תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (הוראות שעה), התשפ"ו-2026

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

על מנת לאפשר לשירות בתי הסוהר לתת מענה למעצרים הרבים בשל פעילות כוחות הביטחון מתחילת מלחמת התקומה, ביום ג' בחשוון התשפ"ד (18 באוקטובר 2023), אישרה מליאת הכנסת את החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023 (להלן - הוראת השעה).

במסגרת הוראת השעה, נקבע הסדר בסעיף 19כ לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן - הפקודה), המאפשר לשר לביטחון לאומי (להלן - השר), בהמלצת נציב בתי הסוהר ובהסכמת ראש הממשלה ושר הביטחון, להכריז על מצב חירום כליאתי אם שוכנע כי בשל המצב הביטחוני השורר במדינה, שבשלו ננקטו הפעולות הצבאיות המשמעותיות, יש צורך במקומות כליאה נוספים באופן מיידי או שקיימת סבירות גבוהה כי יהיה צורך כאמור, וכי לא ניתן לקיים את הוראות הדין לעניין שטח מחיה מזערי או את ההוראות לעניין זכאות למיטה לפי סעיף 11ב(ג)(2) לפקודה או לפי סעיף 9(ב)(2) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996. משמעות ההכרזה כי ניתן יהיה להלין עצורים ואסירים תוך חריגה מהוראות הדין לעניין שטח מחיה, וככל שיידרש, אף להלין שלא על מיטה תוך חריגה מהוראות הדין לעניין זכאות למיטה (בהתאם להוראות הוראת השעה). תוקפה של הוראת השעה נקבע תחילה לתקופה של 3 חודשים, עד יום ח' בשבט התשפ"ד (18 בינואר 2024).

במשך כל התקופה מתחילת מלחמת התקומה ועד עתה, לנוכח העלייה המשמעותית והמתמשכת במספר הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, הוארך תוקפה של הוראת השעה, מעת לעת, עד יום י"ז באב התשפ"ו (31 ביולי 2026), תוך שבוצעו תיקונים בהוראת השעה. בין השאר, הורחבה סמכותו של מנהל בית הסוהר להלין כלואים תוך חריגה מהוראות הדין לעניין החזקת כלואים בנפרד לפי סעיף 10(ב) לחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, התשס"ב-2002 ולפי סעיף 3 לחוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), התשל"ט-1979, וזאת בנוסף לסמכות שהוקנתה לו בהוראת השעה להלין אסיר בחריגה מההוראות לעניין שטח מחיה ובחריגה מההוראות לעניין זכאות למיטה.

כעת, בהתאם לנתונים המעודכנים שהתקבלו משירות בתי הסוהר, מצבת הכלואים במתקני הכליאה מוסיפה לגדול, כך שמתחילת המלחמה ועד ליום י"ב באייר התשפ"ו (19 במאי 2026) נוספו למעלה מ-6,940 כלואים סך הכול, ועמדה, נכון ליום י"ב באייר התשפ"ו (19 במאי 2026) על 23,294 כלואים.

המשרד לביטחון לאומי ושירות בתי הסוהר פעלו ופועלים כל העת לקידום צעדים ופעולות להגדלת מספר מקומות הכליאה ולהרחבת מרחב המחיה במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, הן מכוח החלטות הממשלה בנושא והן באמצעות צעדי בינוי של אלפי מקומות כליאה נוספים, חלקם הושלמו זה מכבר וחלקם נמצאים בשלבים שונים של תהליכי בינוי.

ואולם, בעת הזו, אין בפעולות המקודמות בכדי לתת מענה לעלייה המשמעותית, המהירה והחדה במספר הכלואים לנוכח המעצרים הרבים בתקופת המלחמה. בעקבות האמור, לנוכח העלייה המשמעותית במספר הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, כמפורט לעיל, מוצע במסגרת הצעת החוק להאריך את תוקפה של הוראת השעה עד יום כ"ג בשבט התשפ"ז (31 בינואר 2027).

בנוסף, במסגרת הצעדים שקודמו להתמודדות עם היקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, ביום 12.3.2024 פורסם ברשומות החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 66 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (חופשה מיוחדת לאסיר), התשפ"ד-2024. הוראת השעה נקבעה תחילה לתקופה של 3 חודשים ותוקפה הוארך מעת לעת, עד יום י"ז באב התשפ"ו (31 ביולי 2026).

במסגרת התיקון האמור התווסף לפקודת בתי הסוהר סעיף המקנה סמכות לנציב בתי הסוהר, או לסוהר בכיר בדרגת גונדר שהוא הסמיך לעניין זה, בתנאים שיראו לשר בהתאם לסמכותו לפי סעיף 36(א) לפקודה, לתת לאסיר, בשל העלייה המשמעותית בתפוסת האסירים מעבר לתקן הכליאה שנגרמה בשל המצב הביטחוני המיוחד, חופשה מיוחדת שלא תעלה על ארבעים וחמישה ימים. בהתאם לתיקון, הסדר זה חל על אסיר שהוא אזרח או תושב ישראל, שיתרת מאסרו אינה עולה על ארבעים וחמישה יום.

הסדר זה לא חל על אסירים שהוחרגו ממנגנון השחרור המינהלי, כמפורט בסעיפים 68ג(ב)ו-(ג) לפקודת בתי הסוהר וכן אסירים שהורשעו בעבירות לפי סעיפים 300, 301א, 301ב, 302 או 305 לחוק העונשין וכן אסירים שהורשעו בעבירות לפי סעיפים 406, 407, 413ב או 413ו לחוק העונשין, תשל"ז-1977.

כעת, במסגרת התיקון מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה בעניין החופשה המיוחדת לאסיר עד ליום כ"ו בתמוז התשפ"ז (31 ביולי 2027). זאת, על מנת לסייע, במידה מסוימת, בהתמודדות עם היקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר.

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

לא רלוונטי.

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

לא רלוונטי.

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם המשרד לביטחון לאומי:

תזכיר חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (הוראות שעה), התשפ"ו-2026


תיקון חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי)	1.	בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023, בסעיף 1 -
		(1)	ברישה, במקום "י"ז באב התשפ"ו (31 ביולי 2026(" יבוא "כ"ג בשבט התשפ"ז (31 בינואר 2027)".
		(2)	בסעיף 19כ המובא בו, ברישה, במקום המילים "המצב הביטחוני השורר במדינה, שבשלו ננקטו הפעולות הצבאיות המשמעותיות" יבוא "העלייה המשמעותית שחלה בהיקפי האסירים בעקבות מלחמת התקומה והפעולות הצבאיות המשמעותיות שננקטו".
		(3)	בסעיף 19כא(ב)(2) המובא בו, במקום המילים "נוכח המצב הביטחוני השורר במדינה" יבוא "העלייה המשמעותית שחלה בהיקפי האסירים בעקבות מלחמת התקומה"
תיקון חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 66 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (חופשה מיוחדת לאסיר)	2.	בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 66 - הוראת שעה - חרבות ברזל( (חופשה מיוחדת לאסיר), התשפ"ד-2024, בסעיף 1, ברישה, במקום "י"ז באב התשפ"ו (31 ביולי 2026)" יבוא "כ"ו בתמוז התשפ"ז (31 ביולי 2027)".

דברי הסבר

כללי מתחילת מלחמת התקומה פועלים כוחות הביטחון בעצימות גבוהה מאוד לשמירה על שלום הציבור וביטחונו. פעולות אלו כוללות לצד הלחימה ברצועת עזה, מבצעים צבאיים רבים, חוזרים ונשנים, באזור יהודה ושומרון לשם מעצרם של פעילי טרור במטרה לסכל הוצאת פיגועי טרור נוספים מזירה זו. במסגרת זו, בוצעו ומבוצעים מעצרים רבים ומספר הכלואים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר עלה באלפי כלואים נוספים, מרביתם עצורים ביטחוניים, בתוך פרק זמן של כמה חודשים, באופן שהצריך קידום צעדים מידיים שיאפשרו את החזקת הכלואים הרבים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר.

לנוכח האמור, כדי לאפשר לשירות בתי הסוהר לתת מענה למעצרים הרבים בשל פעילות כוחות הביטחון ובהינתן פסקי הדין של בית המשפט בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח ואח' נ' השר לביטחון הפנים ואח' (נבו, (13.6.2017 בעניין שטח מחיה לעצורים ואסירים ובבג"ץ 4634/04 רופאים לזכויות אדם נ' השר לביטחון פנים (נבו 12.02.2007) בעניין מיטה לכל אסיר ולצד הוראות הדין, הוחלט לפעול לקידום תיקון חקיקה שיאפשר את המשך קליטת העצורים הרבים, תוך חריגה מהוראות לעניין שטח מחיה ולעניין הלנה על מיטה. בהמשך לכך ביום ג' בחשוון התשפ"ד (18 באוקטובר 2023), אישרה מליאת הכנסת את החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023 (להלן - הוראת השעה).

במסגרת הוראת השעה, נקבע הסדר בסעיף 19כ לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן - הפקודה), המאפשר לשר לביטחון לאומי (להלן - השר), בהמלצת נציב בתי הסוהר ובהסכמת ראש הממשלה ושר הביטחון, להכריז על מצב חירום כליאתי אם שוכנע כי בשל המצב הביטחוני השורר במדינה, שבשלו ננקטו הפעולות הצבאיות המשמעותיות, יש צורך במקומות כליאה נוספים באופן מיידי או שקיימת סבירות גבוהה כי יהיה צורך כאמור, וכי לא ניתן לקיים את הוראות הדין לעניין שטח מחיה מזערי או את ההוראות לעניין זכאות למיטה לפי סעיף 11ב(ג)(2) לפקודה או לפי סעיף 9(ב)(2) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996. משמעות ההכרזה כי ניתן יהיה להלין עצורים ואסירים תוך חריגה מהוראות הדין לעניין שטח מחיה, וככל שיידרש, אף להלין שלא על מיטה תוך חריגה מהוראות הדין לעניין זכאות למיטה (בהתאם להוראות הוראת השעה). תוקפה של הוראת השעה נקבע לתקופה של 3 חודשים, עד יום ח' בשבט התשפ"ד (18 בינואר 2024).

במשך כל התקופה מתחילת המלחמה ועד עתה, לנוכח העלייה המשמעותית והמתמשכת במספר הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, הוארך תוקפה של הוראת השעה עד י"ז באב התשפ"ו (31 ביולי 2026). ההארכות של הוראת השעה נקבעו בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 - הוראת שעה - חרבות ברזל)(מצב חירום כליאתי)(תיקון) התשפ"ד-2024, מיום ח' בשבט התשפ"ד (18 בינואר 2024), בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 - הוראת שעה -חרבות ברזל)(מצב חירום כליאתי)(תיקון מס' 2) התשפ"ד-2024, מיום כ"א באייר התשפ"ד (29 למאי 2024), בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי) (תיקון מס' 3), התשפ"ה-2024 מיום כ"ד בכסלו, התשפ"ה (25 בדצמבר 2024) (להלן - תיקון מס' 3) ובחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 - הוראת שעה - חרבות ברזל)(מצב חירום כליאתי) (תיקון מס' 4), התשפ"ה-2025, מיום כ"ז בתמוז, התשפ"ה (23 ביולי 2025). כמו כן, תוקפה של ההכרזה על מצב חירום כליאתי שניתנה לראשונה ביום ז' בחשוון תשפ"ד (22 באוקטובר 2023) הוארכה מזמן לזמן, ובאופן רציף, עד ליום י' בתמוז תשפ"ו (15 ביולי 2026).

יצוין כי במסגרת תיקון מס' 3 בוצעו תיקונים נוספים בהוראת השעה. במסגרת תיקונים אלה, הורחבה סמכותו של מנהל בית הסוהר, כך שבעת קיומה של הכרזה על מצב חירום כליאתי, מנהל בית הסוהר יהיה רשאי, ככל שיידרש, להלין כלואים תוך חריגה מהוראות הדין גם לעניין החזקת כלואים בנפרד, וזאת נוסף על הסמכות שהוקנתה לו בהוראת השעה להלין אסיר בחריגה מההוראות לעניין שטח מחיה ובחריגה מההוראות לעניין זכאות למיטה. בהתאם לכך, מנהל בתי הסוהר רשאי לחרוג מהוראות הדין לעניין הפרדה בין סוגים שונים של אסירים ועצורים שנקבעו לפי סעיף 10(ב) לחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, התשס"ב-2002 ולפי סעיף 3 לחוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), התשל"ט-1979. נוסף על כך, במסגרת תיקון מס' 3, נקבע כי נדרש למסור לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת אחת לחודש, וכל עוד ההכרזה על מצב חירום כליאתי עומדת בתוקפה, דיווח של השר לביטחון לאומי על צעדים נוספים הננקטים לצורך טיפול במצב החירום הכליאתי וכן דיווח נציב בתי הסוהר על הנתונים הנוגעים ליישום הסמכויות לפי ההסדר במיתקני הכליאה, וזאת במקום אחת לשבועיים. עוד נקבע במסגרת תיקון מס' 3 כי הממשלה רשאית להאריך את ההכרזה לתקופות נוספות של עד חודשיים בכל פעם.

סעיף 1 בהתאם לנתונים המעודכנים שהתקבלו משירות בתי הסוהר, מצבת הכלואים במתקני הכליאה עודנה גבוהה, כך שמתחילת המלחמה ועד ליום י"ב באייר התשפ"ו (19 במאי 2026) נוספו למעלה מ-6,940 כלואים סך הכול, ועמדה, נכון ליום י"ב באייר התשפ"ו (19 במאי 2026) על 23,294 כלואים.

ואולם, בעת הזו, אין בפעולות המקודמות בכדי לתת מענה לעלייה המשמעותית, המהירה והחדה במספר הכלואים לנוכח המעצרים הרבים בתקופת מלחמת התקומה. עלייה משמעותית זו במספר הכלואים בתקופה כה קצרה הביאה למצב חירום כליאתי חריף, המצריך כאמור את המשך הארכת הוראת השעה ואת התאמת הדין לצורכי הכליאה הלאומיים בעת הזו, כדי לאפשר המשך כליאתם של הכלואים הרבים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר וקליטת עצורים נוספים מגורמי הביטחון, עד להבשלתם של הפעולות והצעדים הנוספים האמורים.

בעקבות האמור, לנוכח העלייה המשמעותית במספר הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, כמפורט לעיל, וכדי לאפשר לשירות בתי הסוהר לקלוט עצורים נוספים ובכך לתת מענה לגורמי הביטחון, מוצע במסגרת הצעת החוק להאריך את תוקפה של הוראת השעה עד כ"ג בשבט התשפ"ז (31 בינואר 2027).

בנוסף, נוכח העלייה המשמעותית שחלה בהיקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה בעקבות המלחמה, מוצע לתקן את סעיפים 19כ ו- 19כא(ב)(2) כך שההכרזה על מצב חירום כליאתי ויישום ההסדר לא יהיו תלויים במצב הביטחוני השורר במדינה אלא יאפשרו מתן מענה הכרחי למצבת הכלואים הנוכחית בשב"ס שעלתה משמעותית בעקבות המלחמה.

סעיף 2 לצד צעדי הבינוי המשמעותיים שקודמו ומקודמים, וכחלק מהצעדים שקודמו להתמודדות עם היקפי הכלואים המוחזקים במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר, ביום 12.3.2024 פורסם ברשומות החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 66 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (חופשה מיוחדת לאסיר), התשפ"ד-2024. הוראת השעה נקבעה תחילה לתקופה של 3 חודשים ותוקפה הוארך מעת לעת, עד יום י"ז באב התשפ"ו (31 ביולי 2026).

סעיף 36(א) לפקודת בתי הסוהר קובע כי "השר רשאי, על פי בקשת אסיר או על פי המלצת הנציב, לתת לאסיר בתנאים שייראו לשר, חופשה מיוחדת שלא תעלה על תשעים ושש שעות; תקופת המאסר של אסיר לא תוארך בשל חופשה זו". לאסיר אין זכות מוקנית לצאת לחופשה; בהתאם לסעיף 19 לתקנות בתי הסוהר, התשל"ח-1978, מדובר בטובת הנאה הנתונה לשיקול דעת.

במסגרת תיקון מס' 66 התווסף לסעיף 36 לפקודת בתי הסוהר סעיף קטן המקנה סמכות לנציב בתי הסוהר, או לסוהר בכיר בדרגת גונדר שהוא הסמיך לעניין זה, בתנאים שיראו לשר בהתאם לסמכותו לפי סעיף 36(א) לפקודה, לתת לאסיר, בשל העלייה המשמעותית בתפוסת האסירים מעבר לתקן הכליאה שנגרמה בשל המצב הביטחוני המיוחד, חופשה מיוחדת שלא תעלה על ארבעים וחמישה ימים.

ההסדר האמור חל על אסיר שהוא אזרח או תושב ישראל, שיתרת מאסרו אינה עולה על ארבעים וחמישה ימים.

נוסף על כך, כדי לאזן בין הצורך הדחוף והמיידי בהמשך קליטת עצורים נוספים במיתקני הכליאה ובמידת האפשר להקל על הצפיפות במיתקני הכליאה ובין הבטחת שיקולים שעניינם שמירה על אינטרסים מוגנים אחרים ובראשם שמירה על שלום הציבור, ביטחונו וחיזוק תחושת הביטחון, הוחרגו מהסדר זה אסירים שהוחרגו ממנגנון השחרור המינהלי כמפורט בסעיפים 68ג(ג)(1) עד (3) ו-68ג2(א)(1) עד (4) לפקודת בתי הסוהר, אסירים שהורשעו בעבירות לפי סעיפים 300, 301א, 301ב, 302 או 305 לחוק העונשין התשל"ז-1977 וכן אסירים שהורשעו בעבירה לפי סעיפים 406, 407, 413ב או 413ו לחוק האמור.

הוצאת אסירים לחופשה כאמור היא בכפוף לבחינה פרטנית של כל אסיר, ולאחר שנשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים לעניין, בשים לב למידת הסיכון לשלום הציבור כתוצאה מאישור חופשה מיוחדת כאמור. עוד יצוין כי במסגרת ההסדר נקבעה מגבלה ולפיה לא תינתן חופשה מיוחדת אלא לאסיר שנשא לפחות מחצית מתקופת המאסר שנגזרה עליו.

בהתאם לנתונים שהתקבלו משירות בתי הסוהר, בתקופת יישום הוראת השעה בעניין חופשה מיוחדת לאסיר ועד ליום ט"ו בסיוון תשפ"ו (31 במאי 2026), אושרה יציאתם של של 710 אסירים לחופשה מיוחדת.

לנוכח מספר הכלואים המוחזקים במיתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר וכדי לאפשר המשך קליטה של עצורים נוספים מגורמי הביטחון, מוצע להאריך את הוראת השעה עד ליום כ"ו בתמוז התשפ"ז (31 ביולי 2027).

לעמדת גורמי המקצוע בשירות בתי הסוהר, אף על פי שלהסדר ישנה השפעה מצומצמת על מספר הכלואים המוחזקים במיתקני הכליאה, יש חשיבות בהארכת תיקון מס' 66 מכיוון שיש בו כדי לסייע, במידה מסוימת, בהתמודדות עם כמות הכלואים המוחזקים במיתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר.