תוכן עניינים

תזכיר חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות (תיקון – אמצעי הגנה מגבילים), התשפ"ג-2023. 2

הצעת חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות (תיקון – אמצעי הגנה מגבילים), התשפ"ג-2023. 4

1.  הוספת סעיף 19א. 4

2.  תחילה. 6

דברי הסבר. 6

 

תזכיר חוק

 

א.  שם החוק המוצע

תזכיר חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות (תיקון – אמצעי הגנה מגבילים), התשפ"ג-2023

 

ב.  מטרות החוק המוצע והצורך בו

מטרתו של תיקון זה הוא לעגן ולהסדיר את השימוש באמצעי הגנה מגבילים במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים כאמור בסעיף 19 לפי חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות, התשפ"ב-2022 (להלן – החוק), לצורך שמירה על שלומו וביטחונו של אדם או זולתו מפני סיכון ממשי במצבים של התנהגות מאתגרת מסכנת, ולקבוע הגבלות על השימוש באמצעים אלה.

התנהגות מאתגרת מסכנת היא התנהגות שגורמת או עלולה לגרום לסיכון ממשי לאדם עצמו או לזולתו. ההתנהגות ודפוסיה נבחנים על-פי שכיחות ההתנהגות, עוצמתה, משכה ורמת הסיכון שהתנהגות זו מהווה לאדם עצמו או לזולתו.

לאורך שנים, במסגרות השונות של משרד הרווחה והביטחון החברתי (להלן – המשרד) המיועדות לאנשים עם מוגבלות, נעדרה הסדרה כוללת של דרכי ההתמודדות עם התנהגות מאתגרת אשר מסכנת את האדם או את האנשים סביבו. היעדר הסדרה רוחבית של הנושא יצר אתגרים רבים והקנה למסגרות שיקול דעת רחב מדי, לעמדת המשרד, לטיפול במצבי התנהגות מאתגרת. כפועל יוצא מכך, נעשה שימוש באמצעים שונים אצל גורמי הטיפול במסגרות השונות, ללא אחידות בין המסגרות וללא גבולות גזרה מוגדרים, דבר שהעלה פוטנציאל לפגיעה בזכויות של אנשים עם מוגבלות ובצוות העובדים במסגרות.

עם הקמת מינהל מוגבלויות במשרד בשנת 2017 (להלן – המינהל) הוברר הצורך בהסדרת סוגיה רגישה וחשובה זו והחלת מדיניות אחידה על כלל מסגרות המינהל. צורך זה נולד מתוך חשש כי בהיעדר הנחיות ברורות וסדורות, נעשה, וימשיך להיעשות, שימוש באמצעים שונים שאינם עולים בקנה אחד עם התפיסה המקצועית של המינהל. 

הצורך בהסדרת סוגיה רגישה זו עלה מקרב גורמים רבים ובהם הצוותים המטפלים באנשים עם מוגבלות במסגרות השונות של המינהל, אנשים עם מוגבלויות ובני משפחותיהם, גורמי המקצוע במשרד וכן ארגוני סנגור וזכויות אנשים עם מוגבלות. במשרד התקיימו דיונים פנימיים בנושא, והחלה עבודת מטה מתמשכת ומעמיקה, אשר כללה, בין היתר, קיום קבוצת למידה בנושא בהשתתפות גורמי מקצוע שונים מהמשרד ומחוצה לו ונציגי מפעילי מסגרות המעניקות שירותים לאנשים עם מוגבלות. בהמשך גובש נוהל ראשוני אשר פורסם כטיוטה למתן הערות מארגוני סנגור וזכויות אנשים עם מוגבלות ומפעילי שירותים. לאחר מכן, נערכו ישיבות משותפות עם נציגי ייעוץ וחקיקה ונציבות שוויון זכויות אנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים, ובוצעו תיקונים משותפים בטיוטת הנוהל. בשים לב לדחיפות בהסדרת הנושא, הוחלט באישור המשנה ליועצת המשפטית לממשלה באותה עת לפרסם את הנוהל בחוזר מנכ"לית כמתווה ביניים, במקביל לקידום תיקון חקיקה בנושא.

 

 

ג. עיקרי החוק המוצע:

לסעיף קטן (א) המוצע – מוצע כי אמצעי הגנה מגביל יוגדר כ" אמצעי שנקבע בתקנות המצמצם את תנועתו של אדם במרחב לרבות תנועת גופו, במטרה לשמור על בטחונו האישי של האדם או זולתו מפני סיכון ממשי". האמצעים יכונו "אמצעי הגנה מגבילים" מתוך תפיסה שמטרתם של האמצעים לשמור על שלומו וביטחונו של האדם ועל שלום האנשים בסביבתו לצד היותם מגבילים.

לסעיף קטן (ב) המוצע – מוצע לקבוע כי אין לעשות שימוש באמצעי הגנה מגביל במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים אלא בהתאם להוראות שיפורטו ובהלימה עם עקרונות החוק. 

מטרת קביעה זו ליצור ברירת מחדל לפיה השימוש באמצעי הגנה מגבילים במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים הוא אסור, למעט אם השימוש בהם עומד בתנאים שייקבעו, ובהלימה עם עקרונות החוק – זכותו של אדם עם מוגבלות לחיים עצמאיים ואוטונומיים וחירותו לצד שמירה על זכויותיו וביטחונו האישי של אדם עם מוגבלות.

לסעיפים קטנים (ג)-(ד) המוצעים – מוצע לקבוע כי שימוש באמצעי הגנה מגביל במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים ייעשה רק בהתאם להוראות שקבע השר ולשם שמירה על ביטחונו האישי של אדם או זולתו מפני סיכון ממשי, ובכל מקרה השימוש בהם יהיה קצוב בזמן וייעשה במידה שאינה עולה על הנדרש.

כן מוצע לקבוע כי שימוש באמצעי הגנה מגבילים כלפי אדם ייעשה רק לאחר שנבחנו ונשללו אפשרויות אחרות למניעת הסכנה הממשית, באישור מראש ע"י איש מקצוע או צוות של אנשי מקצוע כפי שיקבע בתקנות ויובא לדיון חוזר באופן תקופתי; במקרי חירום חריגים שלא ניתן היה לצפות מראש, ניתן יהיה לנקוט באמצעי ההגנה מגבילים שהותרו לשימוש בתקנות במקרי חירום ללא אישור מראש מהגורמים המנויים ברישא ובלבד שהשימוש בהם ידווח בהקדם האפשרי לגורם המוסמך לדבר שייקבע ע"י השר.

מטרת סעיפים קטנים אלה לעגן ולהסדיר את השימוש באמצעי הגנה מגבילים תוך שמירה על זכויותיו, חירותו, שלומו ובטחונו של האדם עם מוגבלות, וזאת ע"י קביעת גבולות גזרה לשימוש באמצעי ההגנה כפי שפורט, ובכך לשמור על מידתיות הפגיעה ולצמצם את הפגיעה בחירותו של האדם למינימום ההכרחי.

לסעיף קטן (ה) המוצע – מוצע לקבוע כי השר יקבע בתקנות הוראות בדבר ביצוע סעיף זה לרבות אמצעי ההגנה המגבילים שיותרו לשימוש, דרך משך ותדירות השימוש בהם, לרבות מי הרשאים לאשרם ולנקוט בהם, ההכשרה שתינתן להם, תיעוד ודיווח על השימוש וכן הוראות מיוחדות בכל הנוגע לשימוש באמצעי ההגנה המגבילים ביחס לקטינים.

כמו כן, מוצע לקבוע כי תקנות כאמור יותקנו בהיוועצות עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות כהגדרתה בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ועם ארגונים שעוסקים בקידום זכויות של אנשים עם מוגבלות.

לסעיף קטן (ו) המוצע – מוצע לקבוע כי תחילתו של סעיף 19א תהיה ביום תחילתו של חוק זה. כן מוצע לקבוע כי יהא השר רשאי, בצו, להקדים את מועד התחילה של סעיף זה.

מטרת סעיף קטן זה לאפשר לשר להקדים בצו את תחולת תיקון חוק זה לפני תחולת החוק העיקרי.

 

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

הוספת סעיף 19א לחוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות, התשפ"ב-2022.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והתקן

 

ייבחן לקראת טיוטת החוק.

 

 

ו.  להלן נוסח החוק המוצע

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות (תיקון – אמצעי הגנה מגבילים), התשפ"ג-2023

 

דברי הסבר

מטרתו של תיקון זה הוא לעגן ולהסדיר את השימוש באמצעי הגנה מגבילים במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים כאמור בסעיף 19 לפי חוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלות, התשפ"ב-2022 (להלן – החוק), לצורך שמירה על שלומו וביטחונו של אדם או זולתו מפני סיכון ממשי במצבים של התנהגות מאתגרת מסכנת, ולקבוע הגבלות על השימוש באמצעים אלה.

התנהגות מאתגרת מסכנת היא התנהגות שגורמת או עלולה לגרום לסיכון ממשי לאדם עצמו או לזולתו. ההתנהגות ודפוסיה נבחנים על-פי שכיחות ההתנהגות, עוצמתה, משכה ורמת הסיכון שהתנהגות זו מהווה לאדם עצמו או לזולתו.

לאורך שנים, במסגרות השונות של משרד הרווחה והביטחון החברתי (להלן – המשרד) המיועדות לאנשים עם מוגבלות, נעדרה הסדרה כוללת של דרכי ההתמודדות עם התנהגות מאתגרת אשר מסכנת את האדם או את האנשים סביבו. היעדר הסדרה רוחבית של הנושא יצר אתגרים רבים והקנה למסגרות שיקול דעת רחב מדי, לעמדת המשרד, לטיפול במצבי התנהגות מאתגרת. כפועל יוצא מכך, נעשה שימוש באמצעים שונים אצל גורמי הטיפול במסגרות השונות, ללא אחידות בין המסגרות וללא גבולות גזרה מוגדרים, דבר שהעלה פוטנציאל לפגיעה בזכויות של אנשים עם מוגבלות ובצוות העובדים במסגרות.

עם הקמת מינהל מוגבלויות במשרד בשנת 2017 (להלן – המינהל) הוברר הצורך בהסדרת סוגיה רגישה וחשובה זו והחלת מדיניות אחידה על כלל מסגרות המינהל. צורך זה נולד מתוך חשש כי בהיעדר הנחיות ברורות וסדורות, נעשה, וימשיך להיעשות, שימוש באמצעים שונים שאינם עולים בקנה אחד עם התפיסה המקצועית של המינהל. 

הצורך בהסדרת סוגיה רגישה זו עלה מקרב גורמים רבים ובהם הצוותים המטפלים באנשים עם מוגבלות במסגרות השונות של המינהל, אנשים עם מוגבלויות ובני משפחותיהם, גורמי המקצוע במשרד וכן ארגוני סנגור וזכויות אנשים עם מוגבלות. במשרד התקיימו דיונים פנימיים בנושא, והחלה עבודת מטה מתמשכת ומעמיקה, אשר כללה, בין היתר, קיום קבוצת למידה בנושא בהשתתפות גורמי מקצוע שונים מהמשרד ומחוצה לו ונציגי מפעילי מסגרות המעניקות שירותים לאנשים עם מוגבלות. בהמשך גובש נוהל ראשוני אשר פורסם כטיוטה למתן הערות מארגוני סנגור וזכויות אנשים עם מוגבלות ומפעילי שירותים. לאחר מכן, נערכו ישיבות משותפות עם נציגי ייעוץ וחקיקה ונציבות שוויון זכויות אנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים, ובוצעו תיקונים משותפים בטיוטת הנוהל. בשים לב לדחיפות בהסדרת הנושא, הוחלט באישור המשנה ליועצת המשפטית לממשלה באותה עת לפרסם את הנוהל בחוזר מנכ"לית כמתווה ביניים, במקביל לקידום תיקון חקיקה בנושא.

לאור כל האמור לעיל, מוצע להסדיר בחקיקה את השימוש באמצעי הגנה מגבילים בעת מתן שירותי רווחה מותאמים כאמור בסעיף 19 לחוק.

הוספת סעיף 19א – מוצע להוסיף סעיף 19א שעניינו נקיטת אמצעי הגנה מגבילים.

סעיף קטן (א) – מוצע כי אמצעי הגנה מגביל יוגדר כ" אמצעי שנקבע בתקנות המצמצם את תנועתו של אדם במרחב לרבות תנועת גופו, במטרה לשמור על בטחונו האישי של האדם או זולתו מפני סיכון ממשי". האמצעים יכונו "אמצעי הגנה מגבילים" מתוך תפיסה שמטרתם של האמצעים לשמור על שלומו וביטחונו של האדם ועל שלום האנשים בסביבתו לצד היותם מגבילים.

סעיף קטן (ב) – מוצע לקבוע כי אין לעשות שימוש באמצעי הגנה מגביל במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים אלא בהתאם להוראות שיפורטו ובהלימה עם עקרונות החוק.  

מטרת קביעה זו ליצור ברירת מחדל לפיה השימוש באמצעי הגנה מגבילים במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים הוא אסור, למעט אם השימוש בהם עומד בתנאים שייקבעו, ובהלימה עם עקרונות החוק – זכותו של אדם עם מוגבלות לחיים עצמאיים ואוטונומיים וחירותו לצד שמירה על זכויותיו וביטחונו האישי של אדם עם מוגבלות.

סעיפים קטנים (ג)-(ד) – מוצע לקבוע כי שימוש באמצעי הגנה מגביל במסגרת מתן שירותי רווחה מותאמים ייעשה רק בהתאם להוראות שקבע השר ולשם שמירה על ביטחונו האישי של אדם או זולתו מפני סיכון ממשי, ובכל מקרה השימוש בהם יהיה קצוב בזמן וייעשה במידה שאינה עולה על הנדרש.

כן מוצע לקבוע כי שימוש באמצעי הגנה מגבילים כלפי אדם ייעשה רק לאחר שנבחנו ונשללו אפשרויות אחרות למניעת הסכנה הממשית, באישור מראש ע"י איש מקצוע או צוות של אנשי מקצוע כפי שיקבע בתקנות ויובא לדיון חוזר באופן תקופתי; במקרי חירום חריגים שלא ניתן היה לצפות מראש, ניתן יהיה לנקוט באמצעי ההגנה מגבילים שהותרו לשימוש בתקנות במקרי חירום ללא אישור מראש מהגורמים המנויים ברישא ובלבד שהשימוש בהם ידווח בהקדם האפשרי לגורם המוסמך לדבר שייקבע ע"י השר.

מטרת סעיפים קטנים אלה לעגן ולהסדיר את השימוש באמצעי הגנה מגבילים תוך שמירה על זכויותיו, חירותו, שלומו ובטחונו של האדם עם מוגבלות, וזאת ע"י קביעת גבולות גזרה לשימוש באמצעי ההגנה כפי שפורט, ובכך לשמור על מידתיות הפגיעה ולצמצם את הפגיעה בחירותו של האדם למינימום ההכרחי.

סעיף קטן (ה) – מוצע לקבוע כי השר יקבע בתקנות הוראות בדבר ביצוע סעיף זה לרבות אמצעי ההגנה המגבילים שיותרו לשימוש, דרך משך ותדירות השימוש בהם, לרבות מי הרשאים לאשרם ולנקוט בהם, ההכשרה שתינתן להם, תיעוד ודיווח על השימוש וכן הוראות מיוחדות בכל הנוגע לשימוש באמצעי ההגנה המגבילים ביחס לקטינים.

כמו כן, מוצע לקבוע כי תקנות כאמור יותקנו בהיוועצות עם נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות כהגדרתה בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות ועם ארגונים שעוסקים בקידום זכויות של אנשים עם מוגבלות.

סעיף קטן (ו) – מוצע לקבוע כי תחילתו של סעיף 19א תהיה ביום תחילתו של חוק זה. כן מוצע לקבוע כי יהא השר רשאי, בצו, להקדים את מועד התחילה של סעיף זה.

מטרת סעיף קטן זה לאפשר לשר להקדים בצו את תחולת תיקון חוק זה לפני תחולת החוק העיקרי.