טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (השקעת כספי אדם שמונה לו אפוטרופוס, ומי שמינה מיופה כוח לענייני רכוש), התשפ"ד- 2024.

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

תקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (השקעת כספי אדם שמונה לו אפוטרופוס, ומי שמינה מיופה כוח לענייני רכוש), התשפ"ד- 2024 (להלן – תקנות ההשקעה) נועדו להחליף את תקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (דרכים להשקעת כספי חסוי), התש"ס- 2000. התקנות האחרונות קובעות את החובות החלות על אפוטרופוס בבואו להשקיע את כספי האדם שמונה לו אפוטרופוס. חלוף העיתים, התפתחות הכלכלה וכן הגישות השונות שהתפתחו לאורך השנים באשר לתפקיד האפוטרופוס, הצריכו בחינה מחודשת של התקנות. על כן, מוצע לעדכן את ההסדר הקיים בעניין השקעת כספים של אדם שמונה לו אפוטרופוס, ומי שמינה מיופה כוח לענייניו הרכושיים ולקבוע בתוך המסגרת הכללית של השקעה שנועדה להבטיח את הונו של אותו אדם, דרכי השקעה מגוונות שמאפשרות לאפוטרופוס ומיופה כוח לנהל את הכספים באופן מיטבי לטובת צרכי הקיום. במסגרת התקנות החדשות, מוצע להחיל הסדר זה גם על מיופה כוח בייפוי כוח מתמשך שנכנס לתוקף, זאת במטרה לעודד אותם להשקיע את כספי הממנה בהתאם לתקנות ולנהל כספים אלה באופן מקצועי ואמין.

מטרה נוספת היא לצמצם את המקרים בהם נדרש אישור השקעה מראש של בית המשפט, בין השאר, על ידי מתן סמכות לאפוטרופוס הכללי לאשר בקשות השקעה החורגות מהוראות התקנות.  התקנות יחולו כאשר האדם שמונה לו אפוטרופוס או הממנה בייפוי כוח מתמשך לא הותיר הנחיות מקדימות לעניין אופן השקעת כספיו במסמך הנחיות מקדימות או בייפוי כוח מתמשך שהופקד.

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד המשפטים:

תקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (השקעת כספי אדם שמונה לו אפוטרופוס, ומי שמינה מיופה כוח לענייני רכוש), התשפ"ד-2024

 

 

 

___ ב________ התשפ"ד (___ ב________ 2024)

[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])

(חמ __3-6522)

 

__________________

יריב לוין

שר המשפטים

 

 

 

 

 

דברי הסבר

תקנות הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (דרכים להשקעת כספי חסוי), התש"ס-2000 (להלן – התקנות) הותקנו מכוח סמכותו של שר המשפטים לפי סעיף 50 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן – החוק), והן קובעות הוראות בעניין דרכי השקעת כספי אדם שמונה לו אפוטרופוס לענייני רכוש (להלן – האדם) "לשם שמירת הקרן והבטחת פירות".

עם השנים, והניסיון שנצבר ביישום התקנות, ובכלל זה בחינת דרכי ההשקעה על ידי האפוטרופוס הכללי (שהוא המשיב לבקשות השקעה המוגשות לבית המשפט מכוח תקנה 6 לתקנות), התחדדה ההבנה כי יש לעדכן את הסדר ההשקעה שבתקנות במספר היבטים. זאת, במטרה להגביר את שיתוף הפעולה של האפוטרופוסים ולעודד אותם להשקיע את כספי אדם שמונה לו אפוטרופוס בהתאם לתקנות ולנהל כספים אלה באופן מקצועי, אמין ומפוקח. התקנות נועדו לדאוג לכך שהכספים יוכלו לשמש את צרכי אדם שמונה לו אפוטרופוס להמשך חייו, וישנה חשיבות שהאפוטרופוסים ישקיעו את הכספים בהתאם לתקנות על מנת למנוע פגיעה פיננסית על ידי השקעות בסיכון גבוה מחד גיסה או אי השקעה בכלל מאידך גיסה.

האפוטרופוס הכללי קיים לפני מספר שנים הליך הערכת השפעת רגולציה (RIA) בשיתוף מחלקת תכנון ואסטרטגיה של משרד המשפטים לטובת התיקונים הנחוצים בתקנות.

הליך זה הציף מספר קשיים מרכזיים בהוראות התקנות הקיימות, שכעת מוצע לתקנם –

(1)  החובה לאשר השקעה מראש בבית המשפט בכל השקעה של סכום שמעל מיליון ₪ או בהשקעה שאינה בהתאם לדרכי ההשקעה שבתקנות, מכבידה על אפוטרופוסים רבים (בעיקר כאלה שמונו לבן משפחה או קרוב) ומרתיעה אותם מפני השקעות. על כן, מוצע לצמצם באופן משמעותי את המקרים שבהם יידרש אישור להשקעת כספים בכלל, ואישור של בית המשפט בפרט. במקרים המצומצמים שיחייבו אישור השקעה מראש, תעבור הסמכות למתן האישור מבית המשפט לאפוטרופוס הכללי. מוצע לאפשר אישור מינהלי בידי האפוטרופוס הכללי לגבי כל סכום השקעה ולא לקבוע סכום מסוים שמעליו יהיה צורך באישור בית משפט. זאת מאחר שלא נמצאה סיבה להבחין בין הסכומים ודווקא להחיל הסדר מחמיר יותר לגבי סכום גבוה יותר. רק במקרים שבהם האפוטרופוס הכללי ידחה בקשה לאישור השקעת כספים של האדם החורגת מהוראות התקנות, תעבור הבקשה לבית המשפט.

(2)  דרכי ההשקעה האפשריות לפי התקנות מצומצמות, ועולה הטענה שהן לא מאפשרות כמעט השאת רווח לאדם. כמו כן, הן לא מתאימות לכלל האנשים מבחינת הסיכון שהם יכולים להרשות לעצמם לקחת (בהתאם למצבם הכלכלי) וכן הסיכון שהם מעוניינים לקחת (למשל, בהכרת דרכי ההשקעה שהאדם בחר לפני המינוי). המחוקק נקט בעמדה שמרנית יחסית בנוגע לאופן ההשקעה של כספי האדם –  בחירת אפיקי השקעה סולידיים של כספי האדם המשקפים רמת סיכון נמוכה יחסית, ובנוסף קביעת דרישה לקבלת אישור בית משפט בנסיבות שנקבעו. שמרנות זו מובנת בנסיבות העניין ולאור הוראות החוק, אולם יש לאפשר גם אפיקי השקעה חדשים, מגוונים וגמישים יותר. לפיכך מוצע להרחיב את דרכי ההשקעה.

נוסף לכך, לאחרונה התחדדה ההבנה כי יש לעגן בדין הסדר גם בכל הנוגע להשקעת כספי ממנה לפי ייפוי כוח מתמשך לענייני רכושו שנתן, שכן אין כיום הסדרה ייעודית בחוק או בתקנות, על אף העובדה שהשימוש בייפוי כוח מתמשך הולך וגובר. מוצע איפוא להחיל את ההסדר המתוקן גם על ייפוי כוח מתמשך לענייני רכוש שנכנס לתוקף שבו לא ניתנו הנחיות מקדימות בהתאם לסעיף 32לד(3) לחוק  הקובע כי "השר רשאי לקבוע הוראות לענין ניהול חשבונות הממנה על ידי מיופה הכוח".  ניהול חשבונות הממנה על ידי מיופה כוח חל, בין השאר, על ניהול השקעות,  כמו גם על תשלומים, אשראי וכו'

 

תקנה 1 – הגדרות

מאחר שהתקנות המוצעות כוללות מכשירים פיננסיים להשקעה מוצע לשאוב הגדרות מתאימות. חלק אחר של ההגדרות נובע מהחוק.

תקנה 2 – השקעת כספו של אדם

תקנת משנה (א) –

ראשית, מוצע לקבוע כי הנחיות מקדימות שנתן האדם בנוגע לדרכי השקעת כספיו לפי סעיף 32א או 35א לחוק, יגברו על כל הוראה אחרת, ועל האפוטרופוס או מיופה הכוח, לפי העניין, להשקיע את הכספים לפי הנחיות אלה. כמו כן, מוצע להבהיר כי אדם רשאי ליתן בהנחיות המקדימות סמכות בלעדית לאפוטרופוס או למיופה כוח  להשקיע את כספו לפי שיקול דעתם הבלעדית.

ככל שהאדם לא קבע הנחיות מקדימות כאמור, מוצע לקבוע הוראות אשר השקעה לפיהן לא תחייב קבלת אישור כלשהו, וזאת ללא מגבלת סכום. הוראות אלה ייצרו הבחנה בין כספי האדם כמפורט להלן:

(1)  כספים לצרכים מידיים – כספים הנדרשים לצרכי האדם בתוך שישה חודשים ממועד ההשקעה, לא תהיה חובה להשקיעם וניתן יהיה להותירם בחשבון התשלום (הבנק) של האדם.

(2)  כספים לצרכים שוטפים – כספים אשר צפוי כי יידרשו לצרכי האדם בתוך שנתיים ממועד ההשקעה, למעט כספים לצרכים מידיים, יושקעו בעיקר בפיקדונות קצרי טווח (ללא שינוי מהוראות התקנות הקיימות לעניין זה).

(3)  כספים עודפים – כספים שאינם לצרכים מידיים ואינם לצרכים שוטפים כאמור, ניתן להשקיעם אצל האפוטרופוס הכללי (בדומה להסדר הקיים היום, תוך הרחבתו גם לכספי ממנה לפי ייפוי כוח מתמשך) או בדרכי השקעה שנקבעו בתוספת. מובהר כי אפוטרופוס שמשקיע את הכספים באחד מדרכי ההשקעה שנקבעו בתוספת, רשאי לעשות כן גם באמצעות קרנות נאמנות, קרנות סל, קופת גמל או מכשיר פיננסי אחר. התוספת מפרטת את רשימת המכשירים הפיננסיים שניתן להשקיע בהם ואת טווח החשיפה של כל מכשיר ומכשיר, כשהכוונה היא לאפשר גמישות לאפוטרופוס או לממונה לגבש תיק השקעות ששומר על הקרן ומאפשר גם תשואה הולמת והכל בהתאם לשיקולי ההשקעה המיוחדים לכל אדם ואדם בהתאם למאפייניו האישיים ולהונו. המכשירים שניתן להשקיע בהם מגוונים כשלצד כל מכשיר ומכשיר, רמת הסיכון המקסימלית לגבי החשיפה של הרכב התיק – לצד המכשירים הסולידיים הכוללים את פיקדונות שקליים אצל גוף מפוקח (בנקים, חברות ביטוח או קופות גמל), אג"ח שהנפיקה המדינה מצויים מוצרים שרמת הסיכון בהם גבוהה יותר ברמות חשיפה הולמות (אג"ח קונצרני –שיש בו סיכון לחשיפה לאי פירעון של הלוואה וכן מניות או מט"ח שיש בו חשיפה לשער מטבע). לגבי נזילות בחשבון בנק – זו הוגבלה במטרה להבטיח כי עיקר הכסף של האדם מצוי במכשירים מניבים.

 

תקנת משנה (ג) –

מוצע לקבוע שכר מקסימום למנהל תיקי השקעה או ליועץ פנסיוני אם אפוטרופוס השקיע את כספי האדם באמצעותו, בשיעור שנתי שלא יעלה על 0.5% מסך כל הכספים של אותו אדם שהשקיע המנהל או היועץ באותה שנה. מטרת ההוראה למנוע בזבוז או שימוש לרעה בכספי האדם, וזאת בדומה לחיקוקים אחרים, למשל, תקנה 9 לתקנות הנאמנות (דרכי השקעת כספי הקדש ציבורי), תשס"ד-2004. הוראה זו אינה תחול ככל שנקבע אחרת בהנחיות מקדימות שנתן האדם.

תקנת משנה (ד) –

מוצע לקבוע הוראה כללית להשקעת הכספים שתנחה את האפוטרופוס או מיופה הכוח, לפי העניין, במילוי תפקידו. כך, האפוטרופוס או מיופה הכוח יצטרכו לבחון אחת לשנה לפחות את ההשקעות, כדי להבטיח שהן מספקות מענה ראוי לצרכיו השוטפים והמיוחדים של האדם, ושלא נדרש בהן שינוי. מובהר כי מדובר בחובה נורמטיבית ולא יהיה חובת דיווח או פיקוח פרטני על כך.

תקנת משנה (ה) –

על האפוטרופוס או מיופה הכוח להתייעץ עם האדם בנוגע להשקעות כספיו לפי תקנות אלה, ולפעול לפי רצונו ככל שניתן לעשות כן, וזאת לפי ההוראות הרלוונטיות שנקבעו בהקשר זה בחוק.

תקנת משנה (ו) –

האפוטרופוס הכללי יהיה רשאי לאשר מראש תוכניות ומסלולי השקעה שמותאמים לאנשים בעלי מאפיינים שונים וזאת במטרה להעמיד לרשות הציבור תוכניות ומסלולי השקעה מוצעים שהאפוטרופוס או שמיופה הכוח יהיה רשאי להשקיע בהם וזאת בנוסף לאפשרויות השקעה המפורטות בתוספת.  

 

תקנה 3 – בקשה לאישור השקעת כספים

אפוטרופוס או מיופה כוח, לפי העניין, רשאי להגיש בקשה לאישור השקעה של כספי האדם החורגת מהוראות תקנה 2 המוצעת , וזאת אם סבר כי ההשקעה תהיה לטובת שמירת הקרן הנומינלית, הריאלית והבטחת פירות וכן בהתחשב בצרכיו השוטפים והמיוחדים של האדם ובהיקף נכסיו וסוגיהם.

מוצע כי בקשה כאמור תוגש לאישור האפוטרופוס הכללי, באופן מקוון או בדרך אחרת שיפרסם האפוטרופוס הכללי, וזאת במטרה להפחית בירוקרטיה ולצמצם את הצורך בפנייה לבית המשפט.

כמו כן, מוצע לקבוע כי הבקשה תכלול פרטי מידע בדבר כלל נכסיו של האדם, התחייבויותיו, הכנסותיו והוצאותיו, המפורטים בתקנת משנה (ג), ויצורפו אליה מסמכים כמפורט בתקנת משנה (ד), וכן הצהרת המבקש כי הפרטים שמסר נכונים. מובהר כי לאפוטרופוס הכללי הסמכות לדרוש פרטים ומסמכים נוספים אם מצא כי הם נדרשים לצורך אישור הבקשה

פרטי המידע והמסמכים שיש לצרף לבקשה, גובשו ברובם בהתאם ל"טופס בקשה להשקעת כספי חסוי" שמעוגן בתקנות כיום, והתווספו לו מספר פרטים נוספים, לרבות עמדת האדם לגבי השקעת הכספים המבוקשת. מובהר כי אם האדם מנהל חשבון בנק משותף עם בן זוגו, יובאו הפרטים והמסמכים האמורים, הנוגעים לאותו חשבון משותף, לגבי שני בני הזוג. 

 

תקנה 4 – אישור האפוטרופוס הכללי או העברה לאישור בית משפט

מוצע לקבוע כי האפוטרופוס הכללי הוא המוסמך לאשר בקשות לאישור השקעה לפי תקנה 3, וזאת חלף המצב כיום שבו בקשה לאישור השקעה החורגת מהתקנות מחייבת אישור בית המשפט (כשהאפוטרופוס הכללי הוא המשיב לבקשות אלה). כאמור לעיל, הדרישה לאישור בית המשפט מכבידה ומרתיעה אפוטרופוסים רבים, ולכן מוצע להקל את הנטל וליצור פנייה מקוונת ופשוטה לאפוטרופוס הכללי חלף הפנייה לבית המשפט.

האפוטרופוס הכללי יהיה רשאי לאשר את הבקשה כפי שהוגשה לו או בשינויים מוסכמים על המבקש, וזאת בהתקיים מספר תנאים – על המבקש לציין כי למיטב ידיעתו אין בן משפחה או קרוב לאדם המתנגדים לבקשה, וכן כי האדם עצמו אינו מתנגד לה (ואם לא ניתן לברר את דעתו של האדם, על המבקש לציין זאת); שנית, הבקשה אינה מנוגדת להנחיות מקדימות שנתן האדם לפי תקנה 2(א), למעט אם מדובר בהנחיות שלא ניתנות ליישום לפי סעיפים 32לא(ב) או 32לא(ג) לחוק.

על מנת להקל על האפוטרופוס או המיופה כוח, לפי העניין, מוצע לקבוע כי אם האפוטרופוס הכללי לא מצא לנכון לאשר את הבקשה, הוא יעביר אותה לבית המשפט בהתאם לבקשת האפוטרופוס או המיופה כוח בבקשה המוגשת. על האפוטרופוס הכללי לקבל החלטתו באשר לבקשה בתוך 60 ימים מהמועד בו הוגשה לו או מיום שהוגשו לו פרטים ומסמכים שדרש לפי תקנה 3(ז) המוצעת. אם תדחה הבקשה, ינמק האפוטרופוס הכללי את החלטתו.

 

תקנה 5 – כספים שהיו מושקעים ביום מינוי האפוטרופוס או ביום הכניסה לתוקף של ייפוי כוח מתמשך

הוראות תקנה זו מסדירות את אופן ניהול כספי האדם שהיו מושקעים ערב מינויו של האפוטרופוס או כניסתו של ייפוי הכוח המתמשך לתוקף, לפי העניין. ככלל, מוצע לקבוע כי על האפוטרופוס או מיופה הכוח להשקיע את כספי האדם לפי הוראות התקנות המוצעות, כאשר ניתנת לו תקופה של 90 ימים מיום המינוי או הכניסה לתוקף, לפי העניין, על מנת לעשות כן. ככל שמועד מימוש הכספים הוא לאחר התקופה האמורה, ניתן להמתין עד למועד זה.

נוסף לכך, מוצע לאפשר לאפוטרופוס או מיופה הכוח, לפי העניין, להגיש בקשה לאישור השקעה לפי תקנה 3 המוצעת, באשר לכספים שהיו מושקעים ערב המינוי או הכניסה לתוקף, שלא בהתאם להוראות תקנות אלה.

התקנה אינה חלה ביחס לכספים המופקדים בקופת גמל במטרה שלא לפגוע בכספים המושקעים בכלי זה שלרוב ההשקעות שם מבוססות על הטבות מס משמעותיות ואשר משיכה מהן גם לאחר המועד שהפכו נזילות עשויה לפגוע במשקיע.

 

תקנה 6 – תחילה ותחולה

מוצע כי התקנות יחולו לגבי רוב הוראותיהן 30 ימים מיום התחילה ואולם לגבי תחילת ההסדר המקנה את אישור ההשקעה באפוטרופוס הכללי חלף בית המשפט מוצע כי היא תהיה בתום שנתיים מתחילתן של התקנות, וכי עד לאותו מועד האישור הדרוש לפי המתווה המוצע יינתן בידי בית המשפט. 

 

תקנה 7 – הוראות מעבר

מוצע לקבוע כלל בהוראת מעבר לפיו ככל שלא נקבעו הנחיות מקדימות בעניין השקעות כספים בייפוי הכוח המתמשכים שהופקדו באפוטרופוס הכללי ערב תחילת התקנות המוצעות, יראו במיופה כוח לענייני רכוש כמוסמך להשקיע את כספי האדם על פי שיקול דעתו.

כמו כן, מוצע לקבוע כי בתקופה של שנתיים מיום התחילה, כאמור לעיל, השקעת כספי אדם שאינה לפי תקנה 2 טעונה אישור מראש של בית המשפט ולא של האפוטרופוס הכללי.