תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק סדר הדין הפלילי (תיקון- חקירת משטרה בעבירות שנודעו במסגרת היוועצות רב מקצועית), התשפ"א -2021.

 

ב. רקע לחוק המוצע, נחיצותו ומטרתו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

 

רקע

סעיף 59 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן- חסד"פ) קובע כך:

 

"נודע למשטרה על ביצוע עבירה, אם על פי תלונה ואם בכל דרך אחרת, תפתח בחקירה; אולם בעבירה שאינה פשע רשאי קצין משטרה בדרגת פקד ומעלה להורות שלא לחקור אם היה סבור שנסיבות העניין בכללותן אינן מתאימות לפתיחה בחקירה או אם היתה רשות אחרת מוסמכת על פי דין לחקור בעבירה".

 

האינטרס הציבורי מחייב פתיחה בחקירה בעבירות פשע. לפיכך, כאשר בידי המשטרה מידע המבסס חשד סביר כי נעברה עבירה מסוג פשע, חייבת היא לפתוח בחקירה ואינה רשאית להפעיל שיקול דעת ביחס לכך.[1]

 

בשנים האחרונות הלכה והתרחבה פרקטיקה של דיונים ב'שולחנות עגולים' שנועדה לטפל באופן רב מערכתי בתופעות או בסוגי עבירות שיש בהן מורכבות. הכוונה היא לתופעות או לסוגים של מקרים בהם אף אם יש חשד שבוצעה עבירה, לנוכח נסיבות שונות, תתכן האפשרות שהאינטרס הציבורי הוא שלא לפתוח בחקירה אלא לבחור בפתרון אחר, בראייה הוליסטית.  

 

במסגרת הפרקטיקה של ה'שולחנות העגולים' מתכנסים לדיון משותף נציגים ממשרדי ממשלה, ונציגים מגופים שונים בתחומים מקצועיים מגוונים, על מנת לקיים דיון רחב ומקיף בטרם קבלת החלטה על אפיק טיפול נכון במקרה קונקרטי וכן בתופעות רחבות יותר. כך למשל, פועלים מרכזי הסיוע מכוח חוק סיוע לקטינים נפגעי עבירות מין או אלימות, התשס"ח-2008 במרכזי הסיוע, בטרם קבלת החלטה על אופן הטיפול בעניינו של קטין נפגע עבירת מין או אלימות נערכות היוועצויות בהן שותפים גורמי משטרה, רווחה, פרקליטות ורפואה.

 

במסגרת הדיונים בשולחנות עגולים, משתף כל נציג במידע הקיים ברשותו הנוגע לעניין הנדון ולאחר קבלת תמונה כוללת המורכבת מפרטי המידע השונים, מתקבלת ההחלטה בדבר דרך הטיפול המתאימה ביותר תוך שקלול כלל ההיבטים. בין דרכי הטיפול השונות נמנות הגשת תלונה במשטרה ופתיחה בהליך פלילי, הפנייה לגורמי רווחה וטיפול בקהילה ולעיתים שילוב בין השניים.

 

נחיצות ומטרת התיקון

 

הבסיס לפעילות השולחנות העגולים הוא קיומו של שיח פתוח ופורה בין חברי הפורום, ולכן העברת מידע בצורה חופשית חיונית להשגת התמונה הכוללת ולמציאת אפיק הטיפול הנכון בנסיבות העניין.

לצד האמור, בפורומים בהם משתתפים דרך קבע נציגי משטרה, קיים חשש כי קיום החובה של פתיחה בחקירה בעבירות פשע שנודעו למשטרה לפי סעיף 59 לחסד"פ עלול לפגוע בקיום ההיוועצות.

 

כאמור, על פי סעיף 59 לחסד"פ אם נודע לנציג המשטרה על עבירה מסוג פשע בכל דרך, ובכלל זו -  במסגרת הדיונים בפורום השולחנות העגולים- המשטרה מחויבת לפתוח בחקירה, גם במקרים בהם סבורים כלל חברי הפורום כי פתיחה בחקירה לא תשרת את האינטרס הציבורי בצורה הטובה ביותר ואף עשויה לפגוע בו- וכך תחטא למטרת התכנסות הפורום.

 

בנוסף, קיים החשש מיצירת "אפקט מצנן", קרי זהירות יתר שבה ינקטו משתתפי ההיוועצות בשיתוף במידע שברשותם ביודעם כי המידע עשוי לשמש כבסיס לחקירה פלילית אף בניגוד לעמדתם המקצועית.

 

 יתר על כן, מבין המשתתפים בפורום ישנם בעלי מקצוע החבים חובת סודיות ונהנים מחסיון כגון עובדים סוציאליים ופסיכולוגיים, לפיו הם רשאים לסרב למסור מידע כאשר הם נדרשים לכך על ידי המשטרה, למעט אם חלה עליהם חובת דיווח לפי דין. על כן, אם בעל המקצוע הנהנה מחסיון ורשאי שלא להעביר מידע למשטרה, ידע כי המידע שימסור יוביל לפתיחה בחקירה וכפועל יוצא יפגע האמון בינו ובין המטופל, ייתכן שיבחר שלא לשתף את הפורום במידע, וכך תיפגע ההיוועצות המשותפת.

 

לנוכח האמור, השתתפות נציגי משטרה בפורומים מסוג זה העלתה את השאלה, כיצד נדרש שוטר הלוקח חלק בשולחנות העגולים לפעול כאשר במסגרת הדיונים הוא נחשף למידע שיש בו חשד סביר לביצוע עבירות מסוג פשע, והאם כתוצאה מחשיפת המידע בפני השוטר הוא מחויב לפתוח בחקירה כלשון סעיף 59 לחסד"פ, וזאת חרף הקשיים המהותיים האמורים לעיל.

 

אם כן, התיקון המוצע מבקש לתת מענה חוקי לאופן שבו נדרשת המשטרה לפעול במקרה בו התקבל מידע על עבירת פשע במסגרת היוועצויות אלה, מתוך הנחה שהערוץ הפלילי אותו קבע המחוקק אינו בהכרח מתחייב ביחס למידע על אודות מקרים מסוימים הנדונים במסגרת פורומים שולחנות עגולים, מהנימוקים שפורטו לעיל.

יצוין כי, התיקון המוצע יחול רק על פורומים המנויים ברשימה שבתוספת לחוק שבהם מתקיימות היוועצויות רב-מקצועיות. רשימה זו תיקבע על ידי שר המשפטים באישור השר לביטחון הפנים.

 

 

 

 

 

 

עיקרי הוראות התיקון

 

עיקר 1:

בשל חשיבות קיומן של היוועצויות אלה והרצון לשמר אותן ולאפשר להן לפעול בצורה מיטבית מוצע לקבוע כי ככלל מידע שיימסר במסגרת ההיוועצות המנויה בתוספת, לא ישמש כבסיס לפתיחה בחקירה אף כאשר מדובר בעבירת פשע.

 

לצד האמור, מוצע לקבוע שני חריגים לכלל אי פתיחה בחקירה במסגרת ההיוועצות:

 

1. מקרים בהם המשטרה עדיין תהיה מחויבת לפתוח בחקירה

 

מוצע להטיל חובה על המשטרה לפתוח בחקירה במקרים בהם הוחלט במסגרת ההיוועצות כי הדרך המיטבית לטיפול בבעיה היא פתיחה בחקירה או כאשר החקירה חיונית לשם הצלת חיי אדם.

 

 2. מקרים בהם יינתן שיקול דעת לפתיחה בחקירה

מוצע להעניק למשטרה שיקול דעת בשאלת הפתיחה בחקירה במקרים שבהם היא נדרשת לשם מניעת ביצוע עבירות מין או אלימות חמורה באדם אחר (עבירות מין או אלימות חמורה - כהגדרתם בחוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א- 2001).

 

יודגש כי אין בקביעת הכלל של אי פתיחה בחקירה או בקיומן של ההיוועצויות הרב-מקצועיות כדי להתגבר על חובת דיווח לפי כל דין, ובכלל זה גם חובת דיווח לפי סעיף 368ד לחוק העונשין התשל"ז-1977 לגבי עבירות בקטינים ובחסרי ישע. במקרים שבהם התקבל דיווח למשטרה מכוח חובת הדיווח היא תפעל בדרך הרגילה ולא יחול ההסדר המוצע בהצעה זו.

 

עיקר 2:

מוצע לקבוע כי שר המשפטים בהתייעצות עם השר לביטחון פנים יקבע בתוספת השמינית לחוק רשימה של פורומים שבהם מתקיימות היוועצויות רב-מקצועיות שיוחרגו מהחובה לפתוח בחקירה המעוגנת בסעיף 59 לחסד"פ. לגבי פורמים אלה יחול הכלל של אי פתיחה בחקירה. המייחד את הפורומים שיקבעו בתוספת הוא שותפות של עובדי מדינה מתחומי מקצוע שונים בהיוועצות וביניהם גורמי רווחה ואכיפת חוק. בנוסף, נדרש כי אותם פורומים בהם נערכות היוועצויות רב-מקצועיות יהיו כאלה אשר קיים עניין ציבורי בקיומן ואשר נועדו לטפל במקרים מסוימים או בדפוסי פשיעה בדרכים שונות של אכיפת חוק, לרבות בדרך של שיקום או טיפול.

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין השפעה

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס'...)(חקירת משטרה בעבירות שנודעו במסגרת היוועצות רב-מקצועית), התשפ"א-2021

 

   

 

דברי הסבר

 

סעיף 59ב(א): סעיף 59 לחסד"פ מחייב את המשטרה לפתוח בחקירה כאשר נודע לה על ביצוע עבירת פשע. מוצע לקבוע כי על אף האמור בסעיף זה, על מידע שנודע לנציג משטרה במסגרת פורומים שבהם נערכות היוועצויות רב-מקצועיות המנויים בתוספת השמינית ושנועדו להתמודדות עם מקרים פרטניים או עם דפוסי פשיעה יחול כלל אחר של אי פתיחה בחקירה, אף אם מדובר בעבירת פשע.

 החלת כלל של אי פתיחה בחקירה נועד לאפשר טיפול רב-מקצועי בתופעה או במקרה מסוים תוך שמירה על אפשרות לקיום שיח פתוח בתוך הפורום שבו נערכת ההיוועצות הרב מקצועית, מרכיב חיוני בקיום היוועצויות מסוג זה. התפיסה העומדת בבסיס קיומם של פורומים אלה היא כי לא תמיד דרך הטיפול המשרתת את האינטרס הציבורי בצורה הטובה ביותר היא פתיחה בחקירה ובחירה במסלול של אכיפת חוק. לעיתים, בחירה בדרך טיפול אחרת שאינה כוללת פתיחה בחקירה, עדיפה ומשרתת בצורה טובה יותר את האינטרס הציבורי. על כן ביחס למידע שעלה אגב היוועצות רב-מקצועית בפורום שהוגדר בתוספת השמינית יש מקום לקבוע כלל אחר של אי פתיחה בחקירה כך שיתאפשר מיצוי השיח בין הגורמים השונים ובחירת המסלול המתאים לטיפול.

 

על אף חשיבותו של קיום השיח הפתוח הנדרש לשם מציאת מענה מתאים תוך שקלול כלל ההיבטים הנוגעים לעניין הנדון, קיימים מקרים חריגים בהם באיזון בין הצורך בקיום שיח פתוח לשם קידום טיפול במקרה מסוים או בתופעה מסוימת שלא בדרך של אכיפת חוק לבין שמירה על שלום הציבור ובטחונו באמצעות פתיחה בחקירה, גובר זה האחרון.

על כן מוצע כי המשטרה תהיה מחויבת לפתוח בחקירה במקרים בהם החקירה נדרשת לשם הצלת חיי אדם.

נוסף על כך, המשטרה תפתח בחקירה כאשר הוסכם על ידי החברים בפורום שבו מתקיימת ההיוועצות הרב מקצועית כי הדרך המיטבית לטיפול היא פתיחה בחקירה. מוצע להבהיר כי במקרים אלו ניתן לראות במידע שהגיע לידיעת השוטר במסגרת ההיוועצות שבפורום ככזה שנודע למשטרה. למען הסר ספק, יובהר בזאת כי אין במסירת מידע במסגרת ההיוועצויות הרב מקצועיות כדי למלא אחר חובת הדיווח הקבועה בסעיף 368ד לחוק העונשין, תשל"ז-1977. 

 

סעיף 59ב(ב): מוצע לקבוע חריג נוסף לכלל הקבוע בסעיף 59 לחסד"פ המחייב פתיחה בחקירה בעבירות פשע. על פי החריג, המשטרה רשאית להפעיל שיקול דעת בשאלה האם יש מקום לפתיחה בחקירה לשם מניעת ביצוע עבירות מין או אלימות חמורה באדם אחר בעקבות מידע שנודע למשטרה במסגרת היוועצות רב-מקצועית. במקרים אלה לא תחול החובה הגורפת לפתיחה בחקירה הקבועה בסעיף 59 לחסד"פ ושיקול הדעת האם לפתוח בחקירה יהיה נתון למשטרה שתערוך את האיזון בין חשיבות קיומו של שיח פתוח בהיוועצות הרב מקצועית שעלול להיפגע במידת מה מהפתיחה בחקירה לבין הצורך בפתיחה בחקירה לשם מילוי תפקידיה וכמי שאמונה בין היתר על שמירה על שלום הציבור ובטחונו.

 

החריג הקבוע ביחס לעבירות מין ואלימות חמורה נועד לאפשר למשטרה להפעיל שיקול דעת ביחס לפתיחה בחקירה בעבירות חמורות שגורמות לפגיעה בגופו של אדם. במקרים אלה, ראוי כי המשטרה תפעיל שיקול דעת עצמאי ותבחן האם בנסיבות המקרה יש מקום לפתיחה בחקירה בשל החשש לפגיעה בקורבנות נוספים או להמשך הפגיעה באחרים, אלמלא הפתיחה בחקירה, זאת אל מול חשיבות קיומו של שיח פתוח בהיוועצויות הרב מקצועיות שעלול להיפגע מפתיחה בחקירה. גם בהקשר זה, אין במתן שיקול הדעת ביחס לפתיחה בחקירה כדי לגרוע מתחולת חובת דיווח לפי כל דין.

  

סעיף 59ב1(א): סעיף 59 לחסד"פ מבטא את העיקרון לפיו האינטרס הציבורי כמו גם חובתה של המדינה להגנה על שלום הציבור וביטחונו מחייבים פתיחה בחקירה בכל עבירת פשע שנודעה למשטרה. על מנת לשמור על עקרון זה יש לצמצם את הכלל של אי פתיחה בחקירה בעבירות פשע ולייחדו רק למידע שנודע בפורומים מסוימים של היוועצויות רב מקצועיות, המנויים בתוספת השמינית לחוק. מוצע לקבוע אמות מידה להכללת הפורומים של היוועצויות בתוספת השמינית. כך מוצע לקבוע כי מתאימים להיכלל בתוספת פורומים שבהם מתקיימות היוועצויות ששותפים בה גורמים מקצועיים רב-תחומיים וביניהם גורמי רווחה ואכיפת חוק. בנוסף, על מנת להיכלל בתוספת, פורומים אלה שבהם מתקיימות היוועצויות רב-מקצועיות, צריכים להיות כאלה שקיים עניין ציבורי בקיומם ואשר נועדו למציאת דרכי פעולה מיטביות לטיפול במקרים הנידונים וזאת לתכליות של מניעת עבירות, שיקום, טיפול וכן לשם התמודדות עם דפוסי פשיעה. תכליות אלה מקדמות את האינטרס הציבורי ויש בכך כדי להצדיק במקרים המתאימים את הכלל של אי פתיחה בחקירה.  

 

סעיף 59ב1(ב): מוצע לקבוע כי שר המשפטים, בהסכמת השר לביטחון הפנים, רשאי לשנות בצו את התוספת השמינית.

 

סעיף 59ב2: מוצע לקבוע כי אופן עבודת ההיוועצות הרב-מקצועית, לרבות אופן קבלת ההחלטות והכרעה במחלוקות, יקבע בהנחיות.

 

תוספת שמינית: מוצע לקבוע רשימת מסגרות שיכללו בתוספת השמינית. מסגרות אלה נמצאו מתאימות להיכלל בתוספת זו על פי אמות המידה הקבועות בסעיף 59ב1.