תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק שמירת הניקיון (הבטחת שירותים חיוניים) (הוראת שעה), התשפ"ו-2025.

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

החוק המוצע נועד לתקן את חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984, כהוראת שעה לתקופה של שנה, במטרה לתת מענה בטווח הקצר לכשלים שונים במשק הפסולת בישראל. על פי התיקון המוצע, ייקבע כי הטיפול בפסולת הוא שירות חיוני ויינתנו למשרד להגנת הסביבה סמכויות שיבטיחו אספקת שירות חיוני של טיפול בפסולת והטמנת פסולת באופן רציף ובתנאים הוגנים. החוק מקודם כהוראת שעה דחופה בין היתר על מנת לאפשר למידה והפקת לקחים, טרם קבלת החלטה על ההסדר הרצוי לניהול משק הפסולת בטווח הארוך.

 

ג. השפעת החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

לא רלוונטי.

 

 

ד. להלן נוסח החוק המוצע ודברי הסבר

 

 

הצעת חוק מטעם המשרד להגנת הסביבה:

הצעת חוק שמירת הניקיון (הבטחת שירותים חיוניים) (הוראת שעה), התשפ"ו-2025

 

 

 

דברי הסבר

כללי                

הטיפול בפסולת הוא שירות חיוני לצורך קיום חיים מודרניים ושמירה נאותה על בריאות האדם והסביבה. במדינת ישראל מיוצרים מידי שנה כ- 6 מיליון טונות של פסולת עירונית אשר כ- 80% מהם מוטמנות באתרי הטמנה.

על בסיס הפרקטיקות המקובלות במדינות מפותחות, ועל מנת לאפשר טיפול מיטבי בפסולת לטווח ארוך, מדיניות הטיפול בפסולת מכוונת לצמצום כמויות הפסולת, שימוש חוזר בפסולת, הגדלת כמויות הפסולת למיחזור והשבת האנרגיה מפסולת בהתאם להיררכיית הטיפול בפסולת. הצורך בטיפול יעיל הוא מתחייב נוכח גודלם המצומצם של השטחים המתאימים לטיפול בפסולת בישראל וצפיפות האוכלוסייה, ויש בו גם כדי לתרום לכלכלה ולמשק בישראל. המטרה היא לצמצם את הטמנת הפסולת ל- 20% בלבד תוך כעשור, כפי שנעשה במדינות מפותחות.

בשנים האחרונות אנו עדים לתהליכים מזיקים בתחום הטיפול בפסולת בישראל, המסכנים את בריאות הציבור והסביבה. תהליכים אלה מתרחשים במקטעי הטיפול השונים, ובאים לידי ביטוי בפגיעה בפינוי הפסולת ברשויות מקומיות עד כדי יצירת מפגעים תברואתיים, ופגיעה בשירות לתושבים ולרשויות המקומיות באספקת שירותי הפינוי והטיפול בפסולת. עם זאת, אין כיום בידי המשרד להגנת הסביבה כלים חוקיים המיועדים להבטחת אספקת השירותים בתחום הפסולת.

כיום, מספר אתרי ההטמנה בישראל והנפח הזמין להטמנת הפסולת הינו מדוד ומספיק לטיפול בכמויות הפסולת עד להקמת תשתיות חליפיות להטמנה. יחד עם זאת, היתירות של נפח ההטמנה מוגבלת וכל סגירה או צמצום בקצב הקליטה משפיע על פינוי הפסולת ברשויות המקומיות ועלול לגרום לעיכובים ואף ליצירת מפגעים סביבתיים. כך למשל, במהלך חג הסוכות תשפ"ו, בעקבות מחלוקת בין מפעיל אתר הטמנה לבין מובילי פסולת, צומצמה ואף הופסקה קליטת פסולת באתר ממרכז הארץ, באופן שגרם לשיבוש בפעילותם של תחנות מעבר בגוש דן ובירושלים. באתרים נערמה פסולת בכמויות חריגות והתעורר חשש אף לפגיעה בפינוי הסדיר של הפסולת בערים, באופן שהיה עלול להביא לנזק תברואתי ומפגעים סביבתיים חמורים. תוצאה חמורה זו נגרמה כאמור עקב עיכוב של ימים בודדים בקליטת פסולת באתר ההטמנה.

מרבית מתקני הטיפול בפסולת ובכלל זה תחנות המעבר, מפעלי מיון, מתקנים לטיפול בפסולת אורגנית ואתרי ההטמנה, מופעלים על ידי גורמים פרטיים. מערכת השיקולים של גורמים אלה הינה כלכלית בלבד, ואינה לוקחת בחשבון שיקולים משקיים ולאומיים. יתרה מזאת, מדובר בשוק ריכוזי שבמסגרתו לחלק מהגורמים כוח עודף לאורך שלבים רבים בשרשרת האספקה, וביכולתם לפגוע בשירות בהיקפים משמעותיים. כתוצאה מכך, אנו עדים לפגיעה בשירות לציבור הן לגבי צמצום השירות, התנייה ואף סירוב למתן שירות, והן בקביעת מחירים שאינה שוויונית.

על מנת לתת מענה דחוף שיאפשר ניהול של שוק הפסולת בטווח הקצר, תוך מתן שירות שיוויוני והוגן במחירים תחרותיים לצד מניעת מפגעים סביבתיים, יש צורך במתן סמכויות נוספות למשרד להגנת הסביבה לניהול המשאב הציבורי והחיוני של טיפול בפסולת. לצורך כך, ובשל הדחיפות המתגברת במתן מענה לשורה של כשלים המצויים בטיפול בפסולת, מוצע תיקון החוק כהוראת שעה לתקופה מוגבלת של שנה, שיעגן את הסמכויות הנדרשות כאמור, בין היתר על מנת לחייב במתן שירות של טיפול והטמנת פסולת באופן רציף ובתנאים הוגנים.

פינוי סדיר של פסולת עירונית הוא אינטרס ציבורי ממעלה ראשונה, שכן ערימות פסולת חריגות במרחב הציבורי והפרטי, ולא כל שכן שריפתן באופן בלתי מבוקר, עלולים לגרום נזק חמור לסביבה ולבריאות הציבור, עד כדי חשש לפגיעה בחיי אדם במצבים קיצוניים. אין חולק כי למול אינטרס זה ניצבים הזכויות לחופש עיסוק ולקניין הנתונות לבעלי עסקים בתחום הפסולת.

העוסקים בתחום הפסולת נשוא הצעה זו הינם גורמים מפוקחים אשר פועלים ככלל לשם השאת רווחים. פעילות זו עשויה להביא לפגיעה חמורה בציבור ככל שנותן השירות משתמש לרעה בכוחו ומונע את פינוי הפסולת או הטיפול בה, בין בסירוב לתת שירות ובין תוך קביעת תנאים בלתי סבירים. על פי ההסדרים המוצעים, ניתן יהיה לתת הוראות פרטניות לנותן שירות מסוים בנסיבות בהן הדבר יהיה הכרחי לשם מניעת נזק לציבור ולסביבה.

נוכח כל האמור, ההסדר המוצע כפי שיפורט להלן הוא הסדר מידתי המאפשר הפעלת סמכויות באופן סביר ובמידה הנדרשת למניעת פגיעה באינטרס ציבורי חיוני. כפי שיפורט להלן ההסדר כולל דרישה להסכמה של שרים נוספים ואף לאישור הממשלה במקרים מסוימים.

 

לסעיף 1   

פסקה (1)

מוצע לקבוע הוראת שעה בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן – החוק), לפיה, אחרי סעיף 11יג יבוא פרק נוסף שכותרתו "פרק ו'1: הבטחת שירותים חיוניים" ויתווספו בו הסעיפים הבאים:

סעיף 11יד הכולל הגדרות לעניין פרק ו'1.

כפי שצוין לעיל, נוכח המאפיינים הקיימים של תחום הטיפול בפסולת, הכוללים מספר מצומצם יחסית של גורמים, שוק ריכוזי ומשאבים המצויים במחסור.

להגדרה "הממונה"      מוצע כי השר להגנת הסביבה יסמיך עובד מעובדי המשרד כממונה לעניין פרק ו'1 לחוק המוצע, שיהיו לו התפקידים והסמכויות הנדרשות ליישום ההסדר. מוצע להחריג מן ההגדרה את הממונה לפי סעיף 2א לחוק, אשר מפנה להגדרת הממונה לפי חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008.

להגדרות "נותן שירות" ו- "שירות לטיפול בפסולת"               מוצע להגדיר כל שירות או פעולה בפסולת הנעשים דרך עיסוק כשירות לטיפול בפסולת. שירותים אלה כוללים פינוי של הפסולת, הובלתה והטיפול בה. עוד מוצע כי מי שמספק שירותים אלה דרך עיסוק יוגדר כ"נותן שירות". יש לציין כי חלק מהרשויות המקומיות בישראל מבצעות פעולות טיפול בפסולת באמצעות עובדיהן, ומטבע הדברים הן לא ייכללו בהגדרת "נותן שירות". עם זאת מוצע לכלול בהגדרה איגודי ערים שייעודם הוא טיפול בפסולת.

סעיף 11טו המוצע

מוצע לקבוע כי שירות לטיפול בפסולת הוא שירות חיוני. שירות לטיפול בפסולת כולל שורה ארוכה של פעולות ועיסוקים, ובכלל זה איסוף הפסולת ממקום היווצרותה, פינויה, וטיפול בה, החל מפעולות מיחזור והשבה וכלה בפעולות סילוק כגון הטמנה. שירותים אלה ניתנים בישראל כיום בעיקר על ידי עסקים פרטיים הפועלים משיקולי רווח, וזאת על אף שחלק ניכר מלקוחות השירות הם גופים ציבוריים ובעיקר השלטון המקומי. הסדרת היחסים בין נותני השירותים לבין מקבלי השירותים נעשית על בסיס התקשרויות ומכרזים, וזאת הן בהיבטי הקצאת הקרקע על ידי המדינה והן לעניין מחיר השירות ואופן מתן השירות.

בשנים האחרונות, נמצא כי הסדרת היחסים באופן האמור מביאה לעיתים לכשלים ולפגיעה במתן השירות, עד כדי מניעת איסוף ופינוי סדיר של פסולת וגרימת מפגעים תברואתיים במצבים קיצוניים. כמו כן, לגבי חלק מהשירותים, ובעיקר לעניין שירותי סילוק והטמנה, קיים ריכוז של אספקת השירותים ברמה האיזורית ואף ברמה הארצית, בידי מיעוט עסקים ובעלי עניין שבידם כוח שוק עודף.

על מנת להבטיח את אספקת השירותים באופן רציף ולשם שמירה נאותה על בריאות האדם והסביבה, נמצא כי יש לקבוע שירותים כאמור כשירותים חיוניים, ולהחיל בעניינם הסדרים והוראות ייחודיים, כמוצע בפרק ו'1 לחוק. מוצע לחייב נותן שירות לתת את השירות לכל צרכן בתנאים שוויוניים. נזכיר כי נותן שירות הוא ככלל גורם פרטי הפועל משיקולים עסקיים, ויש להבטיח כי לא ייעשה שימוש לרעה באספקת שירות שהוא שירות ציבורי חיוני. יצוין כי הוראה דומה קיימת בסעיף 16 לחוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011.

בנוסף, מוצע לקבוע כי אם נוכח הממונה שנותן שירות אינו מקיים את חובתו לפי סעיף זה, הוא רשאי לתת לו הוראות לשם הבטחת מתן השירותים על ידו בתנאים שוויוניים. הוראות אלה עשויות להתייחס למחיר השירות, איכות השירות ואספקתו. כדוגמאות אפשריות לאי קיום חובה זו, ניתן לציין מספר מצבים אפשריים: קביעת מחיר השירות שלא לפי כללים אחידים או לפי כללים שאינם מפורסמים לכלל ציבור מקבלי השירותים הרלוונטיים; גביית מחירים גבוהים ממחירי השוק הסבירים או גביית מחירים נמוכים ממחירי השוק הסבירים לשם פגיעה במתחרים אפשריים או אף הגבלת היקף השירותים הניתנים על ידו ואת האפשרות לקליטה של פסולת באופן שרירותי או לפי אמות מידה שאינן אחידות. עוד מוצע הפרת הוראות הממונה לעניין זה תהווה עבירה.

סעיף 11טז המוצע

הסעיף המוצע מסמיך את השר להגנת הסביבה לתת לנותן שירות הוראות במטרה למנוע פגיעה חמורה בבריאות הציבור, בסביבה או באספקה נאותה של שירותים לציבור. הוראות אלה יכול שיכללו חובה למסור מידע, הרחבת שעות פעילות, הגדלת היקף פעילות, ודרישות נוספות. בנוסף, מוצע כי בכפוף לתנאים המפורטים בפסקה (3), השר יוכל לחייב נותן שירות באספקת שירותים במחיר שייקבע, להרחיב שעות פעילות והיקף פעילות. כמו כן, מוצע כי לעניין קביעת המחיר תינתן הוראה זו בהסכמת שר האוצר.

כמו כן, מוצע כי שהשר יהיה רשאי לחייב נותן שירות שחדל לספק את השירות לספקו, באישור הממשלה. כאמור, ההנחה שבבסיס התיקון המוצע היא כי שירות הטיפול בפסולת הוא שירות חיוני שהפסקתו עלולה לפגוע באופן חמור בציבור ובבריאותו, וכן בסביבה. חלק מנותני השירות פועלים בין היתר תוך שימוש בקרקע שהוקצתה להם על ידי רשויות המדינה למטרה זו, ואולם כיום חסרים כלים חוקיים שיבטיחו את אספקת השירות. לפיכך סמכויות אלה, אשר אין חולק כי יש בהן משום פוטנציאל לפגיעה בזכות לקניין ולחופש עיסוק, הן לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש. למותר לציין עוד כי הפעלתן של הסמכויות כפופה גם לכללי המשפט המינהלי.

ההסדר המוצע במסגרת הוראת שעה זו נועד בין היתר לאפשר בחינה של ההסדרים הרצויים להסדרה משקית ארוכת טווח של תחום הטיפול בפסולת. המידע המצוי בידי המשרד מצביע על רמה גבוהה של ריכוזיות אשר משפיעה על אספקת השירותים בתחום זה, אולם מידע זה אינו מספיק בשלב זה על מנת לקבוע מתווה קבוע. לפיכך, מוצע כי השר יוסמך לבצע התערבות משמעותית בפעילות נותני השירותים בתקופת הוראת השעה המוצעת באופן שיאפשר למידה והפקת לקחים.

סעיף 11יז המוצע

בדומה להוראה בסעיף 4ה3 לחוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב-1982, מוצע כי הפרת הוראה שניתנה לפי סעיף 11טו או 11טז תגרור חבות לפיצוי או שיפוי על כל נזק שעלול להיגרם למדינה או לצד שלישי כלשהו או לנותן שירות, וכן להסמיך את בית המשפט לתת צו לקיום ההוראה.

 

פסקה (2)

סעיף 13 לחוק קובע עונשין בשל ביצוע עבירות בניגוד לחוק. סעיף 13(ב) קובע עונש מאסר של שנה או קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, התשל"ז-1977, ולתאגיד כפל הקנס. מוצע להוסיף בסעיף זה, לתקופת הוראת המעבר, עבירות בגין אי קיום החובות המוטלות לפי החוק על נותן שירות, ובכלל זה הפרת הוראות של הממונה או השר.

 

פסקה (3)

סעיף 13ב לחוק מסמיך את השר או עובד המשרד שהוא הסמיך לתת צו לשמירת הניקיון בהתקיים התנאים הקבועים בו. מוצע כי לתקופת הוראת השעה תורחב הסמכות למתן צו למקרים בהם מבוצעת או עלולה להתבצע פעילות שהיא בניגוד להוראות פרק ו'1 המוצע בהוראת השעה.

 

לסעיף 3

כפי שצוין לעיל, בשל הדחיפות המתגברת במתן מענה לשורה של כשלים המצויים בטיפול בפסולת, מוצע תיקון החוק כהוראת שעה לתקופה מוגבלת של שנה, באופן שיעגן את הסמכויות הנדרשות להתמודדות עם המצב הנוכחי, בין היתר על מנת לחייב במתן שירות של טיפול והטמנת פסולת באופן רציף ובתנאים הוגנים. במהלך תקופה זו ניתן יהיה גם להעריך את מידת הישימות של ההסדרים ותועלתם בהשגת המטרות של ההסדר המוצע, כבסיס לחקיקה קבועה בנושא.