אין במידע המופיע באתר "*תקדין*" או בשירות הניתן למנויי האתר כדי להוות ייעוץ משפטי ו/או תחליף לייעוץ משפטי.
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ה-2025
תזכיר זה מיישם את החלטת הממשלה מס' 3607 מיום 4 בדצמבר 2025, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית האמורה, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' __), התשפ"ה-2025.
ביום 7 באוקטובר 2023 החלה מתקפת טרור רצחני שבעקבותיה החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה, והוכרז בצה"ל על מבצע "חרבות ברזל". כמו כן, הוכרז על מצב מיוחד בעורף בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, תחילה על ידי שר הביטחון וביחס לחלק משטח המדינה ובהמשך על ידי הממשלה וביחס לשטחי מדינת ישראל כולה. נכון לעת הזו, ההכרזה בעניין מצב מיוחד מוארכת מזמן לזמן ביחס לשטח המדינה כולה או ביחס לחלק מהאזורים בה.
לנוכח הצרכים הרבים שעלו בעקבות המבצע הצבאי ומצב החירום, הן בהיבטים צבאיים והן בהיבטים אזרחיים, אשר חייבו הוצאות תקציביות משמעותיות שלא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים 2023 עד 2025, בוצעו מספר תיקונים למסגרות הפיסקליות לצורך הצבת יעדים מרחיבים יותר לאותן שנים. הלחימה הממושכת והעצימה הובילה לגידול מבני בהוצאות הממשלה בטווח הבינוני והארוך. עיקר הגידול הוא בהוצאות ביטחון וריבית, אך גם ההוצאה האזרחית גדלה, בין היתר בשל גידולים בהוצאות רווחה בגין קצבאות לנפגעי פעולות איבה, בהוצאות שיקום לאזורים גאוגרפיים שנפגעו בלחימה, בהוצאות מערך בריאות הנפש, ועוד. בשל כך, בשנת 2025 בוצעה גם הגדלה קבועה של מגבלת ההוצאה, אשר שיקפה את השינוי במבנה הוצאות הממשלה האמור.
לצורך יישום מדיניות הממשלה בתחומי ההוצאה הממשלתית ובמערכת המס, בשל צרכי מערכת הביטחון, המשך הגידול בתשלומי הריבית וצרכים נוספים שקשורים בהשלכות המלחמה, במישרין או בעקיפין, בשנת 2026 היקף הוצאות הממשלה ושיעור הגרעון הכולל צפויים לעלות במידה ניכרת על המגבלות הקיימות בחוק המסגרות. לכן, מוצע להרחיב את מגבלת ההוצאה ואת מגבלת הגרעון בשנת 2026, כך שישקפו את הוצאות הממשלה הנדרשות. בנוסף, מוצע לבטל את ההפחתה שצריכה הייתה לחול על מגבלת ההוצאה בשנים 2026 ו-2027, בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 16ב לחוק המסגרות.
יתוקן חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.
הגדלת סכום ההוצאה המותרת בשנת 2026 בשיעור של 4.4%.
בהתאם להגדלה מוצעת זו ולתחזית ההכנסות העדכנית, מוצע להעלות את תקרת הגרעון בשנת 2026 ל-3.9% מהתוצר ולקבוע כי בכל אחת משנות התוכנית התלת-שנתית, כהגדרתה בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, תפחת תקרת הגרעון ב-0.5%.
אין.
תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' ...), התשפ"ה-2025
|
תיקון חוק הפחתת הגירעון |
1. |
בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992[1] – |
||||
|
|
|
(1) בסעיף 5 – |
||||
|
|
|
|
(א) אחרי פסקה (20) יבוא: |
|||
|
|
|
|
|
"(20א) בשנת התקציב 2026 – באופן שלא יעלה על 3.9%; |
||
|
|
|
|
|
(20ב) בשנת התקציב 2027 – באופן שלא יעלה על 3.4%; |
||
|
|
|
|
|
(20ג) בשנת התקציב 2028 – באופן שלא יעלה על 2.9%; |
||
|
|
|
|
|
(20ד) בשנת התקציב 2029 – באופן שלא יעלה על 2.4%;"; |
||
|
|
|
|
(ב) בפסקה (21), במקום "2026" יבוא "2030"; |
|||
|
|
|
|
(ג) אחרי פסקה (21) יבוא: |
|||
|
|
|
(2) בסעיף 16ב – |
||||
|
|
|
|
(א) בסעיף קטן (א), פסקאות (3) ו-(4) – בטלות; |
|||
|
|
|
|
(ב) סעיף קטן (ב) – בטל; |
|||
|
|
|
(3) אחרי סעיף 22 יבוא: |
||||
|
|
|
"הוראת שעה לשנת 2026 – הגדלת סכום ההוצאה הממשלתית |
23. |
(א) על אף הוראות סעיף 6א, בשנת התקציב 2026 רשאית הממשלה להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א, שלא יעלה על 4.4% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2025 המחושב לפי סעיף 6א. |
||
|
|
|
|
|
|
|
(ב) הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף קטן (א), לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2026 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות.". |
|
תחילה |
2. |
תחילתו של חוק זה ביום י"ב בטבת התשפ"ה (1 בינואר 2026). |
||||
דברי הסבר
כללי
חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – החוק או חוק הפחתת הגירעון), חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה, בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה (להלן – מגבלת ההוצאה).
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות מאז שנחקקה. על פי הנוסח האחרון, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד יחס החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב לתוצר השנתי העדכני.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד שנת 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.
כהשלמה לחקיקה זו, תוקן בשנת 2015 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב) כדי להתגבר על כשל תכנוני שנבע מכך שבמהלך הכנת תקציב המדינה ואישורו לא הייתה התייחסות לצעדים הפיסקליים הדרושים להתכנסות למגבלת ההוצאה בשנים שלאחר שנת הכספים הקרובה, או לצורך להתכנס למגבלת הגירעון בשנים אלה. בתיקון האמור לחוק יסודות התקציב נוסף סעיף 40א לחוק יסודות התקציב. סעיף 40א קבע את חובת הממשלה להכין תכנית תלת-שנתית על פי הצעת שר האוצר, אשר תונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי, בהתאם להוראות המפורטות בסעיף האמור (להלן – התכנית התלת-שנתית). נוסף על כך קבע סעיף 40א הוראות שמגבילות את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית בלא שצוין מקור תקציבי לכך, אשר הביא לצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ובהתאם תרם ליכולת הממשלה לעמוד במגבלות לפי חוק המסגרות.
ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023), החלה מתקפת טרור רצחני שבעקבותיה החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה, והוכרז בצה"ל על מבצע "חרבות ברזל". כמו כן, הוכרז על מצב מיוחד בעורף בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, תחילה על ידי שר הביטחון וביחס לחלק משטח המדינה ובהמשך על ידי הממשלה וביחס לשטחי מדינת ישראל כולה. נכון לעת הזו, ההכרזה בעניין מצב מיוחד מוארכת מעת לעת ביחס לשטח המדינה כולה או ביחס לחלק מהאזורים בה.
לנוכח הצרכים הרבים שעלו בעקבות המבצע הצבאי ומצב החירום, הן בהיבטי הלחימה והן בהיבטי סיוע ושיקום העורף, אשר חייבו הוצאות תקציביות משמעותיות כבר בשלהי שנת 2023 וסכומים משמעותיים אף יותר בשנים 2024 ו-2025, ושלא נצפו בעת גיבוש ואישור חוקי התקציב לשנים האמורות, בוצעו מספר תיקונים למסגרות הפיסקליות לצורך הצבת יעדים מרחיבים יותר לאותן שנים. הלחימה הממושכת והעצימה הובילה לגידול מבני בהוצאות הממשלה בטווח הבינוני והארוך. עיקר הגידול הוא בהוצאות ביטחון וריבית, אך גם ההוצאה האזרחית גדלה, בין היתר בשל גידולים בהוצאות רווחה בגין קצבאות לנפגעי פעולות איבה, בהוצאות שיקום לאזורים גאוגרפיים שנפגעו בלחימה, בהוצאות מערך בריאות הנפש, ועוד. בשל כך, בשנת 2025 בוצעה גם הגדלה קבועה של מגבלת ההוצאה, אשר שיקפה את השינוי במבנה הוצאות הממשלה האמור.
סעיף 1(1)
מוצע להגדיל את תקרת הגרעון המותרת בשנת 2026 כך שתעמוד על 3.9% מהתוצר, בהתאם לעדכון בסך ההוצאה הממשלתית המותרת האמור בסעיף 1(3), וכן לעדכון בתחזית ההכנסות והצמיחה. תחזית הכנסות המדינה ותחזית צמיחת התוצר העדכניות ביותר מתפרסמות לצד הצעת חוק התקציב לשנת 2026, שהוא עניינו של תזכיר זה. במסגרת התחזיות האמורות הצמיחה החזויה לשנת 2026 עומדת על 5.2%. תחזיות אלה מתבססות על נתונים מקרו כלכליים, ונתוני גביית הכנסות בפועל כפי שהם ידועים בעת עריכת התחזית ערב הגשת התקציב לממשלה, וכן על תרחיש בסיס ביטחוני המניח כי לא תתפתח לחימה עצימה באחת או יותר מהזירות במהלך שנת 2026, ואולם שתידרש תוספת קבועה במספר ימי המילואים ביחס למצב ערב המלחמה.
סעיף 1(2)
מוצע לבטל את ההפחתה שצריכה הייתה לחול על מגבלת ההוצאה בשנים 2027-2026, בהתאם למנגנון "שיעור ההקדמה" הקבוע בסעיף 16ב לחוק הפחתת הגרעון, אשר נוסף כתיקון לחוק בשנת 2023. המנגנון האמור נועד להתמודד עם האינפלציה הגבוהה שאפיינה את מרבית הכלכלות בתקופת ההתאוששות ממשבר הקורונה ובאה לידי ביטוי בפיגור בנוסחת מגבלת ההוצאה המחושבת לפי סעיף 6א. התיקון נועד להתמודד עם פער הזמנים האמור באופן המתאים את מגבלת ההוצאה לשנים 2023-2024 לרמה המשקפת את ההתפרצות האינפלציונית של השנים 2021-2023, תוך החלת הפחתה של התאמה זו בשנים 2026-2027. המנגנון האמור התבסס על ההערכה כי האינפלציה הגבוהה זמנית וכי מבנה ההוצאה יישאר ללא שינוי, ואולם בפועל, האינפלציה האטה בקצב נמוך מהצפוי, בין היתר בעקבות השפעות המלחמה, וכן חל גידול חד בהוצאות הממשלה נוכח הצרכים הביטחוניים והאזרחיים. בשל כך, ובשל מבנה ההוצאות החדש שנוצר כמתואר לעיל, מוצע לבטל את ההפחתה שהחיל מנגנון זה.
סעיף 1(3)
לצורך יישום מדיניות הממשלה, הן היקף הוצאות הממשלה בשנת 2026 והן שיעור הגרעון הכולל צפויים לעלות במידה ניכרת על המגבלות הקיימות על פי חוק המסגרות, ובפרט בשל צרכי מערכת הביטחון ומדיניות הממשלה בתחומי הוצאה נוספים ובמערכת המס. על כן, מוצע להגדיל את שיעור הגידול המותר בהוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2026 בסך של עד 4.4% בנוסף על שיעור הגידול המותר המחושב לפי סעיף 6א ביחס להוצאה הממשלתית המותרת לשנת 2025, כאשר הגדלה זו לא תובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2026 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לחוק לשנים הבאות.