טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה)(תיקון מס' __), התשפ"ב-2022

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

להחריג מתחולתה של תקנה 42א לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981, כלי טיס זרים אשר מתכונת הפעלתם אינה מקימה חשש להעדר פיקוח אפקטיבי על-ידי מדינת הרישום או מדינת המפעיל שלהם, אותו באה תקנה 42א האמורה למנוע מלכתחילה (כגון מטוסי המובילים האוויריים הזרים).

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות התעופה האזרחית

טיוטת תקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה)(תיקון מס'...), התשפ"ב-2022

 

 

___ ב________ התשפ"ב (___ ב________ 2022)

(חמ 1299 -3 - ת1)

 

__________________

מרב מיכאלי

שרת התחבורה והבטיחות בדרכים

 

דברי הסבר

כללי

תקנה 42א לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981 (להלן - התקנות העיקריות), שעניינה: "הפעלה של כלי טיס זר בישראל", אוסרת על אדם להפעיל בישראל "דרך קבע כלי טיס זר". 

כלי טיס זר הוא כלי טיס הרשום במדינה החברה באמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית שנחתמה בשיקגו (להלן - האמנה) שאינה ישראל (ראו הגדרת "כלי טיס זר" בסעיף 1 לחוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן – החוק)). על פי התקנה, שהיית קבע של כלי טיס זר בישראל נחשבת שהייה של מעל 45 ימים בכל 270 ימים (כאשר כל חלק מיום נחשב יום). כלי טיס זר שעבר את מכסת השהייה המותרת, נדרש לעזוב את ישראל לתקופה של חצי שנה או לחלופין נאסרת כליל הפעלתו בישראל.

התקנה נועדה למנוע מצב דברים בו כלי טיס זר שוהה בישראל, הרחק ממדינת הרישום שלו, ובהפעלה מסחרית - הרחק ממדינת המפעיל שלו - ללא הגבלת זמן. זאת שכן, לאורך זמן, הדבר מעורר קשיים בכל הנוגע לפיקוח הבטיחותי הראוי על התחזוקה ועל ההפעלה של כלי הטיס הזר בידי מדינת הרישום/המפעיל שלו, בין היתר משום שפיקוח של מדינת הרישום/מפעיל על כלי טיס "שלה" ששוהה דרך קבע מחוץ לשטחה הוא מטלה מורכבת וקשה לביצוע (בין היתר, מבחינת זמינות כלי הטיס עצמו לפיקוח, מבחינת הטורח והמשאבים הכרוכים בקיום מערך פיקוח תכליתי בנסיבות כאלה מבחינת המאסדר ועוד), שעלולה להוביל לכך שפיקוח כאמור מתבצע בצורה תכליתית פחות מפיקוח המתבצע על כלי טיס ששוהה דרך קבע בשטחה, בבחינת: "רחוק מהעין – רחוק מהלב".

חובות הפיקוח של מדינת הרישום ומדינת המפעיל, לעומת חובת הפיקוח על כלי טיס זר

באסדרה הבין-לאומית שנועדה להבטחת בטיחות הפעלת כלי הטיס האזרחיים, מעורבות מספר מדינות ובראשן - מדינת הרישום, קרי המדינה בה רשום כלי הטיס, ולעניין הפעלה מסחרית גם מדינת המפעיל - קרי המדינה שבה מצוי מקום העסקים העיקרי של המפעיל האווירי (יצוין כי על פי רוב מדינת הרישום של כלי הטיס ומדינת המפעיל שלו היא אותה מדינה, אך ייתכן גם מצב שבו כלי טיס ברישום במדינה X מופעל על ידי מפעיל אווירי במדינה Y).

בתמצית, לפי האמנה, כל כלי טיס המופעל בטיסה בין-לאומית נדרש להיות רשום במדינה החברה באמנה, ונאסר רישום כפול (סעיף 18 לאמנה; לעניין תנאי הכשירות לרישום כלי טיס בפנקס הרישום בישראל ראו תקנה 3 לתקנות הטיס (רישום כלי טיס וסימונם), התשל"ד-1973); לפי סעיף 17 לאמנה לכלי הטיס "הנתינות" (nationality) של המדינה בה הוא רשום (כלל המאומץ בסעיף 57 לחוק).

בהתאם לסעיפים 31 ו- 32 לאמנה, מדינת הרישום של כלי הטיס, היא הנושאת באחריות לכשירותו האווירית (הראשונית והנמשכת) של כלי הטיס, וכן לכשירות צוות האוויר שלו. בהתאם לסעיף 12 לאמנה היא גם אחראית לפקח על כך שכלי הטיס הרשומים בשטחה מופעלים בהתאם לדין החל על ההפעלה בכל מדינה בה הם פועלים.  

בנוסף, בהפעלה בין-לאומית של מטוס או מסוק בתובלה אווירית מסחרית (הסעת נוסעים או הובלת טובין בשכר) יש מעמד גם למדינת המפעיל. בהתאם לנספח 6 לאמנה, הפעלת מטוס או מסוק בתובלה אווירית מסחרית בין-לאומית טעונה רישיון הפעלה אווירית (air operator certificate) מאת מדינת המפעיל (ראו סימן ג' לפרק ב' לחוק הטיס). מדינת המפעיל היא זאת האחראית לפקח כי מפעיל אווירי בתובלה אווירית מסחרית מקיים את כל האסדרה החלה עליו הנוגעת להפעלה המסחרית שלו.

לפי נספח 19 לאמנה, כחלק מהחובה הכוללת של המדינות החברות לניהול הבטיחות בתעופה, כל מדינה מחויבת להפעיל תהליכי פיקוח סדורים, באמצעות הגדרה ותכנון של פעולות בדיקה, סיקור ובקרה, על בסיס מתמשך, במטרה להבטיח באופן יזום כי בעלי הרישיונות, התעודות והאישורים התעופתיים שניתנו על ידי אותה מדינה, ממשיכים לעמוד בדרישות שהוגדרו להם.

רת"א מבצעת פיקוח על חברות תעופה ישראליות וכלי הטיס שהן מפעילות באופן שוטף באמצעות פעולות פיקוח שונות ומגוונות. כך למשל, במסגרת "פיקוח הבסיס" שמבצעת רת"א נבחנים מספר נושאים שונים, ובהם: (א) מערכת השליטה התפעולית ושיגור הטיסות של המפעיל האווירי, בכלל זה נבדקים גם עמידה בדרישות תיכנון הדלק בטיסות שבוצעו, וכן שלא בוצעו טיסה בנתיבים או ליעדים שאינם מותרים לחברת התעופה וכיו"ב; (ב) מעקב מתמשך אחר כשירויות אנשי הצוות (וקציני מבצעי אוויר, ב"מובילים האוויריים" (קרי בעלי רישיונות ההפעלה האווירית/רישיונות מקבילים שניתנו לפי דיני מדינה זרה, המפעילים מטוסים גדולים באופן תדיר) בהן הדבר רלבנטי). במסגרת זאת נבדקים גם עמידה בדרישות זמן טיסה (גם לאותה טיסה וגם מצטבר), זמן תפקיד, וזמני מנוחה בהתאם לתקנות הטיס, וכן ביצוע אימון חוזר ומבחני רמה תקופתיים קרקעיים ובטיסה (בסימולטור/במטוס); (ג) עדכניות ספרויות המפעיל האווירי, ובראשן ספר העזר למבצעים וספר בקרת האחזקה, ככל שנדרש; (ד) ניהול ותיעוד רשומות הטיסה השונות וכל הנובע מהן (תכניות טיסה מבצעיות, רשומוני העמסה וכו').

 פיקוח הבסיס הוא לכן הפיקוח המקיף והעיקרי על חברת התעופה שכן ביכולתו לתת תמונה מלאה על התאמת שיטות העבודה של חברת התעופה לדרישות תקנות הטיס; בישראל הוא מבוצע אחת לשנה לגבי כל חברת תעופה. פרט לפיקוח הבסיס, מבצעת רת"א עוד פעולות פיקוח רבות מאוד, היוצרות תמונת בטיחות מקיפה ושיטתית לגבי כל חברת תעופה, ובהן פיקוח על צוותי אויר באמצעות הצטרפות מפקחים לטיסות; פיקוחי תחנה - על שירותי הקרקע הניתנים למפעילים האוויריים בשדות תעופה מחוץ לישראל; פיקוח על בוחני הטיסה של החברה ובכלל זה במסגרת פיקוח על בחינות כשירות המבוצעות על ידם בסימולטורים מחוץ לישראל; פיקוח על תכניות האימונים של החברה; פיקוח על עדכניות מערך האחזקה של כלי הטיס; בדיקה שנתית לכל כלי טיס במסגרת חידוש תעודת כושר הטיסה שלו ועוד פעולות פיקוח אחרות.

יצוין כי פיקוח על חברת תעופה שכלי הטיס שלה אינם נמצאים במדינת המפעיל ומופעלים באופן קבוע בריחוק ממנה אינו אפקטיבי דיו, בשל מספר סיבות: לעניין פיקוח בסיס הדבר מונע השוואה של רשומות החברה עם המסמכים הנישאים בכלי הטס. כך למשל לא ניתן להשוות את רשימת הטיסות שמבצעת החברה (מסמך שנבדק בפיקוח בסיס) ואת זמני הטיסה , התפקיד והמנוחה, עם יומן הטיסה הנישא בכלי הטיס עצמו באופן המונע חשיפת אי התאמות בין הרישום לביצוע בפועל. כך גם לגבי רישומי התחזוקה. חוסר היכולת לאמת את רשומות החברה עם המסמכים הנישאים בכלי טיס הפועל בדרך קבע במדינה שאיננה מדינת המפעיל שלו, מחליש מאוד את אפקטיביות הפיקוח של מדינת המפעיל ופותח פתח להפרות של דיני הטיס. כך גם לגבי פיקוח על ביצוע תכניות אימונים לצוותים – כאשר מרכז הפעילות של כלי הטיס אינו מדינת המפעיל אלא מדינה שלישית סביר כי אימוני הקרקע מבוצעים באותה מדינה שלישית דבר שאף הוא מכביד על הפיקוח על ביצוען; כך גם לגבי פיקוחי נתיב – כאשר כלי הטיס אינו יוצא ממדינת המפעיל הדבר מקשה על הצטרפות מפקחים לטיסה.

לסיכום חלק זה - כאשר כלי טיס זר מופעל באופן קבוע בריחוק ממדינת הרישום/מדינת המפעיל שלו , הרי שיכולת המדינה האמורה לקיים פיקוח בטיחותי תכליתי על הפעלתו ועל כשירותו האווירית יורדת משמעותית, בבחינת "רחוק מהעין - רחוק מהלב", והקושי של מדינת הרישום/המפעיל להקצות את המשאבים המתאימים לפיקוח המתמשך עליו בהיותו רחוק משטחה (ראו גם בבג"ץ 5582/91 רסלר נ' ראש מינהל התעופה האזרחית (פסק הדין מיום 26/06/1994). 

לעומת הפיקוח של מדינת הרישום / מדינת המפעיל, הפיקוח של המדינות השונות, וישראל בתוכן, על הפעלת כלי טיס זר בשטחן הוא מוגבל ואקראי יותר - מעצם מהותו. כך, בסעיף 4.2.2 לחלק 1 לנספח 6 לאמנה שכותרתו פיקוח על הפעלות על ידי מפעיל אווירי זר (Surveillance of operations by a foreign operator) נקבעה חובתן של המדינות להכיר ברישיון הפעלה אווירית שניתן על ידי מדינה אחרת, ובלבד שהוא ניתן על פי התקינה שנקבעה בנספחים 6 ו- 19 לאמנה. בהתאמה, רת"א מקיימת "פיקוח רחבה" לכלי טיס זרים על פי תכנית עבודה שנתית - כאשר מתוכננים 130 פיקוחי רחבה לכלי טיס זרים בשנה (פחות ממספר חברות התעופה הזרות הפועלות לישראל בימי שגרה, כלומר לא בימי קורונה). פיקוח רחבה מטיבו הוא מוגבל: הוא מאפשר בחינה של ממצאים גלויים בלבד, אותם ניתן לאתר באמצעות ביקורת פיזית של כלי הטיס ברחבת החניה בשדה התעופה. פיקוח זה מתמקד בבדיקת המסמכים הנישאים בכלי הטיס, בבדיקת ליקויים טכניים גלויים לעין וכיו"ב. פיקוח מסוג זה שדל בהיקפו ובתוכנו מהפיקוח המבוצע על חברת תעופה ישראלית, מטבע הדברים, לא נותן לרת"א ישראל את תמונת הבטיחות הנדרשת מחברת תעופה ישראלית, לגביה נערך באופן תדיר ושיטתי סט רחב ומגוון של פיקוחים כאמור לעיל".

בהתאמה, בעוד שרת"א מבצעת פעולות פיקוח רבות ביחס למטוסים הרשומים בישראל וביחס למפעילים אוויריים ישראליים, יכולתה לפקח על הפעלת כלי טיס זר בשטח ישראל היא מוגבלת ואקראית יותר.

בפועל כלי טיס זרים לא מעטים שהו בישראל "דרך קבע", זאת בניגוד לתקנה 42א. אכיפת תקנה 42א לתקנות העיקריות בוצעה מפעם לפעם במהלך השנים, ולאחרונה בוצעה עוד בשנת 2015 ביחס לבעלים של כלי טיס זרים לגביהם התברר כי הופעלו בניגוד לתקנה 42א לתקנות העיקריות. לצד זאת התאפשרה הגשת בקשה מסודרת לפטור מהוראות התקנה בנסיבות מיוחדות המצדיקות זאת.

באוגוסט 2020, נוכח פנייה של ה- FAA  לגבי מפעיל אווירי של כלי טיס זר שנחשד במספר הפרות דין, ואכיפת התקנה כלפי אותו כלי טיס זר, החלה רת"א באכיפה רוחבית של התקנה. בהמשך לכך, בחודש 12/2020, פרסמה רת"א את מדיניותה לעניין "מתן פטור מתקנה 42א לתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981" (נוהל AP 2.1.047) (להלן - הנוהל), בו פורטו אמות המידה לפיהן מפעיל מנהל רת"א את שיקול דעתו במסגרת סמכותו לתת פטור מתקנה 42א לתקנות העיקריות, בהתאם לאמות המידה שהותוו לכך בסעיף 165 לחוק הטיס. בין היתר פורטו בנוהל אמות המידה והתנאים בהם על מבקש פטור לעמוד על מנת שבקשתו לפטור תיענה בחיוב, ובכלל זה המדיניות הכללית שלא לתת פטור לצורך הפעלה מסחרית של כלי טיס ברישום זר, הדרישה לקיומה של הצדקה לאי-רישום כלי הטיס הזר בפנקס הרישום ועוד.

יצוין כי תופעת משנה שהתגלתה אגב העיסוק המחודש באכיפת תקנה 42א היא הפעלה אסורה של כלי טיס זרים בהפעלה מסחרית בלי עמידה בהוראות לפי החוק החלות על הפעלה מסחרית. כך, התעורר חשש ממשי לפיו כלי טיס זרים, שחונים בישראל "דרך קבע", משמשים להסעת נוסעים בתמורה מבלי שהם מחזיקים ברישיונות הנדרשים לכך, ומכוננים למעשה פעילות עניפה של "הפעלה פיראטית" שעניינה הסעת נוסעים בשכר. 

2 עתירות מינהליות שהוגשו לבית המשפט המחוזי בלוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, כנגד אכיפת תקנה 42א על-ידי רת"א נדחו לגופן בפסק דין מנומק (עת"מ (מרכז) 61646-09-20 .AVIATION BRIDG LLC נ' מדינת ישראל - רשות התעופה האזרחית, ועת"מ (מרכז) 30398-11-20 TVPX AIRCRAFT SOLUTIONS LLC ואח' נ' מדינת ישראל - רשות התעופה האזרחית ואח' (פסק הדין מיום 16/02/2021)).

במסגרת דיון בבית המשפט העליון בערעור מינהלי שהוגש על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים (עע"מ 2400/21), התעוררה שאלת אכיפת תקנה 42א על מטוסי המובילים האוויריים הזרים.

לשאלת בית המשפט העליון, המדינה הודיעה כי אינה פועלת לאכיפת התקנה כלפי מטוסי המובילים הזרים, וכי, כפי שפורט בתגובת המדינה לעת"מ 30398-11-20, מטוסי המובילים האוויריים, המובילים תנועה מישראל ואליה, פוקדים את מדינת הרישום/ההפעלה שלהם באופן סדיר, כך שהפעלתם אינה יוצרת את אותו קושי בטיחותי שתקנה 42א לתקנות העיקריות באה למנוע, גם במקרים שבהם הם מגיעים לישראל באינטנסיביות רבה. מדובר במטוסים אשר שוהים בישראל את משך הזמן הנדרש להשלמת הסבב הקרקעי בלבד. המפעילים האוויריים של מטוסים אלה אינם הופכים את ישראל לבסיס ההפעלה או התחזוקה, שכן המטוסים הללו מגיעים באופן תדיר למדינת הרישום/המפעיל. לאור האמור במטוסים מסוג זה לא מתעורר הסיכון הבטיחותי שהתקנה נועדה למנוע.

בד-בבד המדינה הודיעה כי בכוונת רת"א לפעול לקדם בהקדם האפשרי תיקון של תקנה 42א לתקנות העיקריות, כך שיוחרגו במפורש מתחולתה כלי טיס זרים אשר מתכונת הפעלתם אינה מקימה את החשש של העדר פיקוח מלא על-ידי מדינת הרישום או מדינת המפעיל שלהם, כגון מטוסי המובילים האוויריים הזרים.

מטרת התקנות המוצעות היא לתקן את תקנה 42א לתקנות העיקריות, בהתאם להתחייבות שניתנה בבית המשפט העליון.

תיקון זה אינו גורע מכוונתה של רת"א לקדם תיקון מקיף יותר לתקנה 42א לתקנות העיקריות, כך שעיקרי מדיניותה והלקחים שהפיקה מיישום הנוהל עד כה, יעוגנו בצורה מפורשת וברורה בתקנות העיקריות. תיקון זה מתוכנן להיות מקודם בהמשך שנת 2022.

הסמכות לקבוע את התקנות

סעיף 173 לחוק הטיס, שעניינו: "תחולה על כלי טיס זר בהיותו בישראל", מורה, בסעיף קטן (ב), כי: "השר רשאי לקבוע הוראות ותנאים לגבי הפעלה דרך קבע של כלי טיס זר בשטח ישראל". אף שתקנה 42א לתקנות העיקריות נקבעה לכתחילה לפי חוק הטיס, 1927 הרי שיש לראותה כאילו הותקנה לפי סעיף 173(ב) לחוק הטיס (ראו בסעיף 197 לחוק הטיס), וממילא כך גם לגבי הכוונה לשנותה, כפי שיפורט להלן.

יצוין כי הפרת תקנות שנקבעו לפי סעיף 173(ב) לחוק הטיס אינה מהווה עבירה פלילית, משכך התקנה אינה טעונה את אישור ועדת הכלכלה של הכנסת.  

התקנות המוצעות הן פרי יוזמתה של הרשות ולפי הצעתה. בכך מתקיים סעיף 168(ב) לחוק הטיס. התקנות המוצעות אינן טעונות את אישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לא לפי חוק הטיס עצמו ולא לפי סעיף 2(ב) לחוק העונשין, התשל"ז-1977.

דברי הסבר מפורטים לתקנות המוצעות

 

לתקנה 1 המוצעת - תיקון תקנה 1 לתקנות העיקריות (הגדרות)

מוצע להוסיף בתקנה 1 לתקנות העיקריות את ההגדרה למונח "היתר הפעלה", בו נעשה שימוש בתיקון המוצע לתקנה 42א לתקנות העיקריות.

מוצע להגדיר מונח זה בהפניה להגדרתו בחוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג-1963 - שהוא החוק הקובע את החובה בהיתר הפעלה, את התנאים למתן היתר הפעלה, את התנאים שניתן לקבוע בו, וכן את הסמכויות להתליה וביטול שלו.

בסעיף 1 לחוק רישוי שירותי תעופה הוגדר: ""היתר הפעלה" - כמשמעותו בסעיף 8ג", כאשר סעיף 8ג מסדיר את סוגי ההפעלות בהן נדרש היתר הפעלה, את התנאים לתתו, את התנאים שניתן לקבוע בו ועניינים נוספים.

לשם כך מוצע גם להגדיר את חוק רישוי שירותי התעופה, ולתקן את ההגדרה למונח "רישיון הפעלה מסחרית", בה מופיע המונח, בהתאם לכך.

לתקנה 2 המוצעת - תיקון תקנה 42א לתקנות העיקריות

תקנה משנה (ז) בנוסחה הנוכחי מעגנת את כלי הטיס שהפעלתם מוחרגת מהוראות תקנה 42א לתקנות העיקריות, ולכן היא העוגן הנכון להחרגה נוספת של כלי טיס זרים אשר מתכונת הפעלתם אינה מקימה את החשש של העדר פיקוח מלא על-ידי מדינת הרישום או מדינת המפעיל שלהם, כגון מטוסי המובילים האוויריים הזרים - מטרת התיקון הנוכחי.

מוצע לערוך את ההחרגה בשני "מסלולים". מסלול החרגה "מלאה" - המיועד לכלי הטיס המופעלים בידי מפעיל אווירי שקיבל היתר הפעלה להפעלתם; מסלול החרגה "על תנאי" - המיועד לכלי טיס זרים המופעלים בידי מפעיל אווירי בהפעלה שלא נדרש היתר הפעלה להפעלתה.

לתקנת משנה (ז)(3)(א) המוצעת - כלי טיס זר שהפעלתו טעונה היתר הפעלה, והוא פועל בהתאם להיתר ההפעלה שניתן לו

סעיף 8ג(א) לחוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג-1963 קובע כי "מפעיל ישראלי ומפעיל זר של כלי טיס לא יפעילו כלי טיס בהפעלה מסחרית לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה, מישראל, אליה או בשטחה (בסעיף זה - הפעלה בישראל), אלא אם כן בידם היתר לכך מאת המנהל (בחוק זה – היתר הפעלה) ובהתאם לתנאי ההיתר; היתר הפעלה יינתן לתקופה קצובה, לכל יעד שהמפעיל מורשה לטוס אליו."

בסעיף 8ג(ב) נקבע כי תנאי למתן היתר הפעלה כי המפעיל הזר מינה בישראל נציג מטעמו המורשה לפעול בשמו בהליכים לפי חוק הטיס ולפי חוק רישוי שירותי התעופה ולקבל כתבי בי-דין. בסעיף 8ג(א1) נקבע כי תנאי למתן היתר הפעלה הוא כי מבקש ההיתר יתחייב למנות אדם מטעמו לשם סיוע לנוסעים לממש את זכויותיהם בהתאם להוראות חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), התשע"ב-2012, שיהיה נוכח בשדה התעופה בכל טיסה שהוא מפעיל, וכן השעות בהן יהיה נוכח בשדה. בסעיף 8ג(ג) נקבעה סמכותו של מנהל רת"א לקבוע תנאים בהיתר ההפעלה. 

לצד זאת, בתקנות רישוי שירותי התעופה (פטור מהיתר הפעלה), התשע"ט-2018 נקבעו סוגי תובלה אווירית מסחרית הפטורים מחובת היתר הפעלה:

 (1)טיסות נוסעים המופעלות לפי דרישה שבהן זמן ההמראה, מיקום ההמראה ומיקום הנחיתה נקבעים במשא ומתן עם הנוסע או נציגו ובלא לוח זמנים שפורסם מראש;

(2)טיסות נוסעים המופעלות באמצעות כלי טיס שתצורת מושבי הנוסעים המורשית שלו היא של 9 מושבים או פחות;

(3)טיסות להובלת מטען המופעלות באמצעות מטוס קטן כהגדרתו בתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981, או באמצעות כלי טיס בינוני כהגדרתו בסעיף 231 לאותן תקנות;

(4)הסעת נוסעים לכל מטרה שאינה תובלה בין שתי נקודות גאוגרפיות לפחות.

 

כפי שניתן לראות, הטיסות המוחרגות מהיתר הפעלה הן הפעלות המקבילות לאלה המבוצעות בעיקרן על-ידי מפעיל אווירי המקיים את פעילותו לפי הפרק השנים-עשר לתקנות העיקריות – קרי, "מוניות אוויר":

א.  טיסות "לפי דרישה" – קרי, טיסות שאינן בגדר "תחבורה ציבורית", שהן טיסות הדומות במהות לשירות של "מונית ספיישל" (קרי מקום ההמראה והנחיתה ומועד הטיסה מסוכמים במו"מ בין המפעיל האווירי ללקוח והטיסה אינה מופעלת לפי לוח זמנים המפורסם לציבור מראש ולא מתאפשרת לגביה רכישת כרטיס טיסה בידי נוסע פרטני). מרבית הפעילות שלפי דרישה מבוצעת בכלי טיס קטנים (קרי מוניות אוויר).

ב. טיסות נוסעים המופעלות באמצעות כלי טיס שתצורת מושבי הנוסעים המורשית שלו היא של 9 מושבים או פחות – לקטגוריה זאת נכנסות טיסות שמופעלות על פי לוח זמנים המפורסם לציבור מראש, ואשר ניתן לרכוש לגביהן כרטיס טיסה על ידי נוסע פרטני.

ג.  טיסות להובלת מטען באמצעות מטוסים קטנים - יצוין כי בפועל פעילות זאת כמעט שאינה מתקיימת;

ד. הסעת נוסעים בטיסות סבב - קרי טיסות בהן כלי הטיס ממריא ונוחת מאותו שדה תעופה/מנחת, והן ברובן טיסות פנים ארציות.

הטיסות שאינן מוחרגות מהיתר הפעלה הן אלה המקבילות לטיסות המבוצעות על ידי מפעיל אווירי לפי הפרק השלושה עשר לתקנות העיקריות, קרי: מה שכינינו קודם: "מוביל אווירי".

ככלל, טיסות מובילים אוויריים מפוקחות על ידי מדינת המפעיל שלהן במגוון פיקוחים כפי שהוסבר לעיל, ובמגוון שיטות פיקוח, הכוללות גם פיקוחים מחוץ למדינת המפעיל (פיקוחי נתיב, פיקוחי תחנה, פיקוח על בוחני חברה). מאחר שפעילות המובילים האוויריים היא פעילות הליבה של התעופה האזרחית הבין-לאומית, ובבטיחות הפעלתם היא לב-ליבו של האינטרס הציבורי בהבטחת בטיחות התעופה האזרחית, עיקר המשאבים האסדרתיים מופנים לפיקוח על מגזר זה.

לעתים קרובות, הפעלות כאמור גם נתונות לאסדרה מחמירה יותר. לדוגמא, בדיני הטיס האמריקאים מובילים אוויריים המפעילים "הפעלת קו" במטוס מעל 10 מושבים, נדרשים לעמוד בהוראות המפורטות והמחמירות של part 121 בקובץ תקנות התעופה האמריקאי CFR Title 14, בעוד מפעילים אוויריים המפעילים מטוסים קטנים יותר או מפעילים מטוסים בהפעלה שהיא "לפי דרישה", נדרשים לעמוד בדרישות המופחתות של part 135 לאותו הקובץ. דוגמא נוספת לכך היא החובה במערכת ניהול בטיחות (מנ"ב) – חובה בקיום מערכת לניהול פרואקטיבי של נושא הבטיחות, הכוללת אלמנטים כמו עבודה סדורה בזיהוי אקטיבי של סיכונים בהפעלה, קביעת אמצעים לאיפחותם ובקרה אחר יעילות אמצעי האיפחות, הפצת מידע בטיחותי, ועוד. מערכת כזו הינה קבועה ב- part 5 לקובץ התקנות האמריקאי (כמו גם בתקנות הטיס (מערכת לניהול בטיחות), 2018) רק עבור מובילים אוויריים המפעילים הפעלת קו (פרק שלושה עשר לתקנות הטיס (הפעלה כלי טיס וכללי טיסה), ולא עבור מפעילים מטוסים בהפעלה לפי דרישה.

לכן, הנחת העבודה היא כי טיסות הטעונות היתר הפעלה ומבוצעות תחת היתר הפעלה - קרי טיסות מובילים אוויריים זרים - מפוקחות על ידי מדינת המפעיל במגוון שיטות פיקוח, בהתאם למתחייב לפי נספח 19 לאמנה, ולכן מובטחת לגביהם באופן מתמשך רמת בטיחות הולמת, גם בשעה שאלה שוהים "דרך קבע" בישראל. לעניין זה יצוין גם כי לנוכח העובדה שלפי תקנה 42א(ב) לתקנות העיקריות "ולענין שהיית כלי טיס בישראל יחשב חלק מיום, כיום", הרי שמטוסים כאלה שמגיעים לארץ באופן תדיר ופוקדים את מדינת המפעיל שלהם בתכיפות רבה עדיין עלולים להיכנס לגדר שהייה "דרך קבע" בישראל, גם אם שהותם על בישראל קצרה, ונועדה לאפשר את הכשרתם להמשך הטיסה ואפילו אם הם בטיסה ממדינת המפעיל שלהם או אליה.

מנגד, הפעלת "מוניות אוויר", בכלי טיס המוגבלים במספר המושבים שלהם, המופעלים על פי רוב לפי דרישה - מבוצעת תחת אסדרה מחמירה פחות, ואינה זוכה לאותו מיקוד פיקוחי של מדינת המפעיל ולאותה תשומת לב ציבורית על קיומה, בשונה מהמיקוד ותשומת הלב להם זוכה פעילות "המובילים האוויריים". כמו כן, חלק מפעולות הפיקוח הנהוגות בעולם המובילים האוויריים (כגון פיקוחי נתיב ופיקוחי תחנה) כלל אינם ישימים למתכונת הפעלה של "מוניות אוויר"/"לפי דרישה". כלומר, מראש הפעלות אלה פועלות תחת מעטפת פיקוח "רופפת" יותר, על אחת כמה וכמה כאשר הם פועלים באופן קבוע הרחק ממדינת המפעיל שלהם. בנוסף, בניגוד למוביל אווירי זר, אשר הפעלתו מתאפיינת בכך שכלי הטיס שהוא מפעיל מגיע לישראל, פורק נוסעים/מטען, מטעין חדשים (לעתים לאחר חניית לילה בנתב"ג), וממריא - בדרך כלל בחזרה למדינת המפעיל שלו, וזאת בהתאם להסכמי התעופה הבין-מדינתיים הקיימים - הפעלת כלי טיס "לפי דרישה" מתאפיינת בהפעלה ספורדית ליעדים משתנים לפי דרישות הלקוחות השונים. בהפעלה מסוג זה, כאשר בסיס הפעילות של המפעיל האווירי אינו מדינת המפעיל מתקיים העיקרון "רחוק מהעין - רחוק מהלב" שצוין לעיל.

לבסוף, מפעיל אווירי של כלי טיס זר, המופעל תחת היתר הפעלה, עובר אישור בטיחותי בסיסי במסגרת בחינת בקשת המפעיל האווירי לקבלת היתר הפעלה. מפעיל אווירי המבקש היתר הפעלה נדרש למלא, בעת בקשת האישור, את טופס הבקשה ל"מפרטי הפעלה מבצעיים למפעיל זר (Operational specifications of a foreign air carrier (Error! Hyperlink reference not valid.), בו הוא מספק מידע בדבר פעילותו המתוכננת לרבות הסדרי אחזקה, אבטחה ושיגור מתוכננים, תכנון לשאת חומרים מסוכנים ועוד, ולצרף מסמכים, עבור כל מטוס המתוכנן להיות מופעל במסגרת ההפעלה - תעודת כושר טיסה, תעודת רישום, רישיון הפעלה אווירית ומפרטי הפעלה, תעודת רעש ותעודת רדיו.

הפעלות מהסוג המנוי לעיל אשר פטורות מהיתר הפעלה, אינן עוברות אישור כזה במצב הנוכחי בישראל. זאת בניגוד, למשל, למצב במדינות זרות. כך, מסקירה בינלאומית של דרישות מדינות זרות לגבי הפעלה מסחרית של כלי טיס זרים בשטחן, עולה כי ברוב המדינות שנסקרו יידרש אישור מראש של הרשות המאסדרת באותה מדינה גם להפעלה כזו (למשל, אישור בטיחותי מול דרישות part 129 האמריקאי או אישור TCO למפעילים זרים המבקשים לפעול מסחרית למדינות אירופה או בשטחן).

יצוין כי Error! Hyperlink reference not valid. מראה את הקשר האפשרי בין מידת האסדרה לבין הסיכון הבטיחותי הכרוך בכך, ואת העלייה בסיכון עם המעבר מפעילות המאוסדרת בצורה "הדוקה" ("מובילים אוויריים"), דרך פעילות המאוסדרת בצורה "רופפת" ("מוניות אוויר") ועד לפעילות שמאוסדרת בצורה "מזערית":

בנוסף, הפעלות של מובילים אוויריים מוסדרות לרוב בהסכמי תעופה בילטרליים או מולטי לטרליים שנחתמים בין ישראל לבין מדינת / מדינות הרישום של כלי הטיס, אשר ברוב רובם של המקרים מאפשרים את הפעלת השירותים עם כל סוגי כלי הטיס ללא מגבלה על כמות הפעמים שכלי טיס ספציפי מופעל בין המדינות השונות. לכן, הגבלת שהותו של כלי טיס זר הפועל תחת הסכם תעופה בילטרלי ל- 45 יום מכל תקופה של 270 ימים תעמוד בניגוד לקבוע בהסכמים הבילטרליים שהוסכמו בין המדינות. על פי רוב, הסכמי התעופה של ישראל אינם מסדירים את הפעילות של מוניות אוויר, , ממילא קביעת מגבלות בטיחותיות על הפעלתן אינה מנוגדת להסכמי התעופה כאמור.

מכל הסיבות המנויות לעיל:

-  האסדרה המחמירה המושתת על הפעלת מובילים אוויריים;

-  רמת הביטחון הגבוהה בבטיחות הפעלתם הנגזרת מהמשאבים ומהמיקוד הפיקוחי המוקצים לפיקוח עליהם מטעם מדינת המפעיל / הרישום, ממאפייני הפעלתם המאפשרים פיקוח תכליתי מטעם מדינת המפעיל, ומבחינה של בטיחות הפעלתם ע"י רת"א כבר במסגרת מתן היתר ההפעלה;

-  רצון להימנע מסתירה בין דרישות התקנות להסכמים הבילטרליים שנקבעו עם מדינות המפעיל של בעלי היתר ההפעלה;

 מוצע להחריג באופן גורף מהוראות התקנה כלי טיס המופעלים תחת היתר הפעלה.

לתקנת משנה (ז)(3)(ב) המוצעת - כלי טיס זר שהפעלתו אינה טעונה היתר הפעלה, אך המנהל אישר את הפעלתו דרך קבע בישראל לאחר ששוכנע שהפעלתו דרך קבע בישראל יכולה להיעשות בצורה בטוחה

במקביל להחרגת מטוסי המובילים האוויריים הזרים, מוצע לקבוע בפסקה זו את אפשרות המנהל להחריג כלי טיס זר שהפעלתו המסחרית אינה טעונה היתר הפעלה מהוראות התקנה (כלומר, הפעלה המקבילה במהותה ל"מונית אוויר"), אם התקיימו התנאים הבאים:

א.  כלי הטיס מופעל על ידי מחזיק רישיון מקביל לרישיון הפעלה אווירית, שניתן לו מאת הרשות המוסמכת לכך במדינת המפעיל שלו. מדובר בתנאי בסיסי לפי נספח 6 לאמנה, והנדרש גם לפי סעיפים 17 ו- 173(א) לחוק הטיס;

ב. המנהל שוכנע כי הפעלת כלי הטיס הזר דרך קבע בישראל יכולה להיעשות בצורה בטוחה, בשים לב, בין היתר, למיקום מרכז הפעילות של כלי הטיס ולמידת הפיקוח המתבצע על הפעלתו מטעם מדינת המפעיל.

במקביל לתיקון זה, רת"א תעדכן את מדיניותה בנוגע לפטור מהתקנה (מסמך AP 2.1.047) על מנת לפרט את השיקולים שיבחן המנהל במסגרת ההחלטה האם להחריג מפעיל אווירי מסחרי שהפעלתו אינה טעונה היתר הפעלה מהוראות התקנה. בין היתר יכול וישקלו עניינים אלה: המדינה בה ממוקם הגורם הנותן לכלי הטיס שירותי בדק שאינם תחזוקת קו בלבד; היחס בין ימי השהייה של כלי הטיס במדינת הרישום או מדינת המפעיל לפי העניין, לעומת ימי השהייה שלו בישראל; המדינה שבה ממוקם שדה התעופה בו כלי הטיס חונה בין טיסותיו; המדינה שמהווה מרכז חיים של אנשי הצוות המשמשים בהפעלת כלי הטיס.

ככל שמנהל רת"א אכן ישתכנע כי הפעלת כלי הטיס בישראל יכולה להיעשות באופן בטוח, בשים לב למרכז הפעילות שלו (במדינת המפעיל שלו ולא בישראל) ולמידת הפיקוח עליו בידי מדינת המפעיל שלו, הרי שחזקה כי במקרה זה לא מתקיימים גורמי הסיכון שצוינו לעיל של תת-פיקוח על ידי מדינת המפעיל.

יודגש כי נוסח הפסקה מכוון לכך שהחרגתו של כלי הטיס מהוראות התקנה תלויה בהמשך קיום המצב שבו בוצעה ההחרגה. אם, לאחר שהוחלט כי כלי הטיס מוחרג מהוראות התקנה, נוכח המנהל שהפעלתו דרך קבע בישראל איננה יכולה להתבצע בביטחה - אזי החרגת הכלי תבוטל, והוראות התקנה יחזרו לחול עליו.

לתקנה 3 המוצעת - "תחילה"

תיקון התקנות המוצע מהווה הקלה, באשר הוא מחריג מתחולת תקנה 42א לתקנות העיקריות כלי טיס זרים שעד כה היו כפופים אליה בכוח ויוצר מסלול לאיפשור שהייה דרך קבע של כלי טיס זר המופעל בהפעלה מסחרית שלא נדרש היתר הפעלה לביצועה.

לפיכך, מוצע כי הוא יתחיל 30 ימים מפרסומו, כאמור בסעיף 20.2(ב) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 2.3100 בדבר חקיקת משנה: נוהל והנחיות.

נ ו ס ח  מ ש ו ל ב

 

  "הוראות תעבורה אווירית" – לגבי מרחב הפיקוח התעופתי של ישראל – כהגדרתן בחוק, ולגבי מרחב אווירי שמחוץ למרחב הפיקוח התעופתי של ישראל – הוראות לתעבורה אווירית הניתנות בידי יחידת נת"א לפי נספח 11 לאמנה;

               "היתר הפעלה" – כהגדרתו בחוק הרישוי;

  "הליקופטר" – כלי טיס כבד מן האוויר הנתמך בטיסה בעיקר באמצעות התגובה שיוצר האוויר במגעו עם כנף סובבת ממונעת אחת או יותר הקבועה או הקבועות על ציר אנכי בעיקרו;

...

  "זמן תאורה" – זמן הלילה וכן כל זמן אחר שבו הראות לקויה מחמת תנאי מזג האוויר או מחמת כל סיבה אחרת;

               "חוק הרישוי" – חוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג-1963;

  "טייס משנה" (Co-Pilot) – טייס הממלא תפקיד בהטסתו של כלי טיס, למעט תפקיד של טייס מפקד, ולמעט טייס מתלמד;

...

  "רישיון הפעלה מסחרית" – רישיון להפעלה מסחרית של כלי טיס שניתן לפי סעיף 2 לחוק הרישוי;

 

הפעלה של כלי טיס זר בישראל

42א.  (א)  לא יפעיל אדם בישראל, דרך קבע, כלי טיס זר.

  (ב)  לענין תקנה זו תיחשב הפעלתו של כלי טיס זר בישראל, דרך קבע, אם שהה כלי הטיס בישראל יותר מ-45 ימים בכל תקופה רצופה של 270 ימים מיום הגיעו לארץ לראשונה, ולענין שהיית כלי טיס בישראל יחשב חלק מיום, כיום.

  (ג) הופעל כלי הטיס הזר בישראל במשך התקופה האמורה בתקנת משנה (ב) או שהה כלי הטיס בישראל, גם אם כלי הטיס לא הופעל או אם הופסקה הפעלתו במשך התקופה האמורה, לא תאושר הפעלתו בישראל לתקופה נוספת כאמור אלא אם כן עברו ששה חדשים מיום שהוצא מישראל.

  (ד)  לא יוטס כלי טיס זר בישראל אלא בידי בעלו הרשום או בידי אדם ששכר אותו כדי להטיסו בעצמו לכל תקופת שהותו של כלי הטיס בישראל.

  (ה)  בכפוף לאמור בתקנת משנה (ד), לא יפעיל תושב ישראל ולא ישכור כלי טיס זר אלא אם כן נתמלאו בו הוראות תקנות הרשיונות.

  (ו) המנהל רשאי לתת פטור בכתב מדרישות תקנה זו, כולן או מקצתן, ולהתנות פטור כאמור בתנאים.

  (ז) הוראות תקנה זו לא יחולו לגבי –

(1) מטוס השוהה בישראל לצורכי ביצוע פעולות בדק במכון בדק;

(2) כלי טיס המופעל על ידי מחזיק רישיון הפעלה אווירית לפי תקנות אלה;

 (3)   כלי טיס זר שהוא אחד מאלה:

(א)          אם הפעלתו טעונה היתר הפעלה - הוא מקיים את טיסותיו לישראל, בתוכה וממנה לפי היתר ההפעלה שניתן להפעלתו;

(ב)          אם הפעלתו לישראל, בשטחה או ממנה אינה טעונה היתר הפעלה - הוא מופעל על ידי מחזיק רישיון מקביל לרישיון הפעלה אווירית שניתן לו מאת הרשות המוסמכת לכך במדינת המפעיל שלו, והמנהל אישר לו לשהות דרך קבע בישראל, לאחר שוכנע כי הפעלתו דרך קבע בישראל יכולה להיעשות בצורה בטוחה, בשים לב, בין היתר, למיקום מרכז הפעילות של כלי הטיס ולמידת הפיקוח המתבצע על הפעלתו מטעם מדינת המפעיל,