תוכן עניינים

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021, פרק _: צמצום פערים מגדריים בשוק העבודה והעלאת גיל הפרישה לנשים (חלק א') 2

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו 2

ג. עיקרי החוק המוצע. 3

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים. 4

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה. 4

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי 4

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע. 4

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021 פרק __: צמצום פערים מגדריים בשוק העבודה והעלאת גיל הפרישה לנשים (חלק א') 5

פרק __: צמצום פערים מגדריים בשוק העבודה והעלאת גיל הפרישה לנשים. 5

1.  תיקון חוק גיל פרישה. 5

2.  תיקון חוק הביטוח הלאומי 5

3.  חוק הביטוח הלאומי – הוראת שעה. 6

דברי הסבר. 6

 

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021, פרק _: צמצום פערים מגדריים בשוק העבודה והעלאת גיל הפרישה לנשים (חלק א')

 

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 1 באוגוסט 2021 בנוגע לתיקון חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004 (להלן – חוק גיל פרישה) וחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי), והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנים 2021 ו-2022, לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור. תזכיר חוק המיישם את החלטת הממשלה האמורה בנוגע לתיקון חוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מענק עבודה), התשס"ח-2007, יופץ בנפרד.

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021, פרק _: צמצום פערים מגדריים בשוק העבודה והעלאת גיל הפרישה לנשים (חלק א').

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

בחוק גיל פרישה נקבע, בין השאר, הגיל שבהגיעו אליו זכאי אדם לפרוש מעבודתו מחמת גילו ולקבל, בהתקיים התנאים הקבועים לכך על פי דין או הסכם, גמלה בשל פרישתו מעבודתו כאמור (להלן – גיל הפרישה).

 

עד לחקיקת חוק גיל פרישה, עמד גיל הפרישה על גיל 60 לנשים ועל גיל 65 לגברים. הגילאים האמורים שימשו, בין השאר, לעניין מועד הזכאות לקבלת קצבת מותנית בהכנסות מהביטוח הלאומי, מועד הזכאות לקבלת קצבת פרישה מקרנות הפנסיה הוותיקות ופטור ממס על קצבה לפי פקודת מס הכנסה. במסגרת חוק גיל פרישה נקבע כי גיל הפרישה לגבר יועלה בהדרגה לגיל 67.

 

בנוסף, נקבע כי הגיל האמור יהיה גם הגיל שבהגיעו אליו ניתן לחייב גבר ואישה לפרוש מעבודתם מחמת גילם (היינו - גיל פרישת חובה). עם זאת, נקבע כי גיל הפרישה לאישה יועלה בהדרגה לגיל 62, ולאחר מכן תתבצע העלאה נוספת בכפוף להוראות פרק ד' לחוק אשר חייבו הקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לאישה שנולדה בשנת 1950 ואילך ששר האוצר יבחן המלצותיה ויביאן לאישור הכנסת. עוד נקבע כי במקרה שבו לא החליטה ועדת הכספים של הכנסת לקבל את ההמלצות כאמור יועלה גיל הפרישה לאישה בהדרגה בהתאם לחלק ב' בתוספת לחוק גיל פרישה, כך שלגבי אישה שנולדה בחודש מאי 1953 ואילך יעמוד הגיל האמור על גיל 64. במהלך השנים תוקן החוק מספר פעמים על מנת לדחות את המועדים לבחינת העלאת גיל הפרישה לאישה לגיל 64.

 

בשל התפתחויות דמוגרפיות הנוגעות לעליה מתמשכת בתוחלת החיים וכן תהליך של הזדקנות האוכלוסייה, עלה היחס שבין מספר המבוגרים בחברה לבין כלל האוכלוסייה. תוחלת החיים הממוצעת בישראל היא מהגבוהות במערב ונמצאת בעליה מתמדת. התפתחויות אלה משפיעות, ברמה המאקרו-כלכלית, על הוצאות הממשלה ואף עשויות לפגוע ביכולת של הביטוח הלאומי לעמוד בהתחייבויותיו ולשלם קצבאות לדורות הבאים. ברמת משק הבית הבודד, התארכות תוחלת החיים משמעה התארכות תקופת הגמלאות. דבר זה מעמיד בסימן שאלה את יכולתם של פנסיונרים לממן עצמם בתקופת הגמלאות ולשמר את רמת החיים ממנה נהנו בזמן שנות עבודתם. קושי זה בולט לגבי נשים בפרט, שכן תוחלת החיים שלהן גבוהה יותר מזו של גברים ואף עולה בקצב מהיר יותר.

 

מטרת הצעת החוק המפורטת בתזכיר זה היא להעלות את גיל הפרישה לאישה. בתוך כך, מוצע להעלות את גיל הפרישה לאישה לגיל 65 באופן הדרגתי, כך שהעלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה.

העלאת גיל הפרישה תסייע לשמר מערכת ביטחון סוציאלי יציבה ובת קיימא ותגדיל את שיעורי התעסוקה של נשים בצורה משמעותית. בהתאם לסקירה של ארגון ה-OECD, הפער בין גיל פרישה לנשים לבין גיל הפרישה לגברים מוביל לפערים בשיעורי התעסוקה של גברים ונשים אחרי גיל 60. יתרה מזו, מעבר להשפעה הרוחבית על נשים ועל המשק כולו, העלאת גיל הפרישה לנשים תוביל לעלייה של עשרות אחוזים בקצבה של נשים. לצד זאת, לאי העלאת גיל הפרישה לנשים השפעה על מצבן האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר. 

בנוסף, הוועדה הציבורית שמינה שר האוצר בשנת 2016 לבחינת העלאת גיל הפרישה לנשים (להלן – הוועדה) המליצה על שימוש בכלים משלימים, שמטרתם לסייע לנשים מבוגרות אשר עשויות להיפגע מהעלאת גיל הפרישה. הכלים המשלימים המרכזיים עליהם המליצה הוועדה הם הקצאת משאבים לתכניות הכשרה מקצועית והשמה ייעודיות לאוכלוסייה המבוגרת; הגדלת מס הכנסה שלילי לעובדות בגילאים מבוגרים; והארכת משך הזכאות לדמי אבטלה לנשים מבוגרות.

תזכיר זה מבוסס על המלצות הוועדה לעניין גיל הפרישה לאישה כאמור לעיל, תוך התאמות בקצב העלאת הגיל לכך שחלפו כחמש שנים מאז פרסום המלצותיה, ובשים לב לכך שלקצב העלאת הגיל השפעה על גירעון הקרנות הוותיקות שבהסדר. במקביל, הותאמו באופן משמעותי גם הכלים המשלימים עליהם המליצה הוועדה, ליצירת מענה מיטבי יותר לאוכלוסיית הנשים המושפעות מהעלאת גיל הפרישה. לצד זאת, לשם עידוד תעסוקת מבוגרים, מוצע להגדיל את סכום ההכנסה אותו רשאים זכאים לקצבת אזרח ותיק מגיל פרישה ועד לגיל 70 להשתכר ללא קיזוז קצבתם.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

הצעת החוק כוללת שלושה עיקרים: העלאת גיל הפרישה לאישה בהדרגה עד לגיל 65, קביעת כלים משלימים לנשים שתושפענה מהעלאת גיל הפרישה לאישה וכן הגדלה של סכום ההכנסה אותו רשאים זכאים לקצבת אזרח ותיק מגיל פרישה ועד לגיל 70 להשתכר ללא קיזוז קצבתם.

עיקר 1 – העלאת גיל הפרישה לאישה עד לגיל 65 (סעיף 1 לתזכיר החוק)

מוצע להעלות את גיל הפרישה לאישה באופן הדרגתי כך שגיל הפרישה לאישה שנולדה בחודש ינואר 1960 ואילך יעלה לגיל 65 באופן הבא: העלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה.

עיקר 2 – כלים משלימים להעלאת גיל הפרישה לאישה (סעיף 2(1) לתזכיר החוק)

מוצע לקבוע כלים משלימים ותומכים לנשים המושפעות מהעלאת גיל הפרישה לאישה, ובכלל זה הארכת תקופת הזכאות לדמי אבטלה.

עיקר 3 – עידוד תעסוקת מבוגרים (סעיפים 2(2), 2(3) ו- 3 לתזכיר החוק)

מוצע לתקן את חוק הביטוח הלאומי ולהגדיל את סכום ההכנסה אותו רשאים זכאים לקצבת אזרח ותיק מגיל הפרישה ועד לגיל 70 להשתכר ללא קיזוז קצבתם. צעד זה צפוי להרחיב את היקף הזכאות של עובדים מבוגרים לאחר גיל הפרישה ועד לגיל 70 לקצבת אזרח ותיק, ובכך הוא יעודד מבוגרים נוספים להמשיך ולעבוד לאחר גיל הפרישה.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004.

תיקון חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995.

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

העלאת גיל הפרישה לנשים לגיל 65 משפרת את מצבו הפיננסי של הביטוח הלאומי במאות מיליוני ש"ח, וזאת בכפוף לשינויים בפועל בתוחלת החיים.

עלותם המוערכת של התיקונים לחוק הביטוח הלאומי היא כ-330 מיליון ש"ח בשנת 2022 וכ-430 מיליון ש"ח בשנה משנת 2023 ואילך.

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע

 

 

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021 פרק __: צמצום פערים מגדריים בשוק העבודה והעלאת גיל הפרישה לנשים (חלק א')

 

 

 

 

דברי הסבר

 

רקע כללי

חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004 (להלן – חוק גיל פרישה), קובע, בין השאר, את הגיל שבהגיעו אליו זכאי אדם לפרוש מעבודתו מחמת גילו ולקבל, בהתקיים התנאים הקבועים לכך על פי דין או הסכם, גמלה בשל פרישתו מעבודתו כאמור (להלן – גיל הפרישה).

 

עד לחקיקת החוק גיל הפרישה עמד על גיל 60 לנשים ועל גיל 65 לגברים. הגילאים האמורים שימשו, בין השאר, לעניין מועד הזכאות לקבלת קצבת מותנית בהכנסות מהביטוח הלאומי, מועד הזכאות לקבלת קצבת פרישה מקרנות הפנסיה הוותיקות ופטור ממס על קצבה לפי פקודת מס הכנסה. במסגרת חוק גיל פרישה נקבע כי גיל הפרישה לגבר יועלה בהדרגה לגיל 67.

 

בנוסף, נקבע כי הגיל האמור יהיה גם הגיל שבהגיעו אליו ניתן לחייב גבר ואישה לפרוש מעבודתם מחמת גילם (היינו - גיל פרישת חובה). עם זאת, נקבע כי גיל הפרישה לאישה יועלה בהדרגה לגיל 62, ולאחר מכן תתבצע העלאה נוספת בכפוף להוראות פרק ד' לחוק אשר חייבו הקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לאישה שנולדה בשנת 1950 ואילך ששר האוצר יבחן המלצותיה ויביאן לאישור הכנסת. עוד נקבע כי במקרה שבו לא החליטה ועדת הכספים של הכנסת לקבל את ההמלצות כאמור יועלה גיל הפרישה לאישה בהדרגה בהתאם לחלק ב' בתוספת לחוק גיל פרישה, כך שלגבי אישה שנולדה בחודש מאי 1953 ואילך יעמוד הגיל האמור על גיל 64. במהלך השנים תוקן החוק מספר פעמים על מנת לדחות את המועדים לבחינת העלאת גיל הפרישה לאישה לגיל 64.

 

בשל התפתחויות דמוגרפיות משמעותיות בעולם, ובעיקרן עליה מתמשכת בתוחלת החיים וכן תהליך של הזדקנות האוכלוסייה, עלה היחס שבין מספר המבוגרים בחברה לבין כלל האוכלוסייה. תוחלת החיים הממוצעת בישראל היא מהגבוהות במערב ונמצאת בעליה מתמדת. להתפתחויות אלה השפעות מאקרו-כלכליות נרחבות, אשר מציבות אתגרים משמעותיים למדיניות הכלכלית-חברתית הן ברמה המאקרו-כלכלית והן ברמת משק הבית הבודד. ברמה המאקרו-כלכלית, משפיעות התארכות תוחלת החיים והזדקנות האוכלוסייה על הוצאות הממשלה, ובכלל זה: על תשלומי קצבת זקנה של הביטוח הלאומי, הוצאות הבריאות הלאומיות, תשלומי הפנסיה התקציבית ועוד. בפרט, התפתחויות אלו עשויות לפגוע ביכולת של הביטוח הלאומי לעמוד בהתחייבויותיו ולשלם קצבאות לדורות הבאים.

 

ברמת משק הבית הבודד, התארכות תוחלת החיים משמעה התארכות תקופת הגמלאות. דבר זה מעמיד בסימן שאלה את יכולתם של פנסיונרים לממן עצמם בתקופת הגמלאות ולשמר את רמת החיים ממנה נהנו בזמן שנות עבודתם. קושי זה בולט לגבי נשים בפרט, שכן תוחלת החיים שלהן גבוהה יותר מזו של גברים ואף עולה בקצב מהיר יותר. אתגרים אלה הובילו את מרבית מדינות ה-OECD לבצע רפורמות משמעותיות בהסדרי גיל הפרישה, וזאת במטרה להבטיח את יכולתן להתמודד עם שינויים אלה. רפורמות אלה כללו העלאה של גיל הפרישה והשוואתו בין נשים לגברים. מספר מדינות אימצו מנגנונים במסגרתם גיל הפרישה מוצמד לתוחלת החיים, ועולה באופן אוטומטי עם עליה בתוחלת החיים במדינה. נכון להיום, גיל הפרישה לנשים בישראל הוא מהנמוכים בקרב מדינות ה-OECD, וישראל נותרה אחת המדינות הבודדות מבין מדינות ה-OECD, שבהן קיים פער בין גיל הפרישה לנשים לבין גיל הפרישה לגברים.

 

סוגיית העלאת גיל הפרישה לנשים נידונה בהרחבה בישראל בשני העשורים האחרונים. ועדת נתניהו בשנת 2000 וועדת ניסן בשנת 2011, המליצו על העלאת גיל הפרישה לאישה והשוואתו לזה של גברים. המלצות אלה לא יושמו. ביום 28 במרץ 2016 מינה שר האוצר ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים (להלן – הוועדה). בהתאם למסקנות הוועדה, אשר הוגשו ביום 27 בספטמבר 2016, גיל הפרישה לאישה יועלה בשני שלבים. תחילה יעלה גיל הפרישה לאישה לגיל 65, באופן הדרגתי. לאחר מכן, יוחל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה, במסגרתו יוצמד גיל הפרישה לאישה בשיעור של שני שלישים מהעלייה בתוחלת החיים, עד שיגיע לגיל הפרישה לגבר, וזאת בדומה למנגנון שאומץ במספר מדינות ב-OECD. עם זאת, הצעת חוק זו אינה כוללת התייחסות למנגנון אוטומטי כזה.

 

 

ביום 3 באוגוסט 2017 פורסם תיקון מס' 6 לחוק גיל פרישה. במסגרת תיקון זה נדחו שוב לוחות הזמנים הקבועים בחוק בכל הנוגע להמלצות שר האוצר בנושא העלאת גיל הפרישה לנשים, וכן נקבע כי ככל ששר האוצר לא יביא את המלצותיו בנוגע להעלאת גיל הפרישה לנשים לוועדת הכספים של הכנסת - יעמוד גיל הפרישה לאישה על 62.

 

מטרת הצעת החוק היא להעלות את גיל הפרישה לאישה, ולקבוע כלים משלימים ותומכים לנשים המושפעות מהעלאת גיל הפרישה לאישה, כפי שיפורט להלן.

סעיף 1

מוצע לתקן את סעיף 3 לחוק גיל פרישה כך שגיל הפרישה לאישה יעמוד על גיל 65. עוד מוצע לתקן את סעיף 6 לחוק גיל פרישה ולקבוע כי העלאת גיל הפרישה לאישה תיעשה באופן הדרגתי, כך שגיל הפרישה לאישה שנולדה בחודש ינואר 1960 ואילך יעלה לגיל 65 באופן הבא: העלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה. כן מוצע לתקן את הטבלה שבחלק ב' לתוספת לחוק גיל פרישה ולעדכן את המועדים שבה בהתאם לתיקון המוצע.

 

סעיפים 2 ו-3

העלאת גיל הפרישה עלולה להשפיע באופן שלילי על חלק מהנשים המבוגרות המתקשות להשתלב בשוק העבודה. במטרה לצמצם את ההשפעה השלילית על נשים אלו, מוצע ללוות את העלאת גיל הפרישה בכלי סיוע משלימים, בהתאם להמלצות הוועדה הציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים שהוגשו לשר האוצר ביום 27 בספטמבר 2016 (להלן – המלצות הוועדה הציבורית), אשר יפחיתו את הפגיעה בנשים המושפעות מהעלאת גיל הפרישה וייצרו תמריצים חיוביים לנשים אלה להישאר ולהשתתף בשוק העבודה גם בגילאים מבוגרים. בהתאם, מוצע לתקן את סעיף 171 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי), כך שתקופת הזכאות לדמי אבטלה לאישה שנולדה מיום 1 בינואר 1960 ואילך ומלאו לה 60 שנים תוארך ל- 300 ימים, במקום 175 ימים כיום. יצוין כי מדובר בהרחבה של ההטבה לעומת המלצות הוועדה הציבורית, שם הוצע להאריך את התקופה האמורה ל-250 ימים, וזאת בכדי לצמצם עוד יותר את ההשפעה השלילית של העלאת גיל הפרישה לאישה על אוכלוסייה זו.

 

לצד זאת, ובנוסף להמלצות הוועדה הציבורית, על מנת לעודד את המשך התעסוקה של מבוגרים לאחר גיל הפרישה, מוצע לתקן את חוק הביטוח הלאומי ולהגדיל את סכום ההכנסה המרבית אותה רשאים מבוטחים להשתכר בין גיל הפרישה לגיל 70, ללא קיזוז מקצבת אזרח ותיק. כיום, בהתאם להוראות סעיפים 244 ו- 245 לחוק הביטוח הלאומי, גיל הזכאות לקבלת קצבת אזרח ותיק הוא 70. מבוטחים מעל גיל הפרישה שטרם הגיעו לגיל 70, יהיו זכאים לקצבת אזרח ותיק ללא קיזוז אם הכנסתם אינה עולה ההכנסה המרבית כהגדרתה בלוח ט' לחוק הביטוח הלאומי, ששיעורה עומד כיום על 57% מהשכר הממוצע במשק. לפיכך, מוצע לתקן את סעיף 245(ג) לחוק הביטוח הלאומי ולהוסיף את לוח ט'1 על מנת להגדיל את סכום ההכנסה המרבית אותה רשאים מבוטחים אלו להשתכר ללא קיזוז מקצבתם. התיקון האמור משפיע על הזכאות לגמלת זקנה מיוחדת לפי "הסכם בדבר מתן גמלאות זקנה ושאירים מיוחדות" מיום 4 בדצמבר 1988 , כך שהגדלת ההכנסה המרבית בהתאם למוצע בתיקון זה תחול גם על תובעים הזכאים לגמלה לפי ההסכם האמור. עוד מוצע כי השינוי בשיעור ההכנסה המרבית אותה רשאים זכאים לקצבת אזרח ותיק מגיל הפרישה ועד לגיל 70 להשתכר ללא קיזוז מקצבתם, יעשה בשתי פעימות, כך שבשנת 2022 שיעור ההכנסה המרבית ליחיד יעמוד על %63.97 מהשכר הממוצע במשק, השווה ל- 6,750 ש"ח, ואילו החל מיום ח' בטבת התשפ"ג (1 בינואר 2023) שיעור ההכנסה המרבית יעמוד על %73.45 מהשכר הממוצע במשק, השווה ל-7,750 ש"ח. בנוסף, מוצע להגדיל בהתאם את ההכנסה המרבית ליחיד עם תלוי אחד, תוך שמירה על היחס הקיים בחוק, כך שבשנת 2022 שיעורה יעמוד על 85.30% מהשכר הממוצע במשק, השווה ל-9,000 ש"ח, ובשנת 2023 על 97.93% מהשכר הממוצע במשק, השווה ל-10,333 ש"ח.