חדשות

בג"ץ דחה על הסף עתירות שהוגשו לביטול החוק להתפזרות הכנסת ה-21, בטענה שמדובר בחוק הסותר את חוקי יסוד הכנסת והממשלה. השופט יצחק עמית: " חוק לפיזור הכנסת הוא בבחינת קלף מנצח; העובדה שהמדינה נקלעה, בעקבות חוק של הכנסת, למצב חוקתי חסר תקדים, אין בה כשלעצמה כדי להקים עילה להתערבות ביהמ"ש"

ב-9 באפריל 2019 נערכו הבחירות לכנסת ה-21. משנתפרסמו תוצאות הבחירות ולאחר שנועץ עם נציגי הסיעות בכנסת, הטיל נשיא המדינה ראובן ריבלין את מלאכת הרכבת הממשלה על ראש הממשלה בנימין נתניהו. לאחר שהזמן הקצוב להרכבת הממשלה אזל ולא עלה בידו להשלים את המלאכה, החליטה מליאת הכנסת על פיזורה ברוב של 74 תומכים מול 45 מתנגדים.

בעקבות האמור הוגשו לבג"ץ שתי עתירות שטענו כי החוק להתפזרות הכנסת אינו חוקתי. העותרים בעתירה הראשונה הם עורכי הדין שחר בן מאיר ויצחק אבירם, והעותר בעתירה השניה הוא פרופ' מוחמד ותד, דיקאן בית הספר למשפטים במכללת צפת.

לטענת העותרים, לפי חוק יסוד: הממשלה, הניסיון להרכיב ממשלה בנוי משלבים מוגדרים, ורק אם שלבים אלו מוצו מבלי שהניסיון צלח, יש ללכת לבחירות חדשות. לגישת העותרים, בידי הכנסת כלל אין סמכות להחליט על פיזורה ולמנוע את מיצוי כל שלבי הקמת הממשלה, וככל שהניסיון להקים ממשלה מוצה ונכשל, המנדט חוזר באופן אוטומטי אל העם, ולא אל הכנסת. עוד טוענים העותרים כי ההחלטה על פיזור הכנסת מעוותת את רצון הבוחר; מנוגדת לנוהג החוקתי הקיים בישראל; והיא בבחינת עריצות של הרוב כלפי המיעוט, המתבטאת בסיכול האפשרות של המיעוט לנסות להקים ממשלה.

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

בנוסף, העותרים מפנים לעובדה שהממשלה המכהנת היא ממשלת מעבר, ומעלים את החשש שאם תוצאות הבחירות לכנסת ה-22 לא תהיינה לרוחו של הרוב, אזי הכנסת תוכל להחליט על פיזורה פעם נוספת, באופן שיאפשר לממשלת המעבר הנוכחית להוסיף ולכהן.

פרופ' ותד, העותר בעתירה השניה, טען טענות דומות במהותן והוסיף כי החוק לפיזור הכנסת הוא בבחינת "עקיפה אסורה" של סמכויות נשיא המדינה להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אחר. עוד ביקש לחייב את ראש הממשלה להודיע לנשיא כי לא עלה בידו להרכיב ממשלה על מנת שזה יטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אחר שיהא מוכן לטול על עצמו את התפקיד.

הכנסת, מנגד, טענה כי היא מוסמכת להחליט על פיזורה בחוק שהתקבל ברוב של חברי הכנסת, וזאת ללא תלות בעיתוי הפיזור או בעילות הפיזור. לשיטתה, פרשנותם של העותרים אינה מתיישבת עם לשונם של סעיפי חוק יסוד הממשלה וחוק יסוד הכנסת, ואף לא עם תכליתם וכי אין כל רלוונטיות לטענת העותרים בדבר קיומו של "נוהג חוקתי" באשר לאופן הרכבת הממשלה, שכן נוהג מעין זה יכול להתקיים רק ביחס למצבים שבהם אין בנמצא הסדר חוקי או חוקתי, מה גם שהמשפט הישראלי טרם הכיר במעמדו המחייב של "המנהג החוקתי".

חוק לפיזור הכנסת הוא "קלף מנצח"

השופט יצחק עמית דחה את העתירה על הסף, בהסכמת השופטים ברק-ארז ויוסף אלרון. "צריכה האמת להיאמר: צועדים אנו במשעולים חוקתיים שכף רגלנו, ורגלי קודמנו, טרם דרכו בהם, למן קום המדינה ועד ימינו אנו", פתח עמית את פסק הדין. "המציאות החדשה, שמא אנומלית, שהתרגשה עלינו, מולידה מעצם טיבה סוגיות חוקתיות שטרם נתלבנו. עם זאת, קיומה של סוגיה חוקתית חדשה לחוד, והתערבות בחקיקה של הכנסת לחוד. העובדה שהמדינה נקלעה, בעקבות חוק של הכנסת, למצב חוקתי חסר תקדים, אין בה כשלעצמה כדי להקים עילה להתערבותו של בית משפט זה".

לגופם של דברים, ציין עמית כי סעיפים 11-7 לחוק יסוד: הממשלה מתווים שלושה תרחישים המובילים להתפזרות הכנסת במצב שבו כשל הניסיון להקים ממשלה: (א) לא עלה בידי חבר הכנסת הראשון להרכיב ממשלה, ונשיא המדינה הודיע ליו"ר הכנסת כי הוא אינו רואה אפשרות להקמת ממשלה; (ב) לא עלה בידי חבר הכנסת השני להקים ממשלה, ורוב חברי הכנסת לא הגישו בקשה לנשיא המדינה להטיל את תפקיד הקמת הממשלה על חבר כנסת מסוים; (ג) רוב חברי הכנסת ביקשו מהנשיא להטיל את תפקיד הקמת הממשלה על חבר כנסת מסוים, אולם לא עלה בידו לעשות כן.

לדעת עמית, אילו ההוראות הנ"ל היו ההוראות היחידות המתייחסות לאפשרות של פיזור הכנסת לאחר בחירות, ייתכן כי היה טעם מסוים, ולו דחוק, בטענה כי קיים מתח בין הוראות אלו לבין סמכותה של הכנסת לפזר עצמה לפי סעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת. עם זאת, לדבריו, הוראות אלו אינן ניצבות לבדן, אלא חותמת אותן ההוראה הקבועה בסעיף 12 לחוק יסוד: הממשלה, הקובעת כי "נתקבל חוק על התפזרות הכנסת, ייפסקו ההליכים להרכבת ממשלה".

סעיף זה, לדברי השופט עמית, מורה מפורשות כי כל ההליכים המובילים להרכבת הממשלה עומדים בתוקפם כל עוד לא נתקבל חוק המורה על פיזור הכנסת; ומשעה שנתקבל חוק לפיזור הכנסת, פוקעים הליכים אלו וידו של החוק על העליונה. "חוק לפיזור הכנסת הוא אפוא בבחינת קלף מנצח, מעין ג'וקר הטורף את יתר הקלפים, ותוצאתו אחת – פיזור הכנסת ובחירות חדשות", כתב עמית.

עוד התייחס עמית לטענת העותרים לפי סעיף 12 הנ"ל הוא "תקלה חוקתית" ויש לפרשו באופן שיחול רק כאשר מדובר בכנסת שיש בה ממשלה מכהנת שנפלה. לדעת עמית, פרשנות זו אינה לחלוטין משוללת היגיון במישור הרעיוני, אולם לא זו בלבד שפרשנות זו נעדרת אחיזה כלשהי בלשונו של חוק היסוד, אלא שהיא מנוגדת לפשוטו של מקרא. לשיטתו, עיון בסעיפים 11-7 לחוק יסוד הממשלה אינו מותיר מקום לספק שהם עוסקים בהליכי הקמת ממשלה הן לאחר "פרסום תוצאות הבחירות" והן בעקבות "היווצרות עילה לכינון ממשלה חדשה". בהתאם, סעיף 12 קובע כי הליכים אלו ייפסקו עם קבלת חוק לפיזור הכנסת. לפיכך, לדעת עמית, תוקפו של סעיף 12 אינו תלוי בשאלה אם מדובר בהליכים להרכבת ממשלה בעקבות נפילתה של הממשלה הקודמת (בטרם בחירות) או בהליכים להרכבת ממשלה חדשה (לאחר בחירות).

תימוכין נוספים למסקנה כי סעיף 12 חל גם בשלב של הקמת ממשלה חדשה לאחר הבחירות, מצא עמית גם בהוראת סעיף 29 לחוק יסוד הממשלה, המקנה לראש הממשלה, בהסכמת נשיא המדינה, סמכות להוציא צו לפיזור הכנסת במצב שבו "קיים בכנסת רוב המתנגד לממשלה, ושעקב כך נמנעת אפשרות לפעולה תקינה של הממשלה", קרי מצב של כנסת לעומתית. במקרה כאמור, רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מנשיא המדינה להטיל על חבר כנסת אחר להרכיב ממשלה, ומכאן ואילך קובע הסעיף מסלול להרכבת ממשלה או לפיזור אוטומטי של הכנסת במקרה של חוסר הצלחה להרכיב ממשלה.

בין היתר, קובע אחד מסעיפי המשנה (סעיף 29(ז)(1)) כי "ראש הממשלה לא יהיה רשאי להשתמש בסמכותו לפי סעיף זה – מתחילת כהונתה של כנסת חדשה עד כינון הממשלה החדשה". מכאן, שהמחוקק, בכובעו כרשות מכוננת, ביקש להבחין בין סמכותו של ראש הממשלה לפזר את הכנסת, לבין סמכותה של הכנסת לפזר את עצמה. כך, בעוד שסמכותו של ראש הממשלה (כראש ממשלת מעבר) לפזר את הכנסת הוגבלה ואינה נתונה לו בימים שלאחר הבחירות ולפני הקמת ממשלה חדשה, הרי שסמכותה של הכנסת לפזר עצמה נתונה לה בכל עת - לרבות בעיצומם של הליכים להקמת ממשלה חדשה. לדעת עמית, מדובר בהבחנה בעלת היגיון רב ואף מתבקשת, ואילו פרשנותם של העותרים אינה מתיישבת עמה.

מעבר לאמור, סבר עמית כי פרשנות העותרים אינה מתיישבת גם עם ההיסטוריה החקיקתית של חוקי יסוד הכנסת והממשלה. לשיטתו, למרבה ההפתעה מתברר כי חברי הכנסת חזו את התרחיש שאליו נקלעה המדינה בעת הנוכחית, שבו הניסיון להקים ממשלה לאחר הבחירות לא צלח – ובחרו במודע להותיר בידי הכנסת את הסמכות להורות על פיזורה גם במצב שכזה. בעניין זה הפנה עמית לפרוטוקולים של ועדות הכנסת שנדרשו בשעתו לסוגיה, וציין כי בדיון שהתקיים בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת בנובמבר 1954, למשל, דנו חברי הוועדה בשאלה אם יש ליתן בידי נשיא המדינה סמכות לפזר את הכנסת ויצאו מנקודת הנחה כי סמכות זו – ככל שתינתן לנשיא – לא תהיה חלף סמכותה של הכנסת לפזר עצמה, כי אם בנוסף לה.

גם הדיונים שקדמו לחקיקת חוק יסוד הממשלה בנוסחו המקורי (מסוף שנות השישים) מלמדים, לדעת עמית, על תפישה יסודית המותירה בידי הכנסת את הסמכות להחליט על פיזורה. בנוסף, לדבריו, עקרון יסוד זה עמד גם לנגד עיניהם של מנסחי חוק יסוד הממשלה החדש בשנת 2001, אשר כלל חידוש בדמות מנגנון פיזור אוטומטי של הכנסת כאשר נכשלו הניסיונות להקים ממשלה. לדברי עמית, הוראה זו לא נועדה לשלול את סמכותה של הכנסת לחוקק חוק לפיזורה, אלא נועדה להוות מנגנון מקביל הנכנס לפעולה כאשר הכנסת נמנעת מלהפעיל את סמכותה זו. אשר על כן, לדברי השופט, טענת העותרים חוטאת לא רק ללשון חוק היסוד, אלא גם לכוונתם של מנסחיו. בנוסף, יש טעם רב בטענת הכנסת כי פרשנות העותרים מנוגדת גם לתכליתה האובייקטיבית של חקיקת היסוד, שנועדה להותיר בידי הכנסת את הסמכות להחליט אם עליה להתפזר לפני תום כהונתה, בהינתן הקושי המשטרי הכרוך בכפייה על הכנסת להמשיך ולכהן מקום בו רוב חבריה סבורים כי עליה להתפזר.

לסיכום, קבע עמית כי החוק לפיזור הכנסת התקבל בהתאם להוראות חוקי יסוד הממשלה והכנסת, ובהיעדר כל אחיזה, ולו מינימאלית, לטענה כי מדובר בדבר חקיקה הסותר הוראה בחוק יסוד, נשמט הבסיס תחת טענת העותרים כי החוק בלתי חוקתי וכי דינו להתבטל. אשר לחשש שהעלו העותרים לפיו תסריט זה יחזור על עצמו בכנסת ה-22, ציין עמית כי מדובר בתרחיש שהוא בגדר חשש בעלמא, בבחינת "דיה לצרה בשעתה", והוסיף כי "הכול שותפים לתקווה שמצב חריג זה יישאר בגדר חריג" ואין מקום להידרש למצב תיאורטי זה.

העתירות נדחו על הסף ללא צו להוצאות.

בג"ץ 3747/19