתיות המטילים חובות דיווח והגשת מסמכים על יושב ראש הדירקטוריון בחברה ממשלתית, יחולו בשינויים המחויבים על יושב ראש מועצה בתאגיד ציבורי. הכוונה לסעיף 25 הקובע חובת דין וחשבון של יושב הראש לשרים ולרשות, פעמיים בשנה ולפי דרישתם; סעיף 34 הקובע חובה על יושב ראש הדירקטוריון להגיש מסמכים כמפורט בו לשרים ולרשות, וכן למבקר המדינה ולוועדת הכספים של הכנסת לפי בקשתה; וסעיף 35 הקובע חובה לדווח על פגיעה בחוק או בטוהר המידות לשרים ולרשות וכן למבקר המדינה.

 

סימן ד': המנהל הכללי

 

סעיף 28           מוצע כי המנהל הכללי יתמנה על-ידי המועצה לאחר שזו תקיים הליך איתור מועמדים, לפי עקרונות השוויון, השקיפות והפומביות, וללא צורך באישור נוסף של הדרג הממשלתי. הוראה זו נועדה לחזק את עצמאות התאגיד הציבורי, ולחזק את מעמדה של המועצה, שבין תפקידיה לפקח על המנהל הכללי והדרג המבצע בתאגיד הציבורי.

                 בסעיף קטן (ב) מוצע לקבוע כי מינוי המנהל הכללי טעון אישור הוועדה לבדיקת מינויים גם אם אינו נעשה באישור או במעורבות אחרת של שר משרי הממשלה.

                 בסעיף קטן (ג) מוצע להחיל על המנהל הכללי בתאגיד ציבורי את ההוראות בדבר פקיעת כהונה והשעיה, לרבות מינוי מנכ"ל בפועל (סעיפים 42 ו-43). הסדר כזה חסר בחוקים מקימים רבים, ונדרש להבטחת הניהול התקין של התאגידים. כמו כן, מוצע להבהיר כי תנאי הכשירות של המנהל הכללי, שימשיכו להיות כמו של מנהל כללי בחברה ממשלתית.

 

סעיף 29    לאור אופיו הציבורי של התאגיד הציבורי, והמגמה בשירות הציבורי לקצוב כהונות של בעלי תפקידים בכירים, מוצע לקצוב את כהונתו של המנהל הכללי ולקבוע לו תקופת כהונה ארוכה יחסית, בת חמש שנים, וזאת כדי להבטיח את עצמאות פעולתו, לעודד אותו להשקיע בתפקיד ולמשוך מועמדים רציניים לתפקיד. כמו כן מוצע לאפשר הארכת הכהונה לחמש שנים נוספות בלבד.

 

סעיף 30    מוצע להגדיר את אחריותו של המנהל הכללי מכוח תפקידו, ולקבוע כי הוא אחראי לניהול השוטף של ענייני התאגיד, במסגרת המדיניות שקבעה המועצה ובכפוף להנחיותיה. זאת, בדומה לסעיף 120 לחוק החברות.

 

סעיף 31    מוצע לעגן בחוק את סמכותו השיורית של המנהל הכללי בכל היבטי הניהול והביצוע שלא נמסרו לאורגן אחר בתאגיד בחוק זה או לפי החוק המקים. זאת, בדומה לסעיף 121(א) לחוק החברות. בנוסף, מוצע כי המועצה, כאורגן מפקח על המנהל הכללי, תהיה רשאית במקרים המתאימים להגביל את סמכויותיו של המנהל הכללי, בדומה לסמכות האסיפה הכללית והדירקטוריון בחברה, בדומה לסעיף 40(ב) לחוק החברות הממשלתיות. הודעה על הגבלה כאמור יש להגיש לרשות ולשר.

 

סעיף 32    כנגזרת של סמכותה לפקח על פעילות התאגיד הציבורי, ובדומה לסעיף 51 לחוק החברות, מוצע להעניק למועצה סמכות מפורשת להורות למנהל הכללי כיצד לפעול לעניין מסוים. מקום בו המנהל אינו ממלא אחר הוראה כזו, רשאית המועצה להפעיל את הסמכות הנדרשת לביצוע ההוראה במקומו, והכל אם לא נקבע אחרת בחוק המקים ולא משתמעת ממנו כוונה אחרת.

 

סעיף 33    במצב בו נבצר מן המנהל הכללי למלא את תפקידיו מסיבה כלשהי, מוצע להסמיך את המועצה להפעיל את סמכויותיו במקומו, בדומה לסעיף 52(ב) לחוק החברות. סמכות זו נועדה למנוע שיתוק בפעילות התאגיד. כמו כן, מוצע להגביל את הסמכות כך שלא תחול אם נקבע אחרת בחוק המקים או שמשתמעת ממנו כוונה אחרת.

 

סעיף 34    המנהל הכללי כפוף למועצה, ועל כן מוצע להטיל עליו, בדומה להוראת סעיף 41 לחוק החברות הממשלתיות, חובת דיווח ליושב ראש הדירקטוריון בעניינים מהותיים ובעניינים שוטפים, וכן לקבוע כי המועצה תהיה רשאית בכל עת לדרוש דיווחים מהמנהל הכללי בעניינים הנוגעים לתאגיד הציבורי.

 

פרק ד': חובת אמונים וחובת זהירות של נושא משרה בתאגיד ציבורי

 

כללי          החוקים המקימים נעדרים התייחסות לחובת האמונים וחובת הזהירות החלות על נושאי המשרה בתאגיד ציבורי. כחלק מהסדרת הממשל התאגידי של התאגידים הציבוריים, חיוני להסדיר גם נושאים אלה. לכן מוצע בפרק זה לעגן בחוק את חובת האמונים וחובת הזהירות של נושאי משרה בתאגידים ציבוריים, וזאת על מנת להבהיר את המצב המשפטי ובהתבסס על ההסדרים בחוק החברות.

                 מוצע כי הרף של חובת הנאמנות והזהירות הנדרשות מנושאי משרה בתאגיד ציבורי יתבסס על זה המעוגן בחוק החברות, בשינויים מסוימים שיפורטו להלן, אשר מבטאים את השוני בין חברה עסקית לתאגיד ציבורי.

 

סימן א': הגדרות

 

סעיף 35    מוצע לאמץ את ההגדרה הקבועה ל"נושא משרה" בחוק החברות, בהתאמות הנדרשות. גם ההגדרה של "ענין אישי" לקוחה בעיקרה מחוק החברות, אולם מוצע להבהיר בה שלא יראו ענין של המדינה כענין אישי של חבר מועצה שהוא עובד המדינה. זאת משום שהיקף פעילותה והעניינים שעליהם אמונה הממשלה רחבים ביותר, ואין זה נכון לייחס כל עניין של המדינה לעובד מדינה מסוים.

 

סימן ב': חובת זהירות

 

סעיף 36    מוצע לעגן בחוק התאגידים הציבוריים את חובת הזהירות החלה על נושאי משרה בתאגידים ציבוריים מכוח הוראות סעיפים 35 ו-36 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], וזאת בדומה לקבוע בסעיף 252 לחוק החברות. בנוסף, מוצע להבהיר, בדומה לקבוע בחוק החברות, שאין בעיגון חובת הזהירות כלפי התאגיד כדי למנוע קיומה של חובת זהירות של נושא המשרה כלפי אדם אחר.

 

סעיף 37    לגבי רמת האחריות של נושאי משרה, מוצע לאמץ את המודל הקבוע בסעיף 253 לחוק החברות. מודל זה מציב אמת מידה של "נושא משרה סביר", המתאימה גם לנושא משרה בתאגיד ציבורי. ההסדר מתייחס במפורש להליך קבלת ההחלטות, שהוא שדה הפעולה העיקרי של נושאי משרה בתאגידים ציבוריים, וקובע אמת מידה שתכוון נושאי משרה לקבל החלטות זהירות ומושכלות, והיא - נקיטת אמצעים סבירים לקבלת מידע. ההסדר המוצע מותאם לאופי התאגיד הציבורי בכך שהוא מחייב נושא משרה לנקוט באמצעים סבירים לקבלת מידע הנוגע לקבלת החלטות, להבדיל מחוק החברות שם נושא משרה מחויב לנקוט באמצעים סבירים לקבלת מידע הנוגע לכדאיות העסקה. כמו כן הודגשה החובה לבחון את השפעת ההחלטות על הגשמת תכלית התאגיד הציבורי.

 

סימן ג': חובת אמונים

 

סעיף 38    מוצע לעגן בחוק התאגידים הציבוריים את חובת האמונים בה חבים נושאי משרה בתאגיד ציבורי מכח דיני המינהל הציבורי ובדומה לחובה בה חבים נושאי משרה בחברות המעוגנת בסעיף 254 לחוק החברות. כיוון שעסקינן בגוף ציבורי, חובת האמונים עניינה לפעול להגשמת תכליתו של התאגיד, ולא להשאת רווחי החברה כמו חברה עסקית (סעיף 11 לחוק החברות).

                 עוד מוצע למלא את חובת האמונים בתוכן הדומה להסדר הקבוע בחוק החברות, בשינויים מסוימים בנוגע לנציגי גופים ועובדי מדינה החברים במועצת התאגיד. נציגי הממשלה מקרב עובדי המדינה וכן נציגים מקרב הציבור שלהם זיקה לפעילות התאגיד מתמנים כחברי מועצת תאגיד, בין השאר, כדי שניתן יהיה להסתייע בניסיונם ובמומחיותם, וכדי לתת ביטוי במועצת התאגיד גם לאינטרסים של ציבור מסוים או אינטרסים שעל שמירתם מופקד הגוף שמינה אותו או שמקרבו התמנו. יובהר כי חבר מועצה אינו שלוח של המדינה או של גוף כזה, ומרגע שנתמנה עליו לפעול בהתאם לחובת האמונים. לכן מוצע כי יהיה רשאי להביא במסגרת שיקוליו את עניינו של הגוף אותו הוא מייצג, אם אינו ועומד בניגוד לתכלית התאגיד הציבורי, ולא ייראו אותו כמצוי בניגוד עניינים בשל כך בלבד.

                 לצד זאת, למען השקיפות, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ג) כי חברי מועצה מטעם גופים כאמור ונציגי הממשלה, שחל עליהם ההסדר האמור, יביאו לידיעת המועצה את עניין הגוף או מדיניות הממשלה או המשרד הממשלתי זמן סביר לפני הדיון במועצה.

                 כמו כן, מוצע להבהיר בסעיף קטן (ד), כקבוע בסעיף 254(ב) לחוק החברות, שאין בדברים אלה כדי למנוע קיומה של חובת אמונים של חבר המועצה כלפי אדם אחר.

 

סעיף 39    מוצע לקבוע הסדר רוחבי מפורט בדבר ניגוד עניינים, המהווה חלק מחובת האמונים, ולהבהיר כי נושא משרה בתאגיד ציבורי יחויב להודיע על חשש לניגוד עניינים שהוא מצוי בו, ואם הנושא עומד לדיון בתאגיד או מטופל על-ידו, ייאסר עליו להשתתף בדיון, בהחלטה או בטיפול.

 

סימן ד': תרופות

 

סעיף 40    להפרת חובת האמונים מוצע לקבוע תוצאות משפטיות במשפט האזרחי בדומה להוראות סעיף 256 לחוק החברות.

 

סעיף 41    להשלמת הסדרי האכיפה המוצעים במישור האזרחי, לאור העובדה כי מדובר בנקיטת הליך על ידי התאגיד הציבורי נגד נושא משרה בו, מוצע לקבוע הסדר הדומה לתביעה נגזרת בחברה, לפיו היועץ המשפטי לממשלה יוכל להגיש תביעה בשם התאגיד הציבורי נגד נושא משרה בשל נזק שנגרם לתאגיד הציבורי ממעשה או מחדל בניגוד לחובותיו כלפי התאגיד הציבורי. תביעה כזו יכול שתוגש לפי בקשת שר האוצר או לאחר התייעצות עמו, ולאחר ששר האוצר עצמו נועץ ברשות החברות הממשלתיות. הסדר דומה קיים בסעיף 37ה לחוק ביטוח בריאות ממלכתי. ההסדר המוצע מבוסס על המלצות ברוח דומה של המועצה לתאגידים ציבוריים. יובהר, כי אין בהסדר המוצע כדי לגרוע מכוחו של התאגיד הציבורי לנקוט בעצמו הליך כאמור.

 

סימן ה': שיפוי וביטוח

 

ההסדר לפי סימן זה נועד לתת מענה לנושאי משרה שבתאגידים ציבוריים שלא חל עליהם ההסדר בדבר חסינות עובד ציבור הקבוע בסעיף 7א לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]. ההסדר בפקודת הנזיקין חל, בין היתר, על רשויות ציבוריות, אשר לפי ההגדרות בסעיף 7 לפקודה כוללות גם "תאגיד שהוקם בחוק המנוי בתוספת". התוספת לפקודת הנזיקין כוללת מספר תאגידים ציבוריים, שנכללו בשל אופי תפקידם הציבורי ומאפיינים נוספים.

 

סעיף 42    בשל האופי הציבורי של התאגיד הציבורי ובעיית הנציג הנובעת ממבנה התאגיד הציבורי ומוסדותיו, מוצע לאסור על תאגידים ציבוריים לפטור נושאי משרה מאחריות כלפיהם בגין הפרת חובת האמונים או חובת הזהירות. זאת, למרות שחוק החברות מתיר בסעיף 258 לפטור נושאי משרה מחובת הזהירות (אך לא מחובת האמונים), ובדומה למדיניות בעניין זה בחברות ממשלתיות. הפטור פוגע במימד ההרתעה יותר מהסדרים של שיפוי וביטוח, ואינו מתאים למאפיינים הציבוריים של כהונה בתאגיד ציבורי.

 

סעיף 43    מוצע לקבוע הסדר לפיו תאגיד ציבורי יהיה רשאי לשפות בדיעבד נושא משרה בשל פעולה שעשה בתוקף היותו נושא משרה. השיפוי יהיה על חבויות או הוצאות מסוימות בלבד, כקבוע בסעיף 260(א) לחוק החברות, והחלטה לשיפוי תתקבל במועצה והיא טעונה את אישור השר ושר האוצר לאחר שהתייעצו ברשות. בנוגע להתחייבות לשיפוי מראש – בשל החשש המוגבר לגבי השפעת התחייבות זו על פעולות נושאי המשרה בתאגיד ושיקול דעתם, במיוחד בהעדר איזונים ובלמים הנובעים מקיומם של בעלי מניות ואסיפה כללית בחברה, מוצע, כי התאגיד הציבורי לא יהיה רשאי לתת התחייבות מראש לשיפוי אלא במקרים חריגים בלבד. שר האוצר בהסכמת שר המשפטים, ולאחר התייעצות עם הרשות, יהיה רשאי לקבוע כללים לעניין שיפוי או התחייבות לשיפוי וההליכים לאישורם.

 

סעיף 44    מוצע לאפשר לתאגידים לבטח את נושאי המשרה שבהם במקרים המפורטים בסעיף 261 לחוק החברות, ובאישור השר ושר האוצר, לאחר שהתייעצו ברשות. הסדרי הביטוח מקדמים ודאות ובטחון בקרב נושאי משרה, ובו-זמנית מעודדים אותם להפעיל את שיקול דעתם באופן מקצועי ובלתי תלוי.

                 מוצע להסמיך את שר האוצר בהסכמת שר המשפטים לקבוע כללים לעניין הליך אישור ההתקשרות בביטוח נושאי משרה ולעניין תוכן ההתקשרות.

 

סעיף 45    מוצע לאמץ את הסייגים המנויים בסעיף 263 לחוק החברות על התקשרות בביטוח או מתן שיפוי לנושא משרה.

 

סעיף 46    בדומה לסעיף 264 לחוק החברות, מוצע לקבוע כי לא ניתן להתנות על הוראות החוק הנוגעות לשיפוי וביטוח נושאי משרה בתאגיד, וכל התניה כאמור תהיה חסרת תוקף. עוד מוצע, כי קבלה של התחייבות מצד נושא משרה לשיפוי או לביטוח אחריותו עקב הפרת חובת האמונים, תיחשב בעצמה כהפרה של חובת האמונים, למעט אם מדובר בהפרת חובת אמונים כאמור בסעיף 261(2) לחוק החברות (כאשר נושא המשרה פעל בתום לב והיה לו יסוד סביר להניח שהפעולה לא תפגע בטובת התאגיד).

 

פרק ה': עסקאות עם נושא משרה

 

כללי          כגוף בעל סמכויות ביצוע ואישיות משפטית נפרדת, תאגיד ציבורי מבצע עסקאות שונות לרכישת שירותים ומוצרים. לנושא משרה בתאגיד עלול להיות עניין אישי בעסקה, ובפרט כאשר מכהנים במועצת התאגיד חברי מועצה שהתמנו לפי המלצת גופים בעלי עניין בפעילות התאגיד. לפיכך, מוצע לקבוע הוראות מיוחדות והסדרים בעסקאות עם בעלי עניין, ברוח ההסדרים בעניין זה בפרק החמישי לחלק השישי בחוק החברות.

 

סעיף 47    מוצע להפנות להגדרות של "נושא משרה" ו"ענין אישי" בסעיף 36 שבפרק ד' לעיל.

 

סעיף 48    מוצע לקבוע במפורש כי התאגיד הציבורי לא יתקשר בעסקאות עם נושא משרה בו, למעט לעניין תנאי עבודתו או כהונתו שבעצמם טעונים אישור על פי דין. זאת, לאור המאפיינים הציבוריים של הכהונה בתאגיד הציבורי, ונוכח בעיית הנציג הנובעת ממבנה התאגיד הציבורי ומוסדותיו.

 

סעיף 49    מוצע כי על נושא משרה שלו עניין אישי בעסקה תוטל חובת גילוי כלפי התאגיד הציבורי של מהות העניין האישי, בדומה לקבוע בסעיף 269(א) לחוק החברות. נוכח הקושי לאתר הפרות של החובה, וחומרתן היתרה בתאגיד ציבורי לעומת חברה רגילה, מוצע להחמיר ולקבוע כי הפרה של חובת הגילוי כאמור, תיחשב כהפרה של חובת האמונים.

 

סעיף50            כהשלמה לאיסור על עסקאות עם נושא משרה המוצע בסעיף 50, מוצע לקבוע כי עסקה עם נושא משרה בתאגיד לעניין תנאי כהונתו או העסקתו, וכן עסקה של תאגיד ציבורי עם אדם אחר שלנושא משרה יש עניין אישי בה, יהיו טעונות אישור ועדת הביקורת והמועצה. זאת, על מנת להבטיח פיקוח נאות על עסקאות מעין אלה נוכח החשש הנלווה להן בשל מעורבות נושא המשרה עצמו, וברוח הדרישות בחוק החברות לגבי עסקאות חריגות (סעיף 272). הוראה זו נועדה לקבוע את הליכי האישור בתוך התאגיד ואין בה כדי לגרוע מהחובה לקבל אישורים נוספים, לרבות לפי חוק יסודות התקציב.

 

סעיף 51    לגבי הימנעות חברי מועצה שלהם ענין אישי בעסקה או פעולה, מוצע לאמץ את הוראות סעיף 278 לחוק החברות, בשינוי קל - כאשר קיים רוב של חברי מועצה שיש להם עניין אישי בהתקשרות, ולאור מבנה התאגיד שאינו כולל אסיפה כללית כמו בחברה, העסקה או הפעולה תהיה טעונה את אישור השר ושר האוצר לאחר התייעצות עם הרשות.

 

סעיף 52    על מנת להבטיח כי עסקאות לפי פרק זה יעלו בקנה אחד עם מטרות התאגיד ויתמרצו את הצדדים לעסקה להימנע מלאשר עסקאות שאינן ראויות, מוצע לקבוע הסדר זהה לסעיף 280 בחוק החברות. לפי הסדר זה לעסקה או פעולה שלא אושרה לפי פרק זה אף שהייתה טעונה אישור לא יהיה תוקף כלפי התאגיד הציבורי וכלפי נושא המשרה. כמו כן לא יהיה לה תוקף כלפי צד שלישי שידע על עניינו האישי של נושא המשרה, וידע או היה עליו לדעת שלא ניתן לעסקה או לפעולה האישור הנדרש לפי פרק זה.

 

סעיף 53    בדומה לקבוע בסעיף 281 לחוק החברות, מוצע להסמיך את התאגיד לבטל עסקה עם אדם אחר, הטעונה אישור לפי פרק זה, אם אותו אדם ידע על העניין האישי של נושא המשרה וידע או היה עליו לדעת שלא ניתן לעסקה אישור כנדרש. כמו כן מוצע להסמיך את התאגיד לתבוע מאותו אדם פיצויים בגין נזק שנגרם לתאגיד, בין אם העסקה בוטלה ובין אם לאו. מטרת הוראות אלה היא להגביר את ההרתעה אצל גורמים חיצוניים לתאגיד מלהיות מעורבים בביצוע עסקה פסולה.

 

סעיף 54    מוצע ליצור חזקה זהה לזו הקיימת בסעיף 282 לחוק החברות, לפיה מי שקיבל את אישור המועצה לכך שעסקה או פעולה קיבלה את האישורים הנדרשים, אזי לא היה עליו לדעת על העדר אישור לפי פרק זה. הוראה זו נועדה לאפשר ודאות ולמנוע הרתעת יתר מהתקשרויות עם התאגיד הציבורי.

 

סעיף 55    בדומה לסעיף 284 לחוק החברות, מוצע להסמיך את שר המשפטים ושר אוצר, לאחר התייעצות עם הרשות, לקבוע הקלות בהגדרת עסקאות או פעולות שיהיו כפופות להוראות פרק זה.

 

פרק ו': בעלי תפקידים מיוחדים

 

סימן א': רואה חשבון מבקר

 

סעיף 56    בהתאם להמלצות המועצה לתאגידים ציבוריים, מוצע לחייב כל תאגיד ציבורי להעסיק רואה חשבון מבקר, בדומה לחובה החלה על חברות, ומעוגנת בסעיף 154 לחוק החברות. בהעדר מוסד של אסיפה כללית בתאגיד ציבורי, ועל מנת לשמור על עצמאותו של רואה החשבון המבקר, מוצע לקבוע כי הוא ימונה על-ידי הרשות. באופן זה יישמר העקרון לפיו הביקורת החשבונאית היא כלי שנועד לשרת את בעלי המניות, ובמקרה של תאגידים ציבוריים – הממשלה והציבור. יצוין כי מינוי רואה חשבון בחברות הממשלתיות טעון אישורה של רשות החברות הממשלתיות בנוסף להליך המינוי בידי האסיפה הכללית לפי חוק החברות (סעיף 44 לחוק החברות הממשלתיות).

                 על מינויו ושכרו של רואה החשבון המבקר יחולו הוראות סעיף 44 לחוק החברות הממשלתיות והתקנות על פיו, בשינויים המחויבים. תקנות אלה קובעות את ההליך למינוי ולקביעת השכר של רואה החשבון המבקר של חברה ממשלתית, בהתייעצות עם ועדה מקצועית.

 

סעיף 57    לצורך מילוי תפקידו, מוצע להעניק לרואה החשבון המבקר את הסמכויות הקיימות לרואה חשבון מבקר בחברה לפי סעיף 168 לחוק החברות, שהן: לעיין במסמכי התאגיד הציבורי, לקבל הסברים אודותיהם, ולהשתתף בישיבות המועצה כאשר זו דנה בדוחות הכספיים או כשהיא דנה לפי סעיף 57(ג) בליקויים שנודעו למבקר אגב הביקורת. יוזכר כי בסעיף 20(ז) לעיל מוצע כי רואה החשבון המבקר יקבל הודעות גם לגבי ישיבות ועדת הביקורת כאשר זו דנה בנושאים הנוגעים לביקורת הדוחות הכספיים.

 

סעיף 58    מוצע כי על רואה חשבון מבקר בתאגיד ציבורי יחול סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות המעגן חובת דיווח למועצה, לשרים ולרשות על-פי דרישה. בנוסף, מוצע לאמץ את הוראות חוק החברות (סעיפים 160 ו-161) בדבר אי-תלות של רואה החשבון המבקר בתאגיד.

                 בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג) מוצע להחיל על רואה חשבון מבקר חובת דיווח כאשר נודע לו, אגב פעולת ביקורת, על ליקויים מהותיים בבקרה החשבונאית של תאגיד ציבורי. משדווח ליקוי מהותי כאמור, מחויב יו"ר המועצה לזמן דיון על כך ללא דיחוי. זאת, בדומה לקבוע בסעיף 169 לחוק החברות.

 

סעיף 59    בדומה להוראת סעיף 170 לחוק החברות, מוצע להבהיר כי רואה חשבון מבקר אחראי כלפי התאגיד הציבורי והרשות לאמור בחוות דעתו ובדוחות הכספיים, ואין בכך לגרוע מאחריותו לפי כל דין.

 

סימן ב': יועץ משפטי

 

סעיף 60    מוצע לקבוע חובה למנות יועץ משפטי "פנימי" שיהיה עובד התאגיד, כראוי בגוף ציבורי הפועל על-פי דין. לצד זאת מוצע להקנות לרשות שיקול דעת לאפשר לתאגיד ציבורי להסתפק בייעוץ משפטי "חיצוני", בידי מי שאינו עובד התאגיד, בשים לב להיקף פעילותו, תפקידיו וסמכויותיו לפי החוק המקים.

 

סעיף 61    בדומה להסדר החל בחברות הממשלתיות, מוצע להחיל את סעיף 47 לחוק החברות הממשלתיות והתקנות על פיו על מינוי יועץ משפטי של תאגיד ציבורי וקביעת שכרו. התקנות לפי סעיף 47 קובעות את דרכי המינוי ואישור השכר של יועץ משפטי בחברה ממשלתית, בהתייעצות עם ועדה מקצועית.

 

סעיף 62    מוצע לקבוע כי פרשנותו של היועץ המשפטי, שהינו עובד התאגיד הציבורי, בשאלה משפטית, היא הפרשנות המוסמכת מבחינת התאגיד הציבורי לגבי המצב המשפטי הקיים, אלא אם כן קבע אחרת היועץ המשפטי לממשלה. מטרתו של הסעיף להבהיר את מעמדה של חוות דעתו של היועץ המשפטי של התאגיד הציבורי, שהינו עובד התאגיד, בשאלות משפטיות, וכן להבהיר את סמכות היועץ המשפטי לממשלה לקבוע עבור התאגיד הציבורי את הפרשנות המוסמכת לחוק.

 

סימן ג': מבקר פנימי

 

סעיף 63    מוצע להחיל על התאגידים הציבוריים את סעיפים 48 ו-49 לחוק החברות הממשלתיות, העוסקים במינוי, סמכויות ומעמד המבקר הפנימי.

 

פרק ז': עובדי התאגיד הציבורי

 

סעיף 64    החוקים המקימים אינם כוללים ברובם הסדרים לגבי קבלה לעבודה. נושא זה דורש הסדרה נוכח השתייכותם של התאגידים הציבוריים למגזר הציבורי, ונוכח ההתפתחות הרבה בחוק ובפסיקה בנושא זה. מוצע להטיל על מועצת התאגיד הציבורי חובה לקבוע כללים בעניין זה, וכן להסמיך את רשות החברות הממשלתיות להתוות נהלים רוחביים שיחייבו את התאגידים הציבוריים.

                 כמו כן מוצע להבהיר כי קבלת אדם לעבודה בתאגיד ציבורי תיעשה לפי עקרונות השוויון, השקיפות, הפומביות וטוהר המידות. כל זאת בהתחשב באופי המשרה וכן במאפייניו של התאגיד הציבורי שיכולים להשליך על תוכן החובות האמורות. מנגנון זה מאפשר גמישות, באשר אינו קובע חובת מכרז כפי שקיימת בחוק שירות המדינה (מינויים). מנגד, המנגנון המוצע מעגן בחוק את העקרונות היסודיים בנושא קבלה לעבודה בגופים ציבוריים. עקרונות אלה מחייבים ממילא את התאגיד הציבורי, והוראות או הסדרים פרטניים בחוקים המקימים, ככל שישנם, יחולו במקביל וייושמו בהתאם לעקרונות אלה.

 

סעיף 65    מוצע לקבוע כי תנאי העסקתם של עובדי התאגיד הציבורי יהיו כשל עובדי מדינה, המועסקים בתפקידים דומים ובמתכונת העסקה דומה, בשינויים ובתיאומים שיקבע שר האוצר בהתייעצות עם מועצת התאגיד. הוראה זו תחול לצד סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. היא באה לקבוע אמת מידה משותפת לגבי תנאי העסקה בתאגידים הציבוריים שיהיה כשל עובדי המדינה. שינויים ותיאומים ייקבעו בידי שר האוצר, על מנת להבטיח אחידות, אך תוך התייעצות עם מועצת התאגיד הציבורי על מנת להבטיח התחשבות בצרכיו המיוחדים של כל תאגיד.

 

סעיף 66    מוצע להחיל על עובדי התאגיד הציבורי ועל חברי המועצה שורה של דינים שמטרתם שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי ועצמאותו המקצועית. הוראה זו משלימה את ההשקפה כי מעמדם הציבורי של התאגידים הציבוריים מחייב כי עובדיו יעמדו בכללים המחמירים הנהוגים בשירות המדינה. לגבי חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, מוצע להחילו ולקבוע כי שר האוצר בהסכמת שר המשפטים, יקבעו את השינויים הנדרשים להחלת החוק על התאגידים הציבוריים, ויכול שיקבעו שינויים שונים לתאגידים שונים או סוגי תאגידים, לפי המאפיינים הייחודיים שלהם. אשר לתחולה של חוק שירות המדינה (משמעת) – ייבחנו השינויים וההתאמות שיידרשו, בשיתוף עם נציבות שירות המדינה, ובשים לב להסדרי המשמעת הקיימים בתאגידים היום.

 

פרק ח': הניהול הכספי של תאגיד ציבורי ונכסים

 

סעיף 67    מוצע להחיל על התאגידים הציבוריים סעיפים מתוך חוק החברות הממשלתיות בנוגע לדוחות כספיים של חברה ממשלתית. כמו כן, מוצע להחיל על תאגידים ציבוריים את סעיפים 171 ו-172 לחוק החברות הקובעים את החובה לערוך דוחות כספיים והוראות נוספות לגבי אופן עריכתם ואישורם, בשינויים המחויבים. החלת סעיפים אלה תביא להסדרה של הדיווח הכספי של התאגיד הציבורי, בסטנדרט המקובל בחברות ממשלתיות. החלת משטר דיווח תאגידי מוכר, אחיד ומחייב, תביא לתיקון אחד הליקויים החמורים בהתנהלות התאגידים הציבוריים כיום, כאשר כל תאגיד פועל כהבנתו וללא בקרה של ממש, ובודאי שלא בקרה רוחבית בנושא זה. למותר לציין כי הדו"חות הכספיים של תאגידים הינם כלי פיקוח ראשון במעלה על פעולותיהם, לגורמי הממשלה הרלבנטיים וגם לציבור.

                 הוראות חוק החברות הממשלתיות שמוצע להחילן מתייחסות לחובת הדירקטוריון (המועצה) לערוך דוחות כספיים; הסמכת שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, לחייב כי הדיווח הכספי ייעשה בדומה לדיווחים של חברה ציבורית לפי חוק ניירות ערך; הסמכת שר האוצר לדרוש דוח נוסף במועד שיקבע; הסמכת שר האוצר לפי הצעת הרשות לקבוע כללים לגבי עריכת דוחות כספיים כאשר התאגיד נותן שירות חיוני לציבור; הסמכת הרשות להורות על דרך הצגת פרטים בדוחות הכספיים כאשר אינטרס ציבורי מחייב זאת, או להציג את המחלוקת בדוחותיה; הסמכת הרשות לפנות לבית המשפט על מנת שיורה לחברה להגיש דוח כספי או לתקנו; חובת הגשת הצעת התקציב וטיוטת הדוחות הכספיים לרשות במועדים שנקבעו; ויצירת סמכות להעביר מכהונתו דירקטור (חבר מועצה) או מנהל כללי במקרה שלא הוגשו דוחות כספיים, מסמכים או הודעות כנדרש.

 

סעיף 68    גיוס תרומות מעורר בעיות של ניגוד עניינים פוטנציאלי, יצירת תלות של התאגיד בגופים התורמים, ותלות בהכנסה שאינה בטוחה. לפיכך, מוצע הסדר שימזער תופעות פסולות העלולות להיקשר עם תרומות לתאגידים ציבוריים, ויאפשר לתאגידים ליהנות ממקור מימון זה. ראשית, מוצע לאסור על תאגידים ציבוריים לקבל תרומות, אלא אם כן הוסמכו לכך בחוק המקים ובתנאים שנקבעו שם. שנית, מוצע לחייב תאגיד ציבורי להגיש דו"ח שנתי לרשות על התרומות שקיבל.

 

סעיף 69    לעניין תמיכות, מוצע לקבוע כי התאגיד הציבורי רשאי לתת תמיכות למטרה ראויה שבמסגרת מטרות התאגיד הציבורי לפי החוק המקים, אם הוסמך לכך בחוק המקים וכפי שנקבע בתקציבו השנתי. נוסף על כך, מוצע להחיל על תמיכות שנותן תאגיד ציבורי את העקרונות לתמיכה לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. לאור העובדה שתאגיד ציבורי הוא חלק מן השירות הציבורי, וכספיו הם כספי ציבור, ראוי שמתן תמיכות על-ידו יעשה על-פי אותם כללים המחייבים את גורמי הממשלה במתן תמיכות.

 

סעיף 70    כחלק מהבקרה והפיקוח על פעולות התאגיד, מוצע להסמיך את שר האוצר להגביל תאגיד ציבורי בפעולותיו בנכס מהותי, בין באופן פרטני ובין לסוגי נכסים או תאגידים. מטרת ההוראה היא לצמצם פגיעה אפשרית בנכסים חיוניים שהם, בסופו של יום, נכסי ציבור.

 

סעיף 71    הקמת "תאגידי-בת", או תאגידים מוחזקים, אינה דבר שבשגרה במקרה של תאגידים ציבוריים, בשונה מחברות עסקיות. כיום, רק תאגידים ציבוריים בודדים מורשים בחוק המקים להקים תאגידים מוחזקים, ולא בכדי. הקמת תאגידים בידי גוף סטטוטורי מעלה קשיים עקרוניים, נוכח אופיו של תאגיד ציבורי, אשר מטרותיו ותפקידיו נקבעים בחוק המקים, והם בעלי אופי ציבורי ולא עסקי. מצד אחד, המחוקק התכוון כי אותם תפקידים יבוצעו בידי הגוף שעליהם הוטלו, והקנה לאותו תאגיד את הסמכויות והכלים לביצועם. מצד שני, אם יטיל התאגיד הציבורי על תאגיד מוחזק תפקידים בעלי אופי עסקי ולא ציבורי, יש בכך קושי נוכח אופיו הציבורי של התאגיד, וכן עולות שאלות בדבר יכולתו לפקח כבעל שליטה על פעילות כזו. העדר פיקוח על תאגידים מוחזקים הינו בעיה נוספת, בשונה מחברות בת ממשלתיות שלהן יוחדו הוראות מיוחדות בחוק החברות הממשלתיות.

                 לפיכך, מוצע לאסור על תאגיד ציבורי להקים תאגידים מוחזקים, למעט במקרים מיוחדים ובאישור הממשלה, בדרך הקבועה בסעיף 11 לחוק החברות הממשלתיות, בשינויים המחויבים. השיקולים המנויים בסעיף יובאו בחשבון על ידי הממשלה בעת בחינת הבקשה. כן מוצע כי על תאגידים מוחזקים שיוקמו לפי סעיף זה יחול חוק החברות הממשלתיות, בשינויים המחויבים, על מנת להבטיח כי יחול עליהם פיקוח מתאים.

 

פרק ט': הרשות

 

סעיף 72    מוצע כי רשות החברות הממשלתיות תהיה הגוף שירכז את הפיקוח על התאגידים הציבוריים לפי חוק זה ותטפל בכלל הנושאים הנוגעים לתאגידים הציבוריים. זאת, בהתאם להמלצת המועצה לתאגידים ציבוריים. לפיכך, יש לשנות את שם הרשות כך שיבטא את תפקידה הנוסף.

 

סעיף 73    מוצע לקבוע כי לרשות סמכות לדרוש מידע וחומר בענייני התאגיד הציבורי, מהתאגיד, מחבר מועצה, מהמנהל הכללי ובאמצעותו, מעובד של התאגיד הציבורי או מהמועסק בשירותו. זאת, בדומה לסעיף 55 לחוק החברות הממשלתיות. על אי מילוי דרישה כזו מוצע לקבוע הוראת עונשין בסעיף 76 להלן.

 

סעיף 74    לצורך הסמכת רשות החברות הממשלתיות כגוף מרכז ומפקח לפי חוק זה, מוצע להחיל את הסעיפים הנוגעים לתפקידי הרשות מתוך חוק החברות הממשלתיות (סעיפים 27(ב), 52 עד 54 ו-56).

 

פרק י': הוראות שונות

 

סעיף 75    מוצע לאסור על שרים לאצול סמכויותיהם לפי חוק זה, בדומה לאיסור הקיים בסעיף 66 לחוק החברות הממשלתיות, על מנת לחזק את האחריות הישירה של הממשלה לענייני התאגידים הציבוריים.

 

סעיף 76    בדומה לחובה בסעיף 67 לחוק החברות הממשלתיות, מוצע להטיל על השר ועל שר האוצר חובת דיווח ליועץ המשפטי לממשלה כאשר קיבלו מידע לפי חוק זה המגלה חשד שנעברה עבירה פלילית. במסגרת חוק זה, לשרים סמכות רחבה לקבל לידיהם מידע רב אודות התאגידים הציבוריים, ולכן הם הגורם שביכולתו לגלות חשד שנעברה עבירה פלילית.

 

סעיף 77    מוצע בשלב זה לקבוע הוראות עונשיות בנוגע לחובות מסירת מידע הקבועות בסעיפים 21 (ב) ו-(ג), 32 ו-70. זאת, נוכח קיומן של הוראות עונשין בעניינים אלה בסעיף 68 לחוק החברות הממשלתיות. עבירות אלה יבחנו על מנת להתאימן לחקיקה בת זמננו בהמשך הליכי החקיקה.

 

סעיף 78    מוצע לכלול תאגיד ציבורי בהגדרת "חברת תשתית" בפרק ח3 (סעיפים 59כא-59לג) לחוק החברות הממשלתיות, הדן ביישוב סכסוכים בין חברות תשתית. זאת, על מנת לאפשר לשר האוצר, בדרך הקבועה בסעיף 59לב, להחיל את הפרק על תאגיד ציבורי, ולמנוע התדיינות לא ראויה בבתי המשפט בסכסוכים פנימיים בין תאגידים ציבוריים ובינם לבין חברות ממשלתית, והכל אם הם עוסקים בתחום התשתית.

 

סעיף 79    סעיף 424א לחוק העונשין עניינו אי גילוי מידע ופרסום מטעה בידי נושא משרה בכיר בתאגיד שלציבור עניין בו. הגדרת "תאגיד שלציבור עניין בו" כוללת תאגידים שניירות ערך שלהם הוצעו לציבור על פי תשקיף ונמצאים בידי הציבור, או שניירות ערך שלו נסחרים בורסה או רשומים בה למסחר, תאגידים בעלי היקף פעילות גדול וכן חברות ממשלתיות. מוצע להוסיף להגדרה זו גם תאגידים ציבוריים.

 

סעיף 80           מוצע להסמיך את שר המשפטים כשר הממונה על ביצוע חוק זה, ומתוקף כך, כשר המוסמך להתקין תקנות לביצועו, בהתייעצות עם שר האוצר. זאת, בשל המאפיינים הציבוריים האינהרנטיים של התאגידים הציבוריים, האופי התאגידי של החוק המוצע, ומנגד זיקתו לסמכויות שר האוצר שניתנו בו, וכן אחריותו של שר האוצר על רשות החברות הממשלתיות שתטפל גם בעניינם של התאגידים הציבוריים.

 

סעיף 81    מוצע לקבוע כי הוראות החוק לא יחולו על תאגידים ציבוריים המנויים בתוספת השלישית, וכן על איגוד ערים שהוקם בחוק.

באשר לתאגידים הציבוריים הפועלים בתחום השידורים (רשות השידור והרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו) וכן המוסד לביטוח לאומי – נוכח מאפייניהם הייחודיים, תיבחן תחולת החוק המוצע על תאגידים אלה והיקפה בהמשך הליכי החקיקה.

 

סעיף 82    מוצע כי שר המשפטים ושר האוצר יהיו רשאים לתקן את התוספות לחוק. כן מוצע כי השרים יהיו רשאים לקבוע כי רק חלק מן ההוראות יחולו על תאגיד ציבורי מסוים או סוג של תאגידים ציבוריים.

 

סעיף 83    מוצע להבהיר כי אין בהוראות החוק המוצע כדי לגרוע מהוראות חוק יסודות התקציב אשר חלות על תאגידים ציבוריים.

 

סעיף 84    מוצע כי מועד תחילתו של חוק זה יהיה שישה חדשים מיום פרסומו, על מנת לאפשר פרק זמן סביר להתארגנות הגופים האחראים על יישומו והתאגידים הציבוריים שיהיו כפופים להוראותיו.

 

סעיף 85    מוצע לקבוע לגבי תאגידים ציבוריים שהוקמו בחקיקת משנה ולא בחוק ראשי עובר להצעת חוק זו. לגבי תאגידים אלה, החוק המקים הוא לא רק החוק לפיו הוקמו אלא גם חקיקת המשנה שנתנה להם את אישיותם המשפטית.