תיק הצעת חוק מס':פ-0000-18

סימוכין: 803-99-2010-000000

תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון מס' 3), התשפ"ה-2025

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

בחוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה), התשע"ח – 2018 (להלן: "הוראת השעה") הוארכה, במסגרת הוראת שעה לתקופה של שנתיים, תקופת המאסר המירבית שאותה ניתן לשאת בעבודות שירות, משישה חודשי מאסר לתשעה חודשי מאסר. על פי הוראת השעה, בית המשפט מוסמך לקבוע כי נאשם שנגזר עליו עונש מאסר בפועל שאינו עולה על תשעה חודשים, יישא את מאסרו בעבודות שירות. במסגרת הוראת השעה נקבעה תכנית ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן לכל עובד שירות שנגזרו עליו עבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים וכן נקבע בסעיף 51י1 מנגנון לקיצור תקופת עבודות השירות לעובד שירות שעמד בחובותיו כנדרש.

הוראת השעה נחקקה בעקבות המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים בראשות שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר (להלן: "ועדת דורנר"). במסגרת ההמלצות הוצע, בין היתר, להרחיב את השימוש בענישה בקהילה כתחליף לעונשי מאסר קצרים, תוך שמירה על עקרון ההלימה בין חומרת העבירה לעונש שיוטל על העבריין. בהחלטת הממשלה מס' 1840 מיום 11.8.2016 בעניין "ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים בישראל" אומצו עיקרי המלצות ועדת דורנר והוחלט, בין היתר, "לקבוע בהוראת שעה סמכות לבתי המשפט לפיה ניתן יהיה להמיר עונשי מאסר לתקופה של עד תשעה חודשים בעבודות שירות...".

במהלך חקיקת הוראת השעה הובהר כי הכוונה היא ללוות את הוראת השעה במחקר אשר יבחן את השפעת הוראת השעה והאם היא משיגה את התכלית של צמצום השימוש במאסרים קצרים על-ידי המרת עונשי מאסר נוספים בעבודות שירות, או שמא התיקון מביא לתוצאות אחרות, כגון הארכת עבודות השירות לתשעה חודשים במקרים שבהם לפני חקיקת הוראת השעה הוטלו עבודות שירות למשך שישה חודשים. בהתאם לתוצאות המחקר המלווה אמורה להתקבל ההחלטה האם להפוך את הוראת השעה להוראה קבועה.  

תיקון החוק נקבע מלכתחילה, כאמור, כהוראת שעה לתקופה של שנתיים, החל מיום 1 באפריל 2019. בסמוך לתום תקופת הוראת השעה נחקק חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון), התשפ"א – 2021, לפיו הוארכה תקופת הוראת השעה בשנתיים נוספות. זאת, מאחר שבאותו מועד נמצא המחקר המלווה בשלביו הראשוניים, בשל עיכובים שחלו בהליך הוצאתו לפועל של המחקר ומאחר שלמגפת הקורונה היתה השפעה על היבטים שונים של התנהלות ההליכים המשפטיים, גזירת הדין, ואפשרות ריצוי עונשי עבודות שירות בתקופה זו. מצב דברים זה הקשה על גיבוש תמונת מצב ברורה בתקופה זו בנוגע להשפעת הוראת השעה ואופן השימוש בה על ידי בתי המשפט. על-כן, באותה נקודת זמן נמצא כי לא ניתן לעמוד עדיין על השפעתה של חקיקת הוראת השעה ולקבוע האם השיגה את מטרתה ועל כן הוארכה תקופת הוראת השעה בשנתיים נוספות לצורך השלמת המחקר המלווה וקבלת החלטה, על בסיס הממצאים שייאספו, בשאלה אם יש להפוך את הוראת השעה לקבועה, לבטלה או לתקנה.

תקופת הוראת השעה הוארכה בשנתיים נוספות בחוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשפ"ג – 2023 (להלן: תיקון מס' 2). זאת, לאחר שעורכי המחקר מצאו כי המגמה שנצפתה לאורך כל תקופת הוראת השעה, בכל הנוגע לשאלת אופן השימוש בעונש זה היא מגמה שאינה עקבית, ועל כן לא ניתן להסיק מסקנות ברורות וחד-משמעיות באשר להשפעתה על השימוש במאסרים קצרים, וכי על מנת לגבש מסקנות ברורות יותר יש צורך בהמשך המעקב אחר המגמות בענישה בהקשר זה.

תוקפה של הוראת השעה יסתיים ביום י"ח באייר התשפ"ה (16 במאי 2025). בתקופה שחלפה מאז חקיקת תיקון מס' 2 המחקר המלווה הושלם. המחקר העלה כי אין קשר ליניארי בין הירידה בין מספר הכלואים שנשפטו לעונשי מאסר של עד תשעה חודשים, לבין העלייה שנצפתה במספר עובדי השירות שנשפטו למאסר בעבודת שירות לתקופה של עד תשעה חודשים. המחקר העלה כי, בעיקר בתקופת הטמעת הוראת השעה (2019 – 2020), ניכרה בקרב עובדי שירות החמרת ענישה כך שהקבוצה של עובדי שירות אשר שפוטים לעונשי מאסר בעבודת שירות לתקופה של שישה עד תשעה חודשים גדלה על חשבון קבוצת השפוטים למאסר בעבודת שירות לתקופה של שלושה עד שישה חודשים. עם זאת, בהמשך (בשנה  השלישית להפעלת הוראת השעה) נמצא כי מגמת החמרת הענישה נבלמה וחל היפוך מגמה, כך שעונשי מאסר בעבודות שירות לתקופות של 6 עד 9 חודשים אכן מחליפים, במידה מסוימת, עונשי מאסר בפועל בין כותלי הכלא. המחקר העלה כי מגמה זו נמשכת.

לצד זאת, במסגרת המחקר נמצא עוד כי לאחר חקיקת הוראת השעה חלו שינויים בפרופיל האסירים שנידונו לעבודות שירות ובסוגי העבירות שבגינן הוטלו עונשי מאסר בעבודות שירות, כך שאוכלוסיות נוספות שנדונו בעבר למאסר מאחורי סורג ובריח נדונות כעת גם לעבודות שירות. עוד נמצא כי האפשרות לקיצור תקופת עבודות השירות משפיעה באופן משמעותי על השלמת נשיאת העונש במועד.

מוצע להאריך את הוראת השעה לתקופה של  שלוש שנים נוספות בטרם תתקבל החלטה באשר להסדר קבע. המחקר שנערך הותיר אי-בהירות באשר להשפעת חקיקתה של הוראת השעה: לא ניתן לקבוע שהוראת השעה הביאה לצמצום שיעורי הכליאה. יחד עם זאת, העובדה שבכל זאת חלה עליה במספר עובדי השירות,  ומגמת הרחבת הרשת שאפיינה את התקופה הראשונית לתחולת הוראת השעה  נעצרה, בצירוף השינוי שנמצא בפרופיל עובדי השירות, יכולים להתיישב עם שימוש משמעותי יותר בכלי עונשי זה. הארכת הוראת השעה תאפשר מעקב אחר המגמות בשימוש באמצעי זה באופן שיסייע בקבלת החלטה מושכלת לעניין הסדר הקבע הנדרש. יובהר כי מעקב זה יתקיים שלא במסגרת מחקר מלווה אלא במסגרת איסוף נתונים שוטף.

 

ג.  עיקרי החוק המוצע

עיקר 1: הוראת השעה שנקבעה בחוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה), התשע"ח-2018 תוארך לפרק זמן נוסף של שלוש שנים.

 

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

החוק יתוקן בהתאם למוצע.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

אין השפעה.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח תזכיר החוק המוצע:

 

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון מס' 3), התשפ"ה-2025

 

 

 

דברי הסבר

בסעיף 1(1) לחוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה), התשע"ח-2018 (להלן – הוראת השעה), המתקן את סעיף 51ב(א) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: החוק), נקבע כהוראת שעה לתקופה של שנתיים, הסדר ולפיו תקופת המאסר המרבית שאותה ניתן יהיה לשאת בעבודות שירות, תוארך משישה חודשי מאסר לתשעה חודשי מאסר. בהתאם לכך בית המשפט מוסמך לקבוע כי נאשם שנגזר עליו עונש מאסר בפועל שאינו עולה על תשעה חודשים, יישא את מאסרו בעבודות שירות.

נוסף על כך, במסגרת הוראת השעה נקבע שתותאם תוכנית ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן לכל עובד שירות כהגדרתו בסעיף 51יא לחוק (להלן – עובד שירות) שנגזרו עליו עבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים, וכן נקבע בסעיף 3(1) להוראת השעה, המוסיף לחוק את סעיף 51י1, מנגנון לקיצור תקופת עבודות השירות לעובד שירות הנושא עונש מאסר בעבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים שעמד בחובותיו כנדרש.

הוראת השעה נחקקה בעקבות המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינות בראשות שופטת בית המשפט העליון (בדימוס) דליה דורנר (להלן – ועדת דורנר). במסגרת ההמלצות הוצע, בין השאר, להרחיב את השימוש בענישה בקהילה כתחליף לעונשי מאסר קצרים, תוך שמירה על עקרון ההלימה בין חומרת העבירה לעונש שיוטל על העבריין. בהחלטת ממשלה מס' 1840 מיום ז' באב התשע"ו (11 באוגוסט 2016) בעניין "ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים בישראל", אומצו עיקרי המלצות ועדת דורנר והוחלט, בין השאר: "לקבוע בהוראת שעה סמכות לבתי המשפט לפיה ניתן יהיה להמיר עונשי מאסר לתקופה של עד תשעה חודשים בעבודות שירות...".

במהלך חקיקת הוראת השעה הובהר כי הכוונה היא ללוות את הוראת השעה במחקר, ועל פי תוצאותיו תתקבל ההחלטה אם להפוך את הוראת השעה להוראה קבועה. מטרת המחקר לבחון את השפעת הוראת השעה ואם היא משיגה את התכלית של צמצום השימוש במאסרים קצרים על ידי המרת עונשי מאסר נוספים בעבודות שירות, או שמא התיקון מביא לתוצאות אחרות, כגון הארכת עבודות השירות לתשעה חודשים במקרים שבהם לפני חקיקת הוראת השעה הוטלו עבודות שירות למשך שישה חודשים.

תיקון החוק נקבע מלכתחילה, כאמור, כהוראת שעה לתקופה של שנתיים, מיום כ"ה באדר ב' התשע"ט (1 באפריל 2019). בסמוך לתום תקופת הוראת השעה נחקק חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון), התשפ"א – 2021, ולפיו הוארכה תקופת הוראת השעה בשנתיים נוספות. זאת, מאחר שבאותו מועד המחקר המלווה היה בשלביו הראשוניים, בשל עיכובים שחלו בהליך הוצאתו לפועל של המחקר וכן מאחר שלמגפת הקורונה הייתה השפעה על היבטים שונים של התנהלות ההליכים המשפטיים, גזירת הדין, ואפשרות ריצוי עונשי עבודות שירות בתקופה זו. מצב דברים זה הקשה על גיבוש תמונת מצב ברורה בנוגע להשפעת הוראת השעה ואופן השימוש בה על ידי בתי המשפט. על כן, באותה נקודת זמן נמצא כי טרם היה ניתן לעמוד על השפעתה של חקיקת הוראת השעה ולקבוע אם השיגה את מטרתה. בנסיבות אלה הוארכה תקופת הוראת השעה בשנתיים נוספות לצורך השלמת המחקר המלווה וקבלת החלטה, על בסיס הממצאים שייאספו, בשאלה אם יש להפוך את הוראת השעה לקבועה, לבטלה או לתקנה.

המחקר המלווה, אשר נערך על ידי מחלקת המחקר של משרד המשפטים וענף המחקר של שירות בתי הסוהר העלה כי בשנתיים שלאחר חקיקת הוראת השעה (השנים 2019 – 2020, להלן - תקופת ההטמעה) ניכרה מגמה של החמרת ענישה (קרי: הקבוצה של עונשי מאסר בעבודות שירות של 9-6 חודשים גדלה על חשבון הקבוצה של עונשי מאסר בעבודות שירות של 6-3 חודשים), אך בשנה  השלישית להפעלת הוראת השעה (שנת 2021) נמצא כי חל היפוך מגמה, ונראה היה כי עונשי עבודות שירות לתקופות של 6 עד 9 חודשים אכן מחליפים, במידה מסוימת, עונשי מאסר בפועל בין כותלי הכלא. עורכי המחקר סברו כי מאחר שהמגמה אשר נצפתה לאורך תקופת הוראת השעה אינה עקבית, לא ניתן היה - באותו שלב - להסיק מסקנות ברורות וחד-משמעיות באשר להשפעתה על השימוש במאסרים קצרים, וכי כדי לגבש מסקנות ברורות יותר יש צורך בהמשך המעקב אחר המגמות בענישה בעניין זה.

לאור האמור הוארך תוקפה של הוראת השעה בשנתיים נוספות [חוק העונשין (תיקון מס' 133 – הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשפ"ג – 2023 (להלן – תיקון מס' 2)]. הארכת תקופת הוראת השעה אפשרה את הארכת תקופת המחקר לצורך קבלת החלטה בשאלה אם יש להפוך את הוראת השעה לקבועה, לבטלה או לתקנה. בנוסף, במסגרת תיקון מס' 2 תוקן סעיף 51י1 לחוק, כך שנקבע בו, במסגרת הוראת השעה, מנגנון לקיצור תקופת עבודות השירות גם לעובד שירות הנושא עונש מאסר בעבודות שירות לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שישה חודשים, ובלבד שתקופת עבודת השירות לא תפחת משלושה חודשים. במסגרת הסדר זה נקבע כי ביחס לעובד שירות כאמור, תקוצר תקופת עבודת השירות בהתאם לתקופות שנקבעו בחוק, אם ניתן בעניינו אישור מפקח על כך שביצע את עבודת השירות כנדרש וברציפות בהתאם להוראות סעיף 51ו לחוק, ובלבד שלא החל בעניינו הליך של הפסקה מנהלית של עבודת השירות לפי סעיף 51ט לחוק זה. עם זאת, ובשונה מההסדר שנקבע לעניין מנגנון קיצור תקופת עבודות השירות ביחס למי שנדון לעונש של מאסר בעבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים ואינה עולה על תשעה חודשים, לא הוחלה על עובד שירות אשר נושא מאסר בעבודות שירות לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שישה חודשים הוראת סעיף 51י1(א)(2) לחוק שלפיה נדרש גם אישור קצין מבחן בדבר עמידתו של עובד שירות בתכנית שנקבעה לו לפי סעיף 51ג(ג) לחוק.

המחקר המלווה הושלם ומתבסס על נתוני השנים 2017 - 2022. כן נבדקו, לשם השלמת התמונה, גם נתוני השנים 2023 – 2024 ביחס לחלק מן הסוגיות שנבחנו במסגרת המחקר.

 

עיקרי ממצאי המחקר

1.  בין השנים 2017 עד 2020 היה מספר עובדי השירות בירידה. מאז שנת 2020 ניכרת עליה חדה במספר עובדי השירות. מספר האסירים השפוטים לעונשי מאסר של עד תשעה חודשים היה בירידה קלה בין השנים 2017 – 2020, אך לאחר מכן לא ניכרה עליה בהיקפה של אוכלוסייה זו במקביל לעליה שנרשמה במספר עובדי השירות. לאור האמור, לא נמצא במחקר קשר ליניארי בין הירידה בין מספר הכלואים שנשפטו לעונשי מאסר של עד תשעה חודשים, לבין העלייה במספר עובדי השירות שנשפטו למאסר בעבודת שירות לתקופה של עד תשעה חודשים. בחינת נתונים עדכנית לשנים 2023 – 2024 העלתה כי המגמה האמורה נמשכת ולא ניתן לקבוע כי העלייה במספר עובדי השירות נבעה דווקא מצמצום בשיעור המאסרים לתקופות דומות.

2.  בשנתיים שלאחר חקיקת הוראת השעה ניכרה מגמה של החמרת ענישה (קרי: הקבוצה של עונשי מאסר בעבודות שירות של  6 עד 9 חודשים גדלה על חשבון הקבוצה של עונשי מאסר בעבודות שירות של 3 עד 6 חודשים). עם זאת, בשנה השלישית להפעלת הוראת השעה נמצא כי חל היפוך מגמה, ונראה כי עונשי עבודות שירות לתקופות שבין 6 עד 9 חודשים אכן מחליפים, במידה מסוימת, עונשי מאסר בפועל בין כתלי הכלא. (כפי שצוין, נוכח האמור הוחלט על הארכת הוראת השעה באופן שאיפשר את המשך המחקר). מגמה זו נמשכה גם בתקופה שנבחנה במסגרת תיקון מס' 2.

3.  מאחר שהמחקר העלה כי העליה בשיעור עובדי השירות אינה נובעת בהכרח מירידה בשיעור האסירים השפוטים, או מירידה בהיקף הטלת עונשים שאינם מאסר בפועל או מאסר בעבודת שירות, נבחנו במסגרת המחקר הקשרים רחבים יותר הנוגעים למאפייני העבירה ופרופיל עובדי השירות. בחינה זו העלתה כי לאחר חקיקת הוראת השעה חלו שינויים בפרופיל האסירים שנידונו לעבודות שירות ובסוגי העבירות שבגינן הוטלו עונשי מאסר בעבודות שירות. כך, למשל, נמצא כי לאחר תחילת הוראת השעה חלה עליה בשיעור עובדי השירות שנידונו לעונש זה בגין עבירות סמים, תעבורה ורכוש, למול ירידה בשיעור עובדי השירות שנידונו לעונש זה בגין עבירות אלימות. לאור שינויים אלה והתארכות תקופות המאסר בעבודות שירות שיערו עורכי המחקר כי הדבר קשור לשיעור גדול יותר של עונשי עבודות שירות בקרב נידונים בגין עבירות סמים ורכוש.

4.  מנגנון קיצור תקופת עבודות השירות - ממצאי המחקר העלו כי האפשרות לקיצור תקופת עבודות השירות משפיעה באופן משמעותי על השלמת נשיאת העונש במועד. לצד האמור נמצא כי ככל שתקופת עבודות השירות שנגזרה על נידון ארוכה יותר, כך עולה שיעור ההפסקות המינהליות והשיפוטיות של עבודות השירות, כאשר קרוב למחצית ממקרי הפסקת עבודות השירות הם בקרב השפוטים לעבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים ואינה עולה על תשעה חודשים. רצידיביזם של עובדי שירות – בהתאם לנתוני המחקר, שיעור הרצידיביזם של עובדי שירות עמד על 15%, בעוד שיעור הרצידיביזם של כלואים פליליים עמד על 39%.

 

אם כן, התמונה שהעלה המחקר אינה מאפשרת לקבוע כי הוראת השעה הביאה לצמצום שיעורי הכליאה. יש להביא בחשבון כי בתקופת הוראת השעה התרחשו אירועים חריגים דוגמת מגפת הקורונה, שניתן להניח שהיתה להם השפעה על הנתונים שעמדו בבסיס המחקר. לצד זאת, העליה במספר עובדי השירות והשינוי שנמצא בפרופיל עובדי השירות מצביעים בכל זאת על שימוש משמעותי ונרחב יותר בכלי עונשי זה. בנוסף, העובדה שהמחקר העלה כי שיעורי הרצידיביזם בקרב מי שנדונו לעבודות שירות נמוכים במידה משמעותית משיעורי הרצידיביזם של נידונים למאסר מאחורי סורג ובריח, מאירה על הצורך למצות את בחינת השימוש באמצעי עונשי זה.

נוכח המגמות העולות מהמחקר, והגם שהובהר על-ידי עורכי המחקר כי בהינתן פרק הזמן שחלף מאז חקיקת הוראת השעה נראה כי אין עוד טעם בהמשך המחקר, שכן יקשה לייחס ממצאים עדכניים להשפעת חקיקתה של הוראת השעה, מוצע להאריך את הוראת השעה לתקופה של שלוש שנים  נוספות  שבסופן תיערך בחינה, על בסיס איסוף נתונים שנתי, אחר היקפי השימוש בעונש של מאסר בעבודות שירות לתקופות העולות על שישה חודשים ואינן עולות על תשעה חודשים. מעקב זה יאפשר לעמוד אחר אופן השימוש בהוראת השעה ולקבל בתום תקופת הוראת השעה החלטה האם בכל זאת ניתן לומר כי הוראת השעה תורמת לפינוי מקומות כליאה והאם היא נותנת בידי בתי המשפט כלי עונשי משמעותי המאפשר ענישה הולמת בקהילה.

מוצע על כן להאריך את תקופת הוראת השעה בשלוש שנים נוספות.