ניתוח השפעות רגולציה בנושא:

מעקב אחר הובלת פסולת למניעת השלכתה באתרים לא מוסדרים ובשטחים הפתוחים

 

 

 

תאריך פרסום: ינואר 2024

 

עורכי הדוח: אורי טל, נטע אלול, צפריר גדרון, סתיו גילוז, אריאל טיקוצקי, אוהד קרני

תוכן

תקציר מנהלים. 3

רקע על תהליך הערכת השפעות רגולציה. 4

חלק א- רקע, הגדרת הבעיה והצורך בהתערבות. 5

1.            אפיון הבעיה וסיבותיה. 5

2.            סקירה בינלאומית. 11

3.            רגולציה קיימת ומנגנונים משלימים. 14

4.            מנגנונים לא-אסדרתיים נוספים. 17

5.            פערים מרכזיים באסדרה הקיימת. 18

6.            תכליות ויעדים של האסדרה המוצעת. 19

חלק ב' - שיח מול בעלי עניין 20

1.            בעלי העניין ותהליך השיח. 20

2.            עיקרי ההתייחסויות שהתקבלו מבעלי העניין 20

חלק ג' – בחינת כלי מדיניות להשגת התכלית והיעדים. 26

1.            ניהול מרשם מובילי פסולת. 26

2.            מרשם כלי אצירה. 28

3.            דיגיטציה של שטר המטען 28

4.            התקנת חיישנים ברכבי הובלה ובכלי אצירה. 29

5.            הרחבת האחריות של יצרני הפסולת. 35

6.            החמרת האכיפה להגברת ההרתעה. 36

7.            מנגנון להבטחת מימון הטיפול במפגעים הנוצרים כתוצאה מהשלכת פסולת. 40

8.            תחולת האסדרה לגבי עודפי עפר. 42

9.            סיכום עלויות משקיות ותועלת פוטנציאלית. 43

10.           המלצות שאינן בסמכות המשרד. 43

 

 

תקציר מנהלים

חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021, מתווה את העקרונות המנחים לאסדרה מיטבית ומנחה את המאסדרים לפעול בהתאם לעקרונות אלו, בין השאר במטרה לחזק את האיזון שבין תכלית הרגולציה לעלויותיה ולהפחית את הנטל הכרוך בה. דוח זה מציג את עיקרי הנושאים שעלו בתהליך הערכת השפעות רגולציה בנושא בקרה אחר הובלת פסולת למניעת השלכתה בשטחים הפתוחים ובאתרים בלתי מוסדרים שערך המשרד להגנת הסביבה. 

בישראל, בכל יום מפונים ממקום היווצרם עשרות אלפי טונות של סוגי פסולת שונים, כגון: פסולת ביתית, פסולת גזם, גרוטאות ופסולת בנייה. את הפסולת יש לפנות לאתרי טיפול והטמנה ייעודיים ומורשים, באמצעות מובילים מורשים להובלת פסולת. בפועל, חלק משמעותי מן הפסולת אינו מגיע ליעד חוקי ומתאים, אלא מושלך בשטחים פתוחים ובאתרים לא מורשים. לעיתים, מערומי פסולת זו גם נשרפים באופן יזום או ספונטני וגורמים להחמרת המפגעים הסביבתיים. על כן נבחנו - על בסיס סקירה בינלאומית, שיח בעלי עניין והערכה מקצועית וכלכלית -  שורה של כלי מדיניות אפשריים לאסדרת התחום.

מהבחינה עולה כי קיים קושי מהותי במעקב אחר הובלת פסולת על ידי מובילים בלתי מורשים ומורשים כאחד, קושי בבקרה אחר הרישום בתעודות המשלוח ושטרי המטען, קושי בתגובה לאירועי השלכה ובאיסוף ראיות, והעדר הרתעה מספקת של יצרני הפסולת והמובילים, כמו גם מנגנון שאינו אפקטיבי דיו לאכיפה ולשיפוי בגין נזקים שנגרמו לציבור.

על מנת לתת מענה למירב הכשלים במצב הנוכחי, עולה כי יש לגבש פתרון אסדרתי שיכלול את המרכיבים הבאים:

(1)  ניהול מרשם מובילי פסולת;

(2)  ניהול מרשם כלי אצירה;

(3)  דיגיטציה של שטר המטען;

(4)  התקנת חיישנים ברכבי הובלה ובכלי אצירה;

(5)  הרחבת האחריות של יצרני הפסולת;

(6)  מתן כלי אכיפה והחמרת האכיפה, בין היתר לצורך הגברת ההרתעה;

(7)  מנגנון למימון הטיפול במפגעים הנוצרים כתוצאה מהשלכת פסולת.

התועלת המשקית נטו הצפויה מיישום המלצות הדוח נאמדת לכל הפחות בכחצי מיליארד ש"ח בשנה, זאת לאחר ניכוי עלות יישום האסדרה. כולל חסכון בעלויות איסוף הפסולת ובמניעת זיהום אוויר משריפות פסולת, וכן צפויות תועלות נוספות שלא כומתו.

רקע על תהליך הערכת השפעות רגולציה

רגולציה (אסדרה) היא כלי מרכזי של המדינה לשמירה על אינטרסים ציבוריים ולקידום מדיניות באמצעות קביעת כללי התנהגות מחייבים. על הממשלה מוטלת האחריות לוודא כי הרגולציה מבטאת איזון נכון בין התערבות במשק לבין שמירה על מרחב הפעילות החופשית של אזרחים ושל המגזר העסקי.

ככל שהרגולציה אינה מאוזנת, היא עלולה מצד אחד להטיל על המשק עלויות שאינן הכרחיות לטובת הגנה על האינטרס הציבורי, או במילים אחרות - נטל רגולטורי עודף, ומצד שני לא לפתור באופן אפקטיבי את הבעיה שלשמה היא נקבעה. כיוון שרגולציה ממשלתית היא מערכת מורכבת, נדרש מאמץ מודע ומכוון לטובת שימור האיזון האמור.

חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021, מתווה את העקרונות המנחים לאסדרה מיטבית ומנחה את המאסדרים לפעול בהתאם לעקרונות אלה. החוק והחלטות ממשלה מספר 2118 מיום 22.10.2014 ומספר 4398 מיום 23.12.2018 בנושא רגולציה חכמה (להלן: 'ההחלטות') ממסדים את המנגנונים להערכת השפעות הרגולציה במטרה לחזק את האיזון שבין תכלית הרגולציה לעלויותיה ולהפחית את הנטל הכרוך בה. בעקבות ההחלטות נדרשים כלל משרדי הממשלה לבצע תהליך הערכת השפעת רגולציה (Regulatory Impact Assessment) לכל רגולציה חדשה. תהליך זה מתבצע בהתאם להנחיות המדריך הממשלתי להערכת השפעות רגולציה. התהליך כולל, בהתאם לעניין, הגדרה של הבעיה והאינטרס הציבורי עליו הרגולציה המוצעת נועדה להגן, סקירה בינלאומית של רגולציות מקבילות, תהליך היוועצות עם בעלי עניין, בחינה של חלופות שונות ליישום הרגולציה ומרכיבים נוספים.

דוח זה מציג את עיקרי הנושאים שעלו בתהליך הערכת השפעות רגולציה בנושא מעקב אחר הובלת פסולת למניעת השלכתה באתרים בלתי מוסדרים ובשטחים הפתוחים.

 

חלק א- רקע, הגדרת הבעיה והצורך בהתערבות

בכל יום מפונים בישראל ממקום היווצרם עשרות אלפי טונות של סוגי פסולת שונים, כגון: פסולת ביתית, פסולת גזם, גרוטאות ופסולת בנייה. את הפסולת יש לפנות לאתרי טיפול והטמנה ייעודיים ומורשים. עם זאת, חלק משמעותי מן הפסולת אינו מגיע ליעד חוקי מתאים, אלא מושלך בשטחים פתוחים ובאתרים לא מורשים. לעיתים מזומנות, מערומי פסולת זו גם פולטים תשטיפים או נשרפים באופן יזום או ספונטני וגורמים עקב כך להחמרת המפגעים הסביבתיים, החל מפגיעה בשטחים הפתוחים, זיהום קרקע ומים, זיהום אוויר, מפגעי תברואה וכו'. על כן נדרש לקבוע אסדרה אשר תמנע ותצמצם מפגעים אלו.    

1. אפיון הבעיה וסיבותיה

איסוף ופינוי של פסולת וטיפול בה הם תהליכים מורכבים, הכוללים משתתפים רבים: יצרני הפסולת (התושבים, בתי עסק, מוסדות ציבור, קבלני בנייה ושיפוצים), מובילי פסולת שונים, מפעילי תחנות מעבר או מתקני מיון ובעלי אתרים (אתרי טיפול, מחזור והטמנה). מרבית הפסולת מועברת מחוליה לחוליה בשרשרת האיסוף, הפינוי והטיפול באמצעות משאיות.

א. זרמי הפסולת בישראל

מקובל להבחין בין זרמי הפסולת המוצקה השונים לפי מקורות הייצור שלהם. זרמי הפסולת השונים מתאפיינים במערכי איסוף ופינוי נבדלים, וכתוצאה מכך קיימים אתגרים ייחודיים להבטחת הטיפול המוסדר בכל זרם, כמתואר להלן:

(1)  פסולת עירונית – בעיקרה מורכבת מפסולת ביתית ומסחרית. מיוצרת על ידי כלל האוכלוסייה באופן שוטף וסדיר, בפריסה כלל-ארצית ובהיקף של כ-6 מיליון טון בשנה. איסופה ופינויה הן באחריות הרשויות המקומיות. חלק מהרשויות מבצעות את איסוף הפסולת באמצעות עובדי הרשות, וחלקן מתקשרות לשם כך עם קבלני איסוף ופינוי. שירותי האיסוף של הפסולת העירונית ניתנים למרבית סוגי השימושים הקבועים, לרבות בתי עסק (למעט חריגים). הפסולת העירונית כוללת לרוב זרם של פסולת מעורבת, פסולת אריזות, פסולת גושית ופסולת גזם עירוני. הפסולת העירונית נאספת מבתי התושבים או מבתי העסק בכלי רכב ייעודיים ומפונה לתחנת מעבר או למתקן מיון (מקטע פנים עירוני). הפסולת שהועברה לתחנת המעבר או שאריות המיון ממתקן המיון מועמסת על משאיות פסולת גדולות ומועברת לאתר הטמנה או מתקן קצה אחר (מקטע חוץ עירוני). ההובלה של הפסולת העירונית במקטע החוץ עירוני היא לעיתים במרחקים ארוכים של מעל מאה קילומטרים. לכן רכיב ההובלה עשוי להיות משמעותי בסך עלות הטיפול. על פי ההערכה של הגורמים המקצועיים במשרד, כ-3% מהפסולת העירונית, בעיקר פסולת ברשויות חלשות, ובמיוחד פסולת גושית וגזם עירוני, אינה מטופלת כנדרש, מושלכת בשטחים הפתוחים או נשרפת.

(2)  פסולת בנייה – מיוצרת באופן לא אחיד על ידי קבלני בנייה ושיפוצים בהיקף המוערך בכ-7.3 מיליון טון בשנה (ראו תרשים להלן). ככלל, פינויה אינו מוסדר כיום בחקיקה ייעודית. יצרן הפסולת (יזם, קבלן או בעל הנכס) מתקשר עם מוביל שאוסף ומפנה את הפסולת בכלי אצירה ובמשאית או בכלי רכב אחר שניתן להעמיס עליו פסולת. לעיתים רחוקות, יצרן הפסולת מתקשר עם אתר הקצה ולא עם המוביל ישירות, כך ששירות ההובלה מסופק על ידי אתר הקצה. על פי ההערכה של הגורמים המקצועיים במשרד, כ-15% מפסולת הבניין (כ-1.1 טון בשנה) מושלכת בשטחים הפתוחים.[1]

(3)  פסולת חקלאית - פסולת מוצקה הנוצרת בתהליכי ייצור חקלאיים שונים. ההיקף השנתי המשוער של פסולת זו מוערך בכ-7 מיליון טון. פסולת זו כוללת - פרש בע"ח (כ-5.6 מיליון טון), פסולת צמחית (1.4 מיליון טון), פגרים (45 אלף טון בשנה) ופסולת פלסטיק (כ-40 אלף טון בשנה). חלק ניכר מפתרונות הטיפול בפסולת החקלאית הם מקומיים, בשטח החקלאי עצמו או בקרבתו, ולכן עלות השינוע על פי רוב אינה משמעותית בזרם זה. יחד עם זאת, ע"פ הערכת המשרד, כ-70% מפסולת הגזם ו-44% מפסולת הפלסטיק אינן מטופלות בצורה נאותה ובמקרים רבים מושלכות בתוך או בסמוך לחלקה החקלאית או נשרפות.[2] בנוסף על פי הערכת גורמי המקצוע במשרד חלק מזרמי הפסולת האחרים (פרש בע"ח ופגרים) גם הם משונעים לאתרי טיפול שאינם מוסדרים, אולם אין הערכה להיקף תופעה זו.

(4)  פסולת תעשייתית – פסולת הנוצרת בתהליכים תעשייתיים שונים והרכבה משתנה משמעותית ממפעל למפעל. מרבית הפסולת המסוכנת מיוצרת בזרם זה. בשנת 2022 בישראל יוצרו כ-3.3 מיליון טון של פסולת תעשייתית).[3] מתוך הפסולת התעשייתית, כמות הפסולת המסוכנת מוערכת ב-360,000 טונות, על פי הערכות גורמי המקצוע במשרד לשנת 2021. האחריות לפינוי הפסולת המסוכנת מוטלת על יצרן הפסולת. על פי ההערכות, הרוב המוחלט של הפסולת התעשייתית על סוגיה מטופל כנדרש.

(5)  עודפי עפר - עודפי עפר הם בעיקרם תוצאה של עבודות פיתוח למגורים ותשתיות, כתוצאה מעבודות חפירה ויישור קרקע. על פי הערכות, כמות עודפי העפר הממוצעת הנוצרת בארץ מידי שנה עומדת על כ־10 מיליון מ"ק. מרבית עודפי העפר משמשים כחומר גלם באתרים בהם היא נוצרת או בסמוך להם. בחלק מהמקרים, עודפי העפר מזוהמים, ומצריכים טיפול. את עודפי העפר שאינם מתאימים לשמש בעבודות בנייה או תשתית יש לפנות לאתרי הטמנה. על פי הערכות כ-2.5 מיליון מ"ק של עודפי עפר מושלכים בשטחים הפתוחים.[4]  

ב.  מובילי הפסולת

כיום לא קיים רישום במאגר מרכזי של כלל מובילי הפסולת בישראל ועל כן קיים קושי באומדן מדויק של מספר כלי הרכב המשמשים באופן סדיר להובלת פסולת. על פי נתוני משרד התחבורה, בשנת 2021 עמד מספר כלי הרכב בישראל שיכולים לשמש להובלת פסולת (גרור נתמך, משא ומסחרי במשקל כולל של 18-40 טון) על כ-45,000, מתוכם כ-1,600 משאיות רשומות במשרד התחבורה כמיועדות להובלת אשפה.^[5]

לפי תחשיב שערך המשרד, על בסיס הערכה של כמות הפסולת העירונית ופסולת הבניין המיוצרת בישראל בממוצע ביום, ותחת הנחות עבודה ביחס לסוג כלי הרכב המשמש להובלת כל סוג פסולת, נדרשות כ-6,300 נסיעות להובלת פסולת עירונית ובניה בממוצע ביום. לשם כך, תחת הנחות עבודה למספר סבבי איסוף והובלה ממוצעים לאותם כלי הרכב לכל סוג פסולת ומקטע הובלה, נדרשים לכל הפחות כ-3,300 כלי רכב להובלת הפסולות, לפי החלוקה הבאה:

יחד עם זאת, בהנחה שבפועל מספר סבבי ההובלה לכלי רכב ביום אינו אחיד ויתכן שלא בכל יום אותו מספר כלי רכב ואותם הכלים יעסקו בהובלת הפסולת, לצורך התחשיבים השונים במסמך זה, ההנחה השמרנית היא כי מספר כלי הרכב המשמשים בפועל להובלת פסולת בישראל גדול פי 3 ועומד על כ-10,000 כלי-רכב.  

ג.  תופעת ההשלכה הפיראטית של פסולת

פינוי מוסדר של פסולת וטיפול בה כרוכים בעלויות ישירות, המושפעות ממרחק ההובלה בין אתר הייצור לתחנות מעבר ואתרי קצה, אופן ההובלה ועלותה, וכן ממחיר הכניסה שגובים אתרי הטיפול. כמו כן, לטיפול בפסולת גם עלויות חיצוניות סביבתיות (למשל: זיהום אויר ומי תהום; מפגעי ריח; פגיעה נופית). בשל כך, בין היתר, הטמנת פסולת כרוכה גם בתשלום היטל הטמנה החל משנת 2007.

לגבי פסולת עירונית, הרשות המקומית נחשבת ככלל ליצרן הפסולת, והיא הנושאת בעלויות הפינוי והטיפול באופן ישיר. תושבי הרשות משתתפים בעלויות הפינוי והטיפול במסגרת תשלומי הארנונה. בחלק מהרשויות המקומיות הותקנו חוקי עזר המאפשרים לרשות גביית תשלום נוספת של אגרה בגין פסולת עודפת במגזר העסקי והתעשייתי ובמגזר השירותים. בפסולת בניה, נכון להיום, העלות מוטלת באופן ישיר על יצרן הפסולת, אך אופן ביצוע התשלום אינו אחיד ויכול להיכלל בעלות הבנייה או במרכיבים אחרים.

ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת רווחת בעיקר על רקע הסיכוי הנמוך להיתפס, והענישה המקלה ביחס לפוטנציאל הרווח או החסכון. בית המשפט המחוזי התייחס לסיכויי האכיפה ולהיבט של הכדאיות הכלכלית בביצוע עבירות השלכת פסולת:

"המדובר בעבירה שנסיבותיה נפוצות למדי, קל לבצעה וקשה לאתר את המבצעים, וכן קיים בה מרכיב כלכלי ברור של חיסכון בעלויות הובלת פסולת לאתר מורשה.

...

המדובר בעבירות שמהותן כלכלית מובהקת, ובמסגרת זו ראוי ליתן את תשומת הלב לעיקרון הידוע כ"הפנמת עלויות", המקובל בדרך כלל בתחום העבריינות הסביבתית ושיש בו ביטוי לפן הכלכלי של העבירות בניסיון להביאן למצב של חוסר כדאיות כלכלית מלכתחילה, על ידי הטלת עונשים כספיים משמעותיים."[6]

ד.  נזקי ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת

כאמור, ההשלכה בשטחים הפתוחים ובאתרים לא מוסדרים מייצרת עלויות כלכליות וסביבתיות גבוהות ופוגעת באינטרס הציבורי. עלות הטיפול במפגעים נופלת במקרים רבים על רשויות מקומיות או גורמים אחרים שהפסולת מושלכת בשטח שבאחריותם, או שהמפגעים נותרים ללא טיפול.

להלן פירוט בנוגע לנזקים אלו:

(1)  פגיעה בשטחים פתוחים ובערכי טבע ונוף - פגיעה אקולוגית, נופית ותפקודית. על פי מיפוי שערכה יחידת ינשו"ף של רשות הטבע והגנים (מעודכן לאוגוסט 2022) תועדו 3,647 אתרי השלכת פסולת ברחבי ישראל ואיו"ש. התיעוד הינו חלקי היות ופעילות היחידה אינה מכסה את כל השטחים הרלוונטיים.

השלכה לא חוקית של פסולת בנחל באר שבע. צילום: עדן אוליאל, רשות הטבע והגנים.

(2)  שריפות פסולת - מערומי פסולת המכילים חומרים דליקים (כגון: נייר ועץ, גומי ופלסטיק, צמיגים וכו') עשויים להישרף בשל תהליכים פיזיקליים וכימיים המתרחשים בפסולת שהושלכה בתנאים לא מפוקחים, או בשל שריפה מכוונת בלתי חוקית. שריפת פסולת יוצרת זיהום אוויר ומטרדי עשן וריח, ועשויה לפלוט לאוויר חומרים רעילים ומסרטנים. דו"ח שהוכן על ידי ועדת משנה של הכנסת לטיפול בזיהום האוויר הנגרם משריפות פסולת בשטחים הפתוחים מדגים כי תופעת השריפות מהווה מכת מדינה.[7] בשנת 2021 נרשמו ברשות הכבאות 14,199 אירועי שריפה של פסולת ומצאי הפליטות לאוויר של המשרד להגנת הסביבה לשנת 2022 מייחס 74% מכמות הפליטה הארצית של חומרים חשודים כמסרטנים או מוכרים כמסרטנים לשריפות לא חוקיות של פסולת.[8] סך העלויות החיצוניות מזיהום אויר שגרמו שריפות הפסולת הוערכו ב-886 מיליון ₪ בשנת 2022.[9]

(3)  פוטנציאל זיהום קרקע, מים עיליים ומי תהום עקב חלחול מזהמים - פסולת עשויה לכלול חומרים מסוכנים העלולים לגרום לזיהום קרקע ואף לחלחל למי התהום עקב היווצרות תשטיפים. למצער אין כיום בנמצא נתונים על היקף הזיהומים הנגרמים באופן זה ברמה הארצית.

(4)  מוקדי משיכה והתרבות של מזיקים- ערימות פסולת פיראטיות מהוות מפגע תברואתי לאזורי מגורים המצויים סמוך אליהן. בנוסף, ערימות הפסולת משנות את פני הקרקע, וכאשר הן מתקבעות במקום לאחר תקופה ממושכת, הופכות להיות בתי גידול מלאכותיים עבור בעלי חיים וצמחים פולשים או מזיקים, דבר שאף עלול להוביל לפגיעה במגוון המינים בסביבתן.

(5)  עלויות טיפול וניקוי פסולת מהשטחים הפתוחים- משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופים ציבוריים אחרים משקיעים כספים רבים בטיפול בפסולת לצורך ניקוי השטחים הפתוחים בהם היא מושלכת, בעיקר פסולת בנייה ואולם לעיתים גם פסולת עירונית ופסולת גושית.

הטיפול בפסולת מתייחס לפעולות איסוף הפסולת מהשטח, מיונה, והובלתה לטיפול באתר מוסדר. הטבלה להלן מציגה את אומדן מחיר הטיפול בפינוי טון פסולת שהושלכה בשטחים פתוחים לפי סוג.[10]

 

בהתאם להיקפים המוערכים של הפסולת שמובלת לאתרים לא מוסדרים, או שמושלכת בשטחים פתוחים, בכל שנה מתווספת עלות טיפול וניקוי בשווי של כ-180 מלש"ח בשנה.

(6)  ירידת ערך נדל"ן באזורים בנויים הסמוכים לשטחים שזוהמו בפסולת, וכן פגיעה בערכם הכלכלי של השטחים הפתוחים כאתרי נופש ותיירות. עבודות כלכליות שבחנו השפעה של מפגעים סביבתיים על ערכי עסקאות נדל"ן בקרבתן הראו ירידה של עד 52% בערך הנכסים הסמוכים למפגע, ביחס לנכסים דומים שאינם סמוכים למפגע.[11]

(7)  אובדן של משאב חומרי גלם הניתן לשימוש חוזר והגדלת היקף הכרייה של חומרי גלם ראשוניים - פסולת יכולה לעבור תהליך מחזור במתקנים מוסדרים מאושרים, ולשמש כחומר גלם ממוחזר. חומרים ממוחזרים יכולים להחליף את הצורך בשימוש בחומרי גלם בתוליים, שהם משאבים המצויים לעיתים קרובות במחסור. הובלת הפסולת שלא לאתרים מוסדרים או השלכתה הבלתי חוקית בשטחים פתוחים, גורמת לאובדן של חומרי גלם פוטנציאליים אלה. כך, לגבי פסולת בנייה, תת-מחזור של הפסולת מוביל לשימוש מוגבר בחומרים בתוליים, המחייב הגדלה של היקף הכרייה שלהם. הכרייה כשלעצמה מייצרת פגיעה בסביבה וכרוכה בעלויות חיצוניות שליליות. כך למשל העלות החיצונית של חציבת אגרגטים בישראל נאמדת על כ-380 מלש"ח בשנה או בכ-9 ש"ח לטון.¹² מחזור פסולת בניין יכול לצמצם חלק מהעלות הזאת, אם כי קיים קושי להעריך את היקף הצמצום.

(8)  אובדן הכנסות מהיטל הטמנה – הגם שתכלית ההיטל לתמרץ, בין היתר, חלופות טיפול להטמנה שיחזירו את החומרים שבפסולת למעגל חומרי הגלם ולשימוש, ולהוביל לצמצום ההטמנה, פסולת שלא מגיעה לאתר הטמנה מוסדר מייצרת אובדן הכנסות שפוגע במאמצים האמורים. ההיטל על פסולת עירונית הוא 117 ש"ח לטון וגובה ההיטל על פסולת בנייה הוא 5 ש"ח לטון.

לסיכום, העלות המשקית השנתית הניתנת לכימות כתוצאה מעלויות הניקוי וזיהום האוויר הנגרמות מהשלכה ושריפה בלתי חוקית של פסולת נאמדת בלמעלה ממיליארד ש"ח בשנה, מתוכם כ-886 מיליון ש"ח בשנה מזיהום אוויר משריפות של פסולת וכ-180 מיליון ש"ח בשנה בעלות השיקום הנדרשת באתרי השלכת פסולת. כאמור נתון זה הוא חלקי ואינו כולל בתוכו את כלל העלויות המנויות לעיל שלא כומתו.

2. סקירה בינלאומית

עבריינות בשוק הפסולת והשלכת פסולת באתרים בלתי מורשים ובשטחים פתוחים הינה תופעה ממנה סובלות מדינות נוספות בעולם. על מנת להתמודד עם אתגר זה, במדינות רבות קיימים מנגנוני רישוי ורישום ייעודיים לשוק הפסולת, לזרמיו השונים, המאפשרים קביעת הוראות ומעקב אחר השחקנים בשוק הפסולת ותנועות הפסולת. בנוסף, על פי דוח ארגון ה- OECD, בעוד שבעבר המעקב אחר תנועות פסולת נעשה בעיקר באמצעיים אנלוגיים, בשנים האחרונות ניכרת מגמה של מעבר לאמצעי מעקב ורישום דיגיטליים המאפשרים מעקב בזמן אמת, כפי שיפורט להלן.[12]

יש לציין, כי במדינות מפותחות רבות, בהן מדינות האיחוד האירופי, בקרה ומעקב אחר תנועות הפסולת הן חלק מתפיסת אסדרה רחבה, אשר כוללת צעדים להפחתה במקור ועידוד המחזור, לאורך כל שרשרת הטיפול אפילו טרם היווצרות הפסולת, כחלק בלתי נפרד מהקטנת התמריץ להשלכת הפסולת. דוגמאות לכלי מדיניות מסוג זה הן קביעת יעדי מיחזור ליצרני הפסולת, חובות על יצרני המוצרים לאיסוף ומחזור הפסולת (אחריות יצרן מורחבת), חובות הפרדה במקור, חובת ביצוע סקר קדם הריסה בפרויקטי בנייה וכו'. נושאים אלו אינם נסקרים במסמך זה.

א. ברמת האיחוד האירופי תנועת פסולת מוסדרת מכוח מספר דירקטיבות ורגולציות:

(1)  רגולציית שילוח פסולת (Waste Shipment Regulation (WSR) 1013/2006) - קובעת את הנהלים להעברת פסולת בין גבולית, הן בתוך האיחוד האירופי, והן מחוצה לו. בהתאם לרגולציה, מובילי פסולת נדרשים ברישוי אצל הרשויות המוסמכות בכל מדינה. בנוסף, כל מוביל פסולת נדרש לנהל רישום בשטר מטען של כלל תנועות הפסולת המיועדת לסילוק על כל סוגיה, וכן כלל התנועות של משלוחי פסולת מסוכנת ושל פסולת מעורבת. הבקרה על תנועת הפסולת, מתבצעת על בסיס יידוע מראש של אתר מקבל המורשה לקבל פסולת זו וקבלת הסכמה להעברת הפסולת, תוך דיווח לרשות המוסמכת בכל מדינה. כלומר, יצרני הפסולת והמובילים מחויבים להודיע למקבל הפסולת ולרשויות המוסמכות לפני משלוח פסולת המוסדר לפי הרגולציה, ולקבל הסכמה מראש להעברתה.

באחרונה הוגשה לאישור הפרלמנט האירופי הצעת רגולציה מעודכנת המרחיבה חובות אלו. ההצעה אוסרת על העברה בין מדינות האיחוד לצורך סילוק של כלל סוגי הפסולת, אלא בכפוף לתנאים מחמירים ובהתניית קבלת אישור מקדים. בנוסף לכך, משלוחים מחוץ לגבולות האיחוד האירופי ידרשו בעריכת סקר מקדים בלתי תלוי של גוף מוסמך המאשר כי האתר המקבל מטפל בפסולת באופן הולם. כלל משלוחי הפסולות, כולל לצרכי השבה ומחזור, יהיו חייבים ברישום במערכת אלקטרונית מרכזית שתפעיל הנציבות האירופית.[13] בנוסף,  כחלק מיישום הדירקטיבה, מפעיל האיחוד אירופי את  פרויקט SWEAP להגברת האכיפה נגד עבריינות במשלוחי פסולת. במסגרת זאת עורך האיחוד בחינה של שימוש באיכון GPS של משלוחי פסולת ומפתח כלים לצורך כך.[14]

(2)  דירקטיבת המסגרת לפסולת (Directive 2008/98/EC): קובעת כי על המדינות החברות לערוך רישוי ורישום של העוסקים בשוק הפסולת, כולל מובילי פסולת ואתרי טיפול.

(3)  פרוטוקול ניהול פסולת בנייה שפרסם האיחוד האירופאי בשנת 2016 ממליץ למדינות אירופה השונות ליישם כלי מדיניות המבצעים מעקב אחר פסולת הבנייה ממקום היווצרותה ועד לסיום הטיפול בה (tracking & tracing), תוך עדיפות לשימוש באמצעים דיגיטליים.[15]

מלבד המסגרת אותן מגדירות הדירקטיבות והנחיות האיחוד האירופי כאמור, מספר מדינות בקהילה האירופית החלו תהליכים להגברת המעקב הדיגיטלי אחר תנועות פסולת:

(1)  באסטוניה הכריזה הממשלה על מעבר למעקב מלא ובזמן אמת אחר תנועות פסולת וקליטתן באתרי טיפול, כולל שטר מטען דיגיטלי, איכון GPS לרכבי הובלת פסולת וחיישני קרבה (RFID) לאימות הגעת רכבי הובלה לאתרי טיפול. המערכת נמצאת בפיתוח וצפויה להיות מוכנה ליישום עד שנת 2025.[16]

(2)  בספרד, במחוז גליסיה, מיושמת מערכת דיווחים ממוחשבת לתנועת פסולת (GaiA). חובת הדיווח חלה על יצרני הפסולת עבור כל שינוע (ברמת משאית) של פסולת. מערכת זו שימשה בתחילה רק תנועות של פסולת חומרים מסוכנים, אולם הורחבה לכלל סוגי הפסולת. הדיווח מועבר לרגולטור בהתאם לתדירות הנדרשת (כתלות בסוג הפסולת)[17].

(3)  ביוון, כחלק מהרצון לשפר את מערך ניהול פסולת הבנייה במדינה, ובעיקר את הטיפול בהשלכת הפסולת לשטחים פתוחים, אימצה הממשלה תוכנית חדשה לניהול פסולת בנייה (AEKK) אשר מטרתה הסדרת רישוי של כל המעורבים בתחום פסולת הבנייה, וכן הנחייה לפיה החל מחודש ינואר 2023 נדרשת התקנת מערכת איכון אלקטרונית (GPS) בכל המשאיות המובילות פסולת בנייה במדינה[18].

(4)  בבריטניה, שנפרדה מהאיחוד האירופי, הרגולציה המסדירה את הרישום והבקרה של מובילי פסולת (וכן סוחרים ומתווכים של פסולת) קבועה בעיקר בתקנות הגנת הסביבה (חובת זהירות)[19] ותקנות הפסולת[20]. חקיקה זו מפרטת את הדרישות עבור מובילי פסולת הפועלים באנגליה ובוויילס. הוראות דומות חלות בסקוטלנד ובצפון אירלנד, כל אחת תחת הסוכנות הסביבתית שלה. מובילי פסולת נדרשים להירשם בסוכנות לאיכות הסביבה (או בגוף המקביל בוויילס, סקוטלנד או צפון אירלנד) אם הם מעבירים פסולת כחלק מעיסוקם. למובילי פסולת רשומים ניתן מספר רישום ייחודי, אותו יש להציג על רכביהם. רישום זה מסייע במעקב והבטחת טיפול והובלה של פסולת כנדרש. יצרני פסולת מחויבים להתקשר אך ורק עם מובילי פסולת רשומים. הובלת פסולת נדרשת ברישום בשטר מטען הן על ידי מוביל הפסולת והן על ידי יצרן הפסולת ואישור קבלת הפסולת מצד אתר היעד.

לאחרונה ממשלת בריטניה הכריזה על תוכנית לחייב מעקב דיגיטלי מלא בזמן אמת אחר כל תנועות הפסולת בשטחה באופן מחייב החל מאפריל 2025.[21] על פי פרסומי ממשלת בריטניה, הרפורמה במעקב אחר פסולת תאפשר מעקב שוטף אחר 200 מיליון טונות של פסולת מכל הסוגים המיוצרות בבריטניה מדי שנה. זאת באמצעות שטרי מטען דיגיטליים, ודיווח בזמן אמת על תנועות פסולת מיצרני הפסולת, מובילי הפסולת ואתרי הטיפול למערכת מידע מרכזית. המעקב יכלול בין השאר פסולת עירונית, פסולת בניין, עודפי עפר, גזם, פסולת תעשייתית ומסחרית, מסוכנת ובלתי מסוכנת. בחינת חלופות שערכה ממשלת בריטניה הראתה תועלת משקית של 317 מיליון פאונד מהחלת חובה זו על כלל סוגי הפסולת.[22]

ב.  בארצות הברית, הובלה וניהול פסולת מוסדרים הן ברמה הפדרלית והן ברמת המדינות. הרגולציה הפדרלית העיקרית להובלת פסולת היא חוק שימור ושיקום משאבים (RCRA)[23] המסדיר את ניהול הפסולת המוצקה המסוכנת ובלתי מסוכנת. לפי ה-RCRA ליצרני פסולת מסוכנת ולמובילים שלה, יש אחריות למלא שטר מטען (waste manifest) המתעד את תנועות הפסולת.

בהתאם לחוק בנושא (Hazardous Waste Electronic Manifest Establishment Act, 2012) שטר המטען למשלוחי פסולת מסוכנת הפך לדיגיטלי. כתוצאה מכך כלל תנועת הפסולת המסוכנת בארה"ב מתועדת כיום בשטרי מטען דיגיטליים המועברים למערכת מרכזית של הסוכנות להגנת הסביבה (EPA).

דרישות נוספות קיימות גם בחוק הובלת חומרים מסוכנים (HMTA) המסדיר את בטיחות הובלת החומרים המסוכנים, כולל פסולת מסוכנת, בכביש, ברכבת, בנתיבי מים ובאוויר. בהתאם להוראות אלו מובילי פסולת מסוכנת חייבים ברישוי מתאים ובעמידה בתקני בטיחות להובלת הפסולת.

מדינות ומחוזות בארה"ב מחילים הוראות חובות רישוי ובקרה לתנועות פסולת בלתי מסוכנת, בנוסף על החקיקה הפדרלית החלה על הובלת פסולת מסוכנת. כך למשל, במחוז סן-פרנסיסקו כל אדם המעוניין להוביל פסולת בנייה נדרש לקבל היתר מהמחלקה לאיכות הסביבה ולרשום את כל כלי הרכב ומכולות הפסולת שלו במסגרת בקשת ההיתר[24]. על המוביל המורשה לדאוג לרשום את כל כלי רכב/ציוד המשמש אותו להובלת הפסולת, וכן עליו לנהל רישום מלא של פרטי הובלות פסולת הבנייה המבוצעות באמצעותו. על המוביל להוביל פסולת בנייה רק למתקן טיפול מורשה אשר קיבל את אישור המחוז ולספק למתקן הטיפול המורשה את מספרי היתרי הבנייה של אתר הבנייה או כל מידע אחר המזהה את מקור פסולת הבנייה.

3. רגולציה קיימת ומנגנונים משלימים

האסדרה הקיימת בתחום הפסולת בישראל כיום היא אסדרה מבוזרת, המורכבת מתצרף של חקיקה והוראות מיושנות ברובן ובלתי מתואמות. להלן סקירה של האסדרה הרלוונטית הקיימת כיום בישראל:

א. חוק שמירת הניקיון, תשמ"ד-1984 – אוסר על השלכת פסולת (לרבות השארתה) ברשות הרבים או מרשות הרבים לרשות היחיד. כמו כן, קובע חזקות אחריות על הנוהג ברכב ועל בעל הרכב לגבי פסולת שהושלכה ממנו. עוד קובע החוק חובה על מפעיל אתר לסילוק פסולת לערוך רישום של פרטי רכב מוביל פסולת הנכנס לאתר שיכלול מידע לגבי הרכב, הנהג, מועד הכניסה לאתר, סוג הפסולת, הכמות שלה ומקורה בהתאם לרשום בתעודת המשלוח.

ב.  פקודת העיריות [נוסח חדש], תשכ"ד-1964 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 – קובעים את אחריות הרשות המוניציפלית להסרת כל מטרד ולמניעתו. בכלל זה למנוע הצטברות פסולת במקום ציבורי או פרטי במידה המהווה סכנה לבריאות הציבור כמו גם הנחת אשפה על גדות זרם, תעלה או ערוץ מים או על פי באר העלולה לגרום להזדהמותם. כמו כן, מסמיכים הצו והפקודה את הרשות לאסור על הנחת גרוטאות וחפצים ברשות הרבים, להורות על פינוי פסולת ועל פינוי חפצים לרבות מרשות היחיד אם הונחו באופן שפוגע בנוחיות תושבי הסביבה, ולקבוע אגרות בעד פינוי פסולת עודפת, וכן לקבוע בחוק עזר את הזמנים ואופן איסוף האשפה וסילוקה.

ג.  חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965; תקנות התכנון והבנייה (רישוי בניה), תשע"ו-2016 (להלן: תקנות רישוי בניה) ונוהל פינוי מוסדר של פסולת בניין - החוק מחייב להחזיק בהיתר בנייה לביצוע עבודות להתוויה ולסלילה של דרך, ולעבודות להקמת בניין, להריסת בניין ולהקמתו שנית, לרבות חלק ממנו או להוספה לבניין ולתיקונו, למעט עבודות פטורות ושינוי פנימי בדירה, ולפעול בהתאם לתנאי ההיתר. החוק מתווה את הליך הגשת הבקשה להיתר, קובע את העקרונות המתנים את הדיון בבקשה ואת מתן ההיתר ובהיבטים מסוימים אף את התנאים עצמם, וכן מקנה לגורמי תכנון וגופים שונים המוסמכים מכוחו את הרשות לקבוע תנאים להגשת הבקשה, לדיון בה ולהיתר עצמו.

תקנה 56(א)(2) לתקנות רישוי הבניה מחילה על היתר הבניה תנאי לפיו פסולת הבנייה תפונה אל אתר מורשה על פי כל דין לסילוק פסולת בניין או לטיפול בה במהלך העבודה או מיד לאחר השלמתה, זולת אם הכמות היא מזערית להערכת המהנדס. כמו כן, הן מתירות לרשות הרישוי להוסיף בהיתר תנאים שיבטיחו עמידה בהוראות התקנות ובהוראות לפי כל דין.

נוהל פינוי מוסדר של פסולת בניין נקבע ע"י מנהל התכנון בהתאם לסעיף 56 (א)(2) בתקנות הנ"ל, ומטרתו לקבוע מתווה אחוד להפניית פסולת בניין לאתרי טיפול וסילוק מוסדרים. הנוהל נועד ליידע את בעל ההיתר ולהנחות את ועדות התכנון והבנייה ורשויות הרישוי בדבר התנאים הנדרשים לפינוי פסולת הבנייה מאתרי הבנייה לאתרים מוסדרים לעת אישור תחילת העבודות, במהלך העבודות ולעת קבלת תעודת גמר.^[25] הנוהל מפרט תנאי סף למתן אישור תחילת עבודה ע"י הוועדות לתכנון ובניה ותעודת גמר ("טופס 4") ע"י רשויות הרישוי להבטחת מילוי התנאי בהיתר המחייב פינוי פסולת הבנייה לאתר מורשה. הנוהל מנחה כל מבקש היתר בנייה להציג לרשות הרישוי חוזה התקשרות עם אתר מורשה לטיפול בפסולת בנייה, טרם תחילת עבודת הבנייה עצמה. לאחר השלמת הבנייה, ובטרם קבלת תעודת גמר הנוהל מנחה את בעל ההיתר להציג אישורים בדבר העברה בפועל של כמות הפסולת, לגביה הצהיר מלכתחילה, לאתרים מורשים.

על אף שהתקנות מחייבות את הפינוי המוסדר של הפסולת כתנאי בהיתר הבניה, היישום בפועל של התקנות בהיבט זה אינו מספק. זאת, בין היתר, מאחר שהנוהל מיושם על ידי רשויות רישוי מעטות בלבד. עוד יש לציין כי בשל פערי מידע בין בעלי היתרים שהם אנשים פרטיים לבין הקבלנים המבצעים את עבודת הבנייה והפינוי של הפסולת, יש קושי לבעלי ההיתרים לוודא את קיום הדרישות. קושי זה אינו מתקיים, או קיים במידה פחותה, אצל בעלי היתרים שהם יזמים גדולים או חברות ביצוע. עם זאת, גורמים אלה עלולים להימצא בניגוד עניינים ביחס לעמידה בדרישות, בשל העלויות הכספיות הכרוכות בפינוי מוסדר של כלל כמויות הפסולת. לפיכך קיים גם תמריץ להצהיר מראש על כמויות פסולת בניין קטנות מהצפוי, ומאלה שנוצרות בפועל.

נוסף על כך, ההסדר שבתקנות אינו מספק מאחר שהוא חל רק על עבודות בנייה בהיתר ועבודות רבות אינן דורשות היתר.

ד.  חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן – חוק רישוי עסקים), צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשע"ג-2013 (להלן – צו רישוי עסקים), מפרט אחיד לפריט 5.1 ב' – איסופה והובלתה של אשפה ופסולת למעט פסולת מסוכנת (להלן – "המפרט האחיד") – חוק רישוי עסקים קובע את החובה להחזיק רישיון עסק כתנאי לעיסוק בעסק טעון רישוי. הובלת פסולת נקבעה כעסק טעון רישוי בצו רישוי עסקים, והמפרט האחיד קובע את התנאים המחייבים ברישיון עסק להובלת פסולת. לפי צו רישוי עסקים, רישיון עסק להובלת פסולת יינתן למשך 15 שנים, בכפוף לקיומו של רישיון מוביל לפי תקנות התעבורה, בהליך מזורז ללא תקופת בדיקה (היתר מזורז א' לפי סעיף 6א1 לחוק רישוי עסקים). ההיתר ניתן בכפוף לתצהיר המבקש בו עליו לציין, בין היתר, כי ידועה לו חובתו להבטיח כי שהתנאים ברישיון בהתאם להוראות המפרט האחיד יתקיימו בעסק בכל עת.

המפרט מחייב סימון של כלי אצירה שיכלול את שם בעל העסק ומספרי טלפון זמינים של בית העסק וכן סוג הפסולת להובלה בו. עוד מחייב המפרט כי ההובלה תתבצע בכלי אצירה סגורים או במכולות מכוסות יריעה. כמו כן, הוא קובע כי ההובלה תתבצע לאתרים מורשים בלבד ובאופן ישיר מנקודת האיסוף האחרונה. בנוסף, בעל העסק  נדרש כי פעולות ההובלה ילוו בתעודות משלוח הכוללות את מקור הפסולת, שם יעד הפינוי, כמות הפסולת במשקל, השעה והתאריך של היציאה מאתר המקור. המוביל מחויב לשמור תיעוד של תעודות המשלוח וכן אסמכתאות של קליטת הפסולת באתר קצה מוסדר למשך שנתיים ולהציגם בפני נותן האישור.

ה. חוק שירותי הובלה, תשנ"ז-1997, תקנות שירותי הובלה, תשס"א-2001 (להלן בהתאמה – חוק שירותי הובלה, תקנות שירותי הובלה) – חוק שירותי הובלה מחייב כי  שירות הובלה ינתן רק ע"י בעל רישיון מוביל. חוק שירותי הובלה והתקנות מכוחו חלות על פסולת בהיותה מטען, וכן חלים הסדרים ייעודיים מכוחה על פסולת המסווגת לפי "הספר הכתום" (Orange Book) – ספר ההמלצות להובלת חומרים מסוכנים שהגדירה ככאלה ועדת המומחים של האו"ם להובלת מטענים של חומרים מסוכנים.

סעיף 14 לחוק קובע כי לא יוביל בעל רשיון מוביל מטען ברכב מסחרי ללא שטר מטען או מסמך מקביל. כאשר רכב מסחרי מוגדר כרכב משא שמשקלו הכולל המותר 10,000 קילוגרם ומעלה או בכל משקל בעת הובלת חומר מסוכן.

התקנות קובעות כי ברישיון מוביל יצוין סוג הרישיון, פרטי המוביל, פרטי הרישוי, סוג מטען המותר להובלה ברכב, ותנאים נוספים שנקבעו לבטיחות ההובלה. עוד מחייבות התקנות מילוי שטר מטען עבור כל הובלה, ב-4 העתקים שאחד מהם יישאר אצל מזמין ההובלה, אחר ימצא אצל הנהג, שלישי יימסר למקבל המטען ורביעי יישמר אצל בעל רישיון המוביל למשך שנה לפחות. השטר יכלול הצהרה של מזמין ההובלה ביחס לסוג המטען והיקפו, וכן פרטיו של המזמין, כמו גם פרטי הנהג והרכב, מוצא ויעד ההובלה. בעל רישיון המוביל או הנהג יציגו את שטר המטען או תעודת המטען לפי דרישת המפקח, פקח או שוטר.  

4.  מנגנונים לא-אסדרתיים נוספים

בנוסף לאסדרה הנזכרת לעיל, המשרד להגנת הסביבה מעניק תמיכות לשלטון המקומי במטרה לקדם פתרונות פינוי פסולת משופרים, וכן לחזק את מנגנוני הפיקוח ברמה האזורית. זאת, בעיקר באמצעות תמיכות מהקרן לשמירת הניקיון, בהתאם למטרות הקרן והחשבונות המנוהלים במסגרתה לפי חוק שמירת הניקיון. תמיכות מכספי הקרן לשמירת הניקיון ניתנים הן לטיפול בפסולת הביתית (בין היתר מכוחה של הוראת שעה לרשויות מקומיות באשכולות 1-5 של הלמ"ס, והן לטיפול בפסולת הבניין.

בשנת 2022 פרסם המשרד קול קורא למתן תמיכות לאיגודי ערים, לאשכולות ולרשויות מקומיות שיתאגדו יחדיו, להקמה ולניהול משותף של מערכים אזוריים לטיפול בפסולת הבניה.[26] כחלק מהדרישות לקבלת התמיכה במסגרת קול קורא זה, מתחייבים האיגוד, האשכול או הרשויות המאוגדות, לגבש תכנית לפיקוח ואכיפה על תנועת פסולת הבניה בתחומם, שתכלול לכל הפחות את הנושאים הבאים:

א. הקמה ותפעול של מערך ניטור מאוחד לכלל מכולות פסולת הבנייה במערך האצירה והפינוי של פסולת הבנייה המופעל על ידי גורם מרכזי.

ב.  קביעת תנאים בהיתרי הבניה הניתנים על ידי הרשויות המאוגדות בדבר פינויה המתוכנן של פסולת הבנייה אל אתר לסילוק פסולת בנין או לטיפול בה, במהלך העבודה ולאחר השלמתה בהתאם לנוהל מנהל התכנון לפינוי מוסדר של פסולת בניין.

התמיכה באמצעות הקול הקורא ניתנת לטובת מימון הפעולות הבאות:

א. רכישת אמצעים טכנולוגיים לאיכון וניטור של מכולות ולאיתור פעולות השלכה.

ב.  שיפור כלי ואמצעי פיקוח ואכיפה -

(1)  הכנת תוכנית פיקוח ואכיפה בנושא פסולת בנייה בתחומי הרשויות המקומיות המאוגדות.

(2)  רכישת רכבי אכיפה ופיקוח ו/או ציוד תומך פיקוח ואכיפה (כגון: אמצעי תקשורת ומחשוב, הקמת מוקד שליטה לאכיפה).

ג.  הכנה ופרסום של חוקי עזר עירוניים לטיפול בפסולת בנייה ונהלי עבודה לוועדות רישוי הבניה.

5.  פערים מרכזיים באסדרה הקיימת

מנגנוני האסדרה הקיימים מספקים פתרון חלקי ביותר ואינם נותנים מענה מספק לבעיה.

א. פינוי הפסולת אינו מוסדר באופן כוללני כיום. המעקב והבקרה אמורים להיעשות במסגרת רישוי העוסקים בפסולת, הכוללים את עסקי ההובלה, תחנות המעבר ואתרי הטיפול. עם זאת, הסדרים אלה ממוקדים בעסק הבודד ולא בראייה כוללת של יחסי הגומלין בין יצרני הפסולת, המובילים ואתרי הטיפול.

ב.  איסוף ופינוי הפסולת מהווים נקודת תורפה מרכזית של הטיפול, ובהעדר בקרה מספקת קיימת תופעה משמעותית של העברת פסולת לאתרים שאינם מוסדרים או השלכה בשטחים הפתוחים. הרישוי הקיים במסגרת רישיון העסק אינו מספק, בעיקר לאור העובדה שבאופן מעשי, קיים קושי בזיהוי פעילות של עסק שכלל פעילותו היא ניידת. עסקי הובלה, גם כאשר הם פועלים בכל הארץ, נדרשים להחזיק רישיון עסק אחד מהרשות המקומית שבה מתנהל מרכז העסק. על כן, הפיקוח והבקרה אחר קיומו של רישיון עסק למובילי הפסולת הוא מצומצם, ובפועל ישנם מובילים רבים שפועלים ללא רישוי מתאים. בהתאם, גם היכולת לפקח אחר פעילות העסק ועמידתו בתנאים, ובין היתר לעניין רישום נאות ושמירת תעודות משלוח ושטרי מטען, היא מוגבלת מאוד.

ג.  תעודות המשלוח, שטרי מטען, ויתר המסמכים מבוססים כיום ברובם על רישומים ידניים בלבד. בנוסף, הם מהווים כיום את אמצעי הבקרה המרכזי עליו מסתמכים מנגנוני הפיקוח והבקרה הקיימים. קושי זה מאפיין גם הוא פעילות שאינה קבועה ונייחת, כלומר, קיים קושי מובנה לשחזר בדיעבד פעילות שנעשתה והסתיימה בפרק זמן קצר של מספר שעות לכל היותר. היבט זה מהווה נקודת תורפה ביכולת המעקב והבקרה, הן בשל הקושי לעקוב ולפקח אחר הרישומים וכן הקלות שבה ניתן לזייף, לשנות, לתקן בדיעבד או למחוק את התיעוד שנעשה.

ד.  חלק מהעוסקים בטיפול בפסולת נמצאים בקשרים עסקיים מגוונים. חלקם אף חולשים על מספר חוליות בשרשרת הטיפול בפסולת. למשל, חברה המפעילה גם מערך משאיות איסוף ופינוי וגם תחנות מעבר ואתרי טיפול. מצבים כאלה מאפשרים בפועל תיאום של הנתונים, ומקשים גם הם על יכולת מעקב ובקרה אפקטיבית.

ה. לעניין ההסדרים שפורטו במסגרת רישוי הבנייה, כלומר, התניית תעודת גמר ("טופס 4") בהצגת אסמכתאות לטיפול בפסולת – הסדרים אלה רלוונטיים אך ורק לפסולת  בניין  הנוצרת מעבודות טעונות היתר בניה. יתרה מכך, ההסדרים הקיימים מיושמים באופן מוגבל ובלתי מספק.

ו. הסדרי האכיפה הקיימים בחקיקה ממוקדים במידה רבה בתוצאה הסביבתית המזיקה – השלכת הפסולת בשטחים הפתוחים, שריפתה, או ניהול אתרי קצה שאינם מוסדרים. על מנת לקדם הליכי אכיפה אלה, נדרשת תשתית ראייתית מוצקה שקושרת בין הפסולת שהושלכה לגורם המשליך. למרות המאמצים הגדולים המבוצעים בשנים האחרונות כנגד משליכי פסולת בצורה בלתי חוקית, עדיין קיים קושי מהותי לתפוס בזמן אמת השלכת פסולת ולהשיג ראיות מספקות ברמה פלילית מעל ספק סביר, ולפיכך כלפי רבים מהעבריינים לא מבוצעת אכיפה.

ז.  על פי נתוני יחידת ינשוף של רט"ג סיכוי התפיסה של השלכת פסולת עומדים על אחוזים בודדים.[27] גם במקרים בהם מתבצעת אכיפה, רמת הענישה הקיימת אינה מרתיעה. במקרים בהם נפתח תיק חקירה ומוגש כתב אישום, על בעל משאית (מוביל / מעסיק) מוטל קנס אופייני של עשרות אלפי שקלים בודדים. בנוסף, ניהול הליך פלילי אורך בפועל מספר שנים, והיכולת להפעיל ולמצות הליכים אלו מוגבלת. במקרים שבהם מוטל קנס במסגרת ברירת משפט, ללא ניהול הליך בבימ"ש, בגין השלכת פסולת מרכב מסחרי יקבל התאגיד שהמשאית רשומה על שמו קנס של 3000 עד 8000 ש"ח והנהג שייתפס משליך פסולת יקבל קנס בסך 1500 עד 4000 ₪ (שיעורי הקנסות קבועים בצו סדר הדין הפלילי (עבירות קנס - שמירת הניקיון), תש"ס-2000). לנוכח הסיכוי הנמוך שמשליך הפסולת יתפס מלכתחילה, קנסות אלו הופכים בפועל את ההשלכה למשתלמת.

ח. לבסוף, נדגיש כי בכוח אדם המצומצם המוקצה לבקרה ולפיקוח ברשויות המקומיות ובמשרד להגנת הסביבה, קיים קושי לפקח באופן אפקטיבי על מערך גדול של מובילים ועוסקים במערכי הבקרה הקיימים, המבוססים בעיקר על רישומים ידניים.

כל אלו מובילים לכך שבפועל, על אף שקיימים כלים ומנגנוני בקרה מסוימים, תופעת השלכת הפסולת בצורה בלתי חוקית לשטחים פתוחים ולאתרים בלתי מוסדרים עדיין נמשכת בהיקפים ניכרים, וגורמת לנזקים סביבתיים משמעותיים.

6. תכליות ויעדים של האסדרה המוצעת

א. תכלית הרגולציה

תכלית הרגולציה המוצעת היא שיפור הטיפול הסביבתי בפסולת, צמצום תופעת השלכת הפסולת הבלתי חוקית והנזקים הנגרמים בגינה, שיפור המעקב אחר תנועות הפסולת במרחב, ייעול הפיקוח והאכיפה כלפי העוסקים בפסולת והגברת ההרתעה.  

ב. יעדי הרגולציה

-  צמצום היקף הפסולת המושלכת ב-80% ביחס לשנת 2022;

-  הגדלת היקף פסולת הבניין המגיעה לטיפול מוסדר במיליון טון תוך חמש שנים ממועד כניסת האסדרה לתוקף;

-  הגברת היקף המידע ושיפור תיעוד וניהול הידע על תנועות פסולת, מקורותיה, הרכבה והעוסקים בה.

חלק ב' - שיח מול בעלי עניין

1. בעלי העניין ותהליך השיח

במהלך שנת 2022 ושנת 2023 נערכו פגישות עם מגוון בעלי עניין ומשרדי ממשלה רלוונטיים. הפגישות התקיימו פיזית או בזום. עם חלק מבעלי העניין המרכזיים התקיימו מספר פגישות.

להלן פירוט בעלי העניין עמם נערכו פגישות:

· גורמים מפוקחים: נציגי מועצת המובילים ומספר חברות להובלת פסולת, התאחדות הקבלנים;

· ארגוני סביבה וחברה אזרחית: אדם טבע ודין והמועצה לבנייה ירוקה;

· שלטון מקומי: מרכז השלטון המקומי, פורום ה-15, מרכז המועצות האיזוריות, עיריית רהט, המועצה המקומית תל מונד, עיריית חיפה, מ.א. בני שמעון, עיריית נתניה, מ.א. דרום השרון, מועצה אזורית חוף אשקלון, מועצה אזורית חוף כרמל, מועצה אזורית רמת הנגב, מועצה אזורית משגב, איגוד ערים אזור מפרץ חיפה להגנת הסביבה, עיריית באקה אל גרביה;

· חברות טכנולוגיה: פוינטר, טרקסי, סייברגרין, ג'ניו, וישיי (חיישני שקילה), איתוראן;

· חברות ממשלתיות בתחום התשתיות: נתיבי איילון ונתיבי ישראל;

בנוסף נערכה התייעצות עם נציגי משרדי ממשלה ורשויות סטטוטוריות רלוונטיות, כולל רשות הטבע והגנים (יחידת ינשו"ף), משרד הפנים (אגף מדיניות רגולציה ואגף בכיר רישוי עסקים), הרשות להגנת הפרטיות, משרד המשפטים (ייעוץ וחקיקה), משרד הכלכלה (מינהל סביבה ותעשיות), משרד התחבורה (אגף פיקוח ובקרת רכב), המשרד לביטחון לאומי, המשטרה, ואגף תקציבים במשרד האוצר.

2. עיקרי ההתייחסויות שהתקבלו מבעלי העניין

להלן ההערות המרכזיות שהתקבלו בתהליך השיח עם בעלי העניין:

 

מצד משרדי הממשלה הסוגיות העיקריות שנדונו הן:

· משרד המשפטים - החשש לפגיעה בפרטיות הנהגים כתוצאה מהשימוש באמצעי איכון, בין השאר כתוצאה משימוש אישי ברכבי ההובלה.

· משרד האוצר - היקף הנטל הכלכלי למפוקחים כתוצאה מהחלת החובה להתקנת אמצעי החישה והמעקב.

· המשרד לביטחון לאומי - האתגר במעקב אחרי אלפי משאיות באופן רציף ומתן תגובה נאותה להתראות על הפרות; אפשרויות האכיפה הקיימות המוגבלות שאינן מייצרות הרתעה בקרב העבריינים ומחייבות הרחבה והחמרה.

· משרד הפנים - החובות על רשויות מקומיות המחזיקות מערך הובלת פסולת באופן ישיר ומניעת נטל עודף על השלטון המקומי.

· משרד הכלכלה  - הצורך בקביעת צעדים לעידוד המחזור והפרדה במקור של הפסולת על מנת להגדיל את כלכליות המחזור וערך חומרי הגלם בפסולת.

 

חלק ג' – בחינת כלי מדיניות להשגת התכלית והיעדים

כאמור המצב האסדרתי הקיים לוקה בחסר ומאופיין בכשלים מרובים. ישנו עיוורון מערכתי במעקב אחר תנועות פסולת על ידי כלי רכב בלתי מורשים ומורשים כאחד, קושי בבקרה אחר הרישום בתעודות המשלוח ושטרי המטען, חוסר אפקטיביות של התגובה לאירועי השלכה ואיסוף ראיות, העדר הרתעה מספקת של הקבלנים והמובילים והעדר מנגנון לשיפוי בגין נזקים שנגרמו לציבור.

עבודה זו התמקדה בבחינת כלי מדיניות הנוגעים לאסדרה של העוסקים בשרשרת הובלת הפסולת, מאחר שסוגיה זו זוהתה כמרכזית במגוון היבטים של אסדרת התחום. פתרונות הנוגעים למעלה היררכית הטיפול בפסולת, כגון הפחתה במקור ומחזור לא נבחנו במסגרת זו.

מעבודה זאת עולה כי הפתרון האסדרתי הרצוי נדרש לכלול את המרכיבים הבאים:

(1)  ניהול מרשם מובילי פסולת;

(2)  ניהול מרשם כלי אצירה;

(3)  דיגיטציה של שטר המטען;

(4)  התקנת חיישנים ברכבי הובלה ובכלי אצירה;

(5)  הרחבת האחריות של יצרני הפסולת;

(6)  מתן כלי אכיפה והחמרת האכיפה, בין היתר לצורך הגברת ההרתעה;

(7)  מנגנון למימון הטיפול במפגעים הנוצרים כתוצאה מהשלכת פסולת.

להלן ניתוח של ההיבטים הנוגעים ליישום עקרונות אלו ואופן החלתם, השאלות הפרטניות העולות במסגרתן והחלופות ליישומן.

1. ניהול מרשם מובילי פסולת

כאמור, כיום קיימים הסדרי רישוי להובלת פסולת בחקיקה. עם זאת, ההסדרים הקיימים אינם נותנים מענה לבעיה, מסיבות שונות שפורטו לעיל. רישיון מוביל מכוח חוק שירותי הובלה אינו מבחין בין הובלת פסולת שאינה מסוכנת לבין הובלה של מטען אחר, ולכן לא ניתן מענה לקשיים הייחודיים של הובלת הפסולת. קשיים אלה מתמקדים בכך שפסולת המובלת לאתרי טיפול אינה ככל מוצר רגיל, שמקבלו מזמין אותו מספק. על כן בפסולת, בשונה ממטענים אחרים, קיימת הזדמנות ותמריץ למוביל להימנע מהובלתו לאתר המיועד.

בנוסף, כיום נדרשים מובילי פסולת להחזיק ברישיון עסק, אשר כפוף לתנאים במפרט האחיד לפרט 5.1 ב' (איסופה והובלתה של אשפה ופסולת למעט פסולת מסוכנת) בצו עסקים טעוני רישוי. יחד עם זאת, בפועל, מרבית המובילים פועלים ללא רישיון עסק כנדרש, ובנוסף רישיון העסק אינו מותאם לאתגרים הייחודיים של עסקים ניידים הפועלים בפריסה ארצית או איזורית.

כתוצאה מכך, למעשה אין בנמצא בישראל תמונת מצב ארצית לגבי כלל מובילי הפסולת - אין בקרה כוללת על מובילי הפסולת על ידי גורם ממשלתי מתכלל ואין מרשם פומבי שלהם אשר יאפשר ליצרני פסולת ועוסקים בפסולת להבחין בקלות בין מוביל מורשה למוביל שאינו מורשה.

מרשם כלל ארצי פומבי צפוי לשפר את המצב הקיים במספר היבטים:

(1)  מרשם כלל ארצי ישפר את בסיס הידע של המשרד והרשויות הרלוונטיות ביחס לתחום ולפועלים בו, ולקבוע סטנדרט אחיד לכלל הרשויות, על בסיס מקצועי מעודכן ושיטתי.

(2)  מרשם ארצי, בשילוב עם אמצעים טכנולוגיים לבקרה, יאפשר פיקוח אפקטיבי יותר, ויקשה על מובילים שאינם מורשים לחמוק ממעטפת האסדרה.

(3)  פרסום כלל המובילים המורשים יקל על מזמיני עבודות הובלה, ובתוכם גם גופים ציבוריים וחברות ממשלתיות, להתקשר רק עם מובילים מורשים.

לאור כל זאת, מרשם מובילים עומד בבסיס של אסדרת העיסוק בהובלת פסולת, על כלל סוגיה, והשגת תכלית הרגולציה המוצעת. יתרה מזאת, מאחר שמדובר בגורמים שממילא הם טעונים רישוי כיום במסגרות שונות, אין בהוספת מרשם כדי להשית נטל משמעותי על הגורמים המפוקחים.

יחד עם זאת, בהקמת מרשם יש לשקול חלופות משנה שיניבו תועלת מירבית, תוך צמצום הנטל האסדרתי.

  א. חלופת משנה א' – מרשם המבוסס על הרישוי הקיים

ניהול מרשם על בסיס קביעת תנאים ברישיונות העסק. יתרון חלופה זו שהיא נשענת על מנגנון רישוי קיים. יחד עם זאת, מרשם ארצי פומבי מחייב ניהול רציף ועדכני, באופן מרוכז. רישיונות העסק ניתנים ומנוהלים ע"י רשויות רישוי שונות באופן מבוזר, תוך שאין קשר משמעותי בין הרשות הנותנת את הרישיון לבין העסק עצמו. יתרה מכך, בהינתן שמשך חיי הרישיון הוא 15 שנה ורישיונות מסוימים אף ניתנו לצמיתות, הטמעה מלאה תושג ככל הנראה לאחר זמן רב. נוכח הביזור של רישיונות העסק בין מאות רשויות שונות, קיים קושי לבסס מרשם פומבי כלל ארצי על הזנת נתונים מכלל הרשויות (כולל דיווחים על היתרים זמניים, ביטול רישיונות וכו'). בנוסף, חלק שאינו זניח מהובלת הפסולת נעשה שלא במסגרת רישיון עסק. לכן יהיה צורך לפעול בכלים משלימים על מנת להביא לצמצום מספר המובילים הפועלים בתחום ללא רישיון עסק. לאור זאת, חלופה זו אינה משיגה את תכלית הרגולציה באופן מיטבי.

  ב.  חלופת משנה ב' – מסלול רישום ייעודי

קביעת חובת רישום במרשם ייעודי של מובילי פסולת על בסיס סמכות שתקבע בחקיקה. במסגרת הרישוי הייעודי, ניתן יהיה לקבוע תנאים רוחביים ואף תנאים שלא ניתן להחילם במסגרת רישיון העסק, כגון ערבות כספית.

כפי שצוין לעיל, לרשות המקומית קשר מצומצם עם עסקי הובלת הפסולת, שהם עסקים ניידים, ועל כן מקום הוצאת הרישיון נתון לבחירתו של העסק, ללא קשר למקום ביצוע הפעילות בפועל. לפיכך, יצירת מנגנון רישום חלופי המותאם לעסקי הובלת הפסולת, אינו צפוי לפגוע באסדרה הקיימת ברמת הרשות. במקרה שבו הגורמים הרלוונטיים בתחום רישוי העסקים ימצאו כי קיים צורך במתן רישיונות עסק גם ברמה המקומית, ניתן יהיה לצמצם את הנטל הרגולטורי אם ייקבע כי הרישום במרשם והתנאים שייקבעו במסגרת זו, ייחשבו כאישור וכתנאים של נותן האישור במשרד להגנת הסביבה לרישיון העסק. אמצעים אלו ימנעו נטל רגולטורי עודף. על כן חלופה זו היא מועדפת.

2. מרשם כלי אצירה

במקרים רבים, הובלת הפסולת נעשית באמצעות כלי אצירה, דוגמת מכולות. כלי האצירה  מוצבים במרחב הציבורי, באופן זמני או קבוע, בסמוך לאתרי ייצור הפסולת. בתפעול לקוי, או בהעדר פיקוח, כלי האצירה עלולים ליצור מפגעים בסביבתם הקרובה. ניתן להוביל כלי אצירה אלו באמצעות רכבי משא שונים, ובכך הם מהווים מרכיב מרכזי גם בהובלות פסולת, לרבות בכלים לא מורשים ובהשלכות פסולת פיראטיות.

כאמור לעיל, כיום המפרט האחיד ברישיון העסק לעסקי הובלת הפסולת, מחייב סימון של כלי אצירה, אשר כולל פרטים אודות העסק שבבעלותו המכולה. ישנן רשויות מקומיות אשר דורשות לעיתים היתר ואף אגרה להצבת מכולות פסולת בשטחן. אולם בפועל, רשויות מקומיות מעטות אוכפות דרישה את הדרישה במפרט האחיד. על כן, במקרים רבים לא ניתן בנקל לשייך כלי אצירה למוביל מסוים או לשייך לו את ההובלות שבוצעו באמצעותו.

רישום של כלי האצירה במרשם ארצי יאפשר לשלב את המעקב אחר כלים אלה כחלק מרכזי בשרשרת הפינוי של הפסולת. הרישום, בצירוף עם דרישות לאיכון וחיבור לשטר המטען, יאפשר מעקב אחר תנועות הפסולת המבוצעות באמצעותם, וגם נקיטת אמצעי פיקוח ואכיפה כלפי יצרני פסולת המציבים כלי אצירה שאינם רשומים או שיש תיעוד חסר של פינוי הפסולת באמצעותם. לצורך כך נדרש לחייב את בעלי כלי האצירה לרשום את כלי אצירה באופן שיאפשר לזהות את כלי האצירה, לשייכם לבעליהם ולתנועות פסולת בשטרי המטען, ולקבוע איסור לשימוש בכלי אצירה שאינם רשומים.

עצם הרישום במרשם אין בו כדי לייצר נטל רגולטורי מהותי, אלא רק נטל בירוקרטי מצומצם. על מנת להפחית נטל בירוקרטי זה, רישום במרשם יכול להתבצע לתקופה ממושכת או לצמיתות ובאופן דיגיטלי על בסיס הצהרה על עמידה בדרישות סף אחידות להכללה במרשם והצגת אסמכתאות מתאימות לעמידה בהן.

3. דיגיטציה של שטר המטען

כאמור לעיל, כיום תעודות המשלוח ושטרי המטען מהווים חובה המוטלת על מובילי הפסולת. יחד עם זאת, ההסדרים הקיימים מבוססים על רישום ידני מיושן, בעל רמת מהימנות ויכולת בקרה נמוכות. על מנת לשפר את יכולת המעקב אחר הפסולת ולצמצם את אפשרויות המרמה וזיוף האסמכתאות, מוצע להפוך את שטר המטען ואת תעודת המשלוח לשטר מטען דיגיטלי אחוד, וחיבור למערכות מידע ודיווח לרשויות שלטוניות נוספות כמו משרד התחבורה והועדות המקומיות. דיגיטציה זו תאפשר הצלבת נתונים בין גורמים מפוקחים שונים לצורך בקרה.

כיוון שהמוביל ומזמין העבודה ממילא נדרשים למלא מסמכים אלו על פי חוק שירותי הובלה ועל פי המפרט האחיד להובלת פסולת, אין בשינוי זה כדי להוסיף נטל רגולטורי חדש. יתרה מכך, יש בו כדי להפחית את הנטל של ניהול רישומים על גבי טפסים ידניים מודפסים ושמירתם. זאת, גם בהתאם למגמה המסתמנת במספר מדינות מפותחות כפי שנסקר לעיל.

מרכיבים נוספים שמוצע לכלול במסגרת הדיגיטציה:

(1)  הנתונים יוזנו ישירות למאגר נתונים מרכזי בענן.

(2)  רישום אוטומטי של פרטי מידע לאורך תהליך ההובלה – רישום דיגיטלי מאפשר להוסיף באופן אוטומטי פרטים שונים, באופן שגם חוסך את הצורך למלא אותם באופן ידני וגם מונע זיוף נתונים. כך, לדוגמה, ניתן להוסיף באופן אוטומטי פרטים כגון זמן יציאה וזמן הגעה ליעד, מיקום בהתאם לרישום GPS, ונתוני קליטה ושקילה בכניסה לאתר קצה.

(3)  נעילת התעודה לשינויים עם חתימת יעד הקצה.

(4)  משלוח העתק ממנה כשהיא חתומה ונעולה למזמין ההובלה.

(5)  מתן גישה למאגר שטרי המטען לגופי אכיפה המוסמכים לכך ולגופי הרישוי ברשויות המקומיות לטובת בדיקת האסמכתאות להובלה.

(6)  יצירת ממשק תכנות יישומים (API) מקיף וגמיש אשר יאפשר התממשקות ממערכות תקניות קיימות. כך, במקרה שלחברת הובלה יש מערכת שטרי מטען דיגיטלית (למשל חברות שמשתמשות במערכות מידע ארגוניות כגון ERP לניהול שטרי מטען), היא תוכל  - במקום להשתמש במערכת ממשלתית – להתממשק אליה, וכך לעבוד מולה ללא התאמות מיוחדות.

4.  התקנת חיישנים ברכבי הובלה ובכלי אצירה

על מנת לשפר את יכולת המעקב והבקרה אחר תנועות הפסולת ולזהות מקרים המעלים חשד לביצוע עבירה של השלכת פסולת לא חוקית, מוצע לחייב מובילי פסולת להתקין אמצעי חישה מרחוק לאיכון ולניטור של תנועות הפסולת וכן לשדר באמצעותם נתונים לגורמי פיקוח. החיישנים יותקנו על גבי כלי רכב מאושרים להובלת פסולת ועל גבי כלי אצירה רשומים.

חשוב לציין כי נתונים מחיישנים לבדם לא בהכרח יספקו תשתית ראייתית מספקת על מנת לקשור בין קיומה של פסולת בנקודה בה התעורר החשד לגבי משאית לבין המשאית החשודה לצורך אכיפה כנגדה. אולם הנתונים עשויים לחזק את התשתית הראייתית ולשמש כבסיס להמשך פיקוח וביצוע פעולות חקירה.

לצד נתוני שטר המטען, הצלבת מידע מהחיישנים תאפשר לזהות דיווחים כוזבים או חסרים. מידע זה ישמש כדי לייעל את הפיקוח על-ידי מידע שיתקבל לזיהוי פעילות חשודה, לאיתור מוקדי השלכת פסולת ולהעברת התראות בזמן אמת לפקחים בשטח, כך שניתן יהיה לבצע פעולות אכיפה ממוקדות. מובן ששימוש בחיישנים אלו מחייב הערכות מוקדמת מצד המשרד להגנת הסביבה ויצירת תשתית דיגיטלית לקבלת הנתונים, אחסונם וניתוח יעיל שלהם בזמן אמת ובדיעבד.

בין החיישנים הרלוונטיים למעקב אחר תנועות פסולת:

(1)  חיישן איכון (GPS) - מאפשר מעקב שוטף אחר מיקום כלי ההובלה וכלי האצירה ברמת דיוק של מטרים בודדים. כפי שעולה משיח בעלי העניין, כיום במרבית רכבי ההובלה מותקנים חיישני איכון סטנדרטיים, בין השאר בשל דרישה של חברות הביטוח. בנוסף, השימוש בחיישני איכון הופך נפוץ גם בכלי אצירה של פסולת. עלות ההתקנה של חיישנים אלו נמוכה יחסית ומגיעה למאות ש"ח בודדים (עלות חד פעמית, למשך שנים של פעולה תקינה של המערכת). בעבור חיבורם לשירות התראות מרכזי, כפי שחברות הביטוח דורשות לרוב, נדרש תשלום חודשי נוסף של כמה עשרות ש"ח למשאית. יש לציין כי חיישני איכון המותקנים בכלי רכב מכילים סוללה הנטענת ממצבר הרכב, בעוד חיישנים המוצבים בכלי אצירה דורשים החלפה תקופתית של הסוללה. עלות הסוללה והטרחה הכרוכה בהחלפתה זניחות. מובילים אשר ברכבם מותקנים חיישני איכון לא יצטרכו להתקין כאלה נוספים, אלא רק לשתף את נתוני האיכון עם המשרד.

(2)  חיישן זווית רכינה (tilt sensor) – חיישנים המותקנים במשאיות ומזהים הרמה של ארגז המשאית (הרמת הייבר) על בסיס שינוי בזווית הרכינה של כלי האצירה המשונע על המשאית. נמצאים בשימוש נרחב בכלים הנדסיים. התקנתם עולה מאות ש"ח בודדים, והם יכולים לפעול במשך שנים, בלא צורך בתחזוקה או בהשקעת כספים נוספים.

(3)  חיישן משקל / עומס – חיישנים המודדים שינויים במשקל המשא המועמס על המשאית. ישנם סוגים שונים של חיישני משקל בעלי רמת דיוק שונה. התקנת חיישנים בעלי רמת דיוק גבוהה, במשאית קיימת, היא יקרה ועשויה להגיע לעשרות אלפי שקלים (20-30 אלף ש"ח להתקנה במשאית חדשה או 50-80 אלף ש"ח להתקנה במשאית ותיקה). קיימים גם חיישני ניטור עומס בעלי רמת דיוק נמוכה יותר, אך במרבית המקרים היא צפויה להיות מספקת לצרכי פיקוח ואכיפה על הובלת פסולת. התקנתם של חיישני עומס אלו עולה אלפי שקלים בודדים למשאית באופן חד פעמי, ותוחלת חייהם ארוכה.

(4)  מצלמה – מצלמות המותקנות במשאית ומאפשרות קבלת קבצי מידע דיגיטליים של וידאו או תמונות מאחורי המשאית או מקדמתה. השימוש במצלמות דרך קדמיות ומצלמות אחוריות הפך לנפוץ בשנים האחרונות. התקנת מערכת מצלמות אלחוטיות המשדרת וידאו או תמונות מסביבת המשאית עולה בין כ-1,500 ל- 3,000 ש"ח, בתלות במספר המצלמות. מצלמות שאינן משדרות אלחוטית אלא שומרות את הנתונים על כרטיס זכרון לתקופה מוגבלת עולות מאות ש"ח בודדים.

(5)  תג RFID לזיהוי המשאית/כלי האצירה – שבב המאפשר זיהוי המשאית בסמיכות לגלאי מתאים. חיישנים אלו משמשים, למשל, לזיהוי אוטומטי של משאיות בעת שקילתן בכניסה לאתר קצה. העלות של תגים אלו היא שקלים בודדים ותוחלת פעולתם התקינה הינה שנים.

להלן ניתוח של השימוש בחיישנים השונים והתאמתם לתכלית האסדרה:

לאור ניתוח זה מוצע לדרוש התקנת החיישנים המוזכרים לעיל, כאשר תחויב התקנת מצלמה אחורית בלבד ולא מצלמות היקפיות, וחיישן עומס בעל רמת דיוק פחותה ולא חיישן משקל מדויק. מוצע כי החיישנים ישדרו את המידע בזמן אמת או בתדירות אחרת שתקבע בהתאם לאילוצים התפעוליים.

על מנת למנוע חבלה מכוונת בחיישנים, יש להבטיח כי מובילים וכלי אצירה שאמצעי החישה בהם אינם פועלים כשורה מול המערכת, יקבלו התראה אוטומטית על כך, ולאחר פרק זמן לתיקון תופיע אזהרה בנושא במרשם הפומבי האוסרת את השימוש בהם. באופן זה יקטן התמריץ לחבלה בחיישנים.

משיקולים של פרטיות והגנה על מידע מסחרי מוצע כי המידע יאוחסן באופן מאובטח בניהול גורם מטעמו של המשרד להגנת הסביבה, ותינתן אליו גישה רק לגורמים המוסמכים לכך במשרד להגנת הסביבה ובקרב גופי פיקוח ואכיפה רלוונטיים, כגון המשטרה, רשות הטבע והגנים והשלטון המקומי. מוצע שהמידע יישמר לתקופה מוגבלת של שלוש שנים, בדומה לדרישות לשמירת מסמכים הקיימות כיום.

חשוב שהמידע החשוף לגורמים המוסמכים ברשויות מקומיות יכלול את כלל תנועות הפסולת בתחומן גם אם נעשו על ידי מובילים בעלי רישיון עסק ברשות אחרת, ככל שדרישת רישיון העסק לא תבוטל לעניין עסקים אלה, מהטעמים שפורטו לעיל. רשויות מקומיות יוכלו לבצע אכיפה על השלכת הפסולת בתחומן או על הפרות רלוונטיות אחרות.

  א. הנטל הכלכלי של התקנת החיישנים

הדרישה להתקנת חיישנים ברכבי הובלת פסולת ובכלי אצירה היא הדרישה בעלת העלות הכספית הישירה המשמעותית ביותר באסדרה המוצעת. עם זאת, ההערכה היא כי התקנת כלל החיישנים המוצעים ברכב הובלה טיפוסי תהיה בעלות סבירה ביחס לעלות כלי הרכב ופוטנציאל הרווח ממנו. זאת בהתאם למפורט להלן, המייצג אומדנים שמרניים סבירים, גם מבלי שנלקח בחשבון שחיישני איכון נמצאים בשימוש נפוץ כבר כיום:

*במקרה שחיישן כזה אינו מותקן ממילא על פי דרישה של חברת הביטוח.

כיוון שהתקנת החיישנים היא לתקופת חיי הרכב, בהנחה של פעילות למשך עשר שנים העלות השנתית למשאית היא כ-4,300 ₪[28]. בהנחה כי הוראה זו תחייב כעשרת אלפים רכבי הובלה, העלות המשקית השנתית הכוללת של אסדרה זו נאמדת באופן שמרני בכ-43 מיליון ש"ח.

גם בהשוואה לעלויות השוטפות של אחזקת רכבי הובלה, עלות זו אינה משמעותית. תחשיב של אחזקת משאית במשקל של 10 טון הנוסעת כ- 40,000 קילומטר בשנה, שכ-40% מהנסיעות שלה נעשות בתוך העיר ו-60% מהנסיעות שלה בכבישים בין עירוניים. עלות רכישת המשאית היא כ-250,000 ₪, בנוסף יש לרכוש ארגז שעלותו יכולה להגיע ל- 28,000 ש"ח. בחישוב כולל המחיר הוא כ-270,000 ₪ או בפריסה מהוונת על פני עשור 35 אלף ₪ בשנה. לסכומים הנ"ל יש להוסיף אגרת רישוי שנתית, עלות ביטוח חובה, ביטוח מקיף. עלות תיקונים וחלפים ואביזרים ראשונים נוספים, וכדומה. על פי אומדנים מקובלים, הוצאה זו נאמדת בכ- 130,000 ₪ לשנה. כלומר, עלות האחזקה השוטפת של משאית קלה היא כ-165 אלף ₪ בשנה. כלומר עלות האסדרה המוצעת תייקר בכ-2.6% בלבד את רכיב עלות אחזקת המשאית.

  ב.  צמצום הפגיעה בפרטיות

כאמור, עלה חשש מצד גורמים מסוימים לגבי פגיעה בזכות לפרטיות נהגי המשאיות כתוצאה מאיכונן הרציף. זאת, בדגש על מקרים בהם כלי ההובלה משמשים באופן רב תכליתי ולשימושים אישיים ולא רק להובלת פסולת. בפועל, הרוב המוחלט של משאיות ההובלה של פסולת (בפרט במקטע העירוני) הינן ייעודיות להובלת פסולת (למשל: משאיות דחס לפסולת עירונית, משאיות רמסע לפסולת בנייה) ומשמשות למטרת הובלת פסולת בלבד ולא לצרכים אחרים. מטבע הדברים, הובלת מטענים ברכב המוביל פסולת עלולה לגרום ללכלוך, ריחות בלתי נעימים ואף לזיהום המטען, ועל כן שימוש רב תכליתי יכול להיעשות בצורה מוגבלת ביותר. שימוש אישי במשאיות אלו הוא חריג ומצומצם עוד יותר. בנוסף, כאמור מרבית רכבי ההובלה מאוכנים כבר כיום משיקולים עסקיים, בשל דרישות של חברות הביטוח או של הרשויות המקומיות. מנגד, איכון כלי ההובלה עומד בליבת תכלית האסדרה המוצעת. מסלולי נסיעתה של משאית הפסולת ומיקום פריקת הפסולת, הם מידע רלוונטי ומשמעותי להרתעה ולזיהוי פעילות עבריינית. במסגרת הליכי ההיוועצות עם המפוקחים, סוגיית הפגיעה בפרטיות לא הועלתה כחסם להחלת חובת איכון. לאור כל האמור, פגיעה בפרטיות הנהגים, ככל שהיא תתקיים, היא בשיעור קטן ביותר ואינה בליבת הזכות. זאת בשונה מאיכון של כלי רכב המאופיינים בהיקף רכב של שימוש פרטי.

יש לציין כי חובת התקנת מכשיר איכון ברכבי הובלה אינה תקדימית. תקנה 7(ב)לתקנות שירותי הובלה מקנה למפקח סמכות להתנות מתן רישיון למובילי חומרים מסוכנים בהתקנת מכשיר איכון. כמו כן, במפרט אחיד לפריט 8.3 א' נקבע תנאי על ידי המשטרה המחייב התקנת מכשיר איכון בכלי רכב להובלת כספים, יהלומים, תכשיטים, ניירות ערך ודברי ערך אחרים.

על מנת לצמצם את הפגיעה בפרטיות ניתן לנקוט באמצעים שונים אשר יצמצמו כמעט לחלוטין את האפשרות לפגיעה בפרטיות:

(1)  שמירת המידע לתקופה מוגבלת במאגר מאובטח הסגור בפני גורמים שאינם מוסמכים;

(2)  דרישה ליידוע הנהג בעובדה שכלי הרכב מאוכן והצבת שילוט תואם בתא הנהג;

(3)  הפרדת המידע על זהות הנהג בשטר המטען מנתוני האיכון במאגרי מידע נפרדים.

אפשרויות נוספות לצמצום הפגיעה בפרטיות נבחנו ונפסלו כמפורט להלן:

(1)  התקנת אמצעי איכון דיגיטליים ללא דיווח מקוון (on-line), כך ששמירת הנתונים תעשה אצל בעל רישיון ההובלה ולא במאגר מרכזי. קבלת הנתונים מבעל הרישיון תעשה רק על פי דרישה, במסגרת דרישת מידע או פעולת חקירה יזומה מצד גורמי פיקוח ואכיפה. חלופה זו תגביל משמעותית את אפשרויות המעקב והתגובה המהירה בזמן אמת של יחידות הפיקוח והאכיפה אחר המשאיות, באופן שיפחית באופן משמעותי את התועלת מאמצעי זה. נוכח האופי הנייד של הפעילות, העדר אפשרות למעקב בזמן אמת עלול לסכל את האפשרות לפיקוח ואכיפה בפועל, ובכל מקרה תידרש גם השקעת משאבי פיקוח נוספים, כגון מערך פיקוח מורחב באמצעות רחפנים. על כן, לא צפוי שהיא תביא לשיפור הפיקוח ולשינוי המציאות בשטח. בנוסף היא תטיל את חובת שמירת הנתונים על המפוקח ובכך תגדיל את הנטל הרגולטורי ועלויות היישום.

(2)  קביעת הגדרות סלקטיביות לפעולת החיישנים ללא איכון רציף. למשל תחילת שידור רק כאשר חיישן השקילה זיהה אירועים ספציפיים (העמסה, תחילת תנועה); העברת התראות רק במיקומים גיאוגרפיים מסוימים, כאשר זוהתה הרמה של הרכינה או פריקה בשטח שאינו אתר מוסדר. אפשרות זו מעלה מורכבויות טכניות, תהליכיות ותפעוליות רבות, עד כדי אי ישימות. כיום אפשרות זו אינה זמינה בשוק כפתרון מדף, תדרוש פיתוח ייעודי שהיתכנותו ואמינותו מוטלות בספק, וגם אם תימצא אפשרית בעתיד, היא צפויה לייקר את הפעלת המערכות. זאת, הן בשל התלות במספר חיישנים, הקלות היחסית בה ניתן לבצע שיבוש של החיישנים באופן שקשה להתחקות אחריו, או אף בשל תקלות, והן בשל הקושי להגדיר את ספי ההפעלה של האיכון באופן שלא יאפשר ניצולם לרעה.

5. הרחבת האחריות של יצרני הפסולת

ליצרני הפסולת, כלקוחות של מובילי הפסולת ואתרי הטיפול, תפקיד מרכזי בהבטחת טיפול נאות בפסולת ומניעת השלכה פיראטית. אחריות זו מקובלת כיום בעולם כמרכיב מרכזי בדיני הסביבה, כחלק מעקרון "המזהם – משלם". בתחום הטיפול בפסולת, הטלת אחריות על יצרן הפסולת לטיפול בפסולת ממועד היווצרותה ועד הבאתה למיחזור או סילוקה באופן שאינו גורם למפגעים, היא עקרון בסיסי המעוגן בדירקטיבות ובחקיקה באיחוד האירופי. החקיקה הקיימת בישראל בתחום הפסולת קובעת הסדרים לגבי אחריות היצרן לגבי חלק מזרמי הפסולת אשר הוסדרו בחקיקה ייעודית, ובהם לעניין פסולת מסוכנת, אריזות, ציוד חשמלי ואלקטרוני וסוללות, שקיות וצמיגים. לגבי שאר סוגי הפסולת אחריות היצרן מתמצה באיסור על השלכת פסולת ברשות הרבים לפי חוק שמירת הניקיון ("לא ישליך אדם פסולת, פסולת בנין או גרוטות רכב ברשות הרבים"). הסדר זה אינו מספק לצורך הכוונת התנהגות היצרן למניעת תוצאות סביבתיות כגון השלכת הפסולת או שריפתה, ולא כל שכן לעודד שיפור סביבתי כגון עידוד המיחזור.

כדי למנוע ולצמצם את הנזקים מהשלכת פסולת, יש להבטיח את אחריותם של יצרני הפסולת ולאכוף אותה. לשם כך, יש לאמץ מספר כלי מדיניות אשר ייצקו תוכן לאחריותו של יצרן הפסולת, ירתיעו מפני עצימת עין של יצרן הפסולת לטיפול לקוי בפסולת שייצר, ויתמרצו גם את המובילים בשוק לעמוד בדרישות האסדרה.

(1)  חובת פינוי פסולת אך ורק באמצעות מוביל מורשה – קביעת איסור התקשרות עם מוביל שאינו מורשה ואינו מופיע במרשם המובילים. איסור זה יגדיל את התמריץ הכלכלי של מובילים לפעול באופן מורשה.

(2)  חובת שימוש בכלי אצירה רשום ותקין – קביעת איסור שימוש בכלי אצירה שאינו רשום, אינו מופיע במרשם כלי האצירה ואינו מסומן ומאוכן כנדרש. כיוון שכלי האצירה מוצב בסמוך ליצרן הפסולת, אכיפת הוראה זו בידי הרשויות המקומיות וגורמי אכיפה נוספים היא פשוטה יחסית. בכך יגדל התמריץ הכלכלי של המובילים להציב כלי אצירה רשומים ומאוכנים.

(3)  חתימה דיגיטלית של יצרן הפסולת על שטר המטען המאשר את פרטי ההובלה, כולל הרכב הפסולת, כמותה, אתר היעד, פרטי המוביל, פרטי יצרן הפסולת ומועד ההובלה ופרטים רלוונטיים אחרים.

(4)  חובת בדיקת שטר המטען בסיום ההובלה – בסוף ההובלה יש להעביר את שטר המטען המלא ליצרן הפסולת. יש לקבוע חובה על יצרן הפסולת לבדוק את התאמה בין הפסולת שיצאה בהובלה לפסולת שהגיעה לאתר היעד ולדווח על חריגות מהותיות.

(5)  העברת מידע על טיפול בפסולת בניין לגופי הרישוי – העברת פירוט שטרי המטען לגופי הרישוי ברשויות המקומיות לצורך בקרתן על הטיפול בפסולת בניין טרם מתן אישור לאכלוס.

הוראות אלו אינן מטילות נטל כלכלי של ממש על יצרני הפסולת וניתן לקיימן בנקל במסגרת העבודה השוטפת בין יצרן הפסולת למוביל. מרשם המובילים וכלי האצירה יהיו כאמור מידע פומבי זמין, חתימה על שטר המטען נדרשת כבר כיום ואין בדיגיטציה שלה כדי להוסיף נטל רגולטורי, ובקרה של שטרי המטען היא פעולה פשוטה ומתבקשת לצורך בקרת פעילות המובילים.

6. החמרת האכיפה להגברת ההרתעה

חוק סדר הדין הפלילי [נוסח חדש], תשמ"ב-1982 מסמיך את שר המשפטים, בהסכמת השר להגנת הסביבה, לקבוע כי עבירות לפי חוק שמירת הניקיון יוגדרו כעבירות קנס. חוק שמירת הניקיון קובע כי שיעור הקנס שניתן לקבוע יהיה עד 10 אחוזים מהקנס המירבי אותו ניתן להטיל על עבירה לפי החוק. מתוקף סמכויות אלה הוגדרו שורה של עבירות על חוק שמירת הניקיון כעבירות קנס עם סכום קנס בצידן בצו סדר הדין הפלילי (עבירות קנס - שמירת הניקיון), תש"ס-2000 (להלן – "הצו").

במקרים המתאימים, עבירות קנס מהוות כלי אכיפה יעיל ואפקטיבי בידי רשויות אכיפת החוק ומאפשרות לפקחים לתת לחשוד בביצוע עבירה הודעת תשלום קנס באופן מיידי עם גילוי עבירה. כך נחסכים הליכים פליליים בבתי משפט שהם לרוב ארוכים ומורכבים, כאשר מדובר בעבירות בדרגת חומרה נמוכה יחסית ותשתית עובדתית וראייתית פשוטה יחסית. כמו כן, הכלי של עבירות קנס מסייע להגברת ההרתעה עקב שימוש יעיל יותר במשאבי אכיפה מוגבלים. לחשוד נתונה הזכות להגיש בקשה לביטול הקנס או להישפט, אך בשל סוג העבירות ופשטות התיעוד שלהן, מיעוט מהעבריינים פונים בבקשה להישפט.

בשנים האחרונות עלה צורך מצד גורמי האכיפה במשרד להגנת הסביבה, וכן עלתה דרישה מצד גורמים מהציבור, מהכנסת[29] ומדוח ביקורת של מבקר המדינה[30], לעדכן את הצו ואת גובה הקנסות הקבועים בו. כפי שעולה מנתוני המשרד להגנת הסביבה ומדוח מבקר המדינה על אודות היקפי ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת ברשות הרבים, גובה הקנסות הקיימים אינו מרתיע את העבריינים. במצב הקיים, בחלק מהמקרים ביצוע העבירה ותשלום הקנס משתלם מבחינה כלכלית בהשוואה לפעילות חוקית כגון הבאת הפסולת לאתר מוסדר. לכן, על אף מאמצים של המשרד להגנת הסביבה לצמצם את התופעה הבלתי רצויה של השלכת פסולת ברשות הרבים, כל זמן שמשאבי האכיפה נותרים מוגבלים והקנסות נמוכים, העבריינות משתלמת.

המשרד להגנת הסביבה פיתח מודל לקביעת גובה קנסות, עיצומים וערבויות. מודל זה נועד להציע סכומי קנסות ועיצומים שישפרו את ההרתעה, תנאי תחרות הוגנים לשחקנים שומרי חוק ופיצוי נאות לציבור על נזקים סביבתיים שנגרמו על ידי עבריינים סביבתיים. לצורך השגת מטרות אלה יש להבטיח כי גובה הקנסות והעיצומים יהיה תואם את תוחלת התועלת שנוצרה למפר מביצוע העבירה או ההפרה, בהתחשב בשיקולים כגון הרווח שנוצר מביצוע העבירה, הנזק לציבור והסיכוי להיענש.[31]

המודל לקביעת גובה קנסות ועיצומים הוא פונקציה המבוססת על הערכת תוחלת הרווח מביצוע העבירה, על מנת לקבוע מהי ההרתעה המינימלית הנדרשת על מנת לגרום להפרה להפוך לבלתי כדאית. המודל לקביעת גובה הערבות הרצויה מבוסס על הערכת תוחלת עלות הנזק הסביבתי לציבור מביצוע העבירה או עלות שיקומו.

א. מתודולוגיית החישוב

גובה הקנסות והעיצומים המינימלי הרצוי (תוחלת ההרתעה) נקבע כך שהוא יהיה שווה לתוחלת התועלת שנוצרה לעבריין. תוחלת ההרתעה הינה פונקציה של עלות הציות שנחסכה למפר ומקדם סיכויי האכיפה. היינו, מה הוא הערך הכספי שיהפוך את ביצוע העבירה ללא כדאי כלכלית.

הנוסחה:

מקרא:

· קנס (F) – סכום הקנס המומלץ, הגבוה מבין שניים: תוחלת ההרתעה או היקף הנזק הסביבתי.

· תוחלת הרתעה (U) – הכדאיות הכלכלית של ביצוע הפרה סביבתית.

· עלויות ציות (C) – עלויות מוערכות וממוצעות עבור מפוקח טיפוסי לציית לנורמה הסביבתית.

· היוון למשך זמן עד השלמת פעולת האכיפה (^t(1+r)) – היוון לערך עתידי לעלויות הציות (הימנעות מהעלויות משיאה רווחי ריבית לאורך זמן). התחשיב יכול להתבצע לפי שער הריבית ובהתבסס על מדדי פיזור משך תהליכי האכיפה. במצב בו מדדי הפיזור אינם מובהקים או שמשכי האכיפה קצרים, רצוי להניח t=0, היינו שלא נדרש היוון. בחוות דעת זו, מטעמי שמרנות, ההנחה שמשכי האכיפה והגבייה הם קצרים ולכן לא נעשה שימוש ברכיב זה.

· סיכויי האכיפה (EP) – הסיכויים שתושת על המפר סנקציה כלכלית. בחוו"ד זו הסיכויים מחושבים כמכפלה של הסיכוי להיתפס, הסיכוי שינקטו צעדי אכיפה, הסיכוי שיימצא חייב, והסיכוי שתבוצע גבייה.[32] ניתן לבטא את סיכויי האכיפה כך:

מקרא:

· סיכוי האכיפה (EP) – הסיכוי שתתבצע אכיפה

· כמות התפיסות בזמן נתון (Ca_t) – מספר התפיסות של עבירות שבוצעו בזמן נתון, למשל בשנה.

· כמות העבירות שבוצעו בזמן נתון (O_t) – מספר ההפרות שבוצעו במדינה (או בדגימה) בזמן נתון, למשל בשנה.

· כמות הסנקציות שהוטלו (S_t) – כמות הסנקציות שיושמו בפועל, למשל קנסות שנגבו, על עבירות שבוצעו בזמן מסוים.

ב. חישוב הקנס לעבירות השלכת פסולת על ידי מובילים

סיכוי התפיסה - חישוב סיכויי התפיסה מבוסס על נתוני יחידת "ינשוף".[33]  המגבלות של נתוני מערכת זו הן שהיא לא חלה על כלל השטחים בישראל והנתונים המתועדים אינם כוללים השלכת פסולת בכמות קטנה. כמו כן, ייתכנו הטיות מסוימות באיסוף הנתונים בעקבות מיקוד משאבי אכיפה באזורים שונים על פני תקופות שונות. על כן, ככל הנראה, מדובר בהערכות חסר. בהתבסס על נתונים אלו בשנים 2019 - 2023 תועדו במערכת 8,270 ערימות חדשות של פסולת ופסולת בניין, המצביעות על אירועי השלכת פסולת. מתוכם, ב-478 ניתנו קנסות לאחר שזוהה העבריין. מכאן עולה שסיכויי התפיסה בעבירות השלכת פסולת עומדים על כ-5.8%. יחד עם זאת, על פי רוב ערימת פסולת חדשה כוללת פסולת שהושלכה במספר אירועים שונים. בהנחה סבירה, שכל ערימה חדשה מגלמת שלושה סבבים של השלכות פסולת, סיכוי התפיסה האפקטיביים עומדים על 1.9% בלבד.

סיכויי הגבייה - על מנת להעריך את סיכויי הגבייה, בוצע ניתוח נתוני מערכת מילגם המספקת שירותי גבייה למשרד בגין עבירות קנס, ונתוני רשות האכיפה והגבייה. שנת 2020 נבחרה כשנת מדגם בהתייעצות עם גורמי המקצוע באשכול אכיפה ועם הלשכה המשפטית במשרד להגנת הסביבה. מתוך נתוני תשלום הקנסות של שנת המדגם (2020), שולמו 2,322 קנסות מתוך 10,478 קנסות שהוטלו. עוד לפי מקור נתונים זה, מתוך סך קנסות של 13 מיליון ש"ח בשנת 2020, נגבו כ-4 מיליון ש"ח. כלומר, שיעורי הגבייה לפי נתונים אלו עומדים על כ-30% (עם זאת, הליכי הגבייה ביתרת התיקים לא הסתיימו).

מכאן עולה כי סיכוי האכיפה עומדים על 1.74% תחת הנחות שמרניות או על 0.57% תחת הנחות ריאליות:

EP = = 5.8% X 30% = 1.74%

EP = = 1.9% X 30% = 0.57%

עלות הציות– עלות ההובלה של טון פסולת בניין לאתר טיפול במרחק 30 ק"מ, המהווה הנחה שמרנית למרחק נסיעה אופייני להובלת פסולת, היא כ-45 אגורות לטון לק"מ. משאית פסולת בנייה מובילה בכל סבב כ- 18 טון פסולת בממוצע (10 קוב בכל הובלה). דמי הכניסה לאתר פינוי פסולת עומדים על 40-80 ש"ח לטון, בתלות באתר או במאפייני הפסולת, או בממוצע 60 ש"ח. מכך עולה שעלות הציות למוביל בהובלה בודדת עומדת על כ-1,323 ש"ח:

לפסולת עירונית מרחקי השינוע הממוצעים גדולים אף יותר ודמי הכניסה גבוהים יותר. מקדם המילוי של משאית דחס טיפוסית הוא כ-0.6 טון לקוב. לכן עבור משאית טיפוסית בנפח 20 קוב, המשאית תוביל 12 טון פסולת עירונית. עלות השינוע מוערכת ב-70 אג' לק"מ. עלות הכניסה למטמנה מוערכת ב-250 ש"ח לטון לכל הפחות, כולל עלות היטל ההטמנה. עבור שינוע לטווח של 60 ק"מ עלות זו למשאית מגיעה ל- 3,504 ש"ח

ג.  גובה הקנס על השלכת פסולת

בשקלול סיכויי האכיפה, עלות הקנס המינימלי הנדרש תחת הנחות שמרניות לעבירה של השלכת פסולת בניין על ידי עוסק עומד על כ-75 אלף ש"ח בתחשיב מקל ועל כ- 230 אלף ש"ח בתחשיב מחמיר:

ולפסולת מעורבת:

לכן מוצע לקבוע קנס או עיצום על השלכת פסולת בטווח שבין סכומים אלה.

סכומים אלו מתאימים גם לעבירות הנוגעות לשימוש בכלי רכב או כלי אצירה שאינו מורשה או רישום כוזב בשטר מטען, שכן אלו פעולות אשר יש להניח שסיכוי גבוה כי מעורבת בהן השלכה לא חוקית של פסולת.

בנוסף להגדלת הקנסות מוצע לקבוע איסור התקשרות במכרזים ציבוריים עם מובילים שביצעו עבירות של שונות תחת אסדרה זו תקופה של מספר שנים בטרם ההתקשרות וכמובן שלילה של רישיון המוביל. הכול בהתאם לחומרת העבירה כפי שתיקבע.

7. מנגנון להבטחת מימון הטיפול במפגעים הנוצרים כתוצאה מהשלכת פסולת

על מנת להבטיח כי עלות השלכת הפסולת לא תוטל על הציבור ובשל הקשיים בגבייה כמוזכר לעיל, נדרש לקבוע מנגנון אשר יבטיח פיצוי הציבור במקרה של השלכת פסולת. יש שתי חלופות לקביעת מנגנון פיצוי כזה:

· תשלום היטל שיקום – קביעת אגרה או היטל לשיקום אשר יגלמו את עלות השיקום הנדרשת על פי הערכת עלות השיקום הכוללת בחלוקה על פני מחזיקי רישיון המוביל. מנגנון דומה קיים למשל במחצבות בהתאם לתקנות המכרות (קרן לשיקום מחצבות), תשל"ח-1978. הקרן לשיקום מחצבות הוקמה בשנת 1978 בעקבות חקיקה בנושא, על מנת לצמצם את הנזק הסביבתי מפעילות המחצבות ולהבטיח את שיקומם של אתרי כרייה וחציבה עזובים. תפקיד הקרן הוא להבטיח מקורות מימון לפעולות השיקום באמצעות גבייה ממפעילי המחצבות, אשר מחויבים בהעברת סכום כספי הנגזר מתפוקות המחצבה.

· ערבות – קביעת ערבות הנדרשת לקבלת רישיון מוביל אשר תחולט במקרה של עבירה.

גובה הערבות המינימלי הרצוי נקבע כך שהוא ישקף את תוחלת הנזק שנגרם לציבור או את תוחלת עלות השיקום של נזק זה, הגבוה מבין השניים. זאת על מנת להבטיח פיצוי של הציבור על הנזק שנגרם לו גם במקרה בו העבריין חדל פירעון או מתחמק ממאמצי הגבייה, על פי הנוסחה להלן:

כאשר:

o  פוטנציאל הנזק הסביבתי (ED) – הערכה כלכלית של היקף הנזק הסביבתי הנגרם כתוצאה מהפרת החוק.

o  עלות השיקום (RC) – העלות הנדרשת על מנת לשקם את המפגע הסביבתי למצבו הקודם.

o  סיכויי האכיפה (EP) – הסיכויים שתושת על המפר סנקציה כלכלית כפי שפורט לעיל.

במקרה דנן, בניגוד לתשלום לקרן לשיקום מחצבות, שם פעולת החציבה נעשית באופן חוקי על פי דין, השיקום במקרה של השלכת פסולת פיראטית נדרש כתוצאה מפעולה שאינה בהיתר. על כן חיוב תשלום מראש לשיקום בגין עבירה יש בו כדי לפגוע בשחקנים שומרי חוק. בנוסף בעוד היטל נגבה בין אם בוצעה השלכה ובין אם לא, ערבות מחולטת רק במקרה של עבירה. לכן קביעת ערבות להבטחת שיקום עדיפה מבחינה נורמטיבית.

כאמור, על מנת לחשב את גובה הערבות, ראשית יש לחשב את עלות השיקום הטיפוסית של השלכת פסולת. כדי לחשב את עלות השיקום מהשלכה בודדת, ניתן להיעזר במחירון משרד השיכון לאיסוף פסולת בניין ופינויה, העומדת על 50 ש"ח למ"'ק (כ-60 ש"ח לטון) בתוספת דמי הכניסה בגובה כ-60 ש"ח לטון.[34] מכך מתקבל כי עלות השיקום מהשלכה בודדת של 18 טון פסולת בניין עומדת על 2,160 ש"ח:

הערבות נדרשת על מנת להבטיח פיצוי נאות לציבור על הנזק שנגרם לסביבה כתוצאה מהשלכת פסולת גם במקרה בו המוביל חדל פירעון. גובה הערבות נגזר מעלות השיקום בשקלול הסיכוי להיתפס (זאת מתוך הנחה שבמקרה של תפיסה תמיד ניתן יהיה לחלט את הערבות כך שאין צורך להתחשב בסיכוי הגבייה של קנסות שפורטו לעיל). מכך נגזר שגובה הערבות הנדרשת למשאית הובלת פסולת היא כ- 35 אלף ש"ח בתחשיב מקל או כ- 115 אלף ש"ח בתחשיב ריאלי:

לכן מוצע לקבוע ערבות בטווח הביניים, בגובה של כ-50 אלף ש"ח למשאית הראשונה ו-50 אלף ש"ח נוספים לכל משאית נוספת. מוצע לפטור רשויות מקומיות המחזיקות ברכב להובלת פסולת מחובת הפקדת ערבות.

העלות למוביל של הערבות נובעת מהעלות האלטרנטיבית של השימוש בכסף ומקובל להעריך אותה בכ-5% משווי הערבות לשנה. כלומר בהנחה שמרנית של רישוי 10,000 רכבי הובלה, העלות לכלל המפוקחים מדרישה זו היא 25 מלש"ח בשנה או 2,500 ש"ח למשאית. כאמור עלות זו קטנה בהרבה הן מהתועלת הצפויה של האסדרה והן ביחס לעלות האחזקה השוטפת של המפוקחים.

8. תחולת האסדרה לגבי עודפי עפר

שאלה רוחבית הנוגעת לאסדרה המוצעת הם זרמי הפסולת אשר צריכים להיות מוסדרים במסגרתה. כאמור, בעיית ההשלכה הבלתי-חוקית של פסולת קיימת במרבית זרמי הפסולת המוצקה הבלתי מסוכנת, שנבחנו בעבודה זו, בהם מתבצעת הובלה למרחקים דרך עיסוק, במיוחד בנוגע לפסולת בניין, פסולת גושית, פסולת מעורבת, וזרמים מסוימים של פסולת חקלאית. הפתרון האסדרתי המוצג כאן מתאים לצמצום תופעה בלתי רצויה זו. בנוסף קיימת תופעה נרחבת של השלכה בלתי חוקית של עודפי עפר, לה יש מאפיינים ייחודיים, ועולה השאלה האם הפתרון האסדרתי הנ"ל נותן מענה מתאים גם לזרם זה.

מדי שנה נוצרים בארץ עודפי עפר בהיקף של 10-8 מיליון מ"ק, חלקם מתאימים לשימוש חוזר ("עיקרי"), וחלקם לא ("טפל"). בדרך כלל, 75% מהעפר העיקרי משמש לאותו פרויקט שממנו נכרה. כלומר, על פי רוב, הטיפול בעודפי העפר נעשה ממילא בתוך אתר המוצא ואינו מצריך פינוי ושינוע לאתרי טיפול ייעודיים, בניגוד למשל לטיפול בפסולת בניין. עודפי העפר מכילים לעיתים חומרי חציבה בעלי ערך, והבעלות עליהם היא, על פי רוב, בידי רשות מקרקעי ישראל. כאשר מתבצעת עסקה של מכירת עודפי עפר נדרש גם תשלום לרמ"י בעבורם.[35] במקרים אחרים, נמצא שימוש לעודפי עפר מחוץ לאתר הכרייה, בפרויקט תשתית או בנייה סמוך, והם מועברים אליו בחינם או בתשלום. יש לציין כי צפוי מחסור בישראל באתרי חציבה לאגרגטים ולמינרלים נוספים. במקרים מסוימים, בהם עודפי העפר עשויים להכיל חומרים אלו, ניתן גם לתכנן את הפרויקט באופן שימקסם מיצוי חומרים אלו, אך כיום בשל העדרה של הכוונה מתכללת, הדבר אינו קורה. לבסוף, כאשר אין באתר המקור או באזור סמוך שימוש לעודפי העפר - הם מיועדים להטמנה, אולם בפועל במקרים רבים הם מושלכים באופן לא חוקי לשטחים הפתוחים.

על-מנת להתמודד עם סוגיה זו, קידם מנהל התכנון בעשור האחרון את תמ"א 14ד' לאתרי ויסות וטיפול בעודפי עפר, אשר מטרתה הייתה לייעד שטחים לאתרים בהם ניתן יהיה לאגור עודפי עפר למשך מספר חודשים או שנים, עד אשר ימצא להם שימוש. אולם קידום תכנית זו נעצר בשל מחלוקות שונות.

יש לציין כי ישנה חפיפה חלקית בין כלי רכבי המשא המשמשים להובלת עודפי עפר ואלו המשמשים להובלת פסולת בניין, אולם אין מידע מבוסס על היקף חפיפה זו.

מכאן עולה כי בעיית עודפי העפר היא בעלת מאפיינים מסוימים ייחודיים, השונים מזרמי פסולת אחרים, כיוון שבמקרים רבים ניתן לעשות בהם שימוש כתחליף לחומר בתולי ואף לסחור בהם. שוני זה מחייב גיבושו של פתרון מערכתי מותאם, אשר יתכלל את הפעילות של הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, בהם משרד האנרגיה, מנהל התכנון ורמ"י, תוך התחשבות בהיבטים הייחודיים לזרם זה. על-כן מומלץ לבצע בחינה נוספת ייעודית הממוקדת בפתרונות לזרם עודפי העפר, בשיתוף עם הגורמים הרלוונטיים, על מנת לגבש מענה כולל לסוגיה זו טרם קבלת החלטה בנושא החלת האסדרה המוצעת על זרם זה.

9. סיכום עלויות משקיות ותועלת פוטנציאלית

כאמור יישום החלופה יטיל עלויות כספיות ישירות על המשק, כדלקמן:

כאמור לעיל, עלות הניקוי של פסולת מעורבת ופסולת בניין מהשטחים הפתוחים בלבד, מוערכת בכ-180 מלש"ח בשנה. על-כן, התועלת מהפחתה הצפויה של כ-80% בשיעור השלכת הפסולת באופן בלתי-חוקי מוערכת ב-144 מלש"ח. בהנחה כי אמצעים אלו יביאו לצמצום של 50% מנזקי זיהום האוויר משריפת פסולת שהושלכה באופן בלתי חוקי (הערכה זו נמוכה יותר מכיוון שחלק מהפסולת נשרפת סמוך למקום היווצרה, ללא הובלה) צפויה תועלת נוספת של כ-443 מלש"ח בשנה. זאת מבלי לכלול תועלות מהפחתת הפגיעה במערכות אקולוגיות, זיהום קרקע ומים, פגיעה בערך הקרקע ושאר עלויות חיצוניות. משמע - התועלת נטו מהאסדרה המוצעת נאמדת לכל הפחות בכ-500 מלש"ח בשנה.

מפרספקטיבה של השלטון המקומי, חלק ניכר מעלויות ניקוי הפסולת מושתות במידה רבה על הרשויות המקומיות, ובמיוחד על המועצות האזוריות, אשר בתחומן נעשות מרבית השלכת הפסולת והן נושאות באחריות לטיפול במפגעים אלו בעלות בסדר גודל של עשרות מיליוני ש"ח בשנה. בנוסף חלה אחריות נושאי משרה במקרים מסוימים לפינוי המפגעים הללו. מנגד מטבע הדברים חלק הרשויות המקומיות מפעילות במישרין מערכים לפינוי הפסולת העירונית בתחומן. מנתוני משרד התחבורה לשנת 2022, 50 רשויות מקומיות החזיקו בבעלות על 445 רכבי אשפה לפי החלוקה הבאה: 426 רכבי אשפה בדחס, 16 משא אשפה עם מנוף, 3 משא אשפה. העלות השנתית של החלת הרגולציה המוצעת לרשויות המקומיות מסתכמת בכ-2 מלש"ח בשנה בלבד לכלל הרשויות יחדיו. עלות זאת כאמור מהווה רק כ-2.6% מעלות אחזקת כלי הרכב עצמם והיא קטנה בסדר גודל מהעלות לשלטון המקומי של הטיפול במפגעי הפסולת עצמם.

10. המלצות שאינן בסמכות המשרד

א. המלצה בסמכות מנהל התכנון - כחלק מיישום "נוהל טופס 4" לצורך קבלת אישור תחילת עבודות עבור עבודות טעונות היתר מחויבים בעלי היתרי בניה למסור לוועדות המקומיות תצהיר על כמות הפסולת הצפויה ולהציג הסכם התקשרות עם אתר קצה לסילוק הפסולת. ריכוז הדיווחים באופן מקוון למערכת מרכזית, וחיבורה למערכת ניהול הפסולת של המשרד להגנת הסביבה, ישפר את היכולת של המשרד להגנת הסביבה ושל הוועדות המקומיות לפקח על פסולת הבניה ועל תנועתה, מרגע היווצרה (ועוד טרם לו) ועד לסילוקה ליעד המוצהר מראש. כמו כן, חיבור כזו צפוי לצמצם את היכולת לזייף אישורים ולמסור דיווחים שאינם מהימנים. חסרונו של מהלך זה שהוא יחול רק על פסולת שתיווצר במסגרת עבודות טעונות היתר ולא יחול על פסולת שתיווצר בעבודות שיפוץ שאינן נדרשות בהיתר.

על מנת להוציא לפועל מהלך זה, יש לאחד את הדרישות בין הוועדות המקומיות, להפוך את הדיווחים לדיגיטליים, לרכז אותם במערכת מרכזית ולחבר אליה את מערכת ניהול הפסולת של המשרד להגנת הסביבה.

ב. המלצה בסמכות הממונה על הבנקים – חידוד הוראת הממונה למניעת מתן אשראי/הלוואה לרכישת משאית להובלת פסולת ללא הצגת רישיונות מתאימים להובלת פסולת. זאת, על מנת לצמצם את הגישה של גורמים בלתי מורשים למימון בנקאי.

ג.  המלצה בסמכות משרד השיכון – הפעלת סמכותו של רשם הקבלנים לביטול רישום קבלן או לנקיטת אמצעי משמעת כלפיו בגין ביצוע עבירות לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה. עבירות אלה כוללות ביצוע עבודה אסורה שהיא עבודה בניגוד לתנאי היתר הבניה. אחד מתנאי ההיתר הוא פינוי פסולת הבניה לפי דין לאתר מוסדר.