פטור מהיטל השבחה למוסד הפועל למטרה ציבורית - גם במכר שתמורתו תשמש לטובת הציבור
העליון קבע כי אין להגביל את מתן הפטור מהיטל השבחה למוסדות ציבור אך למקרים שבהם המקרקעין עצמם משמשים למטרות ציבוריות, ודי בכך שהתמורה מהמכירה תשמש את המוסד לטובת הציבור. פעילות למען מטרות ציבוריות תורמת לקידומו של האינטרס הציבורי הרחב, ובכך מהווה תחליף שקול לחיוב הכספי הכרוך בהיטל
ההליך דנן עניינו בשאלה כיצד יש לפרש את התנאים לקבלת פטור מתשלום היטל השבחה הניתן למוסדות הפועלים לקידום מטרות ציבוריות - האם יש להגביל את מתן הפטור אך למקרים שבהם המקרקעין שהושבחו משמשים או מיועדים לשמש למטרות ציבוריות הקבועות בחוק, או שדי בכך שהתמורה ממכירת אותם מקרקעין תשמש את המוסד הפועל למטרות ציבוריות לקידום מטרותיו, אף מבלי שהמקרקעין עצמם מיועדים לכך. ההליך דנן נסב על סוגיית חיובה של המשיבה-הכנסייה האוונגלית האפיסקופלית בירושלים ובמזרח התיכון, בהיטל השבחה, בגין מכירת זכויותיה במקרקעין. המקרקעין שוחררו לידי המשיבה על-ידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים בהתאם לסעיף 28(א) לחוק נכסי נפקדים. לטענת המשיבה, היא זכאית לפטור מתשלום של היטל השבחה מכוח סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. על המקרקעין חלה תכנית ולפיה שונה ייעוד המקרקעין משטח לבנייני ציבור ומגרשים מיוחדים לשטח לדיור מוגן. המשיבה הגישה לוועדה המקומית, בקשה להיתר בניה לצורך בנייתו של בית דיור אשר אושרה. עם אישור ההיתר, קיבלה דרישה לתשלום היטל השבחה. טענת המשיבה כי היא זכאית לפטור, נדחתה. לאחר שזנחה את כוונתה המקורית לקבלת היתר בנייה, מכרה המשיבה את הזכויות. בעקבות המכר, נשלחה דרישה חדשה לתשלום היטל השבחה. דרישת תשלום זו היא שעומדת במרכזו של ההליך דנן. המשיבה הגישה ערר ובגדרו חזרה על טענתה כי היא זכאית לפטור מהיטל השבחה, והערר התקבל. הוועדה המקומית הגישה ערעור וטענה כי מדובר בתנאי כפול ומצטבר, דהיינו כי על המבקש לקבל פטור כאמור להראות גם כי אותם המקרקעין משמשים או מיועדים לשמש למטרות הציבוריות הקבועות בסעיף וגם, במקרה של מכר, כי התמורה בעד מכירתם תשמש למטרות שכאלה. המחוזי דחה את ערעורה של הוועדה המקומית, תוך שקבע כי מטרותיה של המשיבה הן מטרות דת וצדקה וכי אף אם היא מפיקה רווחים מפעילותה, אלו משמשים רק לקידום מטרותיה הציבוריות.
כב' השופטת, ד' ברק-ארז פסקה כי יש לדחות את הערעור. כפי שנקבע ע"י ביהמ"ש המחוזי, די בכך שתתקיים אחת מבין שתי חלופות לצורך תחולת הפטור- שהמקרקעין עצמם משמשים או מיועדים לשמש לאחת המטרות המנויות בסעיף, או שהתמורה המתקבלת בעד המקרקעין, כאשר מדובר במימוש על-ידי מכר, משמשת או מיועדת לשמש לאותן המטרות. עמדה זו משרתת תכליות חשובות אחרות הנוגעות לסיוע למוסדות הפועלים לטובת מטרות ציבוריות. הצדדים חלוקים באשר לגבולות הפרשניים של המילה "או" בתיבה "אותם מקרקעין או התמורה בעדם". השימוש הרגיל במילה "או" נועד לבטא בשגרה הבחנה בין מספר תנאים או אפשרויות חלופיות. החיוב בהיטל השבחה מבטא, בראש ובראשונה, את הרעיון לפיו על בעל המקרקעין לחלוק עם הציבור את ההתעשרות שנוצרה כתוצאה מפעולתה המשביחה של הרשות המקומית. בהקשר זה, יודגש כי כוחו של היטל ההשבחה להגשים את תכליתו החלוקתית נובע מכך שהכספים הנגבים כהיטל ישמשו לכיסוי הוצאות תכנון ופיתוח של הוועדה המקומית או של הרשות המקומית. מכאן, ניתן לומר שהגשמת תכליתו החלוקתית של היטל ההשבחה קשורה באופיו המקומי של ההיטל ובקידום הקהילה שבה נקשרו המקרקעין. לאורך השנים חוק התכנון והבניה עיגן חריגים שונים לחובת תשלום היטל ההשבחה, אשר נועדו לאזן בין תכליתו המרכזית של ההסדר לבין הצורך החברתי בקידומן של מטרות חשובות נוספות. אחד מאותם החריגים הינו פטור הניתן לגופים המקדמים מטרות ציבוריות. בית המשפט העליון קבע כי תכליתו של הפטור היא "לעודד פעילות של גופים הפועלים לטובת הציבור כנאמניו ולא לרווחתם הפרטית ולהקל על מימוש זכויות מושבחות במקרקעין שבבעלותם או בחכירתם מקום שהמקרקעין משמשים או מיועדים לשמש לאחת המטרות הציבוריות המפורטות בסעיף" (ע"א 5138/04 בעניין נווה שלום). ביסודה של גישה זו ניצבת התפיסה כי פעילות למען המטרות המנויות בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית – וביניהן חינוך, מדע, דת, סעד ובריאות – תורמת לקידומו של האינטרס הציבורי הרחב, ובכך מהווה תחליף שקול לחיוב הכספי הכרוך בהיטל. בכך משלים ההסדר את הפטור המקביל למוסדות ציבור מתשלום מס שבח, הניתן בהתאם לסעיף 61 לחוק מיסוי מקרקעין.
בהמשך לאמור, נקבע כי הענקת הטבה שיש לה השפעה חיובית גם מחוץ להקשר המקומי אינה זרה לדיני היטל ההשבחה. כפי שצוין בעניין נווה שלום, מטרתו המרכזית של הפטור נסבה על עידוד פעילות ציבורית המופנית לקידומן של אותן מטרות אשר נתפסו על-ידי המחוקק ככאלה התורמות לציבור בכללותו. ניתן לומר כי פרשנות המשיבה יוצרת תמריץ כלכלי למוסדות ציבוריים להימנע מפעילות שאינה משמשת למטרות ציבוריות – קרי שימוש עצמי במקרקעין על-ידי המוסד שלא למטרות הקבועות בחוק. חלף זאת, הענקת הפטור מתמרצת, מבחינה כלכלית, מכירה של מקרקעין מסוג זה והפניית התמורה לפעילות ציבורית ממשית. כלומר, גובר הסיכוי לכך שמוסדות אלו יפעלו באופן המופנה במישרין להגשמת תכליותיהם החשובות ללא "הסחות" צדדיות. גישה שכזו עולה בקנה אחד עם פסיקות קודמות אשר הדגישו כי עניינו של סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית הוא בקידום פעילות ישירה לטובת הציבור, להבדיל מפעילות התורמת בעקיפין לקידום המטרות הקבועות בסעיף. אל מול יתרונותיה "המקומיים" של גישת הוועדה המקומית, ניצבים יתרונות "כלל-ארציים" אחרים הנוטים דווקא לטובת גישת המשיבה. מתח זה בין השיקולים משקף את מורכבותה האינהרנטית של הסוגיה על האיזון העדין הטמון בה.
נוכח האמור, נקבע כי יש להותיר על כנה את פרשנותו של בית המשפט המחוזי. לשון החוק נוטה בבירור לטובת תוצאה אחת, אשר עולה בעיקרה בקנה אחד אף עם התכלית הסובייקטיבית של ההסדר. עוד צויין כי בית המשפט העליון חזר והתריע בהזדמנויות רבות על כך שהחקיקה הקיימת בתחום של היטל השבחה לוקה בחסרים רבים – ניסוחים לא ברורים, וחוסר עדכניות להתפתחויות בתחום התכנון והבנייה. דברים אלה נכונים גם במקרה דנן, ובית המשפט הביע תקווה כי הדברים יזכו לתשומת הלב החקיקתית המתאימה. מעבר לקשיים אלה, הפטור מעורר גם שאלות הנוגעות לפן היישומי של דיני היטל ההשבחה. בהתאם לעקרונות הכלליים החלים בתחום זה, החיוב בהיטל השבחה מבוסס על ההבחנה בין מועד היווצרות החיוב בהיטל ההשבחה (אירוע המס) לבין מועד תשלומו (מועד מימוש הזכויות). הבחנה זו מעוגנת בסעיפים 4(7) ו-7(א) לתוספת השלישית. ההבחנה האמורה מגשימה את "עקרון המימוש" המוכר בדיני המס, והיא נועדה להבטיח שנישומים לא יחויבו לשלם את ההיטל בטרם התעשרו בפועל מהפעולה המשביחה של הרשות. בהתאם להבחנה זו, מקובל כי, ככלל, הזכאות לפטור מהיטל השבחה, ובחינת התמלאותם של התנאים לקבלתו, ייעשו לפי מועד אירוע המס ללא קשר למועד המימוש. במקרים שבהם המימוש נעשה בדרך של בנייה, ניתן ברגיל לוודא שמתקיימות תכליות ההסדר כבר במועד יצירת ההשבחה - ניתן לוודא כי במועד ההשבחה המקרקעין משמשים או מיועדים לשמש למטרות הציבוריות הקבועות בסעיף. לעומת זאת, כאשר המימוש הוא בדרך של מכירה, בחינת התקיימות תנאי הפטור "בזמן אמת", דהיינו כבר במועד יצירת ההשבחה, מעוררת קושי. זאת, משהשאלה האם התמורה ממכירת המקרקעין משמשת או מיועדת לשמש לקידום מטרות ציבוריות תוכל להיבחן אך במועד עתידי מאוחר לאירוע המשביח, לאחר מכירת הנכס. הבחירה להציב דרישות הנוגעות לשימוש העתידי בתמורה המתקבלת מן המכירה, יוצרת קושי מובנה ביחס לאופן שבו פועל "המנגנון" של היטל ההשבחה במקרה הרגיל. קושי זה מתעורר הן ביחס לפרשנות המשיבה והן ביחס לפרשנות הוועדה המקומית והיועצת. הדברים אמורים בשים לב לכך ששתי הפרשנויות מחייבות למעשה בחינה של השימוש בתמורה למטרות ציבוריות במקרה של מימוש בדרך של מכר. זאת כאשר המחלוקת בין הצדדים נעוצה בשאלה האם מלבד בחינת השימוש בתמורה, יש לבחון גם את השימוש במקרקעין עצמם. נוסח הפטור כולל מלכתחילה בעייתיות מובנית במישור זה.
לסיכום, הערעור נדחה.
המבקשת יוצגה ע"י: עו"ד שחר בן עמי; עו"ד רותם ארביב קופלניקוב; עו"ד דורון דבורי
המשיבות יוצגו ע"י: עו"ד רון צין; עו"ד תומר גור; עו"ד רן רוזנברג
