טיוטת תקנות

א. שם התקנות המוצעות

טיוטת תקנות בריאות העם (רישום מרפאות)(תיקון – שינוי בבעל שליטה), התשפ"ו-2026

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

אישור להפעלה של מרפאה החייבת רישום ("תעודת רישום") הוא משאב יקר ובעל השפעות נרחבות על מערכת הבריאות, ועל כן יש לנהלו באופן מבוקר ומפוקח. התקנות בנוסחן קודם לתיקון, אוסרות על העברה של הרישיון לאחר. עם המעבר של שוק המרפאות למבנה תאגידי, נוצר הצורך לחדד את איסור ההעברה גם ביחס לבעל שליטה בתאגיד, כמי שיכול להכווין את פעילותו. דבר זה יוצר פער רגולטורי בין החובה בין החובה החלה על יחידים לבין תאגידים שבאפשרות בעלי השליטה בהם להעביר דה-פקטו את הרישיון באמצעות סחר בשליטה ושינוי במבנים התאגידיים. כמו כן, ישנו פער משמעותי בין רמת הפיקוח על בעלות וניהול מרפאות מסוג זה בישראל למול רמת הפיקוח על נכסים אחרים אשר להם השפעה ציבורית רחבה ומצויים באופן חלקי או מלא בידיים פרטיות, כגון חברות ביטוח. הפיקוח המוצע נועד לתת מענה לפער בהגדרת המונח "בעלות" והתאמתו לשוק המרפאות העכשווי.

התיקון המוצע לתקנות הוא חלק ממהלך הכולל גם תיקון דומה לתקנות בריאות העם (רישום בתי חולים), התשכ"ו-1966, וכן תיקון נרחב יותר לתקנות בריאות העם (אמות מידה לאישור הקמה למרפאות), התשע"ז-2017 שכבר הופץ להערות הציבור בעבר.

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

טיוטת תקנות מטעם משרד הבריאות:

טיוטת תקנות בריאות העם (רישום מרפאות)(תיקון – שינוי בבעל שליטה), התשפ"ו-2026

___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)

(חמ 3-2045)

__________________

שר הבריאות

דברי הסבר

כללי

תקנות בריאות העם (רישום מרפאות), התשמ"ז-1987, מסדירות את הרישום של מרפאות ואת התנאים הנדרשים לצורך כך. רישיון מרפאה כירורגית הינו משאב בעל השפעות נרחבות על מערכת הבריאות, ועל כן יש לנהלו באופן מבוקר ולמנוע כל שימוש לרעה בו.

למערכת הבריאות הפרטית השפעה ענפה על מערכת הבריאות הציבורית בישראל. השפעות אלו נידונו בהרחבה בדוח הסופי של הוועדה להעצמת שירותי הבריאות בישראל ואסדרת מערכת הבריאות הציבורית והפרטית, הידועה גם כ"ועדת אש"[2]. בין הממצאים העיקריים ניתן למנות את השפעת המימון והאספקה הפרטיים על כוח האדם במערכת הבריאות הציבורית ואת ההשלכות הכלכליות של השפעה זו, הכוללות בין היתר עלייה בסך ההוצאה לבריאות. 

משרד הבריאות אחראי, בין היתר, על אסדרת מערכת הבריאות בישראל, הן על רכיביה הפרטיים והן על רכיביה הציבוריים. המשרד נושא באחריות הממלכתית להבטחת הבריאות לתושבי המדינה, קובע את המדיניות בתחום שירותי הבריאות והרפואה, ומופקד על תכנון, פיקוח, בקרה, רישוי ותיאום השירותים של מערכת הבריאות. חזונו של המשרד - מימוש הזכות הבסיסית לבריאות ולקידום בריאות של כלל אוכלוסיית ישראל, באמצעות מערכת בריאות השואפת לאיכות ושוויוניות מרביים, תוך כיבוד ערכי כבוד האדם והחברה.

ההחלטה על גיבוש הרגולציה הנוכחית נובעת מן הצורך לעדכן את האסדרה הקיימת, על העקרונות המנחים שלה, למצב השוק הנוכחי. בעבר, מרבית מן המרפאות הכירורגיות היו מרפאות קטנות שהוקמו על ידי כירורגים והוחזקו על ידיהם ישירות, זאת על מנת לאפשר להם לטפל באופן פרטי במטופליהם. האסדרה באותן השנים התמקדה בהליך הרישוי ובתנאים לקבלת הרישיון מתוך מיקוד במרפאות קטנות מסוג זה. כך, הליך הרישוי דרש דיווח על בעלי המרפאה וכן קבע, בסעיף 7(ב) לתקנות כי בכל שינוי בפרטי המרפאה, כולל שינוי בבעלים, קיימת חובה לקבל אישור מראש ממשרד הבריאות.

בחלוף השנים ועם התפתחות שוק זה ושוק הבריאות הפרטית ככלל, חלק ניכר מן המרפאות הכירורגיות  הפכו לתאגידים בעצמן או לחילופין מוחזקות על ידי תאגידים בעלי מבני אחזקה ושליטה מורכבים יותר מאלו שהיו קיימים בעבר. עם זאת, נוסח התקנות נותר כשהיה. פעולת האסדרה הנוכחית נועדה להתאים את הנוסח למציאות המשתנה ולהבהיר כי בעלות משמעה גם שליטה.

נוסיף כי כיום ישנו פער רגולטורי בין רמת הפיקוח על בעלות וניהול חדרי הניתוח הפרטיים בישראל למול רמת הפיקוח על נכסים אחרים אשר להם השפעה ציבורית רחבה ומצויים בידיים פרטיות – דוגמת חברות הביטוח. על פי סעיף 32(א) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח)   - התשמ"א – 1981, כל שינוי בבעל עניין מצריך בחינה ואישורו על מנת להבטיח יושרה וכשירות של בעל העניין, מניעת ניגודי עניינים מבניים ושמירה על יציבות תפעולית ומניעת קריסה. לאלו, מצטרפת שקילת שיקולים רפואיים ומערכתיים .

במקביל לתיקון תקנות בריאות העם (אמות מידה לאישור הקמה למרפאות), התשע"ז-2017, אשר מסדיר את הליך ההקצאה של אישורי הקמה להקמת חדרי ניתוח ומרפאות פרטיות, וכן את המעקב, האכיפה והבקרה על אישורים שניתנו ויישומם, מוצע להחיל תיקונים מקבילים גם על מרפאות שנרשמו. כך, הרגולציה של משרד הבריאות תהיה אחידה לכלל המרפאות הפרטיות וחדרי הניתוח. כמו כן מוצע במקביל תיקון לתקנות בריאות העם (רישום בתי חולים) התשכ"ו-1966. תיקון זה נועד לתת מענה לתופעות שזוהו וקיימות כגון 'סחר' ברישיונות (תעודות רישום) באמצעות שינויי בעלות. תופעה זו עוקפת את מטרות הרגולציה ומאפשרת העברת רישיונות מרפאה שלא בדרך המיועדת לכך, וכן יוצרת שינויים מהותיים מכפי שהוצגו למשרד הבריאות בעת ההחלטה על פתיחתן.

מוצע בתיקון זה לחדד ולתקן את הוראות התקנות, כך שיובהר כי כל שינוי מהותי בזהות בעל השליטה במרפאה מצריך קבלת אישור מראש של המנהל.

תקנה 1

בתקנה זו מוצע לתקן את תקנה 7(ה) לתקנות העיקריות, הנוגעות לבעל שליטה במרפאה והצורך לקבל את אישור המנהל ביחס לשינויים בשליטה. התיקון המוצע מבהיר כי במחזיק שהוא תאגיד, נדרש אישור המנהל מראש לשינויים בשליטה, שאם לא כן, תישקל קביעת תנאים ברישיון ובמקרים קיצוניים אף יישקל ביטולו. מוצע להגדיר בתקנה את המונח "בעל שליטה", כדלקמן:

 (1)        מי שיש לו יכולת לכוון את פעילותו של תאגיד, בין לבד ובין יחד עם אחרים או באמצעותם, בין במישרין ובין בעקיפין, לרבות יכולת הנובעת מתקנון התאגיד, מכוח חוזה בכתב, בעל פה או באופן אחר, או יכולת הנובעת מכל מקור אחר, ולמעט יכולת הנובעת רק ממילוי של תפקיד של נושא משרה בתאגיד;

(2)        בלי לגרוע מכלליות האמור בפסקה (1), יראו כבעל שליטה בתאגיד את מי שמחזיק 25% או יותר מסוג כלשהו של אמצעי שליטה, ואין אדם אחר המחזיק אמצעי שליטה מאותו הסוג בשיעור העולה על שיעור החזקותיו; לעניין זה, "החזקה" – לרבות החזקה יחד עם אחרים כמשמעותה בחוק ניירות ערך;

הגדרות אלה נועדו להבטיח שהתכליות המונחת בבסיס מתן אישור ההקמה והרישיון ימשיכו להתקיים לאורך חיי הרישיון ויחולו על כלל המצבים בהם עלולה להתבצע העברה עקיפה של הרישום, או של שליטה מהותית בבעל הרישום, ובכך למנוע את עקיפת הרגולציה, תוך חידוד התפיסה לפיה רישיון (תעודת רישום) איננו מסמך סחיר.

תקנה 2

בתקנה זו מוצע לקבוע הוראת תחולה, לפיה החובה לקבל אישור מנהל לשינוי בעל השליטה לפי תקנה 7(ה) לתקנות העיקריות, כתיקונה בתקנות אלה, תחול לגבי כל שינוי כאמור שבוצע ביום התחילה או לאחריו. הוראה זו נועדה להבהיר כי התיקון אינו חל רטרואקטיבית על שינויים שבוצעו לפני כניסתו לתוקף.

תקנה 3

בתקנה זו נקבע כי תחילת תקנות אלה ביום פרסומן, על מנת להבטיח תחולה מיידית של הסדר הרגולטורי המוצע.