חדשות

בדוח שהוגש אתמול לשרת המשפטים קובעת נציבת הביקורת על הפרקליטות כי הרוב המכריע של נפגעי העבירה לא מקבלים מהפרקליטות את המידע שלו הם זכאים ולא מיודעים על הסדרי טיעון. נפגעי עבירות מין לא יודעו על זכותם להגיש בקשה למתן צו להרחקת עבריין המין מסביבת הנפגע

הרוב המכריע של נפגעי העבירה לא מקבלים מהפרקליטות את המידע לו הם זכאים ולא מיודעים על הסדרי טיעון. כך קובעת נציבת הביקורת על הפרקליטות, השופטת (בדימוס) הילה גרסטל, בדוח מיוחד שהוגש אתמול  (ד', 2.12) לשרת המשפטים איילת שקד וליועץ המשפטי לממשלה עו"ד יהודה וינשטיין. 

לקבלת עדכוני חדשות, פסיקה וחקיקה ישירות למייל, לחץ כאן

מדובר בדוח נושאי שלישי שמגישה נציבת הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (נבת"ם) השופטת גרסטל, המחזיק מעל 220 עמודים, בנושא זכויות נפגעי עבירה. בפתח הדו"ח נכתב כי מטרת דו"ח ביקורת זה היא לתת בידי הפרקליטות תמונה רחבה, מעמיקה ומקיפה בדבר עמידתה בהוראות הדין הנוגעות לזכויות נפגעי העבירה, לצד מתן המלצות מעשיות לשיפור התנהלותה בנושא, ובתוך כך, להביא לחיזוק אמון הציבור בפרקליטות ובמערכת אכיפת החוק בכללותה.

חוק זכויות נפגעי עבירה התקבל בכנסת ב-21 במרץ 2001 ונכנס לתוקפו המלא באפריל 2005, דהיינו, לפני למעלה מ-10 שנים. הביקורת של הנציבה גרסטל חלה על תקופה של שנתיים, מיולי 2012 (למעלה משבע שנים לאחר כניסתו של החוק לתוקף) ועד יוני 2014, ביחס לתיקים שההליך בהם הסתיים.

זכויות נפגעי עבירה על פי החוק נפרסות על פני ההליך הפלילי כולו, ובבסיסן מקופלת התפיסה שנפגע העבירה אינו עוד "נטע זר" בהליך הפלילי ועֵד המסייע לפרקליטות בהוכחת האשמה, אלא גורם בעל מעמד חוקי ומוכר, השותף באופן מוגדר להליך הפלילי המתנהל נגד הפוגע. זאת, החל משלב פתיחת התיק במשטרה, עובר להחלטת הפרקליטות האם להגיש כתב אישום נגד החשוד או לסגור את התיק, דרך ניהול ההליך הפלילי, מעצר הנאשם, הסדר טיעון, עיכוב הליכים והפסקת ההליך, מתן הכרעת הדין וגזירת עונשו של הנאשם, וכלה בהגשת ערעור על פסק הדין והליכים במהלך המאסר ולאחר שחרור הנאשם לפני ועדת שחרורים.

זכויות אלו, שהוענקו לנפגעי עבירה על פי דין, נוגעות לשלושה נושאים:

1.   הזכות לקבל מידע על שלבים שונים בהליך הפלילי בקשר לעבירה שממנה נפגע.

2.   הזכות להביע עמדה בצמתים מרכזיים בהליך, ובכללם לעניין הסדר טיעון.

3.   הזכות להגנה, לרבות בדרך של מתן צו פיקוח לפי חוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין.

כשלים בתיעוד

ממצאי הדו"ח החדש של הנציבה גרסטל העלו ליקויים ביישום הוראות הדין על ידי הפרקליטות. הליקויים ביישום הוראות החוק, כפי שעלו מהביקורת, נוגעים לשלושה מישורים מרכזיים: המישור האחד הוא כשלים בתשתית ובאבני היסוד לפעילות הפרקליטות ולהתנהלותה בנושא הביקורת – למרות הזמן הרב שחלף מכניסת החוק לתוקף, אין בפרקליטות הנחיית פרקליט מדינה התואמת והמקיפה את הוראות החוק, ואת שינוי התפיסה שהחוק הביא בכנפיו ביחס לנפגע העבירה. הנחיית פרקליט המדינה המרכזית בנושא (מס' 14.7) נכתבה בשנת 1988 ועודכנה במהלך השנים, אך אינה כוללת התייחסות לחוק ולזכויות נפגעי עבירה מכוחו. בפרקליטויות המחוז ובמחלקות הרלוונטיות בפרקליטות המדינה נמצאו הנחיות ונהלי עבודה חסרים ולא אחידים. כתוצאה מכך, נמצא יישום חסר שאינו אחיד ואינו עקבי בין הפרקליטים השונים. הפרקליטות לא הקימה יחידות סיוע, אף שחובה זו הוטלה עליה על פי החוק לפני למעלה מעשור. יחידות הסיוע נועדו לכונן ולהקים את מערך הסיוע לנפגעי עבירה בכל פרקליטות מחוז, להטמיע ולהנחיל את הידע המקצועי הרב בנושא, לפקח ולבקר אחר ביצוע ויישום כל הוראות החוק.

בשנת 2006 נמסר על ידי הפרקליטות למבקר המדינה כי ניתן מענה זמני בדמות מינוי רפרנטיות (גורם ידע מקצועי) לנושא נפגעי עבירה בכל פרקליטות מחוז. מענה זמני זה נותר על כנו עד היום, והרפרנטיות עושות תפקיד זה במקביל לעבודתן הנוספת, ובאופן חלקי בלבד. תשעה תקנים שהוקצו לפרקליטות בשנת 2006 לצורך הקמת יחידות הסיוע, הוסבו לטובת  משימות אחרות בפרקליטות. אי הקמת יחידות סיוע בפרקליטויות משמעה העדר "כתובת" ברורה, ידועה, מקצועית, זמינה ונגישה לנפגעי עבירה.

המישור השני נסוב על כשלים בזיהוי דבר קיומו של נפגע עבירה, בהזנתו לתיק הפרקליטות ובבירור עמדתו לעניין קבלת מידע על ההליך הפלילי (שלבים מכוננים וקריטיים להבטיח מילוי חובות הפרקליטות כלפי נפגע העבירה) – בכלל זאת: בעוד שלדברי הפרקליטות כ-84% מהתיקים שנפתחו בפרקליטות כוללים נפגעי עבירה, הרי שרק ב-8.7% (789 תיקים מתוך 9,109) שהסתיימו בגזר דין הוזן נפגע עבירה לתיק; רק ב-19% (7,835 תיקים מתוך 40,523) מהתיקים שנסגרו בפרקליטות לאחר החלטה שלא להעמיד חשוד לדין הוזן נפגע עבירה לתיק; רק ב-26% (15,230 תיקים מתוך 58,395) שנפתחו בפרקליטות הוזן נפגע עבירה לתיק המחשב.

למען הגילוי הנאות מצוין בדו"ח כי בתגובת הפרקליטות לטיוטת הדו"ח צוינו נתונים שונים:  22.5%, 34%, ו-38% בהתאמה לאמור לעיל. דהיינו, גם לשיטת הפרקליטות מדובר באחוזים נמוכים ביותר של זיהוי והזנת נפגעי עבירה בתיקי הפרקליטות. לזיהוי והזנה של נפגע עבירה לתיק יש חשיבות רבה שכן הטיפול בתיק הפרקליטות, על כל שלבי ההליך הפלילי, אינו נתון פעמים רבות בידי פרקליט אחד אלא עובר בין פרקליטים שונים ואף בין יחידות שונות בפרקליטות (כך למשל, הטיפול בערעור, הטיפול בערר על החלטות מעצר נאשם, בדיון בפני ועדת שחרורים ועוד). באמצעות מהלך זה מובא לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות דבר קיומו של נפגע עבירה ופרטיו, להבטחת מילוי חובות הפרקליטות כלפיו מכוח הוראות הדין. למרות חשיבותו המרכזית של טופס "בקשה לקבלת מידע" (טופס מנ"ע), שעליו חותם נפגע עבירה במשטרה, הפרקליטות אינה מקפידה על בדיקת קיומו של הטופס עם קבלת תיק החקירה מהמשטרה. משמעות הדבר בשלושה היבטים מרכזיים:

(1)  אי זיהוי דבר קיומו של נפגע עבירה בתיק הנפתח בפרקליטות, ובהתאם הזנתו לתיק;

(2)  אי בירור עמדת נפגע עבירה לעניין קבלת מידע, האם מעוניין או לאו;

(3)  אי וידוא ובקרה כי "הוקם" נפגע עבירה במנ"ע, מערכת מידע לנפגעי עבירה, המנוהלת על ידי משטרת ישראל, אשר באמצעותה מועבר לנפגע עבירה מידע בקשר לשלבים שונים בהליך הפלילי המתנהל נגד הפוגע, ככל שהוזן על ידי הפרקליטות בתנופ"ה (מערכת מחשוב); ככל שלא ניתן למסור לנפגע עבירה המידע באמצעות מנ"ע, על הפרקליטות החובה לעשות כן, על פי דין.

המישור השלישי נסוב על כשלים בביצוע החובות המוטלות על הפרקליטות למימוש זכויות נפגעי עבירה: במישור זה נטען בתגובת הפרקליטות לטיוטת דו"ח הביקורת כי אכן קיים כשל בתיעוד, אולם, הכשל הוא בחוסר התיעוד ולא  באי העשייה.

"אין כל ספק שפרקליטים רבים עושים את מלאכתם נאמנה, בחריצות, בעומס כבד, ברגישות ובאכפתיות, בכלל, ובהקשר לנפגעי העבירה, בפרט, וזאת מתוך תחושת שליחות אמיתית וכנה", נכתב בדו"ח המקיף. "עם זאת, בבוא צוות הביקורת לבחון את ההתנהלות המערכתית הכוללת, אין הוא יכול להתבסס על התנהלות פרסונאלית של פרקליט זה או אחר".

צוות הביקורת מדגיש כי התיעוד אינו סוגיה טכנית גרידא. היעדר תיעוד פוגם מהותית ביכולת לדעת מה נעשה, הן על ידי הפרקליט המטפל, שמטבע הדברים מטפל בעשרות תיקים ואינו יכול לזכור מה נעשה בכל תיק, אם לא קיים תיעוד, הן כאשר תיק עובר מיד ליד. הפרקליט המקבל אינו יכול לדעת מה נעשה על ידי קודמו, כפי שאף עולה מתגובת המבוקרים לטיוטת הדו"ח, בה נאמר כי במקרים מסוימים לא ניתן לשחזר האם בוצעו החובות בשל עזיבת פרקליט את הפרקליטות, מינוי פרקליטה לשיפוט, חופשת לידה וכיוצא באלה.

"ארגון מסודר ומנוהל אינו יכול ואינו רשאי להתבסס על זיכרון אישי, אלא חייב להתבסס על זיכרון ארגוני, מובנה, ממוסד ומסודר", נכתב בדו"ח.

עוד יודגש כי לטענת המבוקרים היה על צוות הביקורת להתייחס למספר התיקים ולא למספר נפגעי העבירה. אולם, צוות הביקורת מדגיש כי כל נפגע עבירה הוא עולם ומלואו הזכאי הן על פי דין, הן ברמה המוסרית, להתייחסות פרטנית ורגישה, ובהתאם לכך בדק צוות הביקורת את יישום החובות כלפי כל נפגע עבירה בנפרד.

היעדר ממשק בין המערכות הממוחשבות

מבדיקת התיקים על ידי צוות הביקורת עולה עוד כי מתוך 1,851 מקרי יידוע שנדגמו במהלך ביצוע הביקורת, לא נמצאה כל אינדיקציה ליידוע נפגעי עבירה ב-1,622 מקרים (88%) על שלבי ההליך הפלילי, אלא רק ב-229 מקרים (12%).

בכל תקופת הביקורת לא היה ממשק תקין בין תנופ"ה למנ"ע, עובדה שפגעה ביכולת של נפגעי העבירה לקבל מידע. במהלך ביצוע הביקורת אף לא אחד מפרקליטי המחוזות, מנהלי המחלקות הרלוונטיות בפרקליטות המדינה, המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים, וכל גורם אחר בפרקליטות אמר לצוות הביקורת כי קיים כשל מהותי זה. רק בתגובה לטיוטת הדו"ח, מסרה הפרקליטות לצוות הביקורת כי התקלה המהותית הייתה ידועה לפרקליטות.

אין בפרקליטות גורם מקצועי האחראי על הממשק בין מערכות המחשוב תנופ"ה ומנ"ע, להבטיח תקינות ממשק מערכות המחשוב להעברת מידע לנפגע עבירה.

בנוסף, הפרקליטות אינה מקפידה על קיום זכות נפגע עבירת מין או אלימות חמורה להביע עמדה לעניין הסדר טיעון. מתוך 98 מקרים שנדגמו בביקורת, שבהם עמדה לנפגע עבירה הזכות להביע עמדה ביחס לנאשם מסוים בתיק, ב-68 מקרים (69%) נפגעי עבירה לא הביעו עמדתם, ולא נמצאה כל אינדיקציה בתיקים לכך שהתבקשו להביע עמדה ומסרו שאינם מעוניינים בכך.

הפרקליטות אינה מקפידה על מתן שהות מספקת לנפגע עבירה לגבש את עמדתו לעניין הסדר הטיעון. הבעת עמדה של נפגע העבירה נעשית פעמים רבות בשלב מאוחר, לאחר שהפרקליטות והסניגור הגיעו ל'הסכמה' על הסדר הטיעון. מעבר לכך, קיימים בפרקליטות אי בהירות וחסרים ביישום הוראות החוק לגבי הסדר טיעון בשלב הערעור.

הדוח מציין עוד כי הפרקליטות אינה מקפידה על מימוש זכויות נפגעי עבירה להשמיע קולם בשלב הטיעונים לעונש, לקראת גזירת עונשו של הנאשם. הפרקליטות אינה מקפידה על מימוש זכות נפגע עבירה להגיש "הצהרת נפגע". רק שני נפגעי עבירה מתוך 123 נפגעי עבירה בתיקים שנבדקו (2%) הגישו הצהרת נפגע. במקרים שבהם לא הייתה קיימת בתיק הפרקליטות הצהרת נפגע (121 נפגעי עבירה), יידעה הפרקליטות רק שישה נפגעי עבירה (5%) בדבר הזכות למסור הצהרת נפגע. הפרקליטות לא יידעה 115 נפגעי עבירה בדבר זכות זו (95%). עוד צוין כי הפרקליטות עושה שימוש מועט בייזום ובהגשת תסקיר נפגע עבירה. רק ביחס לנפגע עבירה אחד מתוך 59 נפגעי עבירות מין או אלימות חמורה בתיקים שנבדקו, ביקשה הפרקליטות עריכת תסקיר נפגע עבירה.

בניגוד להנחיית פרקליט המדינה מס' 14.20, הפרקליטות אינה מיידעת נפגעי עבירות מין על הזכות להגיש בקשה למתן צו לפי חוק מגבלות חזרת עבריין מין לסביבת נפגע עבירה. בכל התיקים שנבדקו בנושא זה, הפרקליטות לא יידעה אף אחד מ-36 נפגעי עבירת מין בדבר הזכות להגיש בקשה למתן צו נגד עבריין המין.

הפרקליטות אינה עומדת במועד שנקבע בדין (6 חודשים), למתן החלטה בערר שהגיש נפגע עבירת מין או אלימות חמורה על החלטה שלא להעמיד את החשוד לדין. ב-27 תיקים שנבדקו בנושא זה מתוך 32 (84%), נמסרה ההחלטה בערר לנפגע עבירה לאחר חלוף 6 חודשים ממועד הגשת הערר. זמן הטיפול הכולל הממוצע (מיום הגשת הערר ועד משלוח החלטה לנפגע עבירה) בתיקים אלה עמד על 309 ימים (כ-10 וחצי חודשים).

זמן הטיפול הכולל הממוצע, מיום הגשת הערר ועד משלוח החלטה לנפגע עבירה, בהחלטה בערר שהגיש נפגע עבירה אחרת (שאינה מין או אלימות חמורה) עמד על 230 ימים (כ-7 וחצי חודשים).

"התמקדו בפרוצדורה ולא במהות"

שרת המשפטים איילת שקד הגיבה על פרסום דוח הנציבות בעניין נפגעי עבירה ואמרה כי "דו"ח הנבת"ם על הפרקליטות בעניין נפגעי עבירה הוא דו"ח שחשוב שנכתב מתוך מבט צופה פני עתיד המבקש לייעל את עבודת הפרקליטות. אני מודה לנציבה על הדוח. עם זאת, חשוב לציין כי עוד במהלך עבודת הביקורת, וכפי שצוין בדו"ח הנבת"ם, החלה הפרקליטות בתיקון ויישום הממצאים שהתגלו. הפרקליטות הודתה לנציבה גרסטל על הדוח והודיעה כי תמשיך בתהליך היישום, שממילא החל, על סמך המלצותיה של המבקרת. ראוי לציין גם את מסירותם ומחויבותם הכנה של הפרקליטים  בעבודתם אל מול נפגעי העבירה, עבודה שלא תמיד מתועדת או מפורסמת, אך בוודאי שמתקיימת ומתוך מקצועיות ואכפתיות רבה. כמו כן, על מנת לקבע את הנציבות ולהסדיר את עבודתה מול הפרקליטות בשבועות הקרובים יופץ תזכיר חוק שיתבסס על מסקנות דוח גולדברג".

ממשרד המשפטים נמסר בתגובה לממצאי הביקורת כי "הפרקליטות מברכת על קיומה של הביקורת בנושא זה, שנערכה לבקשתה. הפרקליטות מובילה בעשור האחרון מהלך לשינוי חברתי בנושא נפגעי עבירה, והיא ממלאת את חובותיה ברמה גבוהה ומקיימת קשר אישי ככל הניתן עם נפגעי העבירה. על כך יעידו מאות ואלפי נפגעי עבירה וכן ארגוני סיוע שעובדים עמנו שנים.

"עם זאת, הדוח מתמקד בעניינים פרוצדורליים ופורמליסטיים של רישום והזנת נתונים במערכת ממוחשבת, ולא במישור המהותי. במישור המהותי הפרקליטות ממלאת חובותיה על פי החוק, ויותר מכך. עיקר הפעולות מול נפגעי העבירה המחויבות על פי חוק מבוצעות במסגרת מפגשים עם נפגעי עבירה, התכתבויות במיילים, מסרונים ושיחות טלפון,  לרבות בשעות מעבר לשעות העבודה, ועובדה חשובה זו לא מצאה כל ביטוי בדוח.

"יתירה מכך, לצערנו, רבים מהנתונים שמציגה הנציבות לכל אורך הדוח הינם מוטעים, אינם משקפים את המציאות, ועושים עוול כבד לפרקליטים רבים. כך למשל, בניגוד גמור לנטען בדוח, ברוב רובם של המקרים הפרקליטים מיידעים את נפגעי העבירה בדבר הסדר טיעון מתגבש, ובמרבית המקרים גם מתעדים זאת בתיק, אם כי לא בהכרח בגיליון התרשומות, שרק הוא נבדק על ידי הנציבות. דרישה זו הוטמעה היטב בפרקליטות, ואין כיום פרקליט או מנהל שאינם נוהגים כך בשגרת עבודתם, למעט במקרים חריגים של תקלות. שגיאות משמעותיות נוספות נפלו בדוח גם בכל הקשור להבנת תהליכי העבודה בפרקליטות, והן מפורטות בתגובת הפרקליטות המלאה לדוח.

"ובצד כל זאת, תמיד יש מקום לשיפור, גם בהקפדה על הפרוצדורה. הפרקליטות נוטה לאמץ את מרבית המלצות הדוח, המתבססות על תהליכי עבודה שהחלו בפרקליטות בשנה החולפת עוד בטרם פרסום הדוח".