תזכיר חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021, פרק ___: תובענות ייצוגיות

תזכיר זה מיישם את החלטות הממשלה מיום 1 באוגוסט 2021, והוא צפוי לעלות על סדר יומה של ועדת השרים המיוחדת לעניין התכנית הכלכלית לשנת התקציב 2021 ו-2022 לאחר המועד האחרון למתן הערות הציבור.

 

 א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021, פרק _: תובענות ייצוגיות.

 ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן – החוק או חוק תובענות ייצוגיות), קבע בפרט 11 פרט ייחודי להגשת תביעות ייצוגיות נגד רשות כהגדרתה בחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000. פרט זה מאפשר הגשת תביעת השבה נגד רשות בגין גבייה שלא כדין של מס, אגרה או תשלום חובה אחר. לצד זאת, מקנה החוק הגנות שונות לרשות כנתבעת בתובענה ייצוגית, בין היתר:

1.  מניעת האפשרות לנהל נגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזקים שנגרמו על ידי צד שלישי, שעילתה הפעלת או אי הפעלת סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה ביחס לאותו צד שלישי.

2.  הגנת החדילה המאפשרת לרשות להודיע בתוך 90 יום מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור התובענה כייצוגית כי היא מפסיקה את הגבייה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והתביעה נגדה לא תאושר.

3.  הגבלת סעד ההשבה בתובענה ייצוגית שאושרה נגד רשות לשנתיים שקדמו למועד הגשת הבקשה לאישור התובענה הייצוגית, אם הרשות מבקשת לנהל את ההליך.

ההגנות לרשות נקבעו לאור אופייה המיוחד של הרשות כגוף שחלות עליו חובות שאינן חלות על גופים פרטיים, ובהתחשב בהשלכות התקציביות שעשויות להיות לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות והפגיעה באינטרס הציבורי הכרוכה בכך, תוך איזון בין החשיבות לאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד רשות ובין שמירה על האינטרס הציבורי כאמור.

תזכיר חוק זה מפורסם בנוסף לתזכיר חוק תובענות ייצוגיות (תיקונים שונים), התש"ף-2020, שפורסם להערות הציבור ביום 4 ביוני 2020.

  ג.  עיקרי החוק המוצע

עיקר 1

מוצע לקבוע כי לא ניתן יהיה להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות בתובענה ייצוגית במקרים שבהם לא ניתן לתבוע את הרשות ישירות בתובענה ייצוגית. הרקע לתיקון המוצע הוא פסק הדין בעניין סירוגה (ע"א 7115/14 שרון סירוגה-ברניר נ' סלקום ישראל בע"מ (פורסם בנבו) (להלן – עניין סירוגה), שם פסק בית המשפט העליון כי מכיוון שלא נקבעה בחוק תובענות ייצוגיות הוראה ברורה ומפורשת בעניין זה, אין מקום לשלול מגופים פרטיים אשר ננקטו נגדם הליכים ייצוגיים את הזכות להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות בגין הסעדים שבהם יחוייבו בהליך הייצוגי, גם במקרים שבהם לא ניתן היה להגיש תובענה ייצוגית כנגד הרשות, כמו למשל במקרים שבהם המדינה היתה גורם מאסדר, וחלה לגביה ההגנה הקבועה בסעיף 3(א) לחוק.

 

לאור האמור, על מנת שלא לאפשר עקיפה של הגנות מהותיות שניתנו בחוק לרשות, מוצע לתקן את החוק בעניין זה על מנת לשמר את התכלית של ההסדרים בחוק תובענות ייצוגיות שאפשרו הגשת תובענות נגד רשות רק במקרים מסוימים. יובהר, כי אין בתיקון המוצע כדי למנוע הגשת תביעת שיפוי כנגד המדינה.

 

עיקר 2

סעיף 21 לחוק עוסק בתקופת ההשבה בתביעות נגד רשות וקובע כי בית המשפט לא יחייב את הרשות בהשבה לגבי תקופה העולה על 24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לאישור התובענה הייצוגית.

 

מוצע לקבוע כי תקופת ההשבה תהיה מוגבלת ל-24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור בלבד, ולא למועד מאוחר יותר. על אף האמור, ככל שהתביעה אושרה כייצוגית והרשות לא הודיעה כי הפסיקה את הגביה שבשלה הוגשה התובענה הייצוגית, בית המשפט רשאי לחייב את הרשות בהשבה החל ממועד אישור התובענה כייצוגית. עם זאת, הרשות לא תחויב בהשבה על תקופה הקודמת למועד זה (ממועד הגשת התביעה ועד אישורה כייצוגית).

 

כמו כן, מוצע לקבוע כי לא ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית נוספת נגד רשות באותה עילה ומי שמעוניין לקבל סעד עבור תקופה נוספת מעבר לתקופות אלו, יוכל להגיש תביעה אישית בלבד.

 

יצוין כי התיקון נדרש לצורך שמירה על האיזון בין האינטרסים השונים ולאור שיקולים תקציביים לצד הדאגה לתפקוד התקין של הרשות. אילולא התיקון המוצע, הרשות תהיה חשופה לתקופת השבה ארוכה יותר, לאחר הגשת התובענה הייצוגית ובזמן ניהולה, כך שתתרוקן תכליתו של סעיף 21 לחוק, שביקש להעניק לרשות הגנה מיוחדת בנוגע לכספי הציבור וודאות לרשות בניהול תקציבה. יודגש, כי לא נשללת האפשרות של התובע לקיים הליכים מינהליים מתאימים ככל שניתן לעשות כן וכן לבקש סעד עבור תקופות נוספות בתביעה אישית.

 

עיקר 3

בתובענות ייצוגיות המוגשות נגד המדינה, אשר עילת תביעתן היא השבה של כספים שנגבו ביתר שהם בגדר מסים עקיפים קיימת מורכבות מיוחדת. הנתבעים בתביעות אלה הם אלה שחייבים בגביית המס העקיף. בשל כך, אם מוגשת נגדם תובענה ייצוגית בשל גביית מס ביתר, אותם הנתבעים יהיו חשופים לתביעה בגין נזק של עד שבע שנים וזאת על אף שהסכומים הועברו בפועל למדינה ואינם נמצאים עוד בידי הנתבעים.

 

כלומר, בעוד שלמדינה עומדת ההגנה של הגבלת תקופת ההשבה ל-24 החודשים שלפני הגשת התובענה על פי סעיף 21 לחוק והיא אף יכולה לחדול מגביית הכספים לפי סעיף 9 לחוק כאשר התביעה מוגשת ישירות נגדה, לא יעמדו למדינה הגנות אלו מקום שבו הנתבע הוא גוף פרטי שגבה עבורה את המס. כך קבע בית המשפט העליון בעניין סירוגה כי הגנת המדינה אינה חלה על גופים פרטיים, כלומר במקרים שבהם נתבע גוף שלישי וזה מצדו הגיש נגד המדינה תביעת שיפוי או הודעת צד ג', המדינה אינה נהנית מן ההגנות המיוחדות שקבועות לה בחוק.

 

במקרים מעין אלו של גביית מסים עקיפים, התביעה היא במהותה תביעת השבה נגד הרשות עצמה, שכן המס הועבר לקופת הרשות ולא נשאר בידי הגורם הפרטי כמו במקרה של ניכוי במקור.

 

לפיכך, מוצע לקבוע אופן פעולה מסודר שבו רשות המסים תוכל 'לאמץ' את התביעה ככל שיש בה עילה גם כלפי המדינה והעוסק גבה את המס עבור רשות המסים, וכך לא יידרש מי שחייב במס להתמודד עם טענות לגבי עצם חוקיות הגבייה והמדינה תהיה צד לתביעה כבר מתחילת התנהלותה. במקביל, מוצע לקבוע כי ההגנות החלות על רשות בחוק תובענות ייצוגיות יחולו בשינויים מסויימים גם במקרה של הגשת תובענה ייצוגית נגד גורם שאינו רשות המסים, אם  הוא חב במס ומעבירו אליה. במקרה כזה, ההגנות יחולו הן על רשות המיסים והן על הגורם שגבה את המס עבור הרשות.

 

עיקר 4

לאור המאפיינים הייחודיים של קופות החולים במסגרת פעילותן לפי סל שירותי הבריאות ושל תאגידי המים והביוב, מוצע להעניק להם את ההגנות החלות על רשות בחוק תובענות ייצוגיות בפעילותן זו.

 

 ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006.

 ה. השפעת החוק על תקציב המדינה

     אין.

  ו.  השפעת החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין.

  ז.  נוסח תזכיר החוק המוצע:

 

תזכיר חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"א-2021, פרק  __: תובענות ייצוגיות

פרק _' – תובענות ייצוגיות

 

דברי הסבר

 

כללי             חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן – חוק תובענות ייצוגיות), קובע בסעיף 3  באילו מקרים ניתן להגיש תובענה ייצוגית: בעניין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית או בתביעה המפורטת בתוספת השניה.

פרט 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות קובע עילה ייחודית שבשלה ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות, בכובעה כ-"רשות". רשות מוגדרת בסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות כ-"רשות" לפי הגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן- חוק בתי משפט מינהליים), היינו: רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין (להלן - רשות). פרט 11 האמור מאפשר הגשת תובענה ייצוגית נגד רשות רק בתביעה שעניינה השבת סכומים שגבתה הרשות שלא כדין, ובלבד שסכומים אלה הם מס, אגרה או תשלום חובה אחר.

יחד עם האפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות כאמור, מקנה החוק הגנות שונות לרשות כאשר היא נתבעת בתובענה ייצוגית, ובין השאר:

1.  מניעת האפשרות לנהל נגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזקים שנגרמו על ידי צד שלישי, בשל כך שהרשות הפעילה או לא הפעילה סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה ביחס לאותו צד שלישי.

2.  "הגנת החדילה" הקובעת כי בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות, לא תאושר אם הרשות הודיעה בתוך 90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה, כי היא מפסיקה את גביית הסכומים שבשלם הוגשה הבקשה.

3.  הגבלת סעד ההשבה בתובענה ייצוגית שאושרה נגד רשות (אם הרשות לא הודיעה על חדילה), לתקופה של שנתיים שקדמו למועד הגשת הבקשה לאישור התובענה הייצוגית.

ההגנות לרשות נקבעו לאור אופייה המיוחד של הרשות כגוף שחלות עליו חובות שאינן חלות על גופים פרטיים, ובהתחשב בהשלכות התקציביות שעשויות להיות לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות והפגיעה באינטרס הציבורי הכרוכה בכך, תוך איזון בין החשיבות לאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד רשות ובין שמירה על האינטרס הציבורי כאמור.

 

פסקה (1)    מוצע לתקן את סעיף 2 לחוק תובענות ייצוגיות, סעיף ההגדרות, ובו להוסיף הגדרות שבהן מוצע לעשות שימוש בהצעת חוק זו.

להגדרות "קופת חולים" ו-"תאגיד מים וביוב" מוצע להגדיר שני גופים: תאגיד מים וביוב וקופת חולים, לאור הוספתם של גופים אלה לפרטים 15 ו- 16 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות כמוצע בפסקה 7. הוספה מוצעת זו, המאפשרת להגיש תובענה ייצוגית נגד גופים אלה, מוצעת יחד עם ההצעה להקנות להם את ההגנות כאמור בסעיפים 9(ד) ו- 21(ה) המוצעים בפסקאות 4 ו-6, בהתאמה. 

כמו כן, מוצע, בפסקה 3 להצעת החוק, להחיל את הוראת סעיף 5(ב)(2) לחוק, גם בנוגע לתאגיד מים וביוב.

מוצע להגדיר קופת חולים לפי הגדרתה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (להלן - חוק ביטוח בריאות ממלכתי), קרי תאגיד שהוכר לפי סעיפים 24 ו- 25 שבחוק האמור. כמו כן, מוצע להגדיר תאגיד מים כחברה לפי משמעותה בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן - חוק תאגידי המים) וכל עוד שהחברה נמצאת בשליטת רשות מקומית.

 

פסקה (2)    מוצע לתקן את סעיף 3 לחוק שעניינו הגשת תובענה ייצוגית. סעיף 3(א) לחוק קובע בין השאר, כי לא ניתן יהיה להגיש כנגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד שלישי, בשל כך שהרשות הפעילה או לא הפעילה ביחס אליו את סמכויות הפיקוח, ההסדרה או האכיפה שלה.  

בע"א 7115/14 שרון סירוגה-ברניר נ' סלקום ישראל בע"מ (פורסם בנבו, 3.7.2017) (להלן - עניין סירוגה), בית המשפט העליון פסק כי משלא נקבעה בחוק תובענות ייצוגיות הוראה ברורה ומפורשת בעניין זה, אין מקום לשלול מגופים פרטיים אשר נגדם ננקטו הליכים ייצוגיים את הזכות להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות, בשל הסעדים שבהם יחויבו בהליך הייצוגי. כלומר לפי פסק דין זה, ניתן יהיה להגיש הודעת צד שלישי נגד הרשות גם כאשר מדובר בעילה שמלכתחילה לא ניתן היה להגיש בשלה תובענה ייצוגית נגד הרשות, כמו למשל, במקרים שבהם הרשות היתה גורם מאסדר, וחלה לגביה ההגנה הקבועה בסעיף 3(א) לחוק.

לפיכך, מוצע איפוא לתקן את חוק תובענות ייצוגיות ולקבוע שלא ניתן יהיה להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות במסגרת של תובענה ייצוגית במקרים שבהם לא ניתן לתבוע את הרשות בתובענה ייצוגית. זאת כדי לשמר את האיזון העדין שבין כניסת הרשות לחוק תובענות ייצוגיות לבין ההגנות המוקנות לה בחוק זה לשם שמירה על הוודאות והיציבות של התקציב הציבורי כאמור בחלק הכללי של דברי ההסבר. במתן אפשרות להגיש הודעת צד שלישי נגד הרשות עולה החשש שהמדינה ורשויותיה יצורפו כעניין שבשגרה בתור נתבעות בתובענות ייצוגיות בשל היותן "כיס עמוק" להיפרע ממנו ובכך הוודאות והיציבות התקציבית של רשויות המדינה תיפגע, דבר שיוביל לפגיעה באינטרס הציבורי הרחב.

יובהר כי לאחר ההכרעה בתובענה הייצוגית פתוחה הדרך לנתבע להגיש תביעת שיפוי נגד הרשות, וזכות הגישה של הנתבע לערכאות אינה נפגעת. עוד חשוב להבהיר כי הסעיף המוצע אינו שולל הגשת תביעה נגד הרשות או הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים או לבג"ץ, שככלל עשויה להשליך על פעולת הרשות כלפי כולי עלמא ולהשיג תוצאה דומה, בחלק מהמקרים, לתובענה ייצוגית.

כמו כן, מאחר שמוצע כאמור לעיל להוסיף לסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות הוראה שעניינה הודעת צד שלישי, כמשמעותה בתקנה 22 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, מוצע להבהיר את נוסח הסעיף הקיים כך שבמקום לכנות את המזיק "צד שלישי" הוא יכונה "צד אחר". 

 

פסקה (3)    מוצע לתקן את סעיף 5 לחוק תובענות ייצוגיות, שעניינו הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית. סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי הסמכות העניינית לדון בבקשות לאישור המוגשות נגד רשות במקרים שקבועים בסעיף, תוקנה לבית משפט לעניינים מינהליים. קביעה זו משקפת את הצורך לייחד כללים ייחודיים להתדיינות עם רשויות מינהליות ולרכז התדיינויות אלה בבתי משפט לעניינים מינהליים.

לאור מומחיותם של בתי המשפט לעניינים מינהליים בהתדיינויות מול רשויות מינהליות, מוצע לקבוע כי גם תביעות השבה נגד תאגידי המים והביוב לפי פרט 16 המוצע בפסקה 7 ידונו בבית משפט לעניינים מינהליים.

יצוין כי גם חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, קובע בסעיף 5(3) שבו, כי בית משפט לעניינים מינהליים ידון בתובענה המנויה בתוספת השלישית לחוק, כאשר פרט 2 לתוספת האמורה מפנה לסעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות.

פסקאות (4) ו- (7)            כאמור בחלק הכללי של דברי ההסבר, לצד האפשרות הקבועה בפרט 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות, של הגשת תובענה ייצוגית נגד רשות, מקנה החוק הגנות שונות לרשות כאשר היא נתבעת בתובענה ייצוגית, ובין השאר הגנות אלה:

1.   בסעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות - מתן אפשרות לרשות להודיע, בתוך 90 יום מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור התובענה כייצוגית, כי היא חודלת לגבות את הסכומים שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והבקשה לאשר הגשת תובענה נגדה לא תאושר;

2.  בסעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות - הגבלת סעד ההשבה בתובענה ייצוגית שאושרה נגד רשות (אם הרשות לא הודיעה על חדילה), לתקופה של שנתיים שקדמו למועד הגשת הבקשה לאישור התובענה הייצוגית.

מוצע להחיל הגנות אלה, כפי שיפורט להלן, גם על תאגידי המים והביוב וגם על קופות החולים (במסגרת פעילותן לפי סל שירותי הבריאות), כאמור בסעיף 9(ד) המוצע בפסקה 4 ובסעיף 21(ה) המוצע בפסקה 6.

במהלך התקופה שחלפה מאז חקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות, עלתה, במספר רב של הליכים שנתבררו בבתי המשפט, השאלה בדבר מעמדן של קופות החולים על פי החוק, וזאת בשל מאפייניהן הייחודיים: האם הן בגדר "עוסק" כאמור בפרט 1 לתוספת השניה או שהן בגדר "רשות" כאמור בפרט 11 לתוספת השניה ואז גם חלות עליהן ההגנות המוקנות בחוק לרשות. מחד גיסא, ישנו קושי להגדיר אותן כ-"רשות" לפי חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים (שאליו מפנה סעיף 3(א) לחוק), ומאידך גיסא, יש הגיון וצורך להחיל עליהן את הגנות שמקנה החוק לרשות בלבד, במקרים מסוימים, כפי שיפורט להלן.

ההצדקות להענקת הגנות לקופות החולים במסגרת פעילותן לפי סל השירותים, כהגדרתו בסעיף 7 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, נובעות מאופי פעילותן של הקופות ודרך הסדרתן ומכך שקופות החולים מספקות את התשתית הבסיסית של שירותי הבריאות בישראל לציבור כפי שנקבעו בידי המחוקק בסל הבריאות הממלכתי. כמו כן, קופות החולים פועלות כמוסדות ללא כוונת רווח והמקורות הכלכליים של הקופות קבועים בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, ומהווים הוצאה ציבורית משמעותית אשר ממומנת באמצעות כספי מסים - מס בריאות, תקציב המדינה וכן מהשתתפויות עצמיות של המבוטחים ואם תקציבן גרעוני- גרעון זה מכוסה על ידי המדינה. יובהר כי ההצדקות להענקת ההגנות לקופת חולים קיימות רק במקרה שבו קופת החולים פועלת במסגרת פעילותה לפי סל השירותים. לכן, למשל פעילות קופות החולים במסגרת שירותי הבריאות הנוספים כמשמעותם בסעיף 10 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, לא תיכלל במסגרת ההגנה ובמקרה זה ובמקרים נוספים ניתן יהיה להגיש נגד קופת החולים תביעה לפי פרט 1 לתוספת השניה לחוק.

להשלמת התמונה יצוין כי ביום י' באב התשפ"א (19 ביולי 2021) נפסק בבג"ץ 6451/18 גיא חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה (פורסם בנבו, 19.07.2021), בהתאם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, כי "קופות החולים אינן "רשות" לא באופן כללי, ולא לעניין גביית דמי ההשתתפות העצמית בגין שירותים הניתנים על ידן כחלק מסל הבריאות" (סעיף 26 לפסק הדין).

 בנוסף, יצוין כי בעמדת היועץ המשפטי לממשלה לבג"ץ צוין כי הגורמים המקצועיים במדינה בוחנים את האפשרות לקדם תיקון חקיקה אשר יעניק הגנות מתאימות לקופות החולים מחמת אופיין המיוחד.

לאור האמור לעיל, מוצע בפסקה 7 לקבוע פרט מיוחד בתוספת השנייה, פרט 16 המוצע, לתביעה כנגד קופות חולים במקרה של גביית כספים שלא כדין בקשר לפעילותן לפי סעיפים 7,7א ו- 8 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, שעניינם סל שירותי הבריאות, ובכך לתת להן מעמד מיוחד בחוק יחד עם הענקת ההגנות הקבועות לרשות בסעיפים 9 ו- 21 לחוק תובענות ייצוגיות.

יובהר כי במקרה של גביית כספים שלא כדין כאמור על ידי קופת חולים, ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית נגד הקופה לפי פרט מוצע זה בלבד, ולא לפי פרט אחר בתוספת.

בדומה להצעה זו מוצע להקנות את ההגנות המוקנות כיום בחוק לרשות גם לתאגיד מים וביוב, כאשר הוא נתבע להשיב סכומים שגבה שלא כדין במסגרת פעילותו לפי חוק תאגידי המים, וכל עוד הוא בשליטת רשות מקומית.

ביום י"ט בכסלו התש"ף (17 בדצמבר 2019) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בדיון הנוסף בעניין מי הגליל אשר הכיר במעמדם של תאגידי המים והביוב כ"רשות".

עם זאת, נקבע בפסק דין זה, כעמדת היועץ המשפטי לממשלה, כי לעניין גביית תעריפי מים וביוב מכוח חוק תאגידי המים, פועלים התאגידים כ"עוסק", שכן מדובר בחברות בע"מ האמונות על ניהול משק המים העירוני במתכונת של ניהול עסקי, העשוי אף להביא לחלוקת רווחים לבעליהן – הרשויות המקומיות. עוד הודגש כי תעריפי המים והביוב שגובים התאגידים נקבע בהתאם לעיקרון העלות הריאלית המחקה את העקרונות לקביעת מחיר כלכלי בשוק תחרותי.

יצוין כי ללא קביעה זו שלפיה תאגידי המים והביוב פועלים בגביית תעריפי המים והביוב כ"עוסק", לא ניתן היה להגיש תובענה ייצוגית כנגד תאגידי המים בגביית תעריפי המים שכן אלו אינם נכללים בפרט 11 לתוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות, כיוון שאין מדובר בתשלומי חובה אלא במחירים (בהתאם לבג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' רשות המים ואח' (פורסם בנבו, 13.11.2014), שם קבע בית המשפט העליון שתשלום עבור מים הוא בבחינת 'מחיר' ולא 'מס'.

משמעות הקביעות האמורות היא כי חרף סיווגם של התאגידים כ-"רשות" לצורך חוק תובענות ייצוגיות, הם חשופים לתביעות ייצוגיות ככל עוסק המנוי בפרט 1 לתוספת השנייה לחוק. תוצאה זו מעוררת קושי, שכן למרות המאפיינים העסקיים בפעילות התאגידים, אין מקום להשוואה מלאה בינם לבין עוסק פרטי בהקשר הנדון. תאגידי המים והביוב, כל עוד הם נמצאים בשליטה מלאה של הרשויות המקומיות, פועלים למטרה ציבורית ומעניקים שירות חיוני, שאינו ניתן לוויתור, לתושבי מדינת ישראל. השירות ניתן במסגרת מונופול אזורי כאשר תעריפי המים מפוקחים ונקבעים על ידי מועצת הרשות הממשלתית למים וביוב בהתאם להוראות חוק תאגידי המים בעקרון של "משק כספי סגור" וכאשר התעריפים הם מקור המימון העיקרי של התאגידים. בנוסף, ככלל, תאגידי המים והביוב אינם מוסמכים לפי חוק לבצע שירות נוסף מעבר להספקת שירותי מים וביוב המוסדרים בחוק (למעט הכנסה פסיבית – הצבת אנטנת סלולר או פנל סולארי וכו'). כפועל יוצא מכך, תאגידי המים והביוב מספקים שירותי מים וביוב המוסדרים בחוק, ואינם מספקים שירותים אחרים ואין להם מקורות הכנסה משמעותיים נוספים. לפיכך, נוצר חשש, הדומה לחשש החל על רשויות ציבוריות המנויות בפרט 11 לתוספת השניה לחוק, כי חיובו של התאגיד בתשלום סכום כסף משמעותי עקב קבלת תובענה ייצוגית שהוגשה נגדו בכובעו כ"עוסק", עלול לפגוע בפעילותו של התאגיד, באיתנות הפיננסית שלו וביכולתו להמשיך לספק את שירותי המים והביוב החיוניים לתושבי הרשות המקומית. כתוצאה נלווית, עלול הדבר להביא לקושי במתן השירות או לירידה ברמתו או לייקור תעריפי המים לכלל הצרכנים כדי לממן את ההפסד.

לאור המאפיינים הייחודיים של תאגידי המים כפי שפורטו לעיל, מוצע בפסקה 7 לקבוע פרט ייחודי בתוספת השניה, פרט 15, לתאגידי המים והביוב אשר נמצאים בבעלות מלאה של הרשויות המקומיות ולהעניק להם את ההגנות של רשות כאמור.

יובהר כי במקרה של גביית כספים שלא כדין על ידי תאגידי המים והביוב אשר נמצאים כאמור בבעלות מלאה של הרשויות המקומיות, ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית לפי פרט מוצע זה בלבד ולא לפי פרט אחר בתוספת.

 

 

פסקה (5)     מוצע להוסיף לחוק תובענות ייצוגיות את סעיף 9א המוצע שכותרתו "בקשה לאישור בתביעת השבה נגד רשות המיסים- הוראות מיוחדות". מטרת התיקון היא להחיל את ההגנות של הרשות גם במקרה שבו רשות המיסים אינה הנתבעת הישירה, אלא גורם פרטי הוא החב במס, ועל כן הוא גובה את המס ומשלמו לרשות המסים. זאת כדי שלא לאפשר עקיפה של ההגנות הקבועות בחוק עבור רשות המיסים ומתוך התייחסות לתכלית החקיקה ולהיסטוריה החקיקתית של החלת חוק תובענות ייצוגיות על הרשות.

כאשר מוגשת נגד רשות תובענה ייצוגית על גבייה שלא כדין עומדות לה ההגנות שקבועות בחוק. עם זאת, במקרה של רשות המסים, לעיתים הרשות גובה את המס דרך גורם אחר אשר מעביר לרשות את המס, כך למשל במקרה שנדון בעניין סירוגה בנוגע לגביית מע"מ. במקרה זה בהתאם לפסק דין סירוגה, הנזכר בדברי ההסבר לסעיף 3 המוצע בסעיף 2 להצעת החוק, לא יעמדו בפועל לרשות המסים ההגנות הקבועות לרשות בחוק, על אף שאם התובענה הייתה מוגשת ישירות נגד רשות המסים, היו עומדות לה ההגנות הקבועות בחוק. בית המשפט העליון נימק זאת בכך שההגנות של הרשות הן דיוניות באופיין ועל כן אין בהן כדי לגרוע מזכותם של גופים פרטיים לחזור אל הרשות בתביעת השתתפות או שיפוי בגין הסעדים שבהם יחויבו בהליך הייצוגי, אם יש בידם עילה לכך, שכן הם אינם נהנים מהגנות המדינה ומשכך עלולים להיתבע בגין הגביה העודפת שנעשתה לתקופה ארוכה מ- 24 חודשים.

במקרים מעין אלו של גביית מסים עקיפים, התביעה היא במהותה תביעת השבה נגד הרשות עצמה, שכן המס הועבר לקופת הרשות ולא נשאר בידי הגורם הפרטי כמו במקרה של ניכוי במקור. לכן, מוצע להחיל את ההגנות על רשות המסים גם במקרה שבו הרשות אינה הנתבעת הישירה ולקבוע כי בכל מקרה שבו מוגשת תובענה ייצוגית שעניינה השבת מס, אגרה או תשלום חובה אחר שרשות המסים ממונה על גבייתו והתקיימו לגביו ההוראות האמורות, יורה בית המשפט על המצאת הבקשה לרשות המסים והרשות תהיה רשאית להצטרף כצד להליך ואז יחולו על רשות המיסים ההגנות השמורות לרשות בחוק. ההגנות יחולו הן על רשות המיסים והן על הגורם הפרטי שגבה את המס עבור הרשות. כלומר, בית המשפט לא ידון בבקשה אלא לאחר שחלפו 90 ימים ממועד המצאת הבקשה לרשות המסים, כאשר ניתן להאריך את התקופה מטעמים שיירשמו. בתקופה זו רשות המסים תבחן את הבקשה לאישור התובענה הייצוגית ותחליט האם יש מקום להצטרף להליך. במקרה שבו רשות המסים תודיע כי על הנתבע לחדול מהגביה, התביעה נגד רשות המסים לא תאושר. בנוסף, אם הוכח לבית המשפט כי הנתבע שגבה את המס עבור הרשות חדל מהגביה בהתאם להודעת רשות המסים בתוך 90 יום ממועד הודעת רשות המסים (או מועד מאוחר יותר אם בית המשפט האריך את התקופה מטעמים שיירשמו), בית המשפט לא יאשר את התביעה גם נגד הנתבע.

כמו כן, אם הצטרפה רשות המסים להליך והנתבע לא חדל מלגבות במועד החדילה, יחולו הוראות סעיף 21 לחוק שעניינם הגבלת סעד ההשבה בתובענה ייצוגית נגד רשות, גם על הנתבע בשינויים המחויבים.

כאמור, מקרים שבהם החליטה רשות המיסים להצטרף כצד להליך, מהות ההליך היא תביעה נגד רשות המיסים ועל כן מוצע לקבוע כי בית המשפט יורה על העברת התביעה לבית המשפט לעניינים מנהליים כמתחייב מסעיף 5(ב)(2) לחוק.

 

פסקה (6)   כאמור לעיל, סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות שחל במקרה שבו הרשות לא הודיעה על חדילה מגביית הכספים לפי סעיף 9 לחוק, קובע כי בית המשפט לא יחייב את הרשות בהשבה לגבי תקופה העולה על 24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לאישור התובענה הייצוגית. עם השנים התעוררה בפסיקה שאלה בנוגע לפרשנות סעיף 21 לחוק והתעוררו ספקות בשאלה כיצד לפרשו והאם הסעיף שולל את חיוב הרשות בהשבה כאשר הרשות המשיכה לגבות את הכספים בתקופה שלאחר מועד הגשת בקשת האישור.

ביום כ"ד בחשון התשפ"א (11 בנובמבר 2020) ניתן פסק הדין בדיון הנוסף בעניין מנירב (דנ"מ 8626/17 מנירב נ' רשות המסים (פורסם בנבו, 11.11.2020)) שם נקבע, בניגוד לפסק הדין מושא הדיון הנוסף, כי סעיף 21 לחוק מציב את הגבול התחתון של תקופת ההשבה אך אינו מתיימר לצמצם את גבולה העליון כך שהסעיף אינו שולל חיוב בהשבה ביחס לתקופה שלאחר הגשת בקשת האישור. משכך, יחולו לגבי התקופה שלאחר בקשת האישור, ההוראות הכלליות של החוק, בנוגע להרחבת הקבוצה ובית המשפט יוכל לכלול בקבוצה, לפי שיקול דעתו, גם מי שעילת התביעה שלהם נולדה לאחר הגשת בקשת האישור – ובנסיבות חריגות, אף לאחר אישור התובענה, בהתאם לסעיף 10 לחוק.

קביעה זו של בית המשפט העליון מותירה את הרשות חשופה לתקופת השבה ארוכה התלויה בקצב ההתנהלות של הליך אישור התובענה הייצוגית ובכך יכולה להוביל לפגיעה בקופה הציבורית ולציבור שנזקק לשירותיה. בהקשר זה יצוין גם כי תכליתה המרכזית של התביעה נגד רשות, לאור מאפייניה הייחודים, אינה מתמקדת בהשבת כספים שנגבו שלא כדין, אלא באכיפת הדין מכאן ולהבא, כך שהרשות תפעל כדין (ראו למשל בעניין רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' חגי טיומקין, פסקה 24 לפסק דינה של הנשיאה חיות (פורסם בנבו, 13.02.2011), בר"מ 6878/17 עיריית ראשון לציון נ' נחום (פורסם בנבו, 6.5.2020))

לאור שיקולים תקציביים ומתוך הבנה שפגיעה בקופה הציבורית מהווה למעשה פגיעה ביכולת הרשות למלא את תפקידיה הציבוריים כיאות, מוצע לתקן את החוק ולקבוע שתקופת ההשבה תהיה מוגבלת ל- 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור בלבד ולא תכלול השבה לגבי סכומים שנגבו במועד מאוחר יותר אלא אם כן הבקשה אושרה כייצוגית והרשות לא הפסיקה את הגבייה כמפורט להלן. בהתאם למנגנון המוצע, הרשות תהיה רשאית להודיע בתוך 60 ימים מיום שהומצאה אליה ההחלטה המאשרת את התובענה כייצוגית (שהוא גם המועד הקבוע להגשת בקשת רשות ערעור לפי תקנה 137(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018)) האם היא מפסיקה את הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור. אם הרשות לא הודיעה בתוך מועד זה כי הפסיקה את הגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור, רשאי בית המשפט לחייב את הרשות בנוסף לתקופת ההשבה המוקדמת, גם בהשבה החל ממועד אישור התובענה הייצוגית. עם זאת, הרשות לא תחויב בהשבה על תקופה קודמת למועד זה. כלומר, הרשות לא תחוייב בהשבה בתקופה שבין הגשת הבקשה לאישור ועד אישור התביעה הייצוגית.

כמו כן, מוצע לקבוע כי לא ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית נוספת נגד רשות באותה עילה ומי שמעוניין לקבל סעד עבור תקופות נוספות מעבר לתקופה שבה נקבע בסעיף המוצע כי יושבו הכספים, יוכל להגיש תביעה אישית בלבד.

מאליו מובן כי לא נשללת האפשרות של התובע לקיים הליכים מינהליים מתאימים אם ניתן לעשות כן לפי כל דין, ובנוסף לבקש סעד עבור תקופות נוספות בתביעה אישית.

כמו כן מוצע בסעיף 21(ה) המוצע, כי הגבלת סעד ההשבה כאמור לעיל, תחול גם על תאגידי המים והביוב ועל קופות החולים (במסגרת פעילותן לפי סל הבריאות), שאותם מוצע להוסיף לחוק בפרטים 15 ו- 16 לתוספת השניה כאמור בפסקה (7). החלת הגנה על גופים אלה מוצעת בנוסף להחלת הגנה החדילה עליהם כאמור בסעיף 9(ד) המוצע בפסקה (4) (ר' דברי הסבר לפסקאות (4) ו-(7)). 

וזה נוסחו של סעיף 21 לחוק שמוצע להחליפו:

"סעד של השבה בתובענה ייצוגית נגד רשות – הוראות מיוחדות

21. אישר בית המשפט תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, לא יחייב את הרשות בהשבה לגבי תקופה העולה על 24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לאישור; אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מזכותו של כל חבר בקבוצה שבשמה מנוהלת התובענה הייצוגית לתבוע, בשל אותה עילה, סעד גם לגבי תקופות נוספות.".