תוכן עניינים

טיוטת תקנות. 2

א. שם התקנות המוצעות. 2

תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ב-2021. 2

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן 2

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:. 2

טיוטת תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ב-2021. 3

1.  תיקון תקנה 2. 3

2.  תיקון תקנה 3. 3

3.  תיקון תקנה 5. 4

4.  תיקון תקנה 7. 4

5.  תיקון התוספת הראשונה. 4

6.  תיקון התוספת השניה. 7

7.  תחילה. 8

דברי הסבר. 8

 

טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ב-2021

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

חוק אוויר נקי, התשס"ח–2008 (להלן – החוק או חוק אוויר נקי) קובע בסעיף 6 כי השרה להגנת הסביבה תקבע את ערכי איכות האוויר למזהמים המנויים בתוספת הראשונה לחוק. לפי סעיף 6(ד) נדרשת השרה לבחון מעת לעת, ולפחות אחת לחמש שנים, את הצורך בעדכון ערכי איכות האוויר שקבעה.

תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר)(הוראת שעה), תשע"א–2011 (להלן – התקנות) הותקנו בשנת 2011 ותוקנו בשנת 2013 ובשנת 2016. תוקפה של הוראת השעה הנוכחית הוא עד ליום 1.3.2022, ומטרת התקנות המוצעות היא להאריך את תוקפה של הוראת השעה ולעדכן מספר ערכים הקבועים בתקנות, כפי שיפורט להלן.

התיקון המוצע בטיוטה זו כולל טיוטה שפורסמה להערות הציבור ביום 12.9.21 ועניינה עדכון של ערכי הסביבה הקבועים בתקנות. התקופה לקבלת הערות הציבור לעניין פרסום זה הסתיימה ביום 10.10.2021 וגורמי המשרד בוחנים כעת את ההערות שהתקבלו. לאחר הפרסום האמור, פרסם ארגון הבריאות העולמי (WHO) המלצות מעודכנות לערכי יעד בריאותיים חדשים. לפיכך מוצע תיקון נוסף של מספר ערכי יעד בתקנות, כפי שיפורט להלן.

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד להגנת הסביבה:

טיוטת תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ב-2021

 

 

___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____21)

[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])

(חמ 3-4036)

 

__________________

תמר זנדברג

השרה להגנת הסביבה

 

 

דברי הסבר

 

כללי

חוק אוויר נקי, התשס"ח–2008 (להלן – החוק או חוק אוויר נקי) קובע בסעיף 6 כי השרה להגנת הסביבה תקבע את ערכי איכות האוויר למזהמים המנויים בתוספת הראשונה לחוק. לפי סעיף 6(ד) נדרשת השרה לבחון מעת לעת, ולפחות אחת לחמש שנים, את הצורך בעדכון ערכי איכות האוויר שקבעה.

תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר)(הוראת שעה), תשע"א–2011 (להלן – התקנות) הותקנו בשנת 2011 ותוקנו בשנת 2013 ובשנת 2016. תוקפה של הוראת השעה הנוכחית הוא עד ליום 1.3.2022, ומטרת התקנות המוצעות היא להאריך את תוקפה של הוראת השעה ולעדכן מספר ערכים הקבועים בתקנות, כפי שיפורט להלן.

בשנת 2013, בוצעו תיקונים בקביעת הערכים לגבי המזהמים – אוזון, גופרית דו חמצנית, חנקן דו חמצני, חומר חלקיקי מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ- 10 מיקרומטר PM10, חומר חלקיקי עדין מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ- 2.5 מיקרומטר PM 2.5, וכן עדכון עבור מתילן כלוריד. תוקף הוראת השעה לגבי חומרים אלה נקבע עד ליום 31.12.2018. המידע עליו התבססה קביעת הערכים עבור חומרים אלה נאסף, בין היתר, במסגרת התכנית הלאומית להפחתה וצמצום של מזהמי אוויר בישראל (החלטת הממשלה 707).

במקביל, נקבע כי תוקפם של הערכים עבור טריכלורואתילן, פורמאלדהיד, 1, 3 בוטאדיאן, בנזן, קדמיום (בחומר חלקיקי עדין שקוטר חלקיקיו קטן מ- 10 מיקרומטר) וכספית (בחומר חלקיקי עדין מרחף) (פרטים 7, 10, 15, 16, 23 ו- 27 לחלק א' בתוספת השנייה) יעמוד עד 1 במרס 2016. עד למועד זה, צפוי היה להיאסף המידע הסביבתי והבריאותי החסר, בין היתר במסגרת בדיקות סביבתיות.

עד שנת 2016, נעשתה סקירה של הרגולציה בעולם ביחס לערכי איכות אוויר, לגבי החומרים שחייבו עדכון. בהתאם למידע חדש על ההשפעות הבריאותיות של המזהמים - טריכלורואתילן, פורמאלדהיד, 1, 3 בוטאדיאן וכספית נמצא, כי יש צורך לעדכן עבור חומרים אלה את ערכי איכות האוויר. לגבי הבנזן והקדמיום – נמצא כי ניתן לקרב את ערך הסביבה לערך היעד לאחר בחינת ישימות לרבות נתונים שהתקבלו במסגרת בקשות להיתרי הפליטה.

במסגרת התיקון בשנת 2016 נקבע, כי תוקפה של הוראת השעה לגבי כלל המזהמים יהיה עד ליום 1.3.2021. בשנת 2021, הוארך תוקף הוראת השעה לשנה נוספת עד ליום 1.3.2022, וזאת לאחר שנמצא כי נוכח משבר הקורונה לא ניתן יהיה להשלים את העבודה המקצועית שנדרשה לעדכון ערכי איכות האוויר במועד. במקביל בוצעה העבודה המקצועית לעדכון הערכים עבור המזהמים שנמצא בבחינה המוקדמת כי יש צורך לבחון עדכונם.

הבחינה המוקדמת, שנדרשה בהתאם לסעיף 5 לתקנות משנת 2016, הוגשה לכנסת כנדרש בשנת 2018 ומצורפת למסמך ה RIA שנערך עבור התקנות המוצעות (להלן – הבחינה המוקדמת).

ישנם ארבעה סוגים של ערכי איכות אוויר לפי סעיף 6 לחוק – ערכי יעד, ערכי ייחוס, ערכי סביבה וערכי התרעה:

ערכי יעד - ערכים לנוכחותם באוויר של מזהמים המנויים בתוספת הראשונה לחוק בפרקי זמן נתונים, שחריגה מהם מהווה חשש לפגיעה בבריאות האדם או באיכות חייהם של בני אדם, בנכסים או בסביבה, לרבות בקרקע, במים, בחי ובצומח, שיש לשאוף להשיגם כיעד. ערכי היעד מבוססים על מחקרים מדעיים בתחומי השפעת המזהמים על הבריאות והאקולוגיה ועל יסוד שיקולים הרלוונטיים לתחומים אלה בלבד. הם אינם מחייבים על פי החוק, אך יכולים להצביע על אזורים שרמת ריכוזי המזהמים בסביבה בהם גבוהה ביחס לאזורים אחרים.

ערכי ייחוס - ערכי יעד לנוכחותם באוויר של מזהמים שאינם מנויים בתוספת הראשונה לחוק אוויר נקי.

ערכי סביבה - ערכים שחריגה מהם מהווה זיהום אוויר חזק או בלתי סביר, שייקבעו על בסיס ערכי היעד והידע המדעי והטכנולוגי העדכני, ובהתחשב באפשרות המעשית למניעת חריגה מערכי היעד. חריגה מערכי הסביבה אסורה על פי החוק.

ערכי התרעה - ערכים שחריגה מהם, בחשיפה לזמן קצר, גורמת או עלולה לגרום לסיכון או לפגיעה בבריאותם של בני אדם, ושיש לנקוט אמצעים מידיים למניעת החריגה מהם או למניעת הנזק הנובע מהחריגה.

התיקון המוצע בטיוטה זו כולל טיוטה שפורסמה להערות הציבור ביום 12.9.21 ועניינה עדכון של ערכי הסביבה הקבועים בתקנות. התקופה לקבלת הערות הציבור לעניין פרסום זה הסתיימה ביום 10.10.2021 וגורמי המשרד בוחנים כעת את ההערות שהתקבלו. לאחר הפרסום האמור, פרסם ארגון הבריאות העולמי (WHO) המלצות מעודכנות לערכי יעד בריאותיים חדשים. לפיכך מוצע תיקון נוסף של מספר ערכי יעד בתקנות, כפי שיפורט להלן.

יש לציין, כי נוכח עדכון ערכי היעד כפי שמוצע כעת, תידרש בהמשך בחינה של ערכי הסביבה של אותם מזהמים. יובהר כי מדובר בעבודה מורכבת ביותר, הכרוכה בעריכת מדידות מקיפות, איסוף נתונים רבים, ועריכת חישובים ומודלים, בין היתר, יש מקום במסגרת עבודה זו להסתמך גם על עדכון ערכיי הייחוס האירופאים הצפוי בתחילת שנת 2023. נוכח מורכבות עבודה זו, היא צפויה להימשך מספר שנים. עם זאת, ככל שניתן יהיה להגיע למסקנות ולהמליץ על שינוי בערכי הסביבה עוד טרם תוקפה של הוראת השעה המוצעת, בכוונת המשרד לקדם תיקון כאמור בלוח זמנים קצר יותר מחמש שנים.

 

 

מתודולוגיה לקביעת ערכי איכות האוויר

השיקולים המקצועיים העומדים בבסיס קביעת הערכים מפורטים בסעיף 6(א) לחוק, כפי שמפורט לעיל. ההמלצה לקביעת ערכי היעד נעשתה בהתאם למתודולוגיה שקבע דוח הועדה לקביעת ערכי ייחוס סביבתיים למזהמים כימיים באוויר (להלן - דו"ח ועדת אלמוג) שפורסם במרץ 2006. על פי המתודולוגיה, מוצע לאמץ ערכי ייחוס סביבתיים שנקבעו על ידי רגולטורים מובילים בעולם, על בסיס הערכת סיכונים מובנית ושימוש במודלים מתקדמים. בהתאם למתודולוגיה של אלמוג, קיים סדר עדיפות המדרג את הרגולטורים בעולם לשתי קבוצות. קבוצה א' כוללת רגולטורים גדולים וארגונים בינלאומיים דוגמת ארגון הבריאות העולמי, שעיקר עבודתם מבוסס על הערכת סיכונים סביבתית מובנית, כאשר הידע הטוקסיקולוגי להערכה זו נגזר ממחקרים אפידמיולוגיים בבני אדם, ניסויים מבוקרים בבעלי חיים ומחקרים בתנאי מבחנה במערכות תאיות ואל-תאיות. קבוצה ב' כוללת גופים רגולטוריים מדינתיים שעיקר עבודתם מבוסס על אקסטרפולציה של תקנים תעסוקתיים כמו הסוכנויות להגנה על הסביבה של מדינות בארה"ב ואוסטרליה.

ההמלצה לעדכון וקביעת ערכי הסביבה נעשית על בסיס ערכי היעד ובשאיפה להשיגם, הידע המדעי והטכנולוגי העדכני, ובהתחשב באפשרות המעשית למניעת חריגה מערכי היעד וכן בהתאם לערכים מקבילים לערכי איכות אוויר הנהוגים במדינות מפותחות בעולם. לצורך המלצה לקביעת ערך הסביבה, המשרד בדק האם ניתן לקבוע את ערך הסביבה כערך היעד. לצורך כך נבדקים ערכי סביבה (תקנים מחייבים) בעולם, וכן ישימות ערך היעד בהתחשב במקורות הפליטה של המזהם, שכיחותו בסביבה, יכולת הפחתת הפליטות של המזהם ממקורות הפליטה השונים באמצעות הטכנולוגיה המיטבית הזמינה (BAT- Best Available Technology).

יצוין, כי גם אם במצב הקיים ישנן או צפויות חריגות מערך היעד (או מערך הסביבה המוצע) וישנה אפשרות מעשית למניעת חריגות אלו, יקבע ערך הסביבה כערך היעד.

במקרה בו לא קיימת ישימות לאימוץ ערך היעד, נקבע ערך סביבה הקרוב ביותר לערך היעד אם באמצעות החרגה מנומקת באחוז מסוים מהזמן או בהתאם לערכים המקובלים במדינות מפותחות בעולם.

לצורך קביעת ערכי היעד וערכי הסביבה המוצעים בתקנות אלה בוצעה סקירת ספרות לעניין ערכים מקובלים ברגולציה במדינות ובארגונים אליהם מתייחסת מתודולוגיית אלמוג, נסקרו מקורות הפליטה ומצאי הפליטות בישראל, הוכנה תמונת מצב לגבי המזהמים הרלבנטיים באמצעות ניטור ודיגום וכן בחינת המאפיינים הייחודיים לישראל, וכן בוצע חיזוי לערכי סביבה של מזהמים לרבות ביצוע מודלים לפיזור מזהמים במקרים מסוימים. בנוסף, נבחנה ישימות העמידה בערכים ובוצעה בחינת עלות להפעלת אמצעים להפחתת פליטות מזהמים ממקורות שלגביהם נמצא שעלולה להתקיים חריגה ביחס לערכים המוצעים.

 

עדכון ערכי איכות האוויר בתיקון המוצע

החומרים לגביהם מוצע עדכון נבחרו, בין היתר, על בסיס הבחינה המוקדמת. בבחינה המוקדמת נמצא, כי עבור תשעה חומרים יש לבחון עדכון של ערכי איכות האוויר. מזהמים אלו הם טולואן, ניקל, ונאדיום, גפרית דו חמצנית, סטירן, טטרהכלורואתילן, 1,2 דיכלורואתאן, ארסן ומימן גפרי. בנוסף, לבקשת ועדת הפנים של הכנסת, ובעקבות הערות ארגוני הסביבה, נבחן עדכון של ערכי איכות האוויר של שלושה מזהמים נוספים: בנזן, חלקיקים נשימים עדינים (PM2.5) ופורמלדהיד.

בהמשך הוכנה תמונת מצב מפורטת עבור המזהמים על מנת לבחון ישימות ערכי איכות האוויר שנסקרו ב 2018, תמונת המצב כללה סקירה עדכנית ומעמיקה יותר של הרגולציה העולמית לגבי המזהמים, סקירת מקורות הפליטה של המזהמים, הריכוזים הנמדדים בסביבה וכן בחינת ישימות של העמידה בערכי הסביבה המוצעים.

בבדיקה זו נמצא, כי עבור החומרים טולואן, ניקל וסטירן יש מקום להמליץ על עדכון ערכי היעד, וכי עבור החומרים טולואן, ניקל, ונאדיום וארסן יש מקום להמליץ על עדכון ערכי הסביבה. מבין האחרונים, עבור טולואן וונאדיום כבר במצב הקיים, הריכוזים בסביבה נמוכים בסדר גודל ויותר ביחס לערכי הסביבה המוצעים, ולכן לא בוצעה בחינת ישימות. לעומת זאת, עבור החומרים ניקל וארסן נמצא שבמצב הקיים ישנן חריגות מועטות מערכי הסביבה המוצעים ולכן נעשתה בחינת ישימות מעמיקה יותר כפי שיפורט בהמשך.

עוד נמצא בבדיקה, שניתן לקבוע באופן מפורש בתקנות, כי החריגות המותרות מערכי הסביבה לעניין חומר חלקיקי עדין מרחף (PM 2.5 ו- PM 10) יותנו בכך שנגרמו כתוצאה מסופות אבק. יודגש, כי התקנות הקיימות מתירות  18 חריגות מערך הסביבה של מזהמים אלה בשל קיומן של סופות אבק אשר גורמות לזיהום אוויר בחלקיקים נשימים. כעת מוצע להבהיר כי החריגות מערך הסביבה מותרות על בסיס בדיקה איכותית לקיומן של סופות אבק, ולא על בסיס מספרי המחושב באופן סטטיסטי ביחס למספר סופות האבק.

 

ברקע הדברים נציין, כי במסגרת הבדיקה שבוצעה עלו נושאים המחייבים המשך בדיקה לקראת העדכון הבא של התקנות, אך נמצא כי בשלב זה אין מקום לקבוע תיקון בעניינם, בשל ספק לגבי ישימותם של ערכים מחמירים יותר. יובהר כי על פי החוק ועל פי המתודולוגיה המקובלת, קביעת ערכי הסביבה כוללת בדיקת ישימות בהתייחס לרגולציה קיימת ומתוכננת. דהיינו, קביעת ערך הסביבה נעשית בשים לב לערכים בהם ניתן לעמוד ככל שתיושם רגולציה המיישמת טכניקות מיטביות זמינות. במצבים שבהם קיים ספק לגבי היכולת לעמוד בערך גם במצבים בהם מיושמת רגולציה מתאימה, אין זה מקובל לקבוע ערך סביבה שחריגה ממנו מהווה עבירה. לגבי חלק מהמזהמים שנבחנו, המפורטים להלן, קיים ספק לגבי הערך הישים.

טטרהכלורואתילן – מזהם זה מצוי בשימוש במכבסות ניקוי יבש, ומוסדר במסגרת תנאים ברישיונות עסק ובהיתרי רעלים. ככל הנראה, עמידה בערכים מחמירים מהערך הקבוע כיום בתקנות מצריכה יישום של טכניקות חדישות יותר, על מנת להביא להפחתת הפליטות של המזהם ולהורדת ריכוזיו בסביבה.

באירופה נקבע איסור על השימוש במזהם זה לצורך ניקוי יבש בתהליך הדרגתי. בכוונת המשרד לפעול לעדכון  הרגולציה בתחום זה. לפיכך, האפשרות לעדכון הערך תיבחן בעדכון הבא של התקנות, ועד לעדכון הבא, ימשיך המשרד לעקוב אחר יישום הרגולציה הקיימת והריכוזים הנמדדים בסביבה.

גופרית דו חמצנית – על מנת לקבוע ערך סביבה מחמיר של מזהם שהוא ישים, נדרשים שינויים משמעותיים בתעשיה הקיימת, הפועלת כדין. ראשית, יש להבהיר כי גופרית דו חמצנית נפלטת מתהליכי שריפה של מזוט, שהוא חומר דלק. מדובר בשינוי משמעותי וארוך טווח – שהוא אכן חיוני – במשק האנרגיה בישראל. בהתאם להחלטת ממשלה 171 מיום 25.7.2021, שעניינה מעבר לכלכלה דלת פחמן, המשרד קורא לתעשייה לעבור לשימוש במקורות אנרגיה שאינם פוסיליים. תהליך זה מצוי בשלבים ראשוניים, ומפעלים נדרשים לעבור לשימוש בגז מחצבים כדלק מעבר, במקביל להקמת רשת חלוקה בפריסה ארצית בשנים הקרובות.

במקביל, כדי לקדם את המעבר למקורות אנרגיה חלופיים בכוונת המשרד לפעול לקדם מתן תמיכות ממשלתיות להתייעלות באנרגיה ולפיתוח והטמעה של טכנולוגיות מבוססות חשמל ומימן. כמו כן, בכוונת המשרד להשלים את הבחינה של ישימות שינויים טכנולוגיים במפעלים העושים שימוש בחומר גלם מבוסס גופרית בתהליכי הייצור שלהם לצורך הפחתת פליטות הגופרית שלהם. לרבות משמעויות כלכליות במונחי עלות-תועלת והיבטים משפטיים.

דיכלוראתאן  - מזהם זה נפלט, בין היתר, כחלק מהרכב הגזים הנפלטים ממטמנות פסולת מעורבת. לשם הפחתת הערך, נדרשת הערכה טכנולוגית ומקצועית לגבי דרך הטיפול המיטבית המספיקה לעמידה בערך מחמיר. בין היתר, יש לבחון האם שריפת הגז היא הטיפול המיטבי עבור המזהם, או שמקובל לדרוש אמצעים נוספים. צעדים נוספים שבכוונת המשרד לנקוט בהקשר זה הם טיוב הטיפול בפסולת העירונית, בדגש על הפרדת פסולת במקור, וצמצום הטמנת פסולת מעורבת, באופן שיביא להפחתת הפליטות של גז מטמנות.

מימן גופרי – בבדיקה שנערכה עלה, כי אין וודאות ביחס לישימות הפחתת ערך הסביבה החצי שעתי, וכי להפחתת הפליטות יש משמעות כלכלית רבה מאד, שאינה ישימה. מזהם זה אופייני למיתקנים לטיפול בשפכים, וגורם בעיקר למפגעי ריח. בעת הזאת, לא נראה שהפחתת ערך הסביבה היא כלי המדיניות המתאים להביא לביצוע התיקונים הנדרשים בפעילות המט"שים על מנת להפחית את מפגעי הריח, ככל שהם קיימים. גם לגבי ישימות הערך למזהם זה בשל פליטות ממטמנות פסולת, אין בידי המשרד נכון לעת הזאת די נתונים ומידע לצורך אפיון הפליטה החצי שעתית מהן והאמצעים להפחתתה, ועל משמעותם הטכנו-כלכלית.

לא למותר לציין כי אמנם, כאמור, בכוונת המשרד להמשיך את הבחינה והבדיקה בהיבט זה, אך יש להבהיר כי גם ללא שינוי הערך קיימים כלים רגולטוריים להתמודדות עם מטרדי ריח באמצעות הסדרה פרטנית של פליטות ממקורות שונים.

סטירן  - לא מומלץ לעדכן בעדכון הנוכחי את ערך הסביבה החצי שעתי הקיים מ-100 מק"ג/ מק"ת ל-70 מק"ג/מק"ת, שהוא ערך היעד החדש המוצע. זאת, היות שבתקינה העולמית אין ערך מקביל למדידה חצי שעתית, ונוכח אי הוודאות הקיימת ביחס לישימות הערך בתעשיה בשים לב לטכנולוגיה המחייבת.

המשרד מתכוון לשוב ולבחון את האפשרות לעדכן את הערך בעדכון הבא. לשם כך ימשיך המעקב אחר ריכוזי המזהם בסביבה, בשים לב לטכנולוגיות המיושמות בתעשיה הרלוונטית.

פורמלדהיד – מוצע להשאיר את ערכי היעד והסביבה ללא שינוי. ערכי איכות אוויר לפורמלדהיד עודכנו בתהליך הבחינה הקודם לערכי איכות האוויר^[4], ובבחינה מוקדמת של תקני איכות האוויר ברגולציה בעולם אשר בוצעה בתחילת תהליך העדכון הנוכחי, לא נמצאו ערכים חדשים. כמו כן, יש לציין כי הפורמלדהיד הוא מזהם שניוני אשר מבשריו הם תרכובות אורגניות נדיפות. לפיכך, הדרך היעילה להפחית את ריכוזיו בסביבה היא להביא להפחתת הפליטות של התרכובות האורגניות. אכן, בשנים האחרונות הייתה הפחתה בפליטות המזהמים האורגנים בישראל הן ממקורות תעשייתיים והן מתחבורה (כלי רכב ותחנות תדלוק).

בנזן – מוצע להשאיר את ערכי היעד והסביבה ללא שינוי. ערכי איכות אוויר לבנזן עודכנו בתהליך הבחינה הקודם לערכי איכות האוויר. הערכים החדשים אשר נכנסו לתוקף בתאריך 1/1/2017 הם המחמירים ביותר בעולם. הערך השנתי מהווה רבע מהערך השנתי המקובל באיחוד האירופי. נבחנה האפשרות לשנות את מספר החריגות המותר מערך הסביבה היממתי, היות שהנתונים שהיו ידועים קודם לבדיקה לא היו מובהקים. התנאים המטאורולוגיים בישראל אשר תורמים לבניית ריכוזים גבוהים בלילות קרים וארוכים (עונת החורף בעיקר) לא השתנו. מאידך, לאור הריכוזים הגבוהים ביחס לערך הסביבה היממתי אשר נמצאו במדידות בסביבה, אין בשלב זה אפשרות מעשית לשינוי במספר החריגות המותרות. בכוונת המשרד לפעול להפחתת הפליטות ממקורות הפליטה אשר בסמוך אליהם נמדדו חריגות.

 

תקנה 1- תיקון תקנה 2

תקנה 2 לתקנות הקיימות עוסקת בערכי יעד. מוצע, כי עבור מזהמי אוויר שנקבעו להם ערכי יעד יממתיים ואוזון עבורו נקבע ערך יעד שמונה שעתי, המבוססים על החלטות ארגון הבריאות העולמי WHO, יקבע שאי עמידה בהם תחשב רק מהערך החורג החמישי בשנה קלנדרית, וזאת בהתאם להחלטת ארגון הבריאות העולמי שעל פיה נקבע הערך לאותם המזהמים. למעשה, הנימוק שנותן ה WHO להחרגות אלה, הוא שבמזהמים האמורים, ייתכנו ערכים נקודתיים גבוהים מאוד שאינם מייצגים מבחינה סטטיסטית את הערכים הגבוהים לאורך השנה.

 

תקנה 2 – תיקון תקנה 3 ופרטים 18 ו- 19 לתוספת השנייה

בתקנה 3(ב)(2) בתקנות הקיימות, אשר מפנות לתוספת השנייה, נקבע כי מותרות עד 18 חריגות מערך הסביבה לחומר חלקיקי עדין מרחף. מספר זה נקבע על בסיס חישוב סטטיסטי של מספר סופות אבק שנתי, שעלולות לגרום לחריגות מערך הסביבה בשל תופעות מטאורולוגיות ולא בשל פעילות אנושית. מוצע, כי במקום קביעה של ערך מספרי קבוע ייקבעו החריגות המותרות על בסיס קיומה או העדרה של סופת אבק. לאור זאת, מוצע כי מספר החריגות יימחק מפרטים 18 ו- 19 לתוספת השנייה לתקנות, ובמקומם תיווסף פסקה (2א) בתקנה 3(ב), אשר תכלול הגדרה מדעית של סופת אבק. יצוין כי מערך ניטור האוויר הארצי הפועל במשרד מבצע מעקב לאורך השנים אחר קיומן של סופות אבק, וכי השינוי המוצע נועד לטייב את ההסדר החוקי הקיים ואינו מהווה שינוי מהותי של הערך או של מספר החריגות המותר.

 

תקנה 3 – תיקון תקנה 5

כחלק מהתיקון של תקנה 3 ומחיקת מספר החריגות מערך הסביבה בתוספת השנייה, מוצע בהתאמה לתקן את תקנה 5(ג) שעניינה חישוב פרק הזמן הנתון לעניין הערכים הקבועים בתקנות. מוצע, כי קביעת ממוצע ריכוזים שנתי של חומר חלקיקי עדין מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מעשרה מיקרומטר, ייעשה תוך הפחתה של ריכוזים שנגרמו בשל סופת אבק, במקום הפחתה של 18 חריגות ממוצעות יומיות, הקיימת כיום.

בנוסף, לצורך קביעת ערך יעד חדש למזהם אוזון, כפי שיפורט להלן ביחס לתיקון תקנה 4, מוצע להבהיר את אופן החישוב של ערך היעד למזהם זה בעונת השיא, בהתאם להמלצות ארגון הבריאות העולמי.

 

תקנה 4- תיקון תקנה 7

מוצע, כי יעודכן מועד פקיעת הוראת השעה כך שבמקום המועד בתקנות הקיימות כח' באדר א' התשפ"ב (1 במרס 2022) יבוא "כ"ב באדר א׳ התשפ"ז (1 במרס 2027).

 

תקנה 5 – תיקון התוספת הראשונה

התוספת הראשונה קובעת את ערכי היעד. מוצע לעדכן את ערכי היעד של המזהמים – אוזון, גופרית דו-חמצנית, טולואן, סטירן, פחמן חד חמצני, חנקן דו-חמצני, חומר חלקיקי מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ 10 מיקרומטר, חומר חלקיקי מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ 2.5 מיקרומטר וניקל, כמפורט להלן:

בתקנת משנה 5(1) מוצע לקבוע ערך יעד עדכני לאוזון (פרט מספר 1 בתוספת הראשונה) כך שיתווסף ערך מרבי של 60 מק"ג/מ"ק בעונת השיא, וזאת בנוסף לערך השמונה שעתי הקיים העומד על 100 מק"ג/מ"ק. שינוי מוצע זה מתבסס על קביעת ארגון הבריאות העולמי ה WHO מחודש ספטמבר 2021. לצורך חישוב ערך היעד למזהם אוזון בעונת שיא, יבוצע חישוב כפי שמוצע לקבוע בתקנה 5(ד) שתיווסף לתקנות. עונת השיא היא שישה חודשים בשנה בהם הערך הממוצע של אוזון הוא הגבוה ביותר. בישראל, עונת השיא היא בדרך כלל בקיץ, כך שהממוצע של שישה חודשים יחל במהלך עונת האביב ויסתיים במהלך עונת הסתיו. הסיבה לכך היא שהמזהם אוזון הוא מזהם שניוני, אשר נוצר כתוצאה מתגובה בין מזהמי אוויר אחרים ומוגבר בחשיפה לאור השמש. משום כך, גם היכולת להשפיע על ריכוז המזהם באוויר ולהפחיתו אינה מעשית בישראל. יובהר כי בפועל ריכוזי המזהם אוזון בישראל אינם צפויים לעמוד בערך היעד בשל המאפיינים הגאוגרפיים של ישראל.

לצורך חישוב ערך היעד האמור, יש לבדוק את הריכוז השמונה שעתי המירבי של כל יום בשנה. לאחר שיתקבלו 365 ערכים יומיים, יחושב ממוצע חודשי לכל חודש, ולאחר מכן יחושבו 6 ממוצעים לכל רצף של שישה חודשים בשנה (ינואר עד יוני, פברואר עד יולי וכיו"ב). הממוצע של שישה חודשים שהוא הגבוה ביותר משקף את עונת השיא, והממוצע הוא זה שיש לשאוף אליו בכל הנוגע לערך היעד. כאמור, בישראל אין אפשרות מעשית לעמידה בערך היעד הבריאותי שקבע ארגון הבריאות העולמי.

בתקנת משנה 5(2) מוצע לקבוע ערך יעד עדכני לגפרית דו-חמצנית (פרט מספר 2 בתוספת הראשונה) כך שיעמוד על ערך יממתי של 40 מק"ג למ"ק וזאת במקום הערך הקיים העומד על 20 מק"ג/מ"ק, שינוי המוצע מתבסס על קביעת ארגון הבריאות העולמי ה WHO מחודש ספטמבר 2021, על בסיס סקירה של הספרות המדעית מהעולם ובחינה של מחקרים בריאותיים עדכניים. עוד מוצע, כי הערכים הנוספים, ערך עשר דקתי העומד על 500 מק"ג/מ"ק וערך שנתי העומד על 20 מק"ג/מ"ק יישארו בתוקפם.

בתקנת משנה 5 (3) מוצע לקבוע ערך יעד עדכני לטולואן (פרט מספר 5 בתוספת הראשונה) כך שיעמוד על ערך יממתי של 1000 מק"ג/מ"ק, וערך שנתי של 260 מק"ג/מ"ק וזאת במקום הערכים הקיימים של 3770 מק"ג/מ"ק כערך יממתי, ו- 300 מק"ג/מ"ק כערך שנתי. הערכים הקיימים התבססו על ערכים שקבע ה- EPA בשנת 2006. הערכים המוצעים נקבעו על ידי הWHO - בשנת 2010, והם הערכים העדכניים יותר מבין הקבוצה הראשונה של מתודולוגית אלמוג.

יצוין, כי ערך היעד היממתי המוצע מתבסס על ערך חצי שעתי של ארגון הבריאות העולמי. עם זאת, מאחר שאין אפשרות מעשית למדידה של ערך חצי שעתי, מוצע לקבוע ערך של 1000 מק"ג/מ"ק לזמן הקצר ביותר האפשרי בהתאם לשיטת המדידה המקובלת לתרכובות אורגניות נדיפות (יממה). זאת כקבוע ב"הנחיות הממונה לדיגום מזהמי אוויר" המפורסמות באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה.

בתקנת משנה 5(4) מוצע לקבוע ערכי יעד עדכניים לסטירן (פרט מספר 9 בתוספת הראשונה) כך שיעמדו על ערך חצי שעתי של 70 מק"ג/מ"ק וערך שנתי של 70 מק"ג/מ"ק. זאת במקום הערכים הקיימים של 100 מק"ג/מ"ק כערך חצי שעתי ו- 100 מק"ג/מ"ק כערך שנתי. הערכים הקיימים התבססו על התקנות למניעת מפגעים (איכות האוויר), התשנ"ב-1992, שהיו בתוקף ערב חקיקת חוק אוויר נקי.

ערך היעד החצי שעתי המוצע מתבסס על ערך איכות האוויר של ארגון הבריאות העולמי משנת 2000 אשר מבוסס על סף הריח לסטירן. ערך זה הוא הערך העדכני יותר מבין הקבוצה הראשונה של מתודולוגית אלמוג.

ערך היעד השנתי המוצע מתבסס על קביעת ה-IARC (International Agency for Research on Cancer) הסוכנות הבינלאומית לחקר הסרטן שהיא חלק מארגון הבריאות העולמי, משנת 2019, לפיה סטירן הוא ככל הנראה חומר מסרטן ("Styrene is probably carcinogenic to humans – Group 2A")^[5]. קביעה זו מהווה נורת אזהרה לנקיטת אמצעי זהירות מונעת ולכן מוצדקת ההסתמכות על סף הריח.

בתקנת משנה 5(5) מוצע להוסיף ערך יעד עדכני לפחמן חד-חמצני (פרט 11 בתוספת הראשונה) כך שיקבע גם ערך יעד יממתי של 4000 מק"ג/מ"ק, וזאת בנוסף על ערכי היעד הקיימים למזהם זה, העומדים על 100,000 מק"ג/מ"ק רבע שעתי, 60,000 מק"ג/מ"ק חצי שעתי, 30,000 מק"ג/מ"ק שעתי, 10,000 מק"ג/מ"ק שמונה שעתי.  התוספת המוצעת מתבססת על קביעת ארגון הבריאות העולמי ה WHO מחודש ספטמבר 2021.

בתקנת משנה 5(6) מוצע להוסיף ערך יעד עדכני לחנקן דו-חמצני (פרט 13 בתוספת הראשונה) כך שיקבע גם ערך יעד יממתי של 25 מק"ג/מ"ק. עוד מוצע לתקן את ערך היעד השנתי כך שיעמוד על 10 מק"ג/מ"ק וזאת במקום 40 מק"ג /מ"ק הקיים. לעניין ערך היעד השעתי העומד על 200 מק"ג/מ"ק מוצע שלא לעשות שינוי. התיקון המוצע מתבסס על קביעת ארגון הבריאות העולמי ה WHO מחודש ספטמבר 2021.

בתקנת משנה 5(7) מוצע לקבוע ערכי יעד עדכניים לחומר חלקיקי מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ- 10 מיקרומטר (פרט 18 בתוספת הראשונה), כך שיעמדו על ערך של 45 מק"ג/מ"ק כערך יממתי ו-15 מק"ג/מ"ק כערך שנתי. זאת במקום הערכים הקיימים העומדים על 50 מק"ג/מ"ק ערך יממתי ו- 20 מק"ג/מ"ק ערך שנתי. התיקון המוצע מתבסס על קביעת ארגון הבריאות העולמי (WHO) מחודש ספטמבר 2021. יודגש כי בישראל, בשל המיקום הגאוגרפי המושפע מהסעת חלקיקים טבעית ממדבריות אסיה ואפריקה, לא ניתן לעמוד בערך היעד המומלץ על ידי ארגון הבריאות העולמי. למעשה, גם ערך היעד הקבוע כיום בתקנות אינו ערך שניתן להגיע אליו בפועל בישראל, בשל נתוני הרקע הטבעיים. בתקנת משנה 5(8) מוצע לקבוע ערכי יעד עדכניים לניקל (בחומר חלקיקי מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ 10 מיקרומטר) (פרט 24 בתוספת הראשונה), כך שיעמדו על ערך של 0.020 מק"ג/מ"ק כערך יממתי ו- 0.020 מק"ג/מ"ק כערך שנתי. זאת במקום הערכים הקיימים הנבדקים בחלקיקי TSP (חומר חלקיקי עדין מרחף) של 0.025 מק"ג/מ"ק ערך יממתי ו- 0.025 מק"ג/מ"ק ערך שנתי, שהתבססו על קביעת ארגון הבריאות העולמי משנת 2000.

ערך היעד השנתי המוצע, הינו הערך של ה- EU משנת 2004, המעודכן ביותר לפי מתודולוגיית אלמוג. יצוין, כי מוצע לקבוע ערך לחלקיקי PM10 במקום חלקיקי TSP בתקנות הקיימות וזאת מאחר שהערך האירופי מתייחס לפרקציה זו של החלקיקים. בנוסף, בהתאם למתודולוגיית אלמוג, מאחר שהמזהם הוא חומר מסרטן ואיבר המטרה הוא דרכי הנשימה, יש לעדכן את ערך היעד השנתי החדש גם כערך יעד יממתי.

 

תקנה 6 – תיקון התוספת השנייה

התוספת השנייה קובעת את ערכי הסביבה. מוצע לעדכן את ערכי הסביבה של המזהמים – טולואן, PM 10, PM 2.5, ואנדיום, ניקל וארסן, כמפורט להלן:

בתקנת משנה 6(1) מוצע לקבוע ערך סביבה עדכני לטולואן (פרט 5 בתוספת השניה), כך שיעמוד על ערך יממתי של 1000 מק"ג/מ"ק, וערך שנתי של 260 מק"ג/מ"ק. זאת במקום הערכים הקיימים של 3770 מק"ג/מ"ק כערך יממתי ו- 300 מק"ג/מ"ק כערך שנתי, שהתבססו על ערכי היעד הקיימים.

נכון להיום, קיימים בסביבה ריכוזים נמוכים בצורה משמעותית של חומרים אלה ביחס לערכי היעד המוצעים. זאת נמצא במדידות המבוצעות בסביבה, ובפרט בסמוך למקורות הפליטה של טולואן (תחבורה, תחנות דלק, תעשיה פטרו כימית, תעשיה כימית, מטמנות ועוד). לכן, נמצא כי ניתן לאמץ את ערכי היעד המוצעים כערכי סביבה.

בתקנות משנה 6(2) ו-6(3) מוצע להותיר את ערכי הסביבה של חומר חלקיקי עדין מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ-10 מיקרומטר כפי שהם, ולמחוק את מספר החריגות המותרות. זאת בצד הוספת תקנה 3(ב)(2א), אשר מבהירה כי החריגות מותרות אם נגרמו כתוצאה מסופת אבק. 

בתקנת משנה 6(4) מוצע לקבוע ערכי סביבה עדכניים לואנדיום (בחומר חלקיקי עדין מרחף) (פרט 21 בתוספת השניה) כך שיעמדו על 0.8 מק"ג/מ"ק כערך יממתי ו- 0.1 מק"ג/מ"ק כערך שנתי. זאת במקום הערך הקיים של 1 מק"ג/מ"ק יממתי.

לאחר בחינת מקורות הפליטה של המזהם (ייצור אנרגיה, תעשייה כימית, שריפת דלקים פוסיליים ותעשיית המתכות), ולאור המצב הקיים בסביבה שבו נמדדים ערכים נמוכים מאוד ביחס לערכי היעד הקיימים, מוצע להשוות את ערכי הסביבה לערכי היעד, לרבות קביעת ערך סביבה שנתי.

בתקנת משנה 6(5) מוצע לקבוע ערך סביבה עדכני לניקל (בחומר חלקיקי עדין מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ 10 מיקרומטר) (פרט 24 בתוספת השניה) כך שיעמוד על 0.020 מק"ג/מ"ק שנתי. זאת במקום הערך הקיים של 0.025 מק"ג/מ"ק כערך שנתי בחלקיקי TSP. לאור המצב הקיים בסביבה, לפיו נמצא שישנן חריגות מערך היעד היממתי הקיים ממספר מקורות פליטה, וכי אין ישימות לעמידה בערך היעד היממתי כערך סביבה יממתי גם כאשר מיושמת הטכניקה המיטבית הזמינה. עם זאת, לאחר בחינת מקורות הפליטה של המזהם (כלי שיט בנמלים, מפעלי מתכת, ייצור אנרגיה ותעשייה כימית), ולאור המצב הקיים בסביבה לפיו לא נרשמו חריגות מערך הסביבה השנתי המוצע, מוצע לאמץ את ערך היעד השנתי כערך סביבה שנתי.

בתקנת משנה 6(6) מוצע לקבוע ערך סביבה עדכני לארסן (בחומר חלקיקי מרחף שקוטר חלקיקיו קטן מ 10 מיקרומטר) כך שיעמוד על 0.006 מק"ג/מ"ק כערך שנתי. זאת במקום הערך הקיים של 0.006 מק"ג/מ"ק כערך שנתי בחלקיקי TSP.

לאחר בחינת מקורות הפליטה של המזהם (תעשיית המתכת, שריפת דלקים פוסיליים, כלי שיט ומפעלי תעשייה שעושים שימוש בחומר הגלם הזה), ולאור המצב הקיים בסביבה נמצא שישנן חריגות מערך היעד היממתי הקיים ממספר מקורות פליטה, וכי אין ישימות לעמידה בערך היעד היממתי כערך סביבה יממתי.

לכן מוצע שלא לאמץ את ערך היעד השנתי כערך סביבה ולא לקבוע ערך סביבה יממתי.

אשר לערך הסביבה השנתי, מוצע לעדכנו כך שגודל החלקיק עליו נמדד המזהם בערך הסביבה יתייחס לחלקיקי PM10, מאחר שערך הסביבה השנתי הקיים מבוסס על הערך השנתי של האיחוד האירופי משנת 2012 אשר נמדד בחלקיקי PM10.

 

תקנה 7 - תחילה

מוצע כי תחילתן של התקנות תהיה ביום 1 במרס 2022, הוא המועד שבו מסתיים תוקפה של הוראת השעה הקיימת.