תוכן עניינים

ג. עיקרי הוראות החוק המוצע. 6

ד. השפעת החוק על הדין הקיים. 6

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה. 7

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על ההיבט המנהלי 7

ז. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר. 7

תזכיר חוק הדרכונים (תיקון מס' 10), התשפ"ג-2023. 8

תזכיר חוק מטעם משרד הפנים

ביום 28.7.2017 נכנס לתוקף חוק הדרכונים (תיקון מס' 9), תשע"ז-2017 (להלן: תיקון 2017) שעיקרו קובע כי: "לא יסרב השר לתת דרכון ראשון למי שקיבל את אזרחותו לפי סעיף 2 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 בשל כך בלבד שטרם השתקע בישראל." משמעות תיקון 2017 הייתה כי עולה חדש, הזכאי לאזרחות ישראלית מיד עם עלייתו, זכאי גם לדרכון ישראלי מיד עם קבלת האזרחות הישראלית.

עד לתיקון 2017 מדיניות שר הפנים הייתה ככלל שלא להעניק דרכון לעולה בשנת עלייתו הראשונה, וזאת בהתאם להחלטת ממשלה מס' 303 מיום 23.2.1964 לפיה אין ליתן דרכון לעולה הנמצא בישראל פחות משנה אלא במקרים חריגים, ומכוח סעיף 4(א) לחוק הדרכונים תשי"ב-1952, אשר קובע כי אזרח ישראלי שלא השתקע עדיין בארץ - רשאי שר הפנים להעניק לו דרכון לתקופה קצרה מעשר שנים, או תעודת מעבר.

מדיניות זו באה על רקע העובדה כי בשונה מרוב מדינות העולם, בהן קבלת האזרחות נעשית באופן הדרגתי ולאחר תושבות של מס' שנים באותה המדינה, בישראל עולים מקבלים אזרחות מיד עם כניסתם אליה. לאור זאת היה צורך למנוע מצב של שימוש בדרכונים ישראליים על ידי מי שמימשו את זכותם לקבל אזרחות ישראלית מכוח שבות, אך למעשה זיקתם לישראל היא פורמאלית בלבד מאחר וכלל לא השתקעו בה, והביטוי היחיד לזיקה זו הוא השימוש בדרכון ישראלי.

המדיניות של אי-הענקת דרכונים לאזרחים שאינם מקיימים זיקה לישראל אושרה בפסיקת בג"ץ לאורך השנים: בבג"ץ 4896/95 פטרוניוק נ. שר הפנים נאמר כי היא באה למנוע מצב בו זכאי שבות מגיעים לישראל אך ורק על מנת לקבל דרכון ישראלי, הפותח דלתות למדינות רבות אשר מוכנות לאפשר למחזיקים בדרכון ישראלי להיכנס אליהן בלא אשרה, מתוך הנחה כי הם קשורים למדינת ישראל וישובו אליה. "מדיניות שונה, סופה לפגוע באזרחי ישראל כולם, שתימנע מהם כניסה למדינות שונות בלא אשרה". גם בבג"ץ 3282/98 לוצ'נסקי נ. שר הפנים נקבע כי "אזרחות אינה תנאי מספיק לקבלת דרכון", וכי במצב בו לא הייתה השתקעות, החלטת שר הפנים שלא להעניק דרכון ישראלי הינה סבירה.

בעע"ם 4351/11 זוטוב נ. שר הפנים, בית המשפט שב ואישר את המדיניות האמורה, תוך ציון העובדה כי:

"שאלת זכאותם לדרכונים של מי שרכשו אזרחות מכוח שבות ולא התגוררו בישראל תקופת זמן משמעותית היא סוגיה בעלת ייחוד גם במבט השוואתי. אלה הם פני הדברים, במידה רבה, בשל כך שהליך התאזרחות מחייב, במקרה הרגיל, עמידה בדרישה נמשכת של תושבות כחלק מההליך. עולים חדשים המקבלים אזרחות "אוטומטית"... פטורים מדרישת התושבות, ולכן השאלה מתעוררת בעניינם באופן שאינו מגיע לכלל דיון במרבית המקרים של התאזרחות במדינות אחרות".

תיקון 2017 הוגש כהצעת חוק פרטית. הצעת החוק עוררה חששות בקרב גורמי המקצוע במשרדים השונים מפני ניצולה לרעה ע"י מי שאין להם כל כוונה להשתקע בישראל ו/או גורמים עבריינים. החשש היה כי הדרכון הישראלי ינוצל כדי להיכנס לארצות שמאפשרות לבעלי דרכון ישראלי להיכנס לתחומן, בלא אשרה נוספת. בנוסף עלה חשש כי שינוי המצב הקיים עלול להביא ליצירת תמריץ שלילי להגשת בקשה לעולה מכוח חוק השבות, ובכלל זה גם במקרים שבהם אין כוונה להשתקע בישראל. לפיכך, במסגרת הדיונים בכנסת עלתה כבר באותה עת, ההצעה כי בחלוף שנה מתיקון החוק תיעשה בחינה של השלכות התיקון.

בחלוף 3 שנים מתיקון 2017 נערכה בחינה של השלכותיו ממנה עלה כי תיקון החוק הביא לתופעה רחבת היקף של ניצול האפשרות לקבל אזרחות ישראלית מידית מכוח חוק השבות אך לשם קבלת דרכון ישראלי, ללא קיום זיקה ממשית אחרת למדינה.

לאור עמדת כלל גורמי המקצוע, ביום 24.11.2020 הופץ תזכיר חוק שעניינו החזרת החוק לנוסחו כפי שקדם לתיקון מס' 9, באופן המסמיך את שר הפנים להעניק דרכון ישראלי לעולה רק לאחר השתקעותו בישראל.

במקביל לפרסום התזכיר, ובשים לב לכך שהתופעה של עלייה לישראל ללא השתקעות וניצולה לשם קבלת דרכון ישראלי נמשכה, הנחה שר הפנים כי תוקף הדרכון הראשון שיינתן לעולים אשר לא השתקעו בישראל יהיה לשנה בלבד, ולא לחמש שנים כפי שהיה מאז נכנס לתוקף תיקון מס' 9, וזאת במטרה להביא להחלשת התמריץ לעליה לישראל על ידי מי שכלל אינו מתכוון להשתקע בה, ובכך לצמצום התופעה שנוצרה בעקבות תיקון 2017.

חרף הנחייה זו, בחינה חוזרת של השלכות תיקון 2017 שנעשתה לאחרונה העלתה כי מאז התיקון חלה עלייה דרמטית במספר העולים ממדינות מסוימות וכי אחוז גבוה מהעולים ממדינות אלה אינו משתקע בישראל, ועל אף זאת מוציא דרכון ישראלי.

להלן ריכוז נתוני מספר העולים מהמדינות השונות בשנים האחרונות:

מועד עליה	ארצות הברית	צרפת	רוסיה	אוקראינה	שאר בריה"מ לשעבר	שאר מדינות העולם	סה"כ
6/2015-7/2014	2,314	6,025	5,262	6,492	819	3,759	24,671
6/2016-7/2015	2,321	5,554	6,421	5,631	964	3,958	24,849
6/2017-7/2016	2,298	3,651	6,816	5,445	1,309	4,030	23,549
6/2018-7/2017	2,289	2,706	7,479	6,164	1,574	4,469	24,681
6/2019-7/2018	2,194	2,103	13,029	5,996	1,502	3,996	28,820
6/2020-7/2019	1,988	1,831	11,119	4,243	1,545	3,355	24,081
6/2021-7/2020	2,801	3,224	5,406	2,753	1,218	4,228	19,630
6/2022-7/2021	3,128	3,022	20,398	12,105	2,301	4,960	45,914
סה"כ	19,333	28,116	75,930	48,829	11,232	32,755	216,195

*יש להזכיר את ההאטה המשמעותית של מספר העולים בשנים 2020-2021 בשל השלכות מגפת הקורונה ועצירת התנועה הבין-לאומית.

הזינוק במספר העולים בחלק מהמדינות תואם נתון אחר שהתקבל, ולפיו מבין העולים שעלו לאחר תיקון 2017 והנפיקו דרכון בתוך חודש ממועד עלייתם, אחוז גבוה אינו שוהה בישראל. כך למשל, מאז יוני 2021 ועד יוני 2022 4,084 עולים ביקשו דרכון בתוך חודש ממועד עלייתם, ומתוכם 2,466 איש אינם שוהים בישראל, דהיינו כ-60%. מדובר באחוז גבוה באופן ניכר בהשוואה לעולים אשר הנפיקו דרכון ראשון בשלב מאוחר יותר ממועד העלייה אשר אינם שוהים בישראל, כעולה מהטבלאות שלהלן. מגמה זו קיימת מאז תיקון 2017, ומכאן ובהתאם לבחינת הנושא על ידי גורמי המקצוע, ניתן להסיק כי העלייה הדרמטית במספר העולים ממדינות מסוימות נובעת לכאורה, בעיקרה מזכאי שבות אשר ביקשו לקבל באמצעות עלייתם דרכון ישראלי, אך לא ראו למעשה להשתקע בארץ:

עולים ממועד עליה עד ניפוק דרכון לאומי ראשון שנמצאים בחו"ל ביום 10.1.2023

בטבלה זו ניתן לראות מהו מספר העולים שאינם שוהים בישראל ביחס לפרק הזמן שחלף ממועד עלייתם ועד למועד בו הנפיקו דרכון ראשון.

חודשים מעליה עד ניפוק דרכון לאומי ראשון	3 שנים לפני התיקון	שנתיים לפני התיקון	שנה לפני התיקון	עד שנה מהתיקון	שנה עד שנתיים מהתיקון	שנתיים עד 3 מהתיקון	3 שנים עד 4 מהתיקון	4 שנים עד 5 שנים מהתיקון	סה"כ
עד חודש	11		1	1,789	5,183	4,545	1,384	2,466	15,379
1-3 חודש	10	1	429	2,831	3,028	1,924	1,754	2,835	12,812
4-6 חודש	5	0	675	1,638	1,446	868	950	1,443	7,025
7-11 חודש	5	3	663	642	517	336	376	327	2,869
12-17 חודש	781	653	431	180	113	172	153	49	2,532
18-23 חודש	153	144	150	73	27	93	40	0	680
24 חודש ומעלה	253	235	145	79	74	88	11	0	885
סה"כ	1,218	1,036	2,494	7,232	10,388	8,026	4,668	7,120	42,182

*יש להזכיר את ההאטה המשמעותית של מספר העולים בשנים 2020-2021 בשל השלכות מגפת הקורונה ועצירת התנועה הבין-לאומית.

עולים ממועד עליה עד ניפוק דרכון לאומי ראשון

בטבלה זו ניתן לראות בתוך כמה זמן ממועד העלייה עולים הנפיקו דרכון ראשון.

הטבלה כוללת את כל העולים, ללא קשר להשתקעותם בישראל

חודשים מעליה עד ניפוק דרכון לאומי ראשון	3 שנים לפני התיקון	שנתיים לפני התיקון	שנה לפני התיקון	עד שנה מהתיקון	שנה עד שנתיים מהתיקון	שנתיים עד 3 מהתיקון	3 שנים עד 4 מהתיקון	4 שנים עד 5 שנים מהתיקון	סה"כ
עד חודש	13		1	2,331	7,270	6,300	2,154	4,084	22,153
1-3 חודש	11	6	1,332	9,509	10,707	7,520	5,935	10,749	45,769
4-6 חודש	7	10	2,453	6,534	5,436	4,471	4,409	8,803	32,123
7-11 חודש	23	14	3,223	2,735	2,252	1,626	2,229	2,253	14,355
12-17 חודש	4,857	4,853	2,888	1,000	690	1,185	1,812	482	17,767
18-23 חודש	1,150	1,186	814	406	265	603	406	0	4,830
24 חודש ומעלה	2,146	1,809	1,038	676	682	549	71	0	6,971
סה"כ	8,207	7,878	11,749	23,191	27,302	22,254	17,016	26,371	143,968

בנוסף וכפי שנמסר על ידי גורמי המקצוע במשרד העלייה והקליטה במסגרת הליכי הבחינה של תיקון 2017, התקבלו עדויות רבות מלשכות השטח של משרד העלייה והקליטה על קבוצות שמגיעות בליווי עו"ד רק על מנת למסור פרטי חשבון בנק שאליו יועברו תשלומי מענק סל קליטה ואינם מעוניינים לשמוע פרטים על החיים בישראל, על השתלבות ילדים בחינוך, השתלבות בתעסוקה וכיוצא בזה עניינים הנחוצים למי שהגיע על מנת להשתקע בחיים בישראל, ומיד לאחר מכן הם עוזבים את ישראל. עלות מענקי סל הקליטה שהועברו לחשבונות הבנק של אותם מבקרים לזמן קצר בנסיבות אלה מוערכת על ידי משרד העלייה והקליטה במיליוני שקלים. כמו כן, מבדיקת הנתונים שבידי משרד העלייה והקליטה כפי שנמסר על ידם, עולה כי קיימת מגמת עלייה בקרב העולים ממדינות חב"מ, שאינם משתקעים בישראל כלל ועוזבים לחו"ל תוך פחות מחודש לאחר קבלת מעמד העולה.

נתונים אלה תואמים את המגמה שעלתה גם במסגרת בירור וניתוח הנתונים ברשות האוכלוסין ולפיה חל היפוך במגמת ההשתקעות בישראל ביחס לפרק הזמן מאז העלייה: אם בשנים שקדמו לתיקון, אחוז העוזבים את ישראל מקרב העולים הלך ועלה ככל שחלפו השנים מאז שעלו, הרי שבשנים שלאחר התיקון אחוז העוזבים בסמוך לעלייתם עלה באופן משמעותי, והדבר בולט במיוחד ביחס לעולים מרוסיה וצרפת כעולה מהתרשים שלהלן:

במסגרת בחינת השלכות תיקון 2017 התקבלה גם עמדת גורמי הביטחון לפיה המשך המצב הקיים בהתאם לתיקון האמור, עלול להקל על ניצול לרעה של חוק השבות, למתן תיעוד ישראלי לגורמים שאינם זכאים לכך, ולשם ביצוע פעולות הפוגעות בביטחון המדינה.

בשים לב לנתונים לעיל בדבר השלכות תיקון 2017, תזכיר החוק המוצע מבקש לתקן את חוק הדרכונים באופן שישיב את המצב לקדמותו, כלומר, ביטול סעיף 6(ב) לחוק הדרכונים והחזרת נוסח החוק לנוסח אשר קדם לתיקון מספר 9 לחוק הדרכונים.

כך, החוק המוצע ישקף את המדיניות בנוגע למתן דרכון ראשון לעולים חדשים כפי שהייתה טרם התיקון לחוק – דהיינו, עולים לא יהיו זכאים לדרכון ישראלי באופן מידי, אלא בחלוף שנה ורק אם השתקעו בישראל.

ג. עיקרי הוראות החוק המוצע

החזרת סמכותו של שר הפנים שלא להעניק דרכון למי שלא השתקע בישראל גם ביחס למי שקיבל את אזרחות ישראלית לפי סעיף 2 לחוק האזרחות (אזרחות מכוח שבות).

קביעה כי החוק המוצע יחול אף על מי שקיבל את אזרחותו לפני כניסת החוק לתוקף.

ד. השפעת החוק על הדין הקיים

החוק המוצע מבקש להחזיר את נוסח החוק לזה שקדם לתיקון 2017, כך שסמכות שר הפנים שלא ליתן דרכון לאזרח ישראלי שלא השתקע בישראל תחול גם על עולים שקיבלו אזרחותם הישראלית לפי סעיף 2 לחוק האזרחות, באופן שדרכון ישראלי יוענק לעולה רק לאחר השתקעותו בישראל.

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

אין השפעה

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על ההיבט המנהלי

אין השפעה

ז. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק הדרכונים (תיקון מס' 10), התשפ"ג-2023


תיקון סעיף 4	1. ב	בחוק הדרכונים התשי"ב-1952[1] (להלן – החוק העיקרי) בסעיף 4(א) המילים "בכפוף להוראות סעיף 6(ב)" יימחקו.
תיקון סעיף 6	2.	בסעיף 6 לחוק העיקרי, סעיף קטן 6(ב) יימחק.
תחילה ותחולה	3.	תחילתו של חוק זה מיום פרסומו (בסעיף זה – יום התחילה), והוא יחול גם לעניין מי שקיבל את אזרחותו לפי סעיף 2 לחוק האזרחות התשי"ב- 1952[2], לפני יום התחילה.

דברי הסבר

כללי - ביום 28.7.2017 נכנס לתוקף חוק הדרכונים (תיקון מס' 9), תשע"ז- 2017 (להלן – תיקון 2017) שעיקרו קובע כי: "לא יסרב השר לתת דרכון ראשון למי שקיבל את אזרחותו לפי סעיף 2 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (המסדיר אזרחות מכוח שבות) בשל כך בלבד שטרם השתקע בישראל." משמעות תיקון 2017 הייתה כי עולה חדש, הזכאי לאזרחות ישראלית מיד עם עלייתו, זכאי גם לדרכון ישראלי מיד עם קבלת האזרחות הישראלית.

עד לתיקון 2017 מדיניות שר הפנים בהתאם לדין שנהג, הייתה ככלל שלא להעניק דרכון לעולה בשנת עלייתו הראשונה, וזאת בהתאם להחלטת ממשלה מס' 303 מיום 23.2.1964, לפיה אין ליתן דרכון לעולה הנמצא בישראל פחות משנה, אלא במקרים חריגים, ומכוח סעיף 4(א) לחוק הדרכונים תשי"ב-1952, אשר קובע כי אזרח ישראלי שלא השתקע עדיין בארץ - רשאי שר הפנים להעניק לו דרכון לתקופה קצרה מעשר שנים, או תעודת מעבר.

מדיניות זו באה על רקע העובדה כי בשונה מרוב מדינות העולם, בהן קבלת האזרחות נעשית באופן הדרגתי ולאחר תושבות של מס' שנים באותה המדינה, הרי שבישראל עולים מקבלים אזרחות מיד עם כניסתם אליה. לאור זאת היה צורך למנוע מצב של שימוש בדרכונים ישראליים על ידי מי שמימשו את זכותם לקבל אזרחות ישראלית מכוח שבות, אך למעשה זיקתם לישראל היא פורמאלית בלבד, והביטוי היחיד לה הוא השימוש בדרכון ישראלי.

לאחרונה נעשתה בחינה של השלכות תיקון 2017 ממנה עלה כי תיקון החוק הביא בהתאם לנתונים שנבחנו, לתופעה רחבת היקף, לכאורה, של ניצול האפשרות לקבל אזרחות ישראלית מידית מכוח חוק השבות אך לשם קבלת דרכון ישראלי, ללא קיום זיקה ממשית אחרת למדינה. גורמי הביטחון העלו חשש כי תיקון זה עלול להקל על ניצול לרעה של חוק השבות, למתן תיעוד ישראלי לגורמים שאינם זכאים לכך, ולשם ביצוע פעולות הפוגעות בביטחון המדינה.

לאור עמדת כלל גורמי המקצוע, מוצע להשיב את החוק לנוסחו כפי שקדם לתיקון מס' 9 לחוק, באופן המסמיך את שר הפנים להעניק דרכון ישראלי לעולה רק לאחר השתקעותו בישראל.

נוסח החוק המוצע זהה לנוסח החוק שצורף לתזכיר חוק הדרכונים שהופץ ביום 24.11.2020.

לסעיף 1 לחוק- סעיף זה מבטל את הסייג לסמכותו של שר הפנים שלא להעניק דרכון לאזרח שלא השתקע בישראל, אשר נוסף במסגרת תיקון מס' 9 לחוק הדרכונים.

לסעיף 2 לחוק- סעיף זה מבטל את סעיף קטן 6(ב) שהוסף לחוק הדרכונים במסגרת תיקון מס' 9 לחוק הדרכונים, ולפיו שר הפנים אינו מוסמך לסרב ליתן דרכון ראשון למי שקיבל את אזרחותו לפי סעיף 2 לחוק האזרחות בשל כך בלבד שטרם השתקע בישראל. ביטול סעיף 6(ב) לחוק הדרכונים מחזיר את נוסח החוק לזה שקדם לתיקון מס' 9 לחוק, כך שסמכות שר הפנים שלא ליתן דרכון לאזרח ישראלי שלא השתקע בישראל תחול גם על עולים שקיבלו אזרחותם הישראלית לפי סעיף 2 לחוק האזרחות, באופן שדרכון ישראלי יוענק לעולה רק לאחר השתקעותו בישראל.

לסעיף 3 לחוק- סעיף זה קובע כי החוק יחול גם על מי שרכש את אזרחותו הישראלית לפני כניסת החוק לתוקף, כך שהחזרת סמכותו של שר הפנים שלא ליתן דרכון ישראלי לעולים שלא השתקעו בישראל תחול ללא תלות במועד קבלת האזרחות.

[1] ס"ח התשי"ב, עמ' 260; התשע"ז, עמ' 1004.