א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26 - הוראת שעה – חרבות ברזל) (תיקון), התשפ"ד-2024

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

סעיף 36א לחוק שירות בטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן – חוק שירות ביטחון), קובע כי יוצא צבא שאינו קצין ושמלאו לו 40 שנים יהיה פטור מחובת שירות ביטחון, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. יוצא צבא שהוא קצין ושמלאו לו 45 שנים יהיה פטור מחובת שירות ביטחון, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. כמו כן, קובע הסעיף האמור כי שר הביטחון, רשאי לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מקצועות או תפקידים שיוצא צבא הנמנה עמם יהיה זכאי לפטור מחובת שירות ביטחון רק אם מלאו לו 49 שנים, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. כיום, צו שירות ביטחון (קביעת מקצועות ותפקידים לעניין פטור משירות ביטחון מחמת גיל)(הוראת שעה), תשפ"א – 2021 (להלן – הצו) קובע 28 מקצועות ותפקידים אשר יש צורך שהמשרתים בהם יהיו זכאים לפטור מחמת גיל לאחר הגיעם לגיל 40 או 45, בין היתר בשל ייחודיות ההכשרה בהם ומשמעותם הייחודית לכשירותו של הצבא.

ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) החלה מתקפה משולבת מרצועת עזה שכללה ירי טילים ממרחב העוטף ועד גוש דן וכן חדירת מחבלים ליישובי העוטף ושדרות. בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטחון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008.

נוכח גיוס החירום ותרומתם המשמעותית של משרתי המילואים למאמצי הלחימה, ועל מנת להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה"ל שתיגרם עם שחרורם משירות של אלפי משרתים בהגיעם לגיל הפטור הקבוע בחוק שירות ביטחון, ביום 28 בדצמבר 2023 נחקק חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 25 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (העלאת גיל הפטור משירות מילואים), התשפ"ד-2023 (להלן: "תיקון מס' 25"), אשר קבע כהוראת שעה, עד ליום כ' באדר א' התשפ"ד (29 בפברואר 2024), כי גיל הפטור משירות מילואים יהיה 41, 46 או 50 בהתאמה. בהמשך תוקן הצו כך שהגילאים הקבועים בו יהיו תואמים לאלו שנקבעו בתיקון מס' 25.

בשל הימשכותה של המלחמה והצורך הצבאי שנותר בעינו, אושרה ביום 29 בינואר 2024 בקריאה ראשונה הצעת חוק שנועדה להאריך את תיקון מס' 25 עד לסוף שנת 2024. לאחר מכן, הועברה ההצעה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לצורך הכנתה לקריאות שנייה ושלישית. במהלך הדיונים שהתקיימו בוועדה, התעוררה בין היתר שאלת קיומם של אמצעים חלופיים להגדלת הסד"כ הצבאי.

במהלך הדיונים הוצעה הצעה לנוסח מתוקן, שנועד לתת מענה לחלק מהקשיים שעלו בדיונים ביחס לסוגית הנטל על משרתי המילואים מחד גיסא; ולצורך המבצעי הדחוף שהוצג על ידי גורמי צה"ל מאידך גיסא. השינויים העיקריים שנכללו בנוסח המתוקן הם כי התיקון יעמוד בתוקפו למשך 4 חודשים בלבד – עד ליום 30 ביוני 2024; כי הוא יחול רק ביחס לחיילים המשרתים בתפקידים במערך הלוחם (למעט בנסיבות חריגות); וכי חיילי מילואים שיבצעו שירות בהתאם לתיקון יהיו זכאים לתגמול מיוחד. כן נקבעה חובת דיווח חודשי לוועדה, כדי לאפשר לה לפקח על התנהלות הצבא בכל הנוגע לסד"כ, ולבקרה. ביום 28 בפברואר 2024 אושר חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26 – הוראת שעה – חרבות ברזל), התשפ"ד-2024 (להלן – "תיקון מס' 26") בקריאה שנייה ושלישית. בהמשך, תוקן פעם נוספת הצו כך שישקף את הגילאים שנקבעו בתיקון מס' 26. יצוין כי ביום 12 במאי 2024 בית המשפט העליון דחה עתירה שהגישה התנועה למען איכות השלטון בבקשה לבטל את תיקון מס' 26 בטענה כי אינו חוקתי (בג"ץ 2008/24 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת).

החל מפרוץ מלחמת "חרבות ברזל" נקראו למילואים מאות אלפי משרתי מילואים, שתרומתם למאמצי הלחימה היא קריטית. על רקע הימשכות הלחימה בימים אלו ולנוכח המשימות המבצעיות הרבות שמוטלות על כתפי צה"ל כתוצאה מלחימה במספר זירות, כשלמול זאת היקף גבוה מאוד של חללים ונפגעים כתוצאה מהמלחמה, צה"ל עודנו זקוק לכוח אדם בהיקפים משמעותיים. בהתאם, נדרש להאריך את הוראת השעה שבתיקון מס' 26 עד ליום 31 בדצמבר 2024.

הארכת הוראת השעה נדרשת, בשלב זה, על-מנת לאפשר לצה"ל לשמר בשירות את משרתי המילואים שלא ניתן להחליפם במשרתים אחרים, מטעמי כשירותם, שכן מהלך זה יפגע בכשירות המבצעית של היחידות שבהן הם משרתים; ובנוסף, על-מנת לאפשר לצה"ל לפזר את הנטל במידת האפשר בקרב כלל משרתי המילואים. צרכים אלו מתעצמים בעת הזו, שכן משרתי המילואים היוצאים לפטור מחמת גילם יוצאים מתוך יחידות קיימות, בה בעת שהזנת יחידות אלו במשרתים מהיחידות הסדירות קטן באופן משמעותי בשל היקף הנפגעים בסדר הכוחות הסדיר; בשל הותרת הסד"כ המשתחרר משירות סדיר, במילואים, באותן היחידות, למשך ארבעה חודשים נוספים; וכן בשל הצבת כוח אדם רלוונטי נוסף ביחידות סדירות במקום ביחידות המילואים בשל הצורך המבצעי. במקביל, מסגרות חדשות שהוקמו וצפויות להיות מוקמות אף בעתיד מקלות על הנטל המוטל על היחידות, ואולם הן אינן מסייעות באיוש יחידות אלו, המתקיימות כאורגן סגור בביצוע משימותיהן.

בהקשר זה, מצא צה"ל כי לא ניתן להסתמך על התנדבות של יחידים לשירות, שכן הסתמכות מעין זו אינה מאפשרת את מידת הוודאות הדרושה לתכנון כוח אדם למילוי המשימות המבצעיות בשעת לחימה.

הצעדים שננקטים להגדלת הסד"כ באמצעים נוספים, כוללים בין היתר, עידוד התנדבות לשירות בקרב מי שלא שירתו שירות מילואים ;שינוי יעד המילואים של אדם בהתאם למקצועות ומיומנויות אשר רכש לאחר השירות הסדיר בצה"ל, ככל שישנן כאלה, ובהתאם לצורך; צמצום מתן הפטורים משירות מילואים והגדלת אחוז האיוש במסגרות השונות; נידוב של עשרות אלפי חיילים מתוך המאגרים לתוך יחידות בצבא, מתוכם היקף משמעותי בדרג הלוחם, במטרה לאפשר את פיזור הנטל כאמור; קיצור דחיות שירות שונות שניתנו למיועדים לשירות ביטחון לצורך לימודים או שירות במסגרות קדם צבאיות שונות.

ג. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד הביטחון:

תזכיר חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26 - הוראת שעה – חרבות ברזל) (תיקון), התשפ"ד-2024

תיקון סעיף 36א1

בחוק שירות ביטחון (תיקון מס' 26 – הוראת שעה – חרבות ברזל), התשפ"ד-2024, בסעיף 1, בסעיף 36א1(א) לחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986, המובא בו, במקום "ועד יום כ"ד בסיוון התשפ"ד (30 ביוני 2024)" יבוא "ועד יום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024)".

דברי הסבר

סעיף 36א לחוק שירות בטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן – חוק שירות ביטחון), קובע כי יוצא צבא שאינו קצין ושמלאו לו 40 שנים יהיה פטור מחובת שירות ביטחון, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. יוצא צבא שהוא קצין ושמלאו לו 45 שנים יהיה פטור מחובת שירות ביטחון, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. כמו כן, קובע הסעיף האמור כי שר הביטחון, רשאי לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מקצועות או תפקידים שיוצא צבא הנמנה עמם יהיה זכאי לפטור מחובת שירות ביטחון רק אם מלאו לו 49 שנים, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. כיום, צו שירות ביטחון (קביעת מקצועות ותפקידים לעניין פטור משירות ביטחון מחמת גיל)(הוראת שעה), תשפ"א – 2021 קובע 28 מקצועות ותפקידים אשר יש צורך שהמשרתים בהם יהיו זכאים לפטור מחמת גיל לאחר הגיעם לגיל 40 או 45, בין היתר בשל ייחודיות ההכשרה בהם ומשמעותם הייחודית לכשירותו של הצבא. כך, כלולים בצו מקצועות מתחום הרפואה, מקצועות המהווים חלק אינטגרלי מצוותי האוויר בצה"ל, מכונאים, טכנאים וכיו"ב.

נוכח גיוס החירום ותרומתם המשמעותית של משרתי המילואים למאמצי הלחימה, ועל מנת להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה"ל שתיגרם עם שחרורם משירות של אלפי משרתים בהגיעם לגיל הפטור הקבוע בחוק שירות ביטחון, ביום 28 בדצמבר 2023 נחקק חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 25 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (העלאת גיל הפטור משירות מילואים), התשפ"ד-2023 (להלן: "תיקון מס' 25"), אשר קבע כהוראת שעה, עד ליום כ' באדר א' התשפ"ד (29 בפברואר 2024), כי יוצא צבא שאינו קצין" יהיה זכאי לפטור מחמת גיל בהגיעו לגיל 41 שנים, ולא 40 שנים, ו"יוצא צבא קצין" יהיה זכאי לפטור מחמת גיל בהגיעו לגיל 46 שנים ולא 45 שנים. בנוסף, יוצאי צבא המשרתים במקצועות או בתפקידים מסוימים, אותם קבע שר הביטחון בצו ייעודי, בהתאם לסעיף 36א(ג), יהיו פטורים מחובת שירות ביטחון רק כשימלאו להם 50 שנים ולא 49 שנים.

עוד נקבע כהוראת שעה, כי יראו יוצא צבא כמי שמלאו לו ארבעים ואחת שנים, ארבעים ושש שנים או חמישים שנים, לפי העניין, ב-29 בפברואר בשנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור.

בשל הימשכותה של המלחמה והצורך הצבאי שנותר בעינו, אושרה ביום 29 בינואר 2024 בקריאה ראשונה הצעת חוק תיקון מס' 26, שנועדה להאריך את תיקון מס' 25 עד לסוף שנת 2024. לאחר מכן, הועברה ההצעה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לצורך הכנתה לקריאות שנייה ושלישית. במהלך הדיונים שהתקיימו בוועדה, התעוררה בין היתר שאלת קיומם של אמצעים חלופיים להגדלת הסד"כ הצבאי.

במהלך הדיונים הוצעה הצעה לנוסח מתוקן לתיקון מס' 26, שנועד לתת מענה לחלק מהקשיים שעלו בדיונים ביחס לסוגית הנטל על משרתי המילואים מחד גיסא; ולצורך המבצעי הדחוף שהוצג על ידי גורמי צה"ל מאידך גיסא. השינויים העיקריים שנכללו בנוסח המתוקן הם כי התיקון יעמוד בתוקפו למשך 4 חודשים בלבד – עד ליום 30 ביוני 2024; כי הוא יחול רק ביחס לחיילים המשרתים בתפקידים במערך הלוחם (למעט בנסיבות חריגות); וכי חיילי מילואים שיבצעו שירות בהתאם לתיקון יהיו זכאים לתגמול מיוחד. כן נקבעה חובת דיווח חודשי לוועדה, כדי לאפשר לה לפקח על התנהלות הצבא בכל הנוגע לסד"כ, ולבקרה. ביום 28 בפברואר 2024 אושר תיקון מס' 26 בקריאה שלישית.

זאת, לאחר שצה"ל מצא כי לא ניתן בעת הנוכחית להחליף את משרתי המילואים הצפויים להשתחרר מחמת גילם במשרתים אחרים, מטעמי כשירותם. כמו-כן, לא ניתן להסתמך על התנדבות של יחידים לשירות, לאור הצורך המבצעי לשמור על כשירות מלאה ולא לפגוע ברציפות התפקוד.

שנת 2024 הוגדרה בצה"ל כשנת לחימה. הארכת הוראת השעה נובעת מצורך מבצעי מיידי, היקף המשימות והעדר האפשרות לענות על צורך מבצעי זה באמצעים אחרים, שכן גריעה של אותם משרתי מילואים מסד"כ הצבא תוך כדי המלחמה עלולה לגרום לפגיעה בכשירות וברציפות תפקוד היחידות, בפרט ביחס ליחידות הלוחמות. באופן פרטני, הנימוקים להארכה נובעים, בין היתר, מעלייה בהיקף החללים והנפגעים על רקע המלחמה, וצורך למלא את השורות ולהרחיב מסגרות לוחמות; עיכוב מחזורי השחרור בשל צורכי המערך הסדיר, אי יכולת להסתמך על התנדבות יחידים לשירות מילואים לטווח ארוך ועוד.

הצעדים שננקטים להגדלת הסד"כ באמצעים נוספים, כוללים בין היתר, עידוד התנדבות לשירות בקרב מי שלא שירתו שירות מילואים או החזרתם של משרתים שהופטרו משירות; הגדלת הסד"כ הרלוונטי לצרכי הלחימה באמצעות שינוי יעד המילואים של אדם בהתאם למקצועות ומיומנויות אשר רכש לאחר השירות הסדיר בצה"ל, ככל שישנן כאלה, ובהתאם לצורך; צמצום מתן הפטורים משירות מילואים והגדלת אחוז האיוש במסגרות השונות, למען פיזור מיטבי של הנטל; קיצור דחיות שירות שונות שניתנו למיועדים לשירות ביטחון לצורך לימודים או שירות במסגרות קדם צבאיות שונות; נעשו פעולות לעידוד התנדבות למילואים וכיוצ"ב. ואולם, לאור ההיקפים של הסד"כ הנדרש והצרכים החריגים והמיידיים של צה"ל, לא היה בפתרונות אלה כדי לספק מענה מיידי ודחוף כפי שנדרש ואף לא ניתן היה להסתמך על התנדבות של יחידים למילואים.