תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) (תיקון), התשפ"א – 2021

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

לתקן את ההוראה המסייגת את חובת חברת התעופה לשלם לנוסע פיצוי כספי בנסיבות של ביטול טיסה עקב נסיבות מיוחדות שאינן בשליטת חברת התעופה, ולהתאימה לתקינה האירופית המקבילה.

לקבוע כהסדר זמני, כי חזקה שביטול טיסה עקב מגבלות רגולטוריות על טיסות או על תנועת נוסעים, שהוטלו לשם התמודדות עם נגיף הקורונה החדש, עומד בסייג של נסיבות מיוחדות שאינן בשליטת חברת התעופה.

מוצע כי תחולת ההסדר תהיה מיום 7.7.2021 – המועד בו פקעה הוראת השעה שהתאימה את החוק העיקרי למשבר הקורונה והשלכותיו על ענף התעופה, ואשר ביטלה את חובת תשלום הפיצוי במקרה של ביטול טיסה, כך שייווצר רצף חקיקתי לסייג לחובת תשלום פיצוי בביטול טיסות בשל מגבלות קורונה.

 

 

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

[במקרה שהנושא אינו רלוונטי לתזכיר אין צורך להתייחס אליו]

[בחלק זה יש לתת את הדעת להשפעת תזכיר החוק על קבוצות אוכלוסייה שהמחוקק ראה לנכון לייחדן בהוראות ייצוג הולם או לתת להן הגנה מיוחדת אחרת כגון נשים, ערבים, אנשים עם מוגבלויות וקבוצות מיעוט. יש להתייחס באופן מיוחד לזכויות ילדים].

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

[במקרה שהנושא אינו רלוונטי לתזכיר אין צורך להתייחס אליו]

[בחלק זה יש לכלול הערכה בדבר השפעת החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי. יש להתייחס לא רק להשפעות על המשרד היוזם אלא גם להשפעה על משרדים אחרים ועל רשויות אחרות, לרבות רשויות מקומיות ותאגידים ציבוריים.]

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

[בחלק זה יש להביא את נוסח החוק המוצע ובסופו יש לכתוב דברי הסבר על פי סדר סעיפים, כמקובל בהצעת חוק המתפרסמת ברשומות.]

 

תזכיר חוק מטעם משרד....:

תזכיר חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) (תיקון), [נסיבות מיוחדות והוראת שעה], התשפ"א – 2021

 

דברי הסבר

 

כללי  -

חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה) , התשע"ב – 2012 (להלן – החוק העיקרי), קובע שלוש הטבות להן זכאי נוסע עקב ביטול טיסה על ידי חברת תעופה בתוך פחות מ- 14 ימים לפני מועד הטיסה, או בשל טיסה שהמריאה בהקדמה או באיחור העולה על 8 שעות ממועד ההמראה הנקוב בכרטיס הטיסה:

(1)   שירותי סיוע;

(2)   השבת תמורה או כרטיס טיסה חלופי, לפי בחירת הנוסע;

(3)   פיצוי כספי כאמור בתוספת הראשונה.

שירותי הסיוע - הם שירותים מידיים למזון, שתיה, הסעה משדה התעופה או אליו, שירותי לינה ושירותי תקשורת.

השבת התמורה או כרטיס חלופי לפי בחירת הנוסע - נועדו למנוע את ההפסד הישיר כתוצאה מרכישת שירות שלא ניתן (בהתאם לחובת ההשבה בדיני החוזים). בסעיף 3 לחוק העיקרי נקבעו הוראות מפורטות ומפורשות לעניין מהותם של השבת תמורה וכרטיס טיסה חלופי.

ואילו רכיב הפיצוי הכספי - נועד להוות "פיצוי סטטוטורי" (בסכום קבוע שאינו תלוי בנסיבותיו האישיות של אותו נוסע) על עוגמת הנפש והטרחה שנגרמה לנוסע, בנוסף להשבת התמורה של מחיר הכרטיס.  רכיב זה אף משמש תמריץ כלכלי נוסף לחברת התעופה לקיים את הטיסה במועדה, ולהימנע ככל האפשר מדחייה של טיסות (תחת ההנחה כי תוכל לספק לנוסע שירות חלופי). נכון למועד פרסום תזכיר חוק זה, הפיצוי כאמור עומד על סכומים אלה:

 

(סעיפים 6 ו- 8(ב) לחוק העיקרי והגדרת טיסה שבוטלה בסעיף 1 לחוק העיקרי).

בנוסף, לפי סעיף 11 (א)(1) לחוק העיקרי, במקרה שבו חברת התעופה, ביודעין, אינה מעניקה לנוסע את ההטבות כאמור שלהן הוא זכאי, בית המשפט רשאי לפסוק לנוסע "פיצויים שאינם תלויים בנזק" (פיצויים לדוגמה), בסכום של עד 10,430 שקלים חדשים .

 

ההסדר בחוק העיקרי מהווה איזון ראוי בין חוסר הנוחות והנזקים הנגרמים לנוסע שטיסתו אינה ממריאה בשעה הייעודה או מבוטלת בהתראה קצרה, לבין האילוצים התפעוליים אליהם כפופות כלל חברות התעופה (תקלה טכנית בלתי צפויה בכלי הטיס, אילוצי מזג אוויר, מרחב אווירי שנסגר בשל נסיבות פתאומיות, אי זמינות זמנית של מסלולי המראה או נחיתה וכיו"ב) הגורמים לעתים לאיחור בטיסות ואף לביטולן.

הסדר זה נקבע למציאות של משק תעופה הפועל בתנאים רגילים, כאשר חברת התעופה מנהלת את תחזית הביקושים שלה על יסוד הנחות כלכליות "רגילות".

ואולם, המציאות בימינו שונה באופן קיצוני מהמציאות אליה הותאם החוק העיקרי: בשל החששות העולמיים ממגפת הקורונה עובר משק התעופה העולמי שינויים קיצוניים בזמן קצר – נפח התנועה האווירית העולמית יורד בצורה דרסטית וזאת בשל ביטול טיסות על ידי נוסעים עקב חששות ממגפת הקורונה, ועקב מגבלות על כניסת בני אדם לשטחן של מדינות, שקובעות המדינות השונות, כל אחת בהתאם למדיניות שלה.

לפיכך, ביום 14.7.20 חוקקה הכנסת הוראת שעה שעיקריה היו: ביטול רכיב הפיצוי בטיסות שיוצאות באיחור או בהקדמה של יותר משמונה שעות, או שבוטלו; הארכת משך הזמן המתאפשר להשבת התמורה, והגבלת שירותי הלינה לעד 2 לילות.

הוראה השעה האמורה הסתיימה ביום 6.7.21 וכיום החוק העיקרי תקף במתכונתו המקורית, על כלל ההטבות להן זכאי הנוסע במקרה של טיסה שנדחתה או בוטלה.

במהלך החודשים מאי-יוני 2021, חל שיפור במצב הביקושים לטיסות במקביל להשתפרות המצב האפידימיולוגי בישראל ובעולם ולאור שיעור ההתחסנות הגבוה.

ניתן לראות את מצב התנועה האווירית הבינלאומית (נתב"ג) לישראל וממנה לפי חודשים בלוח הבא:

 

עם זאת, החל מסוף חודש יוני 2021, מדינת ישראל מתמודדת עם גל רביעי של קורונה ההולך ומחריף ואשר לו השפעות שליליות ביותר על ענף התעופה.

כתוצאה, נוקטת ממשלת ישראל במדיניות של הטלת מגבלות משמעותיות מחודשות על תנועת נוסעים בינלאומית. מגבלות אלה מגוונות וכוללות הוראות האוסרות על טיסה ליעדים מסוימים (אלא בהתקיים חריגים שנקבעו בתקנות), או הוראות שמפחיתות בצורה משמעותית את האטרקטיביות של טיסה לנוסעים -  כגון חובות בידוד, חובת ביצוע בדיקה לגילוי הידבקות בנגיף קורונה  כתנאי לעליה לכלי הטיס - שמשמעותן זמן וכסף. גם קברניטי המדינה, מתוך דאגה לשלום הציבור ולמצב התחלואה, יוצאים בקריאות לציבור להפחית את נסיעותיו ולא לצאת לנסיעות שאינן הכרחיות לחלוטין. הודעות והגבלות אלו משתנות באופן תדיר וכן נעשות לעיתים קרובות מהרגע להרגע,  תוך מתן זמן מועט ביותר להיערכות, אם בכלל.

מציאות זו מתבטאת בחוסר וודאות מובנית לחברות התעופה בעת תכנון טיסותיהן ולמצב בו התפלגות ההזמנות הרגילה מושפעת מאד מהגבלות חדשות שמוטלות. כך, קצב המכירות של טיסה מתוכננת עשוי להיעצר לחלוטין, ואף עשויים להיות ביטולים רבים בהזמנות קיימות של נוסעים, באופן שהופך את קיומה של הטיסה להפסדית ביותר מצד חברת התעופה.

בנסיבות אלה של חוסר ודאות מובנה כאמור, אין זה נכון לחייב את חברות התעופה בפיצויים לנוסע בשל ביטול טיסה שנעשה בעקבות מציאות חריגה ומשתנה, שאינה בשליטתן של חברות התעופה.

הדבר אף מקבל משנה תוקף בשל מצבן הכלכלי הקשה  של חברות התעופה, אשר ספגו הפסדים כבדים במהלך השנה וחצי מפרוץ מגפת הקורונה.

החוק העיקרי (סעיף 6(ה)(1) שבו) כולל כבר כיום סייג לחובת חברת התעופה לשלם פיצוי לנוסע עקב ביטול טיסה בהתראה קצרה, בנסיבות חריגות שלא היו בשליטתה, ואולם ניסוח סייג זה בחוק העיקרי מעלה חשש כי בתי המשפט לא יראו בביטול טיסות עקב מגבלות הקורונה כעומד בסייג זה.

 

לסעיף 1 המוצע – תיקון סעיף 6  לחוק העיקרי

לפסקה (1) – החלפת פסקה (1) לסעיף 6(ה) לחוק העיקרי - התאמת החריג של "נסיבות מיוחדות " לתקנה האירופית –

החוק העיקרי מבוסס במידה רבה על התקנה האירופית המקבילה: תקנת הפרלמנט האירופי והמועצה מס' 261/2004 מ-11 בפברואר 2004 המייסדת כללים אחידים בדבר פיצוי וסיוע לנוסעים במקרים של סירוב להעלות לטיסה, ביטול טיסה או עיכוב ארוך  של טיסה (Regulation (EC) No 261/2004 of the European Parliament and of the Council of 11 February 2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights (להלן – התקנה האירופית)).

הטלת חובת הפיצוי לנוסע  על חברת התעופה במקרה של ביטול טיסה על ידה (בנוסף על חובת השבת התמורה וחובת שירותי הסיוע), מושתתת על התפיסה כי יש להגן על אינטרס ההסתמכות של הנוסע לעניין מועד הטיסה המתוכנן; כי על חברת התעופה לתכנן ולהציע לציבור הנוסעים לוח טיסות שהיא יכולה לעמוד בו; כי היא אמורה לקיים את לוח הטיסות שהיא מציעה לציבור במלואו;  וכי יש ביכולתה למנוע ביטולן של טיסות, ויש לה תרומה ואחריות לטיסות שהיא מבטלת.

לצד זאת, הנחת יסוד היא שחברת תעופה כעסק חפץ חיים שעיקרו הטסת נוסעים תהיה מעוניינת לעשות ככל הניתן לקיים את טיסותיה כמתוכנן, אלא אם כן אכן נסיבות מיוחדות מונעות זאת ממנה (הנחת יסוד שרק מקבלת משנה תוקף בתקופת משבר הקורונה שהפחיתה מאוד את הביקוש העולמי טיסות ופגעה קשות בעסקיהן של חברות התעופה). כהשלמה לכך, התפיסה ביסוד החוק היא כי אין מקום לחייב את חברת התעופה בתשלום פיצוי כספי אם ביטול הטיסה היה על לא עוול בכפה.

בהתאמה, התקנה האירופית (ובעקבותיה גם החוק העיקרי - סעיף 6(ה) שבו) מסייגת את זכותו של נוסע לפיצוי כספי אם חברת התעופה או מארגן הטיסה הוכיחו כי  ביטול הטיסה הוא עקב נסיבות מיוחדות שאינן בשליטתם.

בתקנה האירופית הנוסח לגבי אותן נסיבות מיוחדות קובע כי:

"An operating air carrier shall not be obliged to pay compensation in accordance with Article 7, if it can prove that the cancellation is caused by extraordinary circumstances which could not have been avoided even if all reasonable measures had been taken."

כלומר, לפי התקנה האירופית על חברת התעופה להוכיח כי הביטול נגרם עקב נסיבות בלתי רגילות, אשר לא היה באפשרותה למנוע אותן (את אותן נסיבות חריגות) גם אם נקטה בכלל האמצעים הסבירים לשם כך.

לעומת זאת, בסעיף 6(ה)(1) לחוק העיקרי נקבע :  "(ה)   בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (ג), נוסע שטיסתו בוטלה לא יהיה זכאי לפיצוי כספי כאמור בתוספת הראשונה, אם מפעיל הטיסה או המארגן הוכיח כי התקיים אחד מאלה:  (1) הטיסה בוטלה בשל נסיבות מיוחדות שלא היו בשליטתו, וגם אם היה עושה כל אשר ביכולתו – לא היה יכול למנוע את ביטולה בשל אותן נסיבות;.."

כלומר, בעוד שלפי התקנה האירופית חברת התעופה או המארגן נדרשים להוכיח כי לא יכלו למנוע את הנסיבות החריגות שהובילו לביטול הטיסה, בחוק העיקרי על חברת התעופה או המארגן להוכיח כי לא יכלו למנוע את ביטול הטיסה, בשל אותן נסיבות חריגות. מדובר בהבדל משמעותי ביותר.

כך, המלים "גם אם היה עושה כל אשר ביכולתו – לא היה יכול למנוע את ביטולה בשל אותן נסיבות" מעוררות חוסר ודאות אם בכל מקרה ומקרה בית המשפט יכריע כי ביטול הטיסה על ידי חברת התעופה עצמה, בהתראה קצרה, שנעשה על יסוד שיקולים מסחריים הנובעים מנסיבות חריגות מאוד שהוא לא יכול היה לצפות ולתכנן, אכן נכנס לגדר סייג זה.

לאור האמור לעיל, מוצע להתאים את נוסח החוק העיקרי לנוסח התקנה האירופית ולקבוע כי נוסע שטיסתו בוטלה לא יהיה זכאי לפיצוי כספי כאמור בתוספת הראשונה, אם מפעיל הטיסה או המארגן הוכיח כי הטיסה בוטלה בשל נסיבות מיוחדות שלא היה באפשרותו למונען, גם בנקיטת כלל האמצעים הסבירים.  

מוצע כי תיקון זה, המשווה את נוסח החוק הישראלי עם התקנה האירופית יהיה תיקון קבע.

לפסקה (2) – הוספת סעיף קטן 6(ה1) - הוראת שעה בעניין ביטול טיסות עקב מגפת הקורונה

בהקשר סעיף הנסיבות המיוחדות, בצל ביטולי טיסות גורפים עקב מגפת הקורונה והשלכותיה הקשות על ענף התעופה הוציא האיחוד האירופי מסמך חוות דעת מפורש ביחס לתקנה האירופית, הקובע כדלקמן, לגבי סייג הנסיבות המיוחדות, כלהלן:

"This condition should be considered fulfilled, where public authorities either outright prohibit certain flights or ban the movement of persons in a manner that excludes, de facto, the flight in question to be operated.

This condition may also be fulfilled, where the flight cancellation occurs in circumstances where the corresponding movement of persons is not entirely prohibited, but limited to persons benefitting from derogations (for example nationals or residents of the state concerned)."

כלומר, בהקשר מגפת הקורונה, האיחוד האירופי רואה בביטול טיסה עקב מגבלות רגולטוריות על תנועת נוסעים אשר בפועל הביאו לביטול הטיסה, ואף מגבלות חלקיות ולא איסור ישיר ומלא (למשל איסור על כניסת זרים/ איסור על יציאת אזרחים), כנסיבות מיוחדות שבהן חובת הפיצוי לא חלה.

חוות הדעת של האיחוד האירופי משקפת את תפיסתו כי בנסיבות של ביטולי טיסות על ידי חברות התעופה בשל ירידות חדות בביקושים עקב מגבלות רגולטוריות שמטילות מדינות על תנועת נוסעים, אין זה ראוי לחייבן בתשלום פיצוי לנוסע. לפיכך, במטרה לחסוך התדיינויות משפטיות מיותרות בבתי המשפט  לעניין פרשנות סעיף 6(ה)(1) לחוק העיקרי בכל הקשור לביטולי טיסות בתקופת מגיפת הקורונה, מוצע להוסיף לסעיף 6 לחוק העיקרי את סעיף קטן (ה1) - הוראת שעה לפיה בתקופת תוקפו של חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף –2020 (להלן: "חוק הקורונה"), חזקה כי התנאי האמור בסעיף (ה)(1) התקיים אם ביטול הטיסה הוא עקב מגבלה שהטילה מדינה על ביצוע הטיסה או על תנועת נוסעים, לצורך התמודדות עם נגיף הקורונה החדש, אשר בשלה  הוצאת הטיסה היא בלתי אפשרית או בלתי סבירה  מבחינה כלכלית.

כלומר, אם חברת תעופה ביטלה טיסה בהתראה קצרה בשל כך שעקב מגבלות קורונה לא ניתן כלל לקיים הטיסה כלל, או שמגבלות אלה הובילו לירידה חדה בביקוש לטיסה זו כך שהוצאת הטיסה היא בלתי סבירה מבחינה כלכלית, היא לא תצטרך לשלם פיצוי כספי לנוסע. מוצע בחוק להתייחס לתקופת השפעות הקורונה כאל תקופה בה חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף - 2020 עומד בתוקף. זאת על יסוד ההנחה שחוק הסמכויות המיוחדות, שהוא חוק הוראת שעה במהותו, יהיה בתוקף רק כל עוד השפעות הנגיף מחייבות סמכויות מיוחדות לממשלה להתמודדות עם הנגיף; כי המגבלות על התעופה יהיו האחרונות שיוסרו; וכי כל עוד קיימות מגבלות על התעופה יש מקום להתאמת ההסדרים שעניינם הגנת הצרכן בטיסה.  

הנוסח המוצע מונע מצב בו חברת התעופה תהיה פטורה מחובת תשלום פיצוי בכל ביטול טיסה בהתראה קצרה בתקופת הקורונה, שכן יהיה עליה להוכיח את הקשר בין ביטול הטיסה לבין מגבלות הקורונה שהוטלו, וכי קיום הטיסה במגבלות שהוטלו היא בלתי אפשרית או בלתי סבירה  מבחינה כלכלית.

כאמור, הנחת היסוד היא שחברת תעופה כעסק חפץ חיים שעיקרו הטסת נוסעים תהיה מעוניינת לעשות ככל הניתן כדי לקיים את הטיסה כמתוכנן, אלא אם כן אכן נסיבות מיוחדות מונעות זאת ממנה. הדבר נכון בזמנים "רגילים" והוא נכון שבעתיים בעת משבר הקורונה כאשר כל טיסה וטיסה היא "אוויר לנשימה" לחברות התעופה.

יצוין כי תיקון זה אף עשוי להועיל לנוסעים עצמם, משום שהוא יאפשר לחברות התעופה יותר גמישות בתכנון הטיסות,  וימנע מצב של ביטולי טיסות גורפים על ידי חברות התעופה מעל 14 יום לפני מועדן המתוכנן, רק כדי להימנע מתשלום הפיצוי, ועוד בטרם מיצוי ההזדמנות למלא את הטיסה (בפרט בתקופת משבר הקורונה כאשר הביקושים עצמם מאוד תנודתיים ומושפעים ממצב המגפה בעולם).

אשר למלים המוצעות "אין באמור כדי לגרוע מכך שהתנאי האמור התקיים בנסיבות אחרות" – מטרתן להבהיר כי קביעת החזקה אינה מאיינת את יכולתה של חברת התעופה לטעון לנסיבות מיוחדות אחרות אותן לא יכלה למנוע (למשל, ירידה חדה בביקושים עקב מסע הסברה של הממשלה כנגד טיסה לחו"ל בעת הזאת).

 

לסעיף 2 המוצע – תחילה

מוצע לקבוע כי תחילתו של חוק זה ביום כ"ז תמוז התשפ"א (7 ביולי 2021), דהיינו, תחולה רטרואקטיבית.

בהקשר זה נזכיר כי הוראת השעה הקודמת הסתיימה ביום 6.7.21 כמפורט לעיל.

כאמור לעיל, ניתן להצביע על השפעות משמעותיות של הגל הרביעי של נגיף הקורונה כבר בחודש יוני ובגינן הוטלו מגבלות משמעותיות על ענף התעופה החל מתחילת חודש מאי 2021. בין מגבלות אלו ניתן למנות את איסור היציאה מהארץ ליעדים מסוימים שנקבע בתקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת היציאה מישראל), תשפ"א-2021 החל מ- 3.5.21, את חובת הבידוד על מי שחוזר לישראל ממדינות שפורטו בסעיף 2(י) צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית והוראות שונות) (הוראת שעה), התש"ף-2020, גם אם הוא מחוסן או מחלים, החל מ- 2.5.21 ואת ההגבלות המחמירות על כניסת זרים לישראל שמנהיג משרד הפנים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב – 1952. בהתאם, מוצע לקבוע כי תחולת החוק תהיה רציפה מיום סיומה של הוראת השעה הקודמת.