תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק שירות המילואים (תיקון מס'...) , התשפ"ד-2024

 

ב.  מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) פרצה מלחמת "חרבות ברזל" עת החלה מתקפה משולבת מרצועת עזה שכללה ירי טילים לעבר מדינת ישראל וכן חדירת מחבלים ליישובי הדרום. בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטחון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 (להלן – חוק המילואים).

המציאות הביטחונית החדשה שנוצרה מחייבת מענה מבצעי משמעותי להגנה ולהמשך מאמץ המלחמה בכל הגזרות, ובצד זאת היערכות הן להרחבה אפשרית שלה בגזרות שונות והן למתאר של לחימה רציפה ומתמשכת בשנים הקרובות. צה"ל ומערכת הביטחון עוסקים ביישום ובתכנון המענה המבצעי למציאות ביטחונית זו בכלל הגזרות. בתוך כך, ובהמשך ישיר למרכזיותן של יחידות המילואים במלחמה, ניתן לומר כי מערך המילואים יוסיף להוות נדבך מרכזי ביכולתו של צה"ל לממש את משימותיו המבצעיות על כל סוגיהן בשנים הקרובות.

לפיכך, נדרש לבצע התאמות בחוק המילואים כך שתתאפשר קריאתם של אנשי המילואים לפרקי זמן ממושכים יותר בכלל, ולתקופות לחימה ("תעסוקה מבצעית") בפרט; וכן להעלאת גיל הפטור ממילואים, כך שתיווצר האפשרות להרחבת היקף המשרתים לצרכי בניין הכוח ולפיזור עומסי השירות. במקביל, צה"ל פועל להרחבת היקף הסד"כ הלוחם, גם במערך הסדיר, באופן שיאפשר את הפעלתו בגמישות רבה יותר.

נוסף על כך, מוצע לתקן את החוק כך שיאפשר הצבה של משרתי מילואים במשרד הביטחון וביחידות סמך נוספות תחתיו.

 

ג.  השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות

יושלם בהמשך

 

ד.  להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

 

תזכיר חוק מטעם משרד הביטחון:

תזכיר חוק שירות המילואים (תיקון מס'...), התשפ"ד-2024

 

 

 

דברי הסבר

כללי

מאז קום המדינה חלה חובת שירות בצבא הגנה לישראל (להלן – צה"ל). חוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 (להלן – החוק), קובע את ההסדרים הנוגעים לשירות המילואים בצה"ל.

            ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) פרצה מלחמת "חרבות ברזל" עת החלה מתקפה משולבת מרצועת עזה שכללה ירי טילים לעבר מדינת ישראל וכן חדירת מחבלים ליישובי הדרום, השתלטות על מרחבים ובסיסים. במאורעות אלו נרצחו, נפצעו ונחטפו מאות ישראלים. 

            בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות (להלן: "מלחמת חרבות ברזל"), בהתאם לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה. כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטחון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 (להלן – חוק המילואים) תוך זמן קצר, נקראו והתייצבו מאות אלפי חיילות וחיילים לשירות מילואים ועוד אלפים התנדבו לשירות.

            ב-26 באוקטובר 2023, החל התמרון הקרקעי של כוחות צה"ל ברצועת עזה.

            לצד המלחמה בדרום הארץ, צה"ל נדרש להילחם ולבצע פעולות הגנה והתקפה משמעותיות בגזרות נוספות – בצפון הארץ, בגבול לבנון ובסוריה; במזרח הארץ, ביהודה ושומרון; ובחזיתות נוספות. כלל המשימות הללו יצרו עומס כבד על צה"ל: ראשית, על כוחות הסדיר שנדרשו לרצף תפקודי אינטנסיבי; ושנית, כוחות המילואים, שהותירו מאחוריהם את משפחותיהם, את עבודתם ועסקיהם, והתייצבו לשירות ממושך ומורכב מאוד.

            לאור האמור, נוצר צורך משמעותי בחיזוק ובבניין כלל מערכי כוח האדם, משתי עילות מרכזיות: ראשית, לצערנו, מאות חיילים נפלו באירועי ה- 7 לאוקטובר ובלחימה שלאחריהם, רובם לוחמים בסדיר ובמילואים. אלפים נוספים נפצעו והם אינם צפויים לחזור לכשירות מבצעית וללחימה. נוכח כך, נוצרו פערים משמעותיים בסד"כ המבצעי בסדיר ובמילואים של צה"ל, בעת הנוכחית.

            שנית, הלחימה במכלול הזירות, הובילה לבחינה מחודשת של הצורך המבצעי ולהערכה מעודכנת בנוגע לצרכי ההגנה של צה"ל בגבולות. הנחות העבודה המעודכנות, גורסות כי גם בתום המלחמה, לפנינו תקופה ממושכת של מצב לחימה בעצימות משתנה בכל הגזרות והזירות.

            משמע, קיים צורך מבצעי חיוני בעלייה בהיקף כוח האדם של חיילים בשירות סדיר ובשירות מילואים, בפרק הזמן המידי.

            מצב חריג זה, הוביל את צה"ל לבצע מספר פעולות פנימיות, שנועדו למצות את הסד"כ הקיים בצורה הטובה והיעילה ביותר. זאת, בדרך של אימונים תוך כדי לחימה, קיצור פרקי הכשרה, ביצוע הסבות, הפעלת מפקדות למשימות, העברת משתחררים לשירות מילואים מיידי, הרחבת ערוצי התנדבות לשירות מילואים, קריאה ללוחמים מפרקי שירות לא פעילים ועוד. במקביל, צה"ל פועל להרחבת היקף הסד"כ הלוחם באופן שיאפשר את הפעלתו בגמישות רבה יותר. דא עקא, במהלכים אלו לבדם אין די כדי למלא את החלל שנוצר. בנוסף, יידרשו עוד שנים רבות עד שחלק ממהלכים אלו ישפיעו על מערך המילואים והסדיר.

            נוכח הצרכים הביטחוניים העדכניים, בשים לב להערכה מחודשת של האיומים הביטחוניים על מדינת ישראל, לתפיסת הביטחון העדכנית ותרחישי הייחוס בצה"ל, ועל מנת להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה"ל – נמצא כי המגבלות הקבועות בחוק שירות המילואים ביחס למשכי השירות האפשריים אינן הולמות עוד את הצורך הביטחוני הנדרש. על כן, מוצע לתקן את החוק במספר היבטים. ראשית, מוצע לקבוע מודל גמיש יותר להפעלת מערך המילואים, כך שחישוב ימי המילואים ייעשה באופן שנתי (חלף המודל הקיים שלפיו החישוב נעשה עבור כל שלוש שנים). שנית, נדרש להאריך את משכי השירות המרביים בשירות מילואים בכל שנה קלנדרית, וזאת תוך שימור האבחנה שבין חייל שאינו מפקד, חייל שממלא תפקיד פיקודי וקצין. שלישית, מוצע להעלות את  גילאי הפטור משירות מילואים, וזאת בהמשך לתיקונים שבוצעו בתחילת המלחמה בדרך של הוראות שעה.

            אין חולק כי ההסדר המוצע נושא עמו משא כבד על משרתי המילואים. אולם בעת הנוכחית, הרחבת יכולתו של צה"ל להפעיל את כוחות המילואים היא צו השעה, על-מנת לאפשר לצה"ל לממש את כלל משימותיו.

            לצד התיקון שצפוי להכביד משמעותית את עצימות שירות המילואים, מוצע לקבוע כהוראת קבע כי התגמול המזערי עבור יום שירות מילואים יעמוד על 95% מהסכום הבסיסי לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי (סך של כ-310 שקלים חדשים ליום), כפי שנקבע כהוראת שעה מתחילת תקופת הלחימה. הטבות וזכאויות נוספות למשרתי המילואים נקבעו בחודשים האחרונים בהחלטות הממשלה, ובכוונת מערכת הביטחון להוסיף הטבות וזכאויות כאמור מתוך מטרה להוקיר את חיילי המילואים ולסייע להם ככל שניתן.

            עוד מוצע לאפשר לקיים שירות מילואים במשרד הביטחון וביחידות סמך שלו, שעיקר פעילותן הוא ביטחון המדינה ותושביה. זאת, בדומה להסמכה הקיימת בחוק לעניין יחידות הסמך של משרד ראש הממשלה.

 

סעיף 1

פסקאות (1)-(6)

סעיף 7(א) לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 קובע מספר ימים מירבי בהם ייקרא משרת מילואים לשירות בתקופה של שלוש שנים. על-פי סעיף 7(א)(1) לחוק שירות המילואים, חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד שאינו פיקודי ישרת מספר ימים מירבי שלא יעלה על 54 ימים; חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי ישרת מספר ימים מירבי שלא יעלה על 70 ימים; חייל מילואים שהוא קצין ישרת מספר ימים מרבי שלא יעלה על 84 ימים.

לצד מגבלה זו, בסעיף 7(ב)(1) לחוק הוסמך שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, כי מספר הימים המרבי לשירות מילואים, בתפקידים ובמקצועות שנקבעו, יעלה על מספר הימים כאמור בסעיף קטן (א) ככל שהדבר נדרש לטובת תקופות הכשרה ואימון ארוכות יותר, לשם שמירה על רמת הכשירות הנדרשת מחייל המילואים או מיחידתו, או שקיים חוסר בכוח אדם בתפקידים או במקצועות שבהם נקרא חייל המילואים לשירות על-פי סעיף 6(4) לחוק; זאת, ובלבד שמספר הימים הכולל לא יעלה של 108 ימים במהלך תקופה של שלוש שנים רצופות. כן נקבע, כי הצו יינתן לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים, אך ניתן להאריכו לתקופות נוספות שלא יעלו על שלוש שנים בכל פעם.

רשימת מקצועות כאמור קבועה בצו שירות המילואים (קביעת תפקידים ומקצועות לעניין חריגים במספר הימים המרבי של שירות מילואים בתקופה של שלוש שנים רצופות) (הוראת שעה), תשפ"ב-2022, אשר תוקפו עד יום ל' בכסלו התשפ"ה (31 בדצמבר 2024).

בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", ועל מנת לענות על צרכי הביטחון של מדינת ישראל ומשימות הצבא השוטפות שנגזרות מהם, נדרש לתקן את החוק כך שמספר הימים המירבי לו ייקרא משרת מילואים יעלה, וכי מגבלה כאמור תחול על בסיס שנתי ולא תלת שנתי. כך, מספר ימים מירבי בהם ישרת חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד שאינו פיקודי יוגדל מ-54 ימים במהלך שלוש שנים, ל-42 ימים בכל שנה; מספר ימים מירבי בהם ישרת חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי יוגדל מ-70 ימים במהלך שלוש שנים, ל-48 ימים בכל שנה; מספר ימים מירבי בהם ישרת חייל מילואים שהוא קצין יוגדל מ-84 ימים במהלך שלוש שנים ל-55 ימים בכל שנה.

עוד מוצע לקבוע הסדר חלופי להסדר הקבוע בסעיף 7(ב)(1) לחוק, ולפיו שר הביטחון יוכל לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, כי חייל מילואים המשרת במערך, יחידה, תפקיד או מקצוע מסוים, שאינו קצין ואינו ממלא תפקיד פיקודי, יוכל לשרת שישה ימים נוספים בשנה, ובכך מספר הימים המירבי אותו נדרש יהיה לקרוא לו לשירות, יותאם למספר הימים שייקבע לעניין חייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי. תוספת הימים כאמור תיקבע מהסיבות הבאות בלבד: לצורך ביצוע משך ארוך יותר של תעסוקה מבצעית בשנה, בנוסף להארכת תקופות הכשרה ואימון, שמירה על רמת כשירות הנדרשת מחייל המילואים או מיחידתו, או לנוכח מחסור בכוח אדם בתפקידים או במקצועות שבהם נקרא חייל המילואים.

פסקאות (7)-(8)

סעיף 7(ג)(1) לחוק שירות המילואים, קובע כי אורכו של שירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית לא יעלה על 25 ימים בכל פעם. בהמשך לכך, סעיף 7(ג)(2) לחוק שירות המילואים, קובע כי משרת מילואים לא ייקרא לשירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית, יותר מפעם אחת בתקופה של שלוש שנים רצופות.

לצד מגבלה זו, הוסמך שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של כנסת, מקצועות ותפקידים שלגביהם ניתן לקרוא לחיילי מילואים לתעסוקה מבצעית יותר מפעם אחת בתקופה של שלוש שנים. כן נקבע, כי הצו יינתן לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים, אך ניתן להאריכו לתקופות נוספות של יעלו על שלוש שנים בכל פעם.

רשימת המקצועות כאמור קבועה בצו שירות המילואים (שירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית יותר מפעם אחת בתקופה של שלוש שנים רצופות) (הוראת שעה), תשפ"ב-2022, אשר תוקפו עד ליום ל' בשבט התשפ"ה (31 בדצמבר 2024).

בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", ועל מנת לענות על צרכי הביטחון של מדינת ישראל ומשימות הצבא השוטפות שנגזרות מהם, ובהם משימות הביטחון השוטף וההגנה על הגבולות, נדרש להגדיל את מספר הפעמים בהם ניתן לקרוא לחייל מילואים למטרת תעסוקה מבצעית, מפעם אחת במהלך תקופה של שלוש שנים, לפעם אחת במהלך כל שנה. כמו כן, על רקע הצורך המבצעי של צה"ל מוצע לשנות את מספר הימים המירבי בהם ייקרא משרת מילואים למטרת תעסוקה מבצעית מ-25 ימים בכל פעם ל-40 ימים.

בנסיבות העניין, אין צורך להותיר את סמכות שר הביטחון לקבוע בצו חריגה מעקרון הקריאה לתעסוקה מבצעית אחת ל-3 שנים, עקרון שמוצע לבטלו.

סעיף 2

לאחר בחינה של ההסדרים הקיימים כיום לגבי הצבת חיילי מילואים ביחידות הסמך במשרד ראש הממשלה לפי סעיף 17 לחוק, מוצע לאמץ הסדר דומה לגבי הצבת חיילי מילואים במשרד הביטחון וביחידות סמך שלו. מוצע כי חיילי מילואים יוצבו במשרד הביטחון וביחידות סמך שלו רק אם תכלית פעילותן של היחידות האמורות היא ביטחון המדינה ותושביה, ולצד זאת תינתן לחייל המילואים אפשרות להתנגד להצבתו כאמור בתוך חודשיים ממועד ההצבה במשרד הביטחון או ביחידת הסמך של משרד הביטחון. עוד מוצע לקבוע כי בנסיבות חירום כאמור בסעיף 8 לחוק ובמצב מיוחד כאמור בסעיף 9 לחוק, יהיו לחייל מילואים המשרת שירות מילואים במשרד הביטחון וביחידות הסמך שלו, נוסף על סמכויותיו וחובותיו כחייל מילואים, סמכויות וחובות של מאבטח לפי חוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998, וזאת למשל לצורך אבטחת מיתקני משרד הביטחון כמשמעם בחוק זה, בשעת חירום. כמו כן מוצע לקבוע כי על חייל מילואים המשרת שירות מילואים לפי סעיף 17א המוצע יחולו הוראות בעניין משמעת שחלות לפי כל דין על עובד במשרד הביטחון או ביחידת הסמך במסגרת תפקידו, וכי חייל המילואים יהיה כפוף פיקודית למי שעומד בראש היחידה שבה הוא משרת או למי שהוא הסמיך לכך.

סעיף 3

לפי סעיף 36א לחוק שירות ביטחון, יוצא צבא שאינו קצין ושמלאו לו ארבעים שנים יהיה פטור מחובת שירות ביטחון, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. יוצא צבא שהוא קצין ושמלאו לו ארבעים וחמש שנים יהיה פטור מחובת שירות ביטחון, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור. ואולם שר הביטחון, רשאי לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מקצועות או תפקידים שיוצא צבא הנמנה עמם יהיה זכאי לפטור מחובת שירות ביטחון רק אם מלאו לו ארבעים ותשע שנים, בתום השנה הקלנדרית שבה הגיע לגיל האמור.

נוכח גיוס החירום ותרומתם המשמעותית של משרתי המילואים למאמצי הלחימה, ועל מנת להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה"ל שתיגרם עם שחרורם משירות של אלפי משרתים בהגיעם לגיל הפטור הקבוע בחוק שירות ביטחון, ביום 28 בדצמבר 2023 נחקק חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 25 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (העלאת גיל הפטור משירות מילואים), התשפ"ד-2023 (להלן: "תיקון מס' 25"), אשר קבע כהוראת שעה, עד ליום כ' באדר א' התשפ"ד (29 בפברואר 2024), כי גיל הפטור משירות מילואים יהיה 41, 46 או 50 בהתאמה. על רקע הימשכות הלחימה בימים אלו ותרומתם המשמעותית האמורה של אנשי המילואים למאמצי הלחימה, ועל מנת להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה"ל במהלך שנת 2024, מקודמת במקביל להצעה זו, הצעת חוק שמטרתה להאריך את הוראת השעה עד ליום 31 בדצמבר 2024. הצעה זו אושרה בקריאה ראשונה בכנסת ובימים הקרובים תידון בועדת החוץ והביטחון של הכנסת בהכנה לקריאה שנייה ושלישית. הארכת הוראת השעה עד לתום השנה הקלנדרית תאפשר לצה"ל לתכנן את היקפי כוח האדם הנדרשים והעומדים לרשותו במהלך הלחימה.

בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", ועל מנת לענות על צרכי הביטחון של מדינת ישראל ומשימות הצבא השוטפות שנגזרות מהם, ובתוך כך הגדלת הסד"כ הקיים לצה"ל לצורך התמודדות עם משימותיו, נדרש להעלות את הגיל בו יינתן פטור מחמת גיל לפי סעיף 36א לחוק שירות ביטחון, כתיקון של קבע.

ביתר פירוט, בהתאם לסעיף קטן (א) לסעיף האמור "יוצא צבא שאינו קצין" יצא לפטור מחמת גיל בהגיעו לגיל ארבעים וחמש שנים, במקום ארבעים שנים, ובהתאם לסעיף קטן (ב) לסעיף האמור "יוצא צבא קצין" יצא לפטור מחמת גיל בהגיעו לגיל חמישים שנים במקום ארבעים וחמש שנים.

בנוסף, יוצאי צבא המשרתים במקצועות או בתפקידים מסוימים, אותם קבע שר הביטחון בצו ייעודי, בהתאם לסעיף 36א(ג) כי על אף האמור בסעיפים (א) ו-(ב), יהיו פטורים מחובת שירות ביטחון רק כשימלאו להם חמישים ושתיים שנים במקום ארבעים ותשע שנים.

סעיף 4

לצד התיקונים המוצעים לחוק שירות המילואים ולחוק שירות ביטחון, שצפויים להכביד משמעותית את נטל שירות המילואים, מוצע לקבוע כהוראת קבע כי התגמול המזערי עבור יום שירות מילואים יעמוד על 95% מהסכום הבסיסי לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי (סך של כ-310 שקלים חדשים ליום), כפי שנקבע כהוראת שעה מתחילת תקופת הלחימה (הוראת השעה בתוקף עד סוף שנת 2024).