תוכן עניינים

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו 2

ה. עיקרי החוק המוצע. 3

ז. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים. 3

ח. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה. 3

י. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי 3

יא. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע:. 3

1.  הוראת שעה לשנים 2023, 2024, 2026 ו-2027. 4

דברי הסבר. 4

 

תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 23) (הוראת שעה), התשפ"ג-2023

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 24 בפברואר 2023 בעניין התכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית האמורה, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 23) (הוראת שעה), התשפ"ג-2023.

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992 (להלן – חוק המסגרות),  חוקק בשנת 1992 על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי) משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.

מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, לרבות בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית.

הקשחת המגבלות האפקטיביות על תקציב המדינה בשל הוספת מגבלת ההוצאה הביאה להתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות. לאור זאת, תוקן בשנת 2015 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב), שבמסגרתו נקבעו הוראות לעניין ה"נומרטור". תיקון זה נועד להגביל את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית ללא מציאת מקור תקציבי לכך. השימוש בנומרטור החל משנת 2016 גרם לצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ותרם ליכולת לעמוד במגבלות התקציביות.

יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה, שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.

כעת, לאור העלייה הניכרת ברמת המחירים בשל האצת האינפלציה בשנת 2022 לעומת השנים שקדמו לה, ולאור התגברות הסיכונים המקרו כלכליים הגלובליים מאידך, לרבות האצת האינפלציה, עליית סביבת הריבית והרעת התנאים בשווקי ההון, מוצע לבצע תיקון במגבלת ההוצאה הקבועה בחוק המסגרות, על מנת שעדכון מגבלת ההוצאה ישקף את הצרכים בתקציב.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

מוצע להגדיל באופן חד פעמי, בשנים 2023 ו-2024 את סכום ההוצאה הממשלתית המותרת באופן שמשקף את האצת האינפלציה החריגה על ידי שינוי אופן ההצמדה למדד המחירים לצרכן לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית בשנים הקרובות.

כמו כן, בשל התיקון האמור מוצע כי בשנים 2026 ו-2027 ינוכה הרכיב התוספתי כך שלא ייספר פעמיים וכדי שלא להביא לסטייה משמעותית וארוכת טווח מתוואי גידול מגבלת ההוצאה בשנים הבאות.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון חוק  הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

הגדלת תקרת ההוצאה הקבועה בחוק תקציב שנתי באופן חד פעמי בשנים 2023 ו-2024.

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

 

הצעת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 23) (הוראת שעה), התשפ"ג-2023

דברי הסבר

כללי    חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב–1992 (להלן – חוק המסגרות),  חוקק בשנת 1992 על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקלית, ולשם יצירת מסגרת פיסקלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קובע תקרת גרעון כאחוז מהתוצר, אשר מהווה מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו בהתייחס להכנסות החזויות. בתחילת שנות ה-2000 נוספה לתקרת הגרעון מגבלת ההוצאה – מגבלה נוספת המגדירה את שיעור הגידול המקסימלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי) (להלן - ההוצאה לחישוב מגבלת ההוצאה) משנת כספים מסוימת לשנת הכספים שאחריה.

מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, לרבות בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון שעודכן, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב תוצר הרצוי לטווח הארוך) ויחס החוב תוצר השנתי האחרון שפורסם רשמית.

הקשחת המגבלות האפקטיביות על תקציב המדינה בשל הוספת מגבלת ההוצאה הביאה להתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות. לאור זאת, תוקן בשנת 2015 חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב), שבמסגרתו נקבעו הוראות לעניין ה"נומרטור" (ראו בנפרד). תיקון זה נועד להגביל את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית ללא מציאת מקור תקציבי לכך. השימוש בנומרטור החל משנת 2016 גרם לצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ותרם ליכולת לעמוד במגבלות התקציביות.

יצוין כי קביעת מגבלות פיסקליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה, שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה ובשיפור עקבי בשוק העבודה.

כעת, לאור העלייה הניכרת ברמת המחירים בשל האצת האינפלציה בשנת 2022 לעומת השנים שקדמו לה, ולאור התגברות הסיכונים המקרו כלכליים הגלובליים מאידך, לרבות האצת האינפלציה, עליית סביבת הריבית והרעת התנאים בשווקי ההון, מוצע לבצע תיקון במגבלת ההוצאה הקבועה בחוק המסגרות, על מנת שעדכון מגבלת ההוצאה ישקף את הצרכים בתקציב.

מגבלת ההוצאה מורכבת מרכיב ריאלי המשקף את גידול הוצאות הממשלה הקשור בין היתר בגידול הדמוגרפי הגבוה של אוכלוסיית ישראל מצד אחד, ואת יעד יחס החוב תוצר הארוך טווח מצד שני, באופן שמאפשר התכנסות הדרגתית ליעד יחס החוב תוצר הארוך טווח. לצד הרכיב הריאלי מגבלת ההוצאה כוללת גם רכיב נומינלי אשר נועד להביא לידי ביטוי שינויים ברמת המחירים ואת השפעותיהם על גובה ההוצאה הממשלתית. הרכיב הנומינלי מחושב כממוצע מדד המחירים לצרכן כפי שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, על פי הנתונים השנתיים עבור שלוש שנים שקדמו לשנה הקודמת לשנת התקציב הרלוונטית.

לסעיף 1           לאור האמור, מוצע להגדיל באופן חד פעמי, בשנים 2023 ו-2024 את סכום ההוצאה הממשלתית המותרת באופן שמשקף את האצת האינפלציה החריגה על ידי שינוי אופן ההצמדה למדד המחירים לצרכן לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית בשנים הקרובות. כך, מוצע כי, בשנת 2023 שיעור ההצמדה יהיה ממוצע מדד המחירים לצרכן בשנת 2022 שהוא 4.4% (לעומת ממוצע השנים 2019 עד 2021 העומד על 0.6%). ובשנת 2024 שיעור ההצמדה יהיה ממוצע מדד המחירים לצרכן בשלוש השנים שקדמו לאותה שנה אשר עומד על 3.3%.

כמו כן, בשל התיקון האמור מוצע כי בשנים 2026 ו-2027 ינוכה הרכיב התוספתי כך שלא ייספר פעמיים וכדי שלא להביא לסטייה משמעותית וארוכת טווח מתוואי גידול מגבלת ההוצאה בשנים הבאות.