תוכן עניינים

1. תיקון חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית.. 3

2. תיקון חוק יסודות התקציב. 4

3. תחילה. 5

דברי הסבר. 6

תזכיר חוק מסגרות תקציב המדינה (הוראות מיוחדות לשנת 2026)(תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשפ"ו-2026

א.  שם החוק המוצע

תזכיר חוק מסגרות תקציב המדינה (הוראות מיוחדות לשנת 2026)(תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשפ"ו-2026.

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו ועיקרי החוק המוצע

חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק המסגרות),  חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק המסגרות קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה, בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה. ביום 28 בפברואר 2026, החלה מדינת ישראל במבצע "שאגת הארי", שבמסגרתו תקפה מטרות רבות בשטח איראן במגוון אמצעים. תקיפות אלו אף גררו תקיפות נגד של איראן בישראל ומאמצי הגנה משמעותיים של זרועות הביטחון. במסגרת פעולות אלו גדל משמעותית היקף גיוס המילואים ביחס לתחזיות, גדלו הוצאות לחימה אחרות לרבות רכש ביטחוני, ונוצרו צרכים אזרחיים הדורשים מענה תקציבי. נוכח האמור נדרשה הממשלה ועודנה נדרשת להוציא סכומים ניכרים, לצורך מאמצי הלחימה והמענים האזרחיים אשר לא שוקפו בתחזיות בעת גיבוש חוק התקציב לשנת 2026. מכיוון שבעת הזו מבצע "שאגת הארי" עודנו נמשך, ובהתאם עשויות ההוצאות לשימושים ביטחוניים בנוגע אליו להתרחב, מוצע לתקן את חוק המסגרות, כך שתורשה הממשלה להגדיל את ההוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2026 בסכום נוסף, בהתקיים תנאים מסוימים, שנקבעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, לשם מימון הוצאות אלה.

ג.  השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים
יתוקנו חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, וחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

כמפורט בו.

ה.  השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

ו.  להלן תזכיר נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:  

תזכיר חוק מסגרות תקציב המדינה (הוראות מיוחדות לשנת 2026)(תיקוני חקיקה והוראת שעה), התשפ"ו-2026

דברי הסבר

כללי

חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק המסגרות),  חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק המסגרות קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה, בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה (להלן – מגבלת ההוצאה).

מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות מאז שנחקקה. על פי הנוסח האחרון, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד יחס החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב לתוצר השנתי העדכני.

יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד שנת 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן השתפר מצבה הפיסקלי של מדינת ישראל והתבססה אמינותה הפיסקלית ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי ביכולת גיוס החוב בשווקים.

כהשלמה לחקיקה זו, תוקן בשנת 2015 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) כדי להתגבר על הקושי שנבע מכך שהממשלה לא נדרשה להתייחס למקורות המימון של פעולותיה והחלטותיה בשנים שלאחר שנת הכספים הקרובה. בתיקון האמור לחוק יסודות התקציב נוסף סעיף 40א לחוק יסודות התקציב. סעיף 40א קבע את חובת הממשלה להכין תכנית תלת-שנתית על פי הצעת שר האוצר, אשר תונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי, בהתאם להוראות המפורטות בסעיף האמור. נוסף על כך, קבע סעיף 40א הוראות שמחייבות את הממשלה לקבל החלטות להצביע על פעולה מאזנת בעת קבלת החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית או בהגדלת הגרעון.

לנוכח הצרכים הרבים שעלו בעקבות המבצע הצבאי ומצב החירום שהחלו ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) בעקבות מתקפת הטרור הרצחני, הן בהיבטי הלחימה והן בהיבטי סיוע ושיקום העורף, אשר חייבו הוצאות תקציביות משמעותיות כבר בשלהי שנת 2023 וסכומים משמעותיים אף יותר בשנים 2024 ו-2025, ושלא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים האמורות, בוצעו מספר תיקונים למסגרות הפיסקליות לצורך הצבת יעדים מרחיבים יותר לאותן שנים. הלחימה הממושכת והעצימה הובילה לגידול מבני בהוצאות הממשלה בטווח הבינוני והארוך. עיקר הגידול הוא בהוצאות ביטחון וריבית, אך גם ההוצאה האזרחית גדלה, בין השאר בשל גידולים בהוצאות רווחה בשל קצבאות לנפגעי פעולות איבה, בהוצאות שיקום לאזורים גאוגרפיים שנפגעו בלחימה, בהוצאות מערך בריאות הנפש, ועוד. בשל כך, בשנת 2025 בוצעה גם הגדלה קבועה של מגבלת ההוצאה, אשר שיקפה את השינוי במבנה הוצאות הממשלה האמור.

                 במסגרת הצעת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 30), התשפ"ו-2026 (להלן – תיקון מס' 30), הוצע בין היתר להגדיל את תקרת הגרעון המותרת בשנת 2026 כך שתעמוד על 3.9% מהתוצר. זאת, בהתאם לעדכון בסך ההוצאה הממשלתית המותרת האמור בסעיף 3 לחוק זה וכן לעדכון בתחזית ההכנסות והצמיחה, תוך שהובהר שם כי תחזית הכנסות המדינה ותחזית צמיחת התוצר מתבססות על נתונים מקרו כלכליים, ונתוני גביית הכנסות בפועל כפי שהם ידועים בעת עריכת התחזית ערב הגשת התקציב לממשלה, וכן על תרחיש בסיס ביטחוני המניח כי לא תתפתח לחימה עצימה באחת או יותר מהזירות במהלך שנת 2026, ושתידרש תוספת קבועה במספר ימי המילואים ביחס למצב ערב המלחמה. עוד הוצע במסגרת תיקון מס' 30, כי בשל צורכי מערכת הביטחון ומדיניות הממשלה בתחומי הוצאה נוספים ובמערכת המס, יוגדל שיעור הגידול המותר בהוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2026 בסך של עד 4.4% בנוסף על שיעור הגידול המותר המחושב לפי סעיף 6א ביחס להוצאה הממשלתית המותרת לשנת 2025, כאשר הגדלה זו לא תובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2026 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות.   

                 ביום י"א באדר התשפ"ו (28 בפברואר 2026), החלה מדינת ישראל במבצע "שאגת הארי", שבמסגרתו תקפה מטרות רבות בשטח איראן במגוון אמצעים, והוכרז על מצב מיוחד בעורף לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, לכל  שטח המדינה. במהלך המבצע, שנכון למועד פרסומו של תזכיר חוק זה עודנו נמשך, ספג העורף הישראלי מתקפות טילים רחבות היקף שגרמו למותם ולפציעתם של תושבים ולנזק לבתים שאילץ את תושביהם להתפנות מהם. מתקפות אלו, משטח איראן ומשטח לבנון, גררו מאמצי הגנה משמעותיים של זרועות הביטחון. במסגרת המבצע גדל משמעותית היקף גיוס המילואים ביחס לתחזיות, גדלו הוצאות לחימה אחרות לרבות רכש ביטחוני, ונוצרו צרכים אזרחיים הדורשים מענה תקציבי. נוכח האמור נדרשה הממשלה ועודנה נדרשת להוציא סכומים ניכרים, לצורך מאמצי הלחימה והמענים האזרחיים אשר לא הובאו בחשבון בעת גיבוש חוק התקציב לשנת 2026 או בעת התיקונים שהוצעו במסגרת תיקון מס' 30 לחוק המסגרות.

      כאמור לעיל, במקביל מונח תיקון מס' 30 על שולחן ועדת כספים, לצורך הכנתה לקריאה שנייה ושלישית. במסגרת הצעת החוק האמורה, מוצע להגדיל את ההוצאה הממשלתית המותרת לשנת 2026 וכן להעלות את תקרת הגירעון, הכל כמפורט בה. הכוונה היא לשלב בין תזכיר החקיקה לבין הצעת החוק האמורה במסגרת הדיונים בוועדת הכספים, כך שיובאו יחד במסגרת אותה הצעת חוק לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת, באופן שחוק המסגרות יכלול הן את הגדלת ההוצאה הממשלתית כפי שהוצע בתיקון מס' 30, וכפי שצפוי שיתוקן במהלך הדיונים כמוצע בתזכיר החוק, והן את הסכום הנוסף שבו תהיה רשאית הממשלה להשתמש, כמתואר להלן. 

      להשלמת התמונה, יצוין כי התיקונים אשר מובאים במסגרת תזכיר זה משקפים בצורה חלקית את שנקבע בהחלטת הממשלה מס' 3970 מיום 10 במרץ 2026, שעניינה תיקון חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, תיקון חוק התקציב לשנת 2026 ותיקון החלטת ממשלה לצורך התמודדות עם ההשלכות הפיסקליות של מלחמת "שאגת הארי", וזאת בכל הנוגע לתנאים שבהם ניתן יהיה לעשות שימוש בסכום ההוצאה הממשלתית בשיעור הנוסף כאמור בסעיף 23(ב) המוצע לחוק המסגרות. יצוין כי בכוונת שר האוצר להביא לדיון בממשלה בהקדם תיקונים להחלטה האמורה, אשר ישקפו את האמור בתזכיר חוק זה, שיש בו כדי לסטות ממנה. 

סעיף 1     

על רקע האמור, מכיוון שבעת הזו מבצע "שאגת הארי" עודנו נמשך, ובהתאם עשויות ההוצאות לשימושים ביטחוניים בנוגע אליו להתרחב, מוצע לתקן את חוק המסגרות, כך שתגדל תקרת הגירעון המותרת בשנת 2026 כך שתעמוד על 5.1% מהתוצר, בהתאם לעדכון בסך ההוצאה הממשלתית המותרת האמורה בסעיף 1(2) לחוק זה, וכן לעדכון בתחזית ההכנסות והצמיחה, כאשר תקרת הגירעון ביחס לשנות התכנית התלת-שנתית, נקבעה כבר בתיקון מס' 30. עוד מוצע להגדיל את ההוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2026 בסך של כ-32 מיליארד ש"ח נוספים, וכן לקבוע כי תורשה הממשלה להגדילה בסכום נוסף של 7 מיליארד ש"ח,, בהתקיים תנאים מסוימים, שנקבעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, וזאת בנוסף לגידול השיעור המותר בהוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2026 בסך של עד 4.4%, אשר הוצע במסגרת תיקון מס' 30. גידולים אלו יהיו בנוסף על שיעור הגידול המותר המחושב לפי סעיף 6א ביחס להוצאה הממשלתית המותרת לשנת 2025, כאשר הגדלה זו לא תובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2026 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות.

סעיף 2     

בהתאמה לתיקון המוצע לחוק המסגרות, מוצע לקבוע בחוק יסודות התקציב כי הסכום הנוסף של 7 מיליארד שקלים חדשים (להלן – הסכום הנוסף), אשר נועד למימון ההוצאות האמורות, ולמטרה זו בלבד, ייקבע בתכנית נפרדת בסעיף תקציב "רזרבה כללית" ויוקצה, כולו או חלקו, בהתקיים התנאי שראש הממשלה ושר האוצר מצאו, לאחר שקיימו לעניין זה היוועצות עם הממונה על התקציבים במשרד האוצר, כי הימשכות הפעילות לנוכח הפעילות הצבאית אשר דומה בעצימותה לפעילות הצבאית שהייתה במהלך חודש מרץ 2026 במבצע "שאגת הארי" או עולה עליה, וכן כי היקף ההוצאה הביטחונית הנובעת במישרין ממבצע "שאגת הארי" עלה על 32 מיליארד ש"ח.

סעיף 3

מוצע לקבוע כי תחילתו של חוק זה תהיה ביום י"ב בטבת התשפ"ו (1 בינואר 2026), שהוא תחילת שנת הכספים 2026.