תוכן עניינים

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים.. 2

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות. 4

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות. 4

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר. 4

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג – 2023, פרק ___: הגברת התחרות וצמצום עיוותים במקטע התיווך לביטוח ולחיסכון. 5

פרק ...: פנסיה וביטוח. 5

1. תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (יעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיונים) 5

"פרק ג'1: חובות גוף מוסדי כלפי בעל רישיון. 5

2. תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) 7

3. תיקון חוק קופות גמל. 9

4. תיקון חוק הבנקאות (רישוי) 10

5. תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) – הוראת שעה. 12

דברי הסבר. 12

 

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג – 2023, פרק ___: הגברת התחרות וצמצום עיוותים במקטע התיווך לביטוח ולחיסכון

 

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 24 בפברואר  2023, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנים 2023 ו-2024, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג – 2023, פרק ___: הגברת התחרות וצמצום עיוותים במקטע התיווך לביטוח ולחיסכון.

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

כל משק בית בישראל מחזיק במוצרי ביטוח וחיסכון. ביניהם גם ביטוחים וחסכונות הנדרשים לפי חוק, דוגמת חיסכון פנסיוני לשכיר או עצמאי וביטוח חובה לרכב. אולם, מורכבותם של מוצרי הביטוח והחיסכון, פערי מידע מובנים בין הלקוח לבין הגוף המוסדי, והטיות התנהגותיות מקשות על הפרט לקבל החלטות מושכלות בתחומים אלו. נוכח אתגרים אלה מתחדדת חשיבותו של מקטע התיווך, שתכליתו המרכזית היא לשפר את מידת ההתאמה של המוצר לצרכי הלקוח על ידי הגורמים המתווכים לביטוח ולחיסכון. ככלל, מקטע התיווך נשלט בידי סוכני הביטוח, בין אם תאגידים או סוכנים יחידים. סקר שבוצע עבור משרד האוצר מצא כי 82% מהנשאלים רכשו לפחות מוצר ביטוח אלמנטארי אחד דרך סוכן ביטוח ו-74% מהם רכשו מוצרי חיסכון פנסיוני באמצעות סוכן ביטוח פנסיוני. כיום, מודל התגמול המונהג על ידי הגופים המוסדיים מבוסס ברובו על תשלומי עמלות בשל מכירת מוצריהם המגולמים בדמי הביטוח ובדמי הניהול המשולמים לגוף המוסדי על ידי הלקוח. מבנה העמלות והבעלות הנוכחי של סוכני הביטוח מוביל לשורה של עיוותים, אשר מביאים לפגיעה בטובתו של המבוטח והחוסך.

 

על כן, מטרת הצעת החוק היא לחזק את התחרות במקטע התיווך למוצרי ביטוח וחיסכון, להנגיש בצורה טובה יותר את הייעוץ הפנסיוני האובייקטיבי לפרט, ולערוך שורה של תיקונים שתכליתם לצמצם את ההטיות הקיימות במודל התגמול והבעלות של סוכני הביטוח.:

 

במטרה לקדם את התחרות במקטע התיווך למוצרי ביטוח וחיסכון מוצע לקדם שני מהלכים: (1) לאסור על סירוב בלתי סביר להתקשרות של גוף מוסדי עם יועץ פנסיוני; (2) לאפשר לבנקים קטנים לתווך מוצרי ביטוח אלמנטארי.

 

לעניין המהלך הראשון, היום, חלק מהגופים המוסדיים נמנעים מלהתקשר עם יועצים פנסיונים וכתוצאה מכך, הנגישות של הציבור לייעוץ פנסיוני אובייקטיבי נפגעת. על מנת לעודד את הייעוץ הפנסיוני, הפועל באופן אובייקטיבי וללא זיקה לגוף מוסדי, מוצע לאסור על הגופים המוסדיים לסרב להתקשר עם יועץ פנסיוני מסיבות שאינן סבירות.

 

לעניין המהלך השני, מאז ועדת בכר, הבנקים רשאים לעסוק בתיווך ביטוח אגב משכנתא בלבד. מוצע לאפשר לבנקים קטנים לתווך גם בביטוחים אלמנטריים, כך שיוכלו לשפר את התחרות הן בשוק הבנקאות והן במקטע התיווך לביטוח.

 

במקביל, ובמטרה לצמצם את העיוותים במקטע התיווך למוצרי ביטוח וחיסכון מוצע לקדם שלושה מהלכים נוספים: (1) הוראת שעה להקפאת רכישה של סוכנויות ביטוח בידי גופים מוסדיים, או גופים הקשורים לגוף המוסדי; (2) חיוב הגוף המוסדי, סוכן הביטוח והיועץ הפנסיוני לשקף ללקוח את סכום העמלה המשולמת בידי הגוף המוסדי לסוכן בשל התיווך בביטוח שנעשה בעניינו; (3) לחייב את הגופים המוסדיים לשלם עמלה אחידה על מוצרים תחליפיים.

 

לעניין המהלך הראשון, כיום קיימות מספר רב של סוכנויות ביטוח שנשלטות בידי גופים מוסדיים או בידי מי ששולט בגופים מוסדיים. שליטה זו מובילה להטיה במכירת המוצרים של חברת האם, ולאור זאת ללקוחות נמכרים לעיתים מוצרים לא בגלל התאמה מיטבית לצרכי הלקוח אלא דווקא בגלל מבנה הבעלות של הסוכנות. לאור הטיה זו, נדרשת בחינה מחודשת של מודל הבעלות בידי גופים מוסדיים של סוכנויות ביטוח. החליטה הממשלה להקים צוות בין-משרדי שיבחן את שאלת הפרדת סוכנויות הביטוח מהגופים המוסדיים. בינתיים, עד לגיבוש מסקנות בנושא, מוצע להגביל בהוראת שעה את היכולת של גופים מוסדיים או גופים הקשורים אליהם לרכוש סוכנויות ביטוח נוספות.

 

לעניין המהלך השני, כאמור, מרבית אזרחי ישראל רוכשים מוצרי ביטוח באמצעות מתווכים, אולם קיימת אוריינות מצומצמת ביחס למודל התגמול של מתווכים אלו, ובפרט של סוכני הביטוח. מודל התגמול של סוכני וסוכנויות הביטוח מבוסס ככלל על תשלומי עמלות מהגופים המוסדיים השונים בשל מכירת מוצריהם. העמלות המשולמות לסוכני הביטוח מגולמות למעשה בעקיפין בדמי הביטוח ודמי הניהול אותם משלם המבוטח או העמית, לפי העניין, לגוף המוסדי. על כן, מוצע לחייב את הגופים המוסדיים לשקף ללקוח את העמלה המשולמת לסוכן שלו בגין התיווך לביטוח שנעשה בעניינו. בכך יוכל הלקוח להפנים את העלות אותה הוא משלם בעקיפין  בגין שירות התיווך לביטוח, וכן תשתפר יכולת הלקוח לפעול למען קבלת השירות והמוצר הטוב ביותר עבורו.

 

לעניין המהלך השלישי, מוצע לחייב את הגופים המוסדיים להציע עמלה אחידה לסוכן עבור מוצרים שונים המוצעים על ידם שהם תחליפיים במהותם. בכך תוגבל האפשרות של גופים מוסדיים להטות את הסוכנים לשווק מוצרים מסוימים בהתאם לצרכים של הגוף המוסדי, גם אם אלה אינם מיטביים עבור לקוח הקצה.

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

אין.

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין.

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו-2024), התשפ"ג – 2023, פרק ___: הגברת התחרות וצמצום עיוותים במקטע התיווך לביטוח ולחיסכון.

 

דברי הסבר

רקע כללי

כל משק בית בישראל מחזיק במוצרי ביטוח וחיסכון. ביניהם גם ביטוחים וחסכונות הנדרשים לפי דין, דוגמת חיסכון פנסיוני לשכיר או עצמאי וביטוח חובה לרכב. אולם, מורכבותם של מוצרי הביטוח והחיסכון, פערי מידע מובנים בין הלקוח לבין הגוף המוסדי והטיות התנהגותיות מקשות על הפרט לקבל החלטות מושכלות בתחומים אלו. נוכח אתגרים אלה מתחדדת חשיבותו של מקטע התיווך, שתכליתו המרכזית היא לשפר את מידת ההתאמה של המוצר לצרכי הלקוח על ידי הגורמים המתווכים לביטוח ולחיסכון. ככלל, מקטע התיווך נשלט בידי סוכני הביטוח, בין אם תאגידים או סוכנים יחידים. כיום, מודל התגמול המונהג על ידי הגופים המוסדיים מבוסס ברובו על תשלומי עמלות בשל מכירת מוצריהם המגולמים בדמי הביטוח ובדמי הניהול המשולמים לגוף המוסדי על ידי הלקוח. עמלות אלה אינן מוגבלות בסכום כלשהו. מבנה העמלות והבעלות הנוכחי של סוכני הביטוח מוביל לשורה של עיוותים אשר מביאים לפגיעה בטובתו של המבוטח והחוסך.

 

על כן, מטרת הצעת החוק היא לחזק את התחרות במקטע התיווך למוצרי ביטוח וחיסכון, להנגיש בצורה טובה יותר את הייעוץ הפנסיוני האובייקטיבי לפרט, ולערוך שורה של תיקונים שתכליתם לצמצם את ההטיות הקיימות במודל התגמול והבעלות של סוכני הביטוח.

 

בהתאם לכך, במטרה לקדם את הייעוץ האובייקטיבי ואת התחרות במקטע התיווך למוצרי ביטוח וחיסכון מוצע לקדם שני מהלכים: (1) לאסור על סירוב בלתי סביר להתקשרות של גוף מוסדי עם יועץ פנסיוני; (2) לאפשר לבנקים קטנים לתווך מוצרי ביטוח כללי.

 

לעניין המהלך הראשון, כיום, חלק מהגופים המוסדיים נמנעים להתקשר עם יועצים פנסיונים וכתוצאה מכך, הנגישות של הציבור לייעוץ פנסיוני אובייקטיבי נפגעת. על מנת לעודד את הייעוץ הפנסיוני, הפועל באופן אובייקטיבי וללא זיקה לגוף מוסדי, מוצע לאסור על הגופים המוסדיים לסרב להתקשר עם יועץ פנסיוני מסיבות שאינן סבירות.

 

לעניין המהלך השני, מאז יישום דו"ח הצוות הבין-משרדי לעניין רפורמה בשוק ההון ("ועדת בכר") מחודש ספטמבר 2004, הבנקים רשאים לעסוק בתיווך ביטוח אגב משכנתא בלבד. כעת, מוצע לאפשר לבנקים קטנים לתווך גם בביטוחים אלמנטריים, כך שיוכלו לשפר את התחרות הן בשוק הבנקאות והן במקטע התיווך לביטוח.

 

במטרה לצמצם את העיוותים במקטע התיווך למוצרי ביטוח וחיסכון מוצע לקדם שלושה מהלכים : (1) הוראת שעה להקפאת רכישה של סוכנויות ביטוח בידי גופים מוסדיים או גופים הקשורים לגוף המוסדי; (2) חיוב של הגוף המוסדי ושל סוכן הביטוח לשקף ללקוח את סכום העמלה המשולמת בידי הגוף המוסדי לסוכן בשל התיווך בביטוח שנעשה בעניינו; (3) לחייב את הגופים המוסדיים לשלם עמלה אחידה על מוצרים תחליפיים.

 

לעניין המהלך הראשון, כיום קיימות מספר רב סוכנויות ביטוח שנשלטות בידי גופים מוסדיים או בידי מי ששולט בגופים מוסדיים. שליטה זו מובילה הטיה במכירת המוצרים של חברת האם, ובעקבות הטיה זאת נמכרים ללקוחות לעיתים מוצרים לא בגלל התאמה מיטבית לצרכי הלקוח, אלא עקב מבנה הבעלות של הסוכנות. לאור הטיה זו, מתבצעת בחינה ממשלתית של מודל הבעלות בידי גופים מוסדיים של סוכנויות ביטוח ואת האמצעים להתמודדות עם ההטיות שנוצרות בעקבות מבנה בעלות זה. עד לגיבוש המלצות הצוות ויישומן, מוצע להגביל בהוראת שעה את היכולת של גופים מוסדיים או גופים הקשורים אליהם לרכוש  סוכנויות ביטוח וזאת בכדי לא להרחיב את ההטיה הנובעת ממבנה הבעלות ולאפשר יישום מיטבי של מסקנות הבחינה הממשלתית.

 

לעניין המהלך השני, כאמור, מרבית אזרחי ישראל רוכשים מוצרי ביטוח באמצעות מתווכים, אולם הם אינם ערים למודל התגמול של מתווכים אלו, ובפרט של סוכני הביטוח. בהיעדר שקיפות ביחס למודל התגמול של סוכני הביטוח נוצר רושם מוטעה בקרב הציבור לפיו השירות של הסוכן ניתן בחינם.

 

בתוך כך, כיום מודל התגמול של סוכני וסוכנויות הביטוח מבוסס ברובו על תשלומי עמלות מהגופים המוסדיים השונים בשל מכירת מוצריהם המגולמים בדמי הביטוח ובדמי הניהול המשולמים על ידי הלקוח. על כן, מוצע לחייב את הגופים המוסדיים לשקף ללקוח את העמלה המשולמת לסוכן שלו בגין תיווך לביטוח שמבוצע בעניינו של הלקוח, שהיא למעשה מחיר שמשלם הלקוח בשל שירות התיווך לביטוח. בכך יוכל הלקוח להפנים את העלות אותה הוא משלם הלכה למעשה בגין שירות התיווך לביטוח, וכן תשתפר יכולתו לפעול למען קבלת השירות והמוצר הטוב ביותר עברו.

 

לעניין המהלך השלישי, מוצע לחייב את הגופים המוסדיים להציע עמלה אחידה לסוכן עבור מוצרים שונים שהם מציעים שהם תחליפיים במהותם. בכך יופחת התמריץ לשווק מוצרים מסוימים, גם אם אלה אינם מיטביים עבור לקוח הקצה, בשל העמלה העדיפה שמשולמת בעדם בידי הגוף המוסדי.

 

לסעיף 1

בסעיף זה נכללים התיקונים הנדרשים בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (יעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים),  התשס"ה– 2005 (להלן – חוק הייעוץ הפנסיוני) על מנת לאסור על גוף מוסדי לסרב להתקשר עם יועץ פנסיוני מסיבות שאינן סבירות.

 

לפסקאות (1) ו-(2)

חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), תשס"ה- 2005 מבחין בין שלושה בעלי רישיונות המתווכים בין החוסך לגופים המוסדיים המנהלים את מוצרי החיסכון השונים: בעל רישיון לשיווק פנסיוני, סוכן ביטוח פנסיוני ויועץ פנסיוני. אופן ההתקשרות והתגמול המותר לכל אחד מהמתווכים האמורים, משתנה בין סוגי המתווכים השונים. כך למשל, בעל רישיון לשיווק פנסיוני מועסק כעובד של גוף מוסדי יחיד והוא רשאי לשווק את מוצריו בלבד, וסוכן ביטוח פנסיוני מקבל תגמול מהגוף המוסדי הרלוונטי בהתאם להסכם ההתקשרות עמם. לעומתם, היועץ הפנסיוני מוגבל רק לייעוץ בעניין מוצרי חיסכון פנסיוני שאין ליועץ כל זיקה אליהן.

 

על אף היתרונות הרבים הגלומים בייעוץ פנסיוני אובייקטיבי לציבור החוסכים, נכון להיום נתח פעילותם של היועצים הפנסיונים בשוק התיווך הפנסיוני קטן באופן משמעותי מחלקם של המתווכים האחרים ובראשם סוכני הביטוח. נכון לסוף שנת 2021, בשוק החיסכון הפנסיוני יש 457 יועצים פנסיונים לעומת 10,310 סוכני ביטוח פנסיוני ו-1,425 משווקים. לשם ההשוואה, בשנת 2008 היו 1607 בעלי רישיון ייעוץ פנסיוני, דבר המלמד על מגמת הירידה בהיקף היועצים בשוק. כמו כן, סקר שבוצע לבקשת משרד האוצר מצא, כאמור, כי 74% מן החוסכים רכשו מוצרי חיסכון פנסיוני דרך סוכן ביטוח פנסיוני וכי רק שליש מן המשיבים ידעו כי קיים הבדל בין סוכן ביטוח פנסיוני ליועץ פנסיוני. השליטה של סוכני הביטוח הפנסיוני בשוק התיווך הפנסיוני נובעת, בין היתר, מן ההעדפה המובנת של גופים מוסדיים לשווק את מוצריהם באמצעות סוכני ביטוח פנסיוניים, היות וביכולתם של הגופים להשפיע על גובה העמלה המשולמת לסוכן הביטוח בהתאם להיקף המכירות שלו. זאת, בניגוד ליועצים הפנסיונים אשר מחויבים בקבלת עמלה אחידה בעד כלל המוצרים ומכל הגופים איתם התקשרו, ואף מוגבלים בעמלות ההפצה שהם יכולים לקבל מן הגופים המוסדיים לפי תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (עמלות הפצה), התשס"ו-2006.

 

נוכח האמור, ובמטרה להנגיש ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי לציבור החוסכים, מוצע להוסיף את סעיף 28א לחוק הייעוץ הפנסיוני ולפיו ייאסר על גוף מוסדי לסרב להתקשר עם יועץ פנסיוני בהסכם הפצה או לסיים התקשרות עם יועץ פנסיוני, כאשר סירוב או סיום ההתקשרות אינו סביר, ובהיעדר טעמים ענייניים הקשורים בתנאי ההתקשרות הקונקרטית או במאפיינים ענייניים של היועץ הפנסיוני. לעניין זה, ועל מנת לאפשר שקיפות בדבר הטעמים לסירוב, מוצע לקבוע כי גוף מוסדי המסרב להתקשר עם יועץ פנסיוני, ימסור ליועץ הפנסיוני נימוקים בכתב לסירובו. בהמשך לכך, מוצע לקבוע כי סירוב של גוף מוסדי להתקשר עם יועץ פנסיוני בהסכם הפצה בעל תנאים דומים לעניין שיעור ותנאי עמלת ההפצה – דהיינו תנאי התשלום של העמלה -  השירות הניתן לפיו ותקופתו, לתנאים שנקבעו בהסכם אחר שבו התקשר אותו גוף מוסדי על בעל רישיון אחר, כגון סוכן ביטוח, יראה כסירוב בלתי סביר. כמו כן מוצע לקבוע כי וכן סירוב של גוף מוסדי להתקשר עם יועץ פנסיוני בשל מספר הלקוחות שלהם היועץ הפנסיוני מעניק ייעוץ פנסיוני מתמשך; מאפייני הלקוחות שלהם היועץ הפנסיוני מעניק ייעוץ פנסיוני מתמשך, לרבות מצבם כספי של הלקוחות; היקף הסכומים העומדים לזכות הלקוחות שלהם היועץ הפנסיוני מעניק ייעוץ פנסיוני מתמשך וכן הסכום הכולל של עמלות הפצה שהיועץ הפנסיוני גובה - ייחשב כסירוב שאינו סביר. בנוסף, סירוב להתקשר עם בעל רישיון בשל היותו בעל רישיון יועץ פנסיוני – ייחשב לסירוב בלתי סביר. להשלמת התמונה, מוצע לאפשר לממונה על רשות שוק ההון לביטוח וחיסכון לקבוע אמות מידה נוספות לקביעת סירוב שאינו סביר, במידת הצורך, ובלבד על סמך נימוקים ונסיבות שיפורטו בידי הממונה ושמהוות סירוב יהיה בלתי סביר.

 

על מנת להבטיח כי בעל רישיון, לרבות יועץ פנסיוני, לא יופלה לרעה במתן שירותים בידי הגוף המוסדי לאחר ההתקשרות עמו, נוסף על האיסור על סירוב בלתי סביר מוצע להוסיף את סעיף 28ב לחוק הייעוץ הפנסיוני שלפיו גוף מוסדי לא יפלה במתן שירותים לבעלי הרישיון עמו יש לו הסכם התקשרות. כך לדוגמא, הפליה בזמינות ונגישות של שירות טלפוני הניתן לבעלי רישיון תחשב כהפליה לפי ההוראה המוצעת. מטרת ההוראה המוצעת היא למנוע הפליה בין הלקוחות של בעלי הרישיון. כמו כן יובהר כי אי-מתן גישה למערכות הגוף המוסדי יחשב כהפליה במתן שירותים. עם זאת, גובה עמלת ההפצה שמשלם הגוף המוסדי לבעלי רישיון שונים עימם הוא מתקשר לא יראה כהפליה כאמור.   

 

להשלמת המהלך, מוצע לתקן את סעיף 32 לחוק הייעוץ הפנסיוני הקובע עיצומים כספיים לאי מילוי הוראות חוק זה. בהתאם לכך להוסיף את פסקה (ד1) לסעיף האמור ולקבוע כי גוף מוסדי שסירב סירוב בלתי סביר להתקשר עם יועץ פנסיוני או שסיים התקשרות מסיבה שאינה סבירה, דינו עיצום כספי בסכום הבסיסי, כהגדרתו בסעיף האמור.

 

כמו כן יתוקן סעיף 38(ב) לחוק הייעוץ הפנסיוני הקובע הוראות עונשין לאי מילוי הוראות חוק זה. בהתאם לכך להוסיף את פסקה (16ב) לסעיף האמור ולקבוע כי גוף מוסדי שהפלה במתן שירותים לבעל רישיון, דינו מאסר של שנתיים או קנס בשיעור פי אחד וחצי מן הקנס הבסיסי.

 

לסעיף 2

בסעיף זה נכללים תיקוני הקבע הנדרשים בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981  (להלן – חוק הפיקוח על הביטוח). לרבות, התיקונים הנדרשים לחיוב שיקוף עמלה ללקוח בידי הגוף המוסדי ולתשלום עמלה אחידה לסוכן עבור מוצרים תחליפיים. 

 

לפסקה (1)

פסקה זו נוגעת לתיקון הגדרת "סוכן תאגיד" בסעיף 31א, שעניינו הגדרות לסימן ו' בחוק הנוגע לשליטה ואמצעי שליטה. לפי התיקון המוצע יובהר כי הגדרת סוכן תאגיד היא כמשמעותו בסעיף 26 לחוק. תיקון זה נדרש לשם הבהרה כללית ועל מנת להתאים את החוק לשינויי החקיקה המפורטים כאן ובפרט הוראת השעה האוסרת על רכישת סוכן תאגיד בסעיף 5 להצעת החוק.

 

לפסקה (2)

כאמור, מודל התגמול של סוכן הביטוח מבוסס על עמלות המשולמות לו על ידי הגוף המוסדי בעבור מכירת מוצריו, כאשר עמלה זו מגולגלת בעקיפין על הלקוח בדמות דמי הביטוח שהוא משלם. באופן זה, באמצעות קביעת גובה ותמהיל העמלות יכול הגוף המוסדי להשפיע על פעילותו של סוכן הביטוח; ובפרט להטות אותו לשיווק של מוצרים מסוימים שעדיפים לגוף המוסדי. אולם, הלקוחות אינם חשופים לטיב ההתקשרות בין הגוף המוסדי לסוכן הביטוח המעניק להם שירות, ובהתאם מודעותם מוגבלת למודל התגמול של סוכן הביטוח ולהשפעה האפשרית שלו על המוצרים שישווקו לו.

 

נוכח האמור, מוצע לתקן את סעיף 41 בחוק הפיקוח על הביטוח כך שסוכן ביטוח יחויב לגלות, בעל פה ובמסמך כתוב, ללקוח טרם ביצוע העסקה מה סכום העמלה שהגוף המוסדי צפוי לשלם לו בשל התיווך לביטוח שמבוצע בעניינו. מוצע לקבוע כי הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן – הממונה) יהיה רשאי לקבוע בחוזר פירוט אודות האופן שבו על הסוכן לגלות מידע זה.     

 

נוסף לזאת, על מנת לצמצם את ההטיה בשיווק מוצרים תחליפיים ברמת הלקוח, מוצע לחייב גוף מוסדי לשלם עמלות בסכום זהה בעבור כל קבוצת מוצרים מסוג "תוכנית ביטוח" שיוגדרו בידי הממונה כמוצרים תחליפיים ("קבוצת ביטוחים"), וזאת בהתייחס למוצרי ביטוח תחליפיים. יובהר כי בתוכניות ביטוח לא יכללו מוצרי-ביטוח המשמשים לחיסכון: (1) תכנית ביטוח חיים הכוללת מרכיב חיסכון שלא אושרה כקופת גמל (2) חוזה ביטוח שעניינו מוצר פנסיוני כהגדרתו בחוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני. להשלמת התמונה יובהר כי מוצרים אלה יקבלו מענה כחלק מההוראות המוצעות לעניין תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן – חוק הפיקוח על קופות גמל) במסגרתו תחול הוראה דומה על חברה מנהלת ועל מבטח הקשור אליה, כפי שיפורט בסעיף 3 להלן. כמו כן, על מנת להחיל את תיקוני החקיקה באופן מלא יובהר כי הוראות סעיף 41 בחוק יחולו גם על חברה מנהלת. שני תיקוני חקיקה אלה, כאמור, יגבילו את האפשרות של גופים מוסדיים להטות את הסוכנים לשווק מוצרים מסוימים בהתאם לצרכים שלהם, גם אם אלה אינם מיטביים עבור הלקוח.

 

לפסקה (3)

נוסף על חובתו של סוכן הביטוח לגלות ללקוח שלו את העמלות המשולמות לבעל רישיון בגין תיווך לביטוח של מוצר לאותו לקוח; מוצע להוסיף את סעיף 59ג לחוק הפיקוח על הביטוח ולקבוע כי גם גוף מוסדי, בין אם מבטח ובין אם חברה מנהלת, יחויבו לדווח לכל לקוח בדוחות תקופתיים, כפי שיקבע הממונה על שוק ההון, את העמלות שהם משלמים לסוכן עבור המוצרים שמכר לאותו לקוח. 

 

לפסקה (4)

מוצע לקבוע כי מי ששלט בסוכן תאגיד מבלי שהיה לו היתר לשם כך, דינו  מאסר של שלוש שנים או קנס בשיעור של פי אחד וחצי מהקנס הבסיסי.

 

לסעיף קטן (5)

להשלמת המהלך של חיוב שיקוף עמלת הסוכן ללקוח, מוצע לתקן את התוספת השלישית לחוק הפיקוח על הביטוח שעניינה עיצום כספי, כך שניתן יהיה לאכוף חוסר ציות לחובת שיקוף העמלה ללקוח.

 

לסעיף 3

בסעיף זה נכללים התיקונים הנדרשים בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005. על מנת לחייב גוף מוסדי לשלם עמלה אחידה לכל סוכן עבור מכירה של מוצרים שיוגדרו כתחליפיים בידי הממונה.

 

לפסקה (1)

בדומה לתיקון המוצע בחוק הפיקוח על הביטוח, מוצע לתקן את סעיף 32 לחוק הפיקוח על קופות גמל כך שחברה מנהלת תשלם עמלות זהות, ברמת שיעור או סכום, בעבור כל קבוצת מוצרים שיוגדרו בידי הממונה כמוצרים תחליפיים. לעניין זה מוצע לקבוע כי יראו כל חברה מנהלת או מבטח שבשליטת אותו בעל שליטה (להלן – חברה אחות), כחברה אחת. בהקשר זה מוצע לקבוע, לצורך קיום הוראה זו, כי חברה אחות של חברה מנהלת תהיה מחויבת להעביר לחברה המנהלת, לבקשתה, מידע ביחס לעמלות ההפצה שהיא משלמת לסוכן ביטוח, וכי החברה המנהלת לא תבקש מחברה אחות מידע כאמור אלא לשם קיום חובתה לשלם לסוכן הביטוח עמלה שווה באותה קבוצת מוצרים. כך למשל, קרן פנסיה חדשה וקופת ביטוח (ביטוח מנהלים) הם מוצרים תחליפיים לחיסכון לטווח ארוך לצורך קבלת קצבה, אולם קרן פנסיה חדשה משווקת בידי חברה מנהלת בעוד שביטוח מנהלים משווק בידי מבטחת וישנם גופים מוסדיים רבים המשווקים שני מוצרים אלה תחת שתי חברות אחיות שונות. לשם כך, התיקון המוצע לסעיף 32 לחוק קופות גמל קובע כי לעניין זה, חברה מנהלת ומבטח שבשליטת אותו בעל שליטה יראו כחברה אחת. 

 

לפסקה (2)

מוצע לקבוע עיצום כספי בשל אי-העברת מידע כאמור בפסקה (1) לעיל, אי-משלוח דוחות כספיים בהתאם סעיף 32(ה)(2א)(ג) לחוק הפיקוח על קופות גמל, וכן לסעיף 59ג המוצע בחוק הפיקוח על הביטוח, כפי שהוחל בסעיף 39(ג) לחוק קופות גמל.

 

לסעיף 4

בסעיף זה נכללים התיקונים הנדרשים בחוק הבנקאות (רישוי) התשמ"א-1981 על מנת לאפשר לבנק בעל היקף פעילות צר לתווך מוצרי ביטוח אלמנטארי.

 

לפסקה (1) ו-(2)

במסגרת החוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי הענינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), תשס"ה-2005 (להלן – חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות), תוקן חוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א-1981 (להלן - חוק הבנקאות), כך שהותר לבנק לשלוט בתאגיד שהוא סוכן ביטוח שעיסוקו היחיד הוא בביטוח חיים ללווים או בביטוח דירות מגורים, הנעשים אגב מתן הלוואה לדיור ללקוחותיו של הבנק או של תאגיד בנקאי אחר השולט בבנק או הנשלט בידיו.

 

אף כי בעקבות תיקונים אחרים בחוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות, צומצמה השפעתם של הבנקים על שוק ההון בישראל, וניתן עידוד להתפתחותם של גופים מוסדיים משמעותיים, המערכת הבנקאית הישראלית נותרה ריכוזית. במטרה להגביר את התחרות בשוק הבנקאות מוצע להתיר לבנק בעל היקף פעילות צר, כפי שיוגדר להלן, לשלוט בתאגיד יחיד שהוא סוכן ביטוח (להלן – סוכנות ביטוח) שעיסוקו היחידי פרט לעיסוקים המותרים כיום בחוק הבנקאות רישוי הוא ביטוח כללי. מטרת תיקון החקיקה היא להגביר את התחרות בשוק הבנקאות באמצעות מתן יתרון תחרותי לבנקים בעלי היקף פעילות צר, ובמקביל הגברת התחרות על המחיר והשירות בשוק סוכני הביטוח באמצעות הוספת שחקנים חדשים בעלי יכולות דיגיטליות.

 

נוכח האמור לעיל, מוצע לתקן את סעיף 11 לחוק הבנקאות כך שבנק ששווי נכסיו אינו עולה על 10% משווי הנכסים של כלל הבנקים בישראל, כפי שמופיע בדו"חות הכספיים השנתיים שלהם (להלן – בנק בעל היקף פעילות צר) יהיה רשאי, כאמור, לשלוט בסוכנות ביטוח שעוסקת בביטוח כללי. יובהר כי סוכנות הביטוח תהיה רשאית לעסוק גם בענפי הביטוח שסוכנויות בבעלות כל הבנקים רשאיות לתווך בהם. כמו כן, יותר לבנק לשלוט בתאגיד אחד בלבד שהוא סוכן ביטוח כללי וזאת על מנת למנוע רכישה סיטונאית של סוכנויות ביטוח כללי קיימות באופן שעיסוק זה יהפוך להשקעה פיננסית של הבנקים. בהמשך למצב הקיים כיום, תותר שליטת הבנק בעל היקף הפעילות הצר בסוכנות לביטוח כללי בתנאי שהבנק ישלוט בסוכנות הביטוח האמורה ובכל אמצעי השליטה בה - לבדו. אולם, יובהר כי המפקח על הבנקים רשאי, לאחר התייעצות עם ועדת הרישיונות, להתיר לבנק בעל היקף הפעילות הצר לשלוט לבדו בסוכנות הביטוח גם אם הוא אינו מחזיק לבדו בכל אמצעי השליטה בסוכנות הביטוח, ובלבד שהמפקח שוכנע כי אין במתן ההיתר כדי לפגוע בהתפתחות התחרות ובמניעת ריכוזיות בתחום הבנקאות.

 

מוצע כי אם חדל בנק להיות בנק בעל היקף פעילות צר, יורה הבנק האמור לתאגיד שהוא סוכן ביטוח שעודנו נשלט על ידו לחדול מעיסוק בביטוח כללי, או יפעל להפסיק את שליטתו בתאגיד בהתאם להוראות, לרבות הוראות מעבר, שיקבע שר האוצר לעניין זה, ובפרט לעניין פרק הזמן שיינתן לבנק למכור את החזקותיו בסוכנות הביטוח לתיווך ביטוח כללי. כל זאת, על מנת לאפשר קיום של הוראות החוק באופן שלא יפגע בהתנהלות התפעולית של הבנק, לאור המורכבות שבתהליך זה.

 

 על מנת לאפשר את ביצועו של השינוי באופן זהיר תוך בחינת השלכות הצעד, מוצע כי בתקופה שמתום ארבע שנים מיום תחילתו של תיקון זה ועד תום שש שנים מיום התחילה, רשאי שר האוצר, בשים לב, בין השאר, למצב הריכוזיות במערכת הפיננסית, לקבוע לעניין ההגדרה "בנק בעל היקף פעילות צר" שיעור הנמוך מ-10%, ובלבד שלא יפחת מ-5%, בשים לב, בין השאר, למצב הריכוזיות במערכת הפיננסית ולהשפעת הפעילות של תאגידים שהם סוכני ביטוח בשליטת בנקים בעלי היקף פעילות צר על התחרות בשוקי הביטוח והבנקאות. כך, במידה ולצעד זה יהיו השפעות שליליות על הריכוזיות במערכת הפיננסית ועל העדר תחרות מספקת בתחום הפעילות המותר, יוכל השר לצמצם את ההגדרה של "בנק בעל היקף פעילות צר" ולמתן את השפעת התיקון המוצע על הריכוזיות במערכת הפיננסית.

 

לסעיף 5

בסעיף זה נכללת הוראת השעה הנדרשת בחוק הפיקוח על הביטוח לצורך הקפאת רכישות של סוכנויות ביטוח בידי גופים מוסדיים.

 

לפסקה (1)

חוק הפיקוח על הביטוח מגדיר את התנאים למתן רישיון סוכן ביטוח ליחיד או לתאגיד. החוק הקיים אינו מבחין בין תאגיד בעל רישיון סוכן ביטוח בבעלות גוף מוסדי (להלן - סוכנות ביטוח בבעלות) לבין סוכנות ביטוח שאינה בבעלות גוף מוסדי. ואכן גם סוכנות ביטוח בבעלות מתקשרת בחוזי הפצה עם הגופים המוסדיים השונים בשוק, כפי יכולתה, לרבות היצרן המחזיק בה. אולם, בפועל לסוכנות ביטוח בבעלות קיימת הטיה לשיווק המוצרים של חברת האם שלה.

 

הטיה זו מחריפה נוכח המודעות המוגבלת של הלקוח למבנה הבעלות של סוכנויות אלה והתפיסה לפיה הוא פועל מול סוכן, ולא משווק ישיר של הגוף המוסדי, ככזה הוא נתפס על ידי הלקוח כבעל מקצוע אובייקטיבי המציע לו מגוון של מוצרים ממגוון חברות שונות בשוק.

 

נוכח אתגרים אלה מוצע לקבוע הוראת שעה במסגרת סעיף 32 לחוק הפיקוח על הביטוח לפיו עד ליום 31 בדצמבר 2024 לא יוכל גוף מוסדי, גוף הנשלט בידי גוף מוסדי או אדם השולט בגוף מוסדי לרכוש יותר מ-20% מסוג מסוים של אמצעי שליטה בסוכנות ביטוח. בנוסף, בתקופה זו לא יינתן היתר שליטה בסוכנות ביטוח לגוף מוסדי או לאדם השולט בגוף המוסדי, ובכלל כך לגוף הנשלט בידי אדם כאמור. יצוין, כי במקביל להחלת הגבלת הרכישה בהוראת שעה החליטה הממשלה על צוות בין-משרדי שיבחן את ההחזקה של גופים מוסדיים בסוכנויות ויגיש את המלצותיו בתוך 10 חודשים ממועד קבלת ההחלטה.

 

לפסקה (2)

להשלמת הוראת השעה של הקפאת רכישת סוכנויות ביטוח בידי גופים מוסדיים, נדרש לתקן בהוראת שעה את סעיף 104 בחוק בפיקוח על הביטוח, שעניינו עונשין. על כן, יש להוסיף סעיף קטן (3ב) ולפיו גוף מוסדי, או מי ששולט בו, שרכש אמצעי שליטה בסוכנות ביטוח כך שסך החזקותיו הישירות בסוכנות עלה על שיעור של 20%, דינו  מאסר של שלוש שנים או קנס בשיעור של פי אחד וחצי מהקנס הבסיסי.