תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק אסדרת שוק הקנאביס (הוראת שעה), התשפ"א-2020

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

מטרת החוק המוצע ליישם את המלצות הצוות הבין משרדי לבחינת המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל (להלן – "הצוות" או "הצוות הבין משרדי"), שמסקנותיו הוגשו ביום 12.11.20. הצורך בחוק ועיקרי הוראותיו, מפורטים בדברי ההסבר. תזכיר זה הוא שלב ראשון ביישום המלצות הצוות. תיקונים הנוגעים לאסדרת שוק הקנאביס יגובשו ויובאו להערות בתזכיר המשך לתיקונים המוצעים בתזכיר זה, ישלימו אותם וככל שיידרש אף יתקנו אותם.

 

השפעותיו על הדין הקיים הן כדלקמן:

חוק הסמים המסוכנים (עבירת קנס מיוחדת – הוראת שעה), התשע"ח-2018 - יבוטל.

בפקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973 - יוחרגו מן העבירות הפליליות עבירות המבוצעות ביחס לקנבוס כהגדרתו בתוספת הראשונה, ותתוקן התוספת השנייה.  

בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, תתוקן התוספת הראשונה;

בפקודת התעבורה [נוסח חדש], יתוקן סעיף 64ב;

בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, תתוקן התוספת השניה;

בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000, תתוקן התוספת הראשונה.

לאחר פרסום התזכיר יבחנו תיקונים לחוקים נוספים ביניהם חוק השיפוט הצבאי, תשט"ו-1951, חוק העונשין, התשל"ז-1977 וחוק הרשות למאבק באלימות בסמים ובאלכוהול, התשע"ו-2017.

בהמשך עבודת החקיקה יגובשו תיקוני חקיקה נוספים שעניינם אסדרת שוק הקנאביס, ולפי הצורך, יימחק פרק ג1 מפקודת הסמים המסוכנים, שענייננו "עיסוק בקנבוס לצרכים רפואיים ולמחקר".

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

בין מטרות הצעת החוק ביטול האיסור להחזקת קנאביס לשימוש עצמי ולשימוש עצמי במקום מגורים, בד בבד עם קביעת איסורים אחרים שנועדו למנוע שימוש בקנאביס על ידי קטינים וצעירים עד גיל 21, אולם מוצע שלא לקבוע עבירה על קטינים וצעירים כאמור בגין החזקת קנאביס לשימוש עצמי ובגין שימוש עצמי. כמפורט בדברי ההסבר, בהמשך הליך החקיקה יגובשו תיקוני חקיקה נוספים שמטרתם אסדרת שוק הקנאביס, בין היתר על מנת למנוע אחזקתו ושימוש בו על ידי קטינים וצעירים. בעת גיבוש האסדרה יהיה צורך, בהתאם לדו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל, לתת את הדעת גם לצרכים של חברות ייחודיות לרבות החברה הערבית והחברה החרדית.

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

כהשלמה לתזכיר החוק יש לתקצב מענים מתאימים למניעה, חינוך והסברה, לטיפול בהתמכרויות ובנזקים בריאותיים, למחקר מלווה ולאכיפה; השפעה על התקציב והתקן הנובעים מאסדרת שוק הקנאביס תבחן עם גיבוש ההוראות הנוגעות לנושא זה.   

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק אסדרת שוק הקנאביס (הוראת שעה), התשפ"א-2020

 

 

דברי הסבר

כללי

 

תזכיר זה מהווה שלב ראשון באסדרת שוק הקנאביס, ועיקרו הוא ביטול האיסור על שימוש והחזקה בקנאביס לצריכה עצמית הקבוע בסעיף 7(ג) לפקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973 (להלן – "פקודת הסמים המסוכנים"). אסדרת שוק הקנאביס היא מהלך משולב הכולל בשלבים הבאים של הליך החקיקה קביעת רגולציה מוסדרת לשוק הקנאביס ולצדה קידום מהלכים בתחום החינוך וההסברה והתאמת המענים בתחומי הבריאות, הרווחה והאכיפה לשוק שיוסדר. ביטול האיסור של שימוש והחזקה בקנאביס לצריכה עצמית יכנס לתוקף עם השלמת הליכי האסדרה ולאחר שיותאמו המענים הנדרשים בתחומים הנזכרים.

ההסדר שתזכיר חוק אסדרת שוק הקנאביס, התשפ"א-2020 הוא חלק ממנו, בא להסדיר את מדיניות צריכת הקנאביס לשימוש עצמי, לרבות החזקה, תחת יצירת הגבלות ופיקוח מדינתי, במטרה למזער את נזקי השימוש בקנאביס. מזעור נזקי השימוש, בא לידי ביטוי, בין היתר, בהסברת הסכנות הקשורות לשימוש בקנאביס, בפרט בקרב קטינים ואנשים צעירים, בצמצום היקף המכירה הבלתי-חוקית, בחיזוק מענים בתחום הטיפול בנזקים בריאותיים ונפשיים ומניעתם, בין היתר באמצעות אסדרת שוק הקנאביס בישראל וקביעת סנקציות מתאימות על הפרת הוראות החוק.

הוראות תזכיר החוק מבוססות על המלצות הצוות הבין-משרדי לבחינת המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל, אשר הוקם מכוח החלטות ועדת שרים לענייני חקיקה מיום 21 ביוני 2020 (החלטות חק/30 וחק/32), בעניין הצעת החוק לתיקון פקודת הסמים המסוכנים (הגדרת צמח הקנבוס, מדרוג עבירות ועונשים בסם הקנבוס), התש"ף-2020, של ח"כ שרן השכל (פ/80), והצעת חוק הסדרת שוק הקנאביס לצריכה עצמית, התש"ף-2020, של ח"כ רם שפע (פ/1267).

הצוות הבין-משרדי הוקם בחודש יולי 2020 בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט פלילי), גב' עמית מררי, ובהשתתפות שני נציגי ציבור שמונו מטעם שר המשפטים והשר לביטחון פנים, ותשעה נציגים ממשטרת ישראל, ממשרד החינוך, משרד הבריאות, משרד האוצר, משרד העבודה, הרווחה והשירותים הקהילתיים, המשרד לחיזוק ולקידום קהילתי ומשרד המשפטים. הצוות התבקש לבחון בתוך שלושה חודשים את נושא המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל, ולגבש את המלצותיו למתווה חוק ממשלתי שיובא לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה. המלצות הצוות, עליהן מושתת תזכיר חוק זה כאמור, פורסמו בדו"ח מיום 12 בנובמבר 2020 (להלן - "הדו"ח").

נקודת המוצא של תזכיר חוק זה היא הספק בהצדקת קיומו של האיסור הפלילי הקבוע היום בפקודת הסמים על שימוש עצמי בקנאביס לצרכי פנאי. כמפורט בפרקים 2.5 ו-5.7 לדו"ח, בחינת שאלת הצידוק הפלילי להפללת משתמשי קנאביס לאור עקרונות מרכזיים בדין הפלילי - שיוריות הדין הפלילי, זיהוי פגיעה בערך חברתי חשוב שעליו נועד האיסור הפלילי להגן והיכולת להגן על הערך החברתי כאמור בדרכים אחרות – מעלה ספקות בנוגע להצדקה לקיומו. אין ספק שהזכות לחיים ולבריאות – שעליה באים האיסורים הנוגעים לסמים להגן – היא ערך חשוב. עם זאת, המשפט הפלילי נמנע ככלל מלהתערב בהתנהגויות הנעשות ברשות הפרט ובהסכמתו ללא פגיעה באחרים, אלא במקרי קיצון. בנוגע לבחינת האיסור על שימוש עצמי בקנאביס אל מול היחס להתנהגויות קשורות לחומרים דומים, קנאביס כשלעצמו, עבור המשתמש בו, אינו בהכרח בעל השפעות שליליות יותר מאשר אלכוהול. לגבי נזקים לטווח ארוך – בעישון מוצרי טבק יש כידוע כדי לגרום לנזק של ממש, אך השימוש בהם כשלעצמו אינו אסור היום על-פי חוק (וראו הרחבה בפרקים 4 ו-5.7 לדו"ח).

כבר כיום שיעור השימוש בקנאביס באוכלוסייה בישראל הוא גבוה. על פי מחקר של הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול (היום הרשות למאבק באלימות, בסמים ובאלכוהול), 27% מהנשאלים דיווחו שהתנסו בשימוש אחד לפחות במהלך שנת 2016 (וראו הרחבה בפרק 2.5 בדו"ח). ההשפעות השליליות של הפללת אוכלוסייה נרחבת של משתמשי קנאביס כתוצאה מהמפגש עם רשויות אכיפת החוק, כתוצאה מתיוג עברייני הנלווה לכך, ובשל מגע עם גורמים עבריינים לצורך רכישת קנאביס, עלולות להיות קשות, ובצידן פגיעה באמון הציבור בגורמי אכיפת החוק ומערכת המשפט. כמו כן, יש בהשפעות אלו, לצד אחוזי השימוש הגבוהים בקנאביס במדינת ישראל כאמור לעיל, כדי להעיד על היעדר היעילות של מדיניות המלחמה בסמים והפללת משתמשי הקנאביס בהורדת אחוזי השימוש (וראו הרחבה בפרקים 2.5 ו-5.3 בדו"ח). זאת, גם תוך למידה ממדינות אחרות בעולם, כגון קנדה וקולורדו בארצות הברית, ממנה עולה כי ישנם צעדים שאינם פליליים, אשר ניתן לנקוט בהם בתחומים שונים במטרה לצמצם את נזקי השימוש בקנאביס בתחום הבריאות, השוק השחור וממדי הפשיעה (וראו הרחבה בפרקים 3.3 ו-5.2 בדו"ח).

נוכח הקושי להצביע על פגיעה חמורה בערך מוגן בבסיס העבירה של שימוש עצמי בקנאביס – כאשר השימוש מבוצע בידי בגירים במרחב הפרטי ובלא השפעה על אחרים; נוכח היחס המשפטי לשימוש בחומר מזיק דומה – אלכוהול; בהינתן ההשפעות המזיקות של קיומו של איסור הפלילי החל על התנהגות הרווחת בציבור; וכן היות שנראה שניתן לצמצם את נזקי השימוש בקנאביס, בין היתר באמצעים שאינם פליליים ובמשטר של אסדרה ופיקוח הדוקים – נראה כי הן המצב הקיים והן מדיניות של אי הפללה ללא אסדרה כרוכים בנזקים משמעותיים שניתן לכאורה למנעם באמצעות מדיניות שתחיל לגליזציה, הכוללת אסדרה נכונה ויסודית של שוק הקנאביס. אי הפללה שאינה מלווה באסדרת שוק הקנאביס לאורך כל שרשרת הגידול והאספקה לא תבטיח טיוב של המוצר ומניעת סיכונים בריאותיים הנובעים מהיעדר פיקוח על המוצר ושיווקו, וכן תחזק את השוק השחור ולא תמנע ממשקים של צרכנים עם גורמים עברייניים.

לאור האמור, תזכיר החוק הנוכחי מבקש לתקן את המצב הקיים באמצעות – (1) ביטול האיסור על צריכת קנאביס לשימוש אישי; (2) הצעת תשתית ראשונית לאסדרת שוק הקנאביס בישראל, לאחריה יובא תזכיר נוסף משלים בו יוצע הסדר בנושא זה. כל זאת, בהתבסס על עקרונות גישת מזעור הנזקים ובריאות הציבור, המבקשת להפחית את כלל ההשלכות הבריאותיות, החברתיות והכלכליות של השימוש החוקי ושאינו חוקי בסמים, מבלי לפעול בהכרח בכלים פליליים (וראו הרחבה בפרק 2.4 בדו"ח), ובשים לב לחששות בנוגע להשלכות שתביא עמה הקלה בהסדר החוקי הקיים, לרבות חשש לעלייה בשיעורי השימוש בקנאביס באוכלוסייה הכללית, ובפרט בקרב בני נוער וצעירים, חששות בדבר גידול בהיקף השוק השחור וברווחי גורמי פשיעה, וכן קושי לאכוף הגבלות מסוימות בחוק, כגון איסור על צריכה במקומות ציבוריים (כאמור בפרקים 2.5 ו-5.3 לדו"ח).

ויובהר, הליך הלגליזציה ואסדרת שוק הקנאביס שתזכיר חוק זה הוא חלק ממנו לא בא לעודד שימוש בקנאביס או לתמוך במסר חברתי לפיו השימוש בקנאביס אינו מזיק. נהפוך הוא - תזכיר החוק קובע הגבלות על אופן השימוש האישי בקנאביס, לרבות ההחזקה, מתוך כוונה להבטיח את העקרונות העומדים בבסיסו – מזעור נזקים, בריאות הציבור, צמצום השוק השחור ומניעת שימוש בקרב צעירים. לאור זאת, וכאמור בהמלצות הצוות הבין-משרדי (ראו פרקים 5.7 ו-7 לדו"ח), מבוסס תזכיר החוק ברוחו ובחלק מהוראותיו על המודל הקנדי, שבו מחד גיסא נקבע היתר להחזקה ולשימוש וכן מודל של מכירה ואספקה, ומאידך גיסא עוגנו שורה של אמצעים לגידור ולמזעור נזקים, לרבות הגבלות על מכירה לקטינים, הגבלות משמעותיות על פרסום ושיווק, איסור על מוצרים הנחזים להיראות מתאימים לילדים או כאלו שניתנים לפתיחה על ידי ילדים, סימונים מתאימים על מוצרים, מתן מידע מפורט לציבור, יישום אסטרטגיות למניעת סיכונים של שימוש בעייתי וליווי של יישום החוק במחקר ובאיסוף נתונים.

יצוין כי החלטה על לגליזציה והסדרת שוק הקנאביס תשפיע על השימוש לצרכים רפואיים והיא צפויה להשפיע גם על האסדרה הקיימת בנושא. אסדרה זו לא הייתה כשלעצמה חלק ממנדט הצוות. סוגיה זו תיבחן לאור ההסדרים שיגובשו לאסדרת שוק הקנאביס, וככל שיהיה צורך בקביעת הסדרים ייחודיים לעניין שימוש בקנאביס לצרכים רפואיים במסגרת החוק, אלה ייקבעו בהמשך.

בהתאם לתיקונים המוצעים לפקודת הסמים, יהיה צורך גם בתיקון סימן ב' בחלק א' לתוספת הראשונה לפקודת הסמים המסוכנים לעניין THC וזאת לאור השפעת השינוי המוצע בחוק, השימוש בו כחומר פעיל בתרופות ושימוש הפנאי בקנבינואידים ממקור סינתטי, ולפיכך תיקון זה ייערך בהמשך לאחר ליבון סוגיות אלו.

כמו כן, קיימות סוגיות נוספות שיש לבחון בהמשך במסגרת חוק זה, ביניהן, סמכויות השיפוט על עבירות חוץ בהקשר לעבירות קנאביס, בשים לב לאמנות הבינלאומיות המחייבות; הוספת סמכויות פיקוח לאכיפת הוראות חוק זה לרבות סמכויות המנויות בחוק המאבק בתופעת שימוש בחומרים מסכנים, התשע"ג-2013, כן תיבחן הסמכת גורמים נוספים לפיקוח על הוראות החוק ועוד.

 

סעיף 1 - הגדרות

מוצעות הגדרות בהן יעשה שימוש בחוק, ביניהן מוצע לאמץ את הגדרת הקנאביס הקבועה בפקודת הסמים המסוכנים, מוצעת הגדרה לתצורות קנאביס וכן מוצע לקבוע כי הממשלה תסמיך שר שיהיה אחראי על אסדרת שוק הקנאביס, ובכלל זה מתן היתרים לביצוע פעולה בקנאביס כאמור בסעיף 4.

 

סעיף 2 - מטרה

מוצע לקבוע סעיף מטרה לחוק העולה בקנה אחד עם מסקנות דו"ח הצוות הבין-משרדי. דו"ח הצוות הבין-משרדי המליץ על שינוי המצב הקיים ומעבר למדיניות של אסדרת שוק הקנאביס, תוך מתן מענים לבר-פליליים בתחומי הרווחה, החינוך, ההסברה והבריאות. 

 

סעיף  3 - איסור פעולה בקנאביס

מוצע להותיר את האיסורים שהיו חלים עד כה מכוח פקודת הסמים המסוכנים על פעולות בקנאביס: איסור על גידול, ייצור, הפקה, הכנה מיצוי, ייצוא, ייבוא, סחר, עסקה אחרת, אספקה, של קנאביס, כל עוד אלו לא הותרו על ידי השר או הותרו לפי חוק זה. כאמור, מטרת החוק היא לאפשר במגבלות מסוימות צריכה עצמית של קנאביס תוך אסדרת השוק לצריכה עצמית על כלל היבטיו ונקיטת צעדים למניעת שוק שחור, ולא לאפשר סחר חופשי בו.

 

סעיף 4 - חובת קבלת אישור

כעולה ממסקנות הצוות הבין-משרדי לבחינת המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל, בפרקים 6 ו-7 לדו"ח, לגליזציה של תחום הקנאביס מצריכה אסדרה מלאה של התחום על יסוד דיון מקצועי בסוגיות רגולטוריות שונות. מסקנות הצוות קבעו עקרונות לבחינת אופן האסדרה הרצוי והוצע כי ככל שתתקבל החלטה על לגליזציה של שימוש בקנאביס, ימונה צוות המשך לגיבוש פרטי המודל הרגולטורי בהובלת משרד מתאים שייקבע בהמשך. צוות ההמשך יאפיין את השוק המפוקח, ובין היתר את מידת התחרות הרצויה ואת סוגי הגופים המפוקחים; יגדיר את הבעיות והאתגרים בשוק המפוקח שייווצר; יבחן חלופות לאסדרה; ויערוך בחינת עלות מול תועלת בכדי להמליץ על החלופה המיטבית. עוד הוצע כי במסגרת תהליך זה תיערך היוועצות עם רגולטורים קיימים במטרה לבחון, לאור יכולות הפיקוח והאכיפה הקיימות שלהם בהקשרים דומים, כיצד ניתן להקים את המערך הרגולטורי באופן שיבטיח את הפיקוח והאכיפה ההדוקים הנדרשים. צוות ההמשך ימליץ על המבנה הרגולטורי המתאים ביותר להסדרת שוק הקנאביס בישראל, וכן על הטכניקות הרגולטוריות המתאימות ביותר לאסדרתו.

בעת הזו, בטרם גובש מתווה האסדרה הרצוי שעתיד להיבחן בצוות ההמשך לגיבוש פרטי המודל הרגולטורי, מוצע לקבוע סעיף אסדרה כללי. מטרת הסעיף היא להבהיר שהפעולות השונות בקנאביס, כמפורט בסעיף, ייעשו בכפוף להוראות החוק ולמתן אישור, באופן שיקבע בחוק שיחוקק לעניין זה, בתיקון של החקיקה הנוכחית, או בתקנות מכוח החוק, ובהתאם למודל שיומלץ על- ידי ועדת ההמשך.

במסגרת ההליכים לקידום תזכיר חוק זה ייקבע מיהו השר או הגורם לו תוקנה הסמכות כאמור. מוצע לקבוע, כי השר לא ייתן אישור כאמור אלא אם נקבעו בחוק תנאים מקדמיים למתן האישור, ולאחר ששוכנע כי התקיימו התנאים המקדימים האמורים. הוראות סעיף זה אינן באות לכבול את שיקול דעתו של צוות ההמשך בבחינת האסדרה הרצויה לתחום הקנאביס.

 

סעיף 5 והתוספת - הגבלות על החזקת קנאביס

סעיף קטן (א) - מוצע לקבוע איסור על החזקת קנאביס בתצורותיו השונות מעל הכמות המותרת, שהשר יקבע בתוספת לחוק, אלא באישור שיינתן על ידי השר לפי חוק זה. איסור זה משקף את המלצת הצוות הבין-משרדי, שלפיה ניתן לקבוע הגבלה לגבי הכמות המותרת להחזקה.

סעיף קטן (ב) - מוצע להסמיך את השר לקבוע הוראות ותנאים לעניין החזקת קנאביס לצרכי מחקר.

מוצע כי בהמשך יוסדרו הכמויות השונות הקבועות בתוספת, בהתאם לתצורות הקנאביס השונות, שהחזקתן תהיה מותרת, זאת לאחר קבלת עמדת גורמי המקצוע מתחום הבריאות וגורמים רלוונטיים נוספים.

 

סעיף 6 - הגבלות על שימוש בקנאביס

סעיף קטן (א) מוצע לאסור על שימוש בקנאביס במקום שאינו מקום מגורים, כאמור בהמלצת הצוות הבין המשרדי בפרק 6.4 לדו"ח. עיקר הנימוקים לקביעת איסור גורף על שימוש בקנאביס במרחב ציבורי בשלב זה והגבלת השימוש למקום מגורים בלבד הוא, שחלקים בציבור לא יהיו מעוניינים להיחשף לקנאביס או לחשוף את ילדיהם אליו, וכן הצורך ביישום זהיר תוך הרחקה של נוער וצעירים משימוש בקנאביס. מטרת הסעיף אם כן, היא למנוע את חשיפתם של אותם חלקים בציבור לעישון פסיבי ולחומר עצמו, ולהבטיח שיוכלו לשהות במקומות ציבוריים ללא חשש מפני חשיפה כאמור. האיסור מסויג בהיתר שינתן על ידי השר כאמור בסעיף 4 לתזכיר, וזאת כדי לאפשר לשר להתיר שימוש בקנאביס רפואי על ידי מי שנזקק לכך אף שלא במקום מגורים.

סעיף קטן (ב) - מוצע להסמיך את השר עם תום שנה ממועד כניסת החוק לתוקף, לקבוע בתקנות מקומות ייעודיים, מלבד מקום מגורים, שלגביהם לא יחול האיסור כאמור בסעיף קטן (א) ובתנאים שיקבע, ובלבד שהמקומות שייקבעו לא יהיו מקומות שבהם קיימת סבירות ממשית ששוהים בהם קטינים. זאת בהתאם להמלצת הצוות הבין-משרדי, כאמור בסעיף 6.4 לדו"ח, לפיה יש לשקול את האפשרות לקבוע במרחב הציבורי מקומות ייעודיים לשימוש, לטובת אנשים שאינם יכולים להשתמש בקנאביס במרחב פרטי או שמעדיפים לא לעשות זאת בשל נוכחות קטינים בבית המגורים או מסיבות אחרות, בשים לב לחשש שמקומות מותרים לעישון קנאביס עלולים להוות מוקד משיכה לצעירים ולהעלות את השימוש בקרבם.

סעיף 7 - איסור מכירה או אספקה של קנאביס לאדם שטרם מלאו לו 21 שנים

איסור אספקה או מכירה לאדם מתחת לגיל 21 תואם את המלצת הצוות הבין-משרדי בדבר הצורך לקבוע מגבלות שמטרתן להגן על הערך המוגן של בריאות הציבור (כאמור בפרקים 5.3 ו-7 לדו"ח). לפי מחקרים שונים, צריכת קנאביס על-ידי אנשים שגילם צעיר מ-25 שנה, עלולה לגרום להם לנזקים בריאותיים, פיזיים ונפשיים חמורים יותר מאשר לאנשים בגיל מבוגר יותר. מתוך כך, הצוות הבין-משרדי המליץ כי הגיל המזערי למכירת קנאביס יהיה 21 (ראו פרק 7.3 בדו"ח), נוכח החשש שהגבלה בגיל מאוחר יותר תוביל להפרות רבות של החוק ולהגדלת היקף הרכישות בשוק השחור. מנגד הוחלט לקבוע גיל מבוגר יותר מ-18 שנה, הגיל המותר למכירת אלכוהול במדינת ישראל, על מנת לצמצם נזקים בריאותיים וכדי למנוע את האפשרות שלחלק מהקטינים הלומדים במסגרות חינוכיות תהיה אפשרות חוקית לרכוש קנאביס, בעוד שחבריהם שטרם מלאו להם 18 יהיו מנועים מכך. נוסף על כך, גיל 21 הוא גיל השחרור מהשירות הצבאי בצה"ל, במסגרתו השימוש בסמים, לרבות קנאביס, אסור.

מוצע לאמץ את ההסדר הקבוע בסעיף 193א לחוק העונשין לפיו בעל עסק שבו נמכר קנאביס יציג במקום בולט בעסק הודעה המפרטת את איסור המכירה לצעירים, והפרת ההוראה משמעותה אי קיום תנאי מתנאי הרישיון שניתן לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968.

 

סעיף  8 - חובת הצגת תעודה

הסעיף מחייב בעל עסק או מי שעובד בעסק שבו נמכר קנאביס שלא למכור קנאביס לאחר, אלא לאחר שהוצגה בפניו תעודה מזהה בה ניתן לוודא את גיל הרוכש. מטרת ההוראה המוצעת היא למנוע מכירה לאדם שטרם מלאו לו 21 שנה, בשל סיכון החשיפה לנזק בריאותי חמור בגילאים צעירים,  לנוכח הקושי ביכולת לזהות מהתרשמות ויזואלית בלבד את גיל הקונה. מובהר בסעיף כי הצגת התעודה היא חובה, ואינה נתונה לשיקול דעת המוכר בהתאם להתרשמותו הסובייקטיבית, למשל, מחזות הקונה.

יובהר כי בסעיף 193א לחוק העונשין לא קיימת חובה דומה ביחס למשקה משכר, אלא קבועה סמכות שברשות לבעל עסק לדרוש מאדם המבקש כי יספקו לו משקה משכר תעודה בה ניתן לוודא את גילו. כפי שהוסבר בנוגע לקנאביס, נוכח מסקנות הצוות הבין-משרדי והנזקים לצעירים משימוש בקנאביס, מוצע להדק את הפיקוח על המכירה ולקבוע חובה של הצגת תעודה כאמור, שהפרתה היא עבירה פלילית.  

 

סעיף 9 - איסור הדחת קטין לקנאביס

מוצע לקבוע עבירה דומה במהותה לעבירה הקבועה בסעיף 21 לפקודת הסמים המסוכנים, האוסרת על הדחת קטין לסמים מסוכנים, בדרך של מתן סם לקטין, מתן אפשרות לקטין, על-ידי מי שאחראי לו, להשיג סם מסוכן או להשתמש בו, וכן שידול קטין להשגת סם או שימוש מסוכן בו. האיסור המוצע בסעיף זה, נועד להותיר את המצב החוקי הקיים על כנו ולקובע שעבירה זו תמשיך לחול ביחס לקנאביס, ובמסגרת האסדרה בחוק זה. מוצע לעגן איסור זה גם בהסדר החדש המוצע נוכח החשיבות המוגברת בהגנה על שלומם ובריאותם של קטינים, בשל הנזקים העלולים להיגרם להם כתוצאה מצריכת קנאביס בגילים צעירים, כאמור בפרקים 5.1, 5.3 ו-7.3 לדו"ח. כן נקבע לעניין זה הסייג הקבוע בסעיף 22 לפקודת הסמים המסוכנים ביחס למעשה שנעשה לשם טיפול רפואי. בהמשך ייבחן דיוק של האיסור והסייג וניסוחו בהתאם לחקיקה עדכנית.

סעיף 10 - איסור פרסומת למוצר קנאביס וסייג לאיסור

סעיף קטן (א) מוצע לקבוע כי לא יעשה אדם פרסומת למוצר קנאביס. האיסור על פרסום מוצר קנאביס עולה בקנה אחד עם המלצות הצוות הבין-משרדי לעגן שורה של אמצעים לגידור ולמזעור נזקים, המתחייבים כחלק מאסדרת שוק הקנאביס (ראו בפרקים 6.5.9 ו-7.15 לדו"ח). הערך המוגן המנחה באיסור הקבוע בסעיף הוא הגנה על בריאות הציבור מפני הסכנות הכרוכות בשימוש בקנאביס, בפרט בקרב צעירים מתחת לגיל 25, אשר חשופים לסיכון מוגבר כתוצאה משימוש כאמור, בעוד הם מהווים קהל יעד משמעותי לפרסומות באמצעי מדיה שונים, לרבות ברשתות החברתיות. לאור האמור, המליץ הצוות הבין-משרדי להטיל הגבלות על פרסום מוצרי קנאביס, בהתבסס על ההגבלות הקבועות בחוק איסור פרסומת והגבלת השיווק של מוצרי טבק ועישון, התשמ"ג-1983 (להלן: "חוק איסור פרסומת מוצרי טבק") שתכליותיו דומות, בשינויים המחויבים לקנאביס ומוצריו. הגבלות אלו אף נהוגות במדינות אחרות בהן מוסדר שוק הקנאביס, דוגמת קנדה. בהתאם מוצעת הגדרה רחבה ל"פרסומת" שאומצה מחוק איסור פרסומת מוצרי טבק.

סעיף קטן (ב) מוצע לקבוע חריג לאיסור המעוגן בסעיף קטן (א), לפיו יצירות אמנות, דיווח חדשותי וכתבות תחקיר ותעודה שלא נעשו במטרה לקדם מוצר קנאביס, שם מסחרי של מוצר קנאביס או מותג של מוצר קנאביס, אף אם יש בהם פרסומת למוצר קנאביס, מוחרגות מתחולת סעיף קטן (א). ואולם, סייג זה לא יחול על מי שנתן או קיבל תמורה בעד פרסומת כאמור. החריג בסעיף קטן (ב) מקורו בסעיף 3(ב)(3) לחוק איסור פרסומת מוצרי טבק, והרציונל לעיגונו הוא שלילת תחולת האיסור על פרסומים כגון כתבות תחקיר או יצירת אומנות, אשר אף אם עונים להגדרת פרסומת. ברור כי תכליתם של אלה אינה לקדם צריכת קנאביס במובן המסחרי שהאיסור מבקש למנוע, ומטעמי הגנה על חופש הביטוי אין להגביל אותם.

 

סעיף 11 - איסור מתנות

מוצע לאסור על שיווק או מכירה של מוצר קנאביס אליו מצורפים או נלווים פרס, מתנה או זכות להשתתפות בהגרלת פרסים או בתחרות. מקור סעיף קטן (א) בסעיף 8 לחוק איסור פרסומת מוצרי טבק, ותכליתו למנוע דרך עקיפה לפרסום מוצר קנאביס, באמצעות מכירת הקנאביס לצד פרס מתנה או זכות להשתתפות בהגרלת פרסים או בתחרות.

 

סעיף 12 - הגבלת השיווק של אריזות

סעיף קטן (א) - מוצע לאסור על שיווק מוצר קנאביס אלא באריזה שתכלול את הפרטים המפורטים בסעיפים קטנים (א)(1)-(4) כאמור בתזכיר החוק. האיסור הקבוע בסעיף קטן (א) מבוסס על סעיף 9ב לחוק איסור פרסומת מוצרי טבק, שמטרתו לייצר שקיפות ומניעת תוכן שיווקי או לא אמין. לאור האמור, בסעיף קטן (א) מוצע להטיל חובה על שיווק אריזה אחידה למוצר קנאביס שתכלול מספר פריטים קבועים; אזהרה על מנת שהציבור יהיה ער לסכנות הכרוכות בצריכת בקנאביס; מידע על אודות הרכב ריכוז החומר הפעיל בקנאביס ופרטים על אודות היצרן והיבואן.

סעיף קטן (ב) - מוצע להסמיך את השר בהתייעצות עם שר הבריאות, לקבוע בתקנות הוראות לעניין חובת המשווק ביחס לאריזת מוצר קנאביס, לרבות תוכן האזהרה, גופן וגודל לאותיות של הפרטים הנדרשים באריזה.

 

סעיף 13 - עבירות פליליות

מוצע לקבוע איסורים שונים כעבירות פליליות במדרגים המפורטים בסעיף:

סעיף קטן (א) מוצע לקבוע את העבירות החמורות שעונשן עשרים שנות מאסר. בסעיף זה קבועות העבירות על ביצוע פעולה בקנאביס שלא בהתאם להוראות החוק או שלא באישור השר; על מכירה או אספקת קנאביס למי שטרם מלאו לו 21; על שידול או עידוד קטינים להשיג קנאביס או להשתמש בקנאביס; ועל החזקת קנאביס מעל הכמות המותרת שהשר יקבע בתוספת. מוצע להותיר את העונש הקבוע בפקודת הסמים המסוכנים לגבי פעילות בקנאביס שאינה מותרת על פי החוק, נוכח הנזקים שפורטו בדו"ח הצוות הבין-משרדי כאמור לעיל ומאחר שפעולות שנעשות בניגוד לאסדרה, שאינן צריכה עצמית של קנאביס, נותרו במדרג החומרה הגבוה.

סעיף קטן (ב) מוצע לקבוע עבירות שהעונש בצדן הוא כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, ואם הן מבוצעות בידי תאגיד - כפל הקנס. בסעיף קטן (1) מוצע לקבוע עבירה על מכירת קנאביס ללא בקשת תעודה מזהה, בסעיף קטן (2) מוצע לקבוע עבירה על פרסום קנאביס, ובסעיף קטן (3)  - עבירה על שיווק קנאביס באריזות בניגוד להוראות החוק. העונש הקבוע במדרג זה תואם לעונש הקבוע לעבירות דומות בחוק איסור פרסומת מוצרי טבק. הקנס הגבוה בצד העבירה נועד להרתיע מפני ביצוע עבירות אלו מטעמים כלכליים.

סעיף קטן (ג) קובע מדרג ענישה של קנס לפי סעיף 61(א)(1) לחוק העונשין לעבירה של שימוש בקנאביס במקום שאינו מקום מגורים, ללא אישור או במקום שלא התיר השר בתקנות. בהמשך הליכי החקיקה תיבחן האפשרות לקבוע עבירה זו כעבירה מינהלית לפי חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985.

 

סעיפים 19-15 - תפיסה, חילוט וסמכויות

הסדרי החילוט המוצעים בחוק זה תואמים את מודל החילוט בפקודת הסמים המסוכנים תוך הפנייה  להליך הפרוצדורלי הקבוע שם. זאת בכפוף להתאמות מעטות שנערכו בהתאם לניסיון שהצטבר בתחום זה.

לאחר הפצת התזכיר תימשך בחינת השאלה האם נדרשות התאמות נוספות, בשים לב להקשר הייחודי של הקנאביס. בנוסף, מוצע לקבוע כי כל הסמכויות הנתונות לשוטר לפי פקודת הסמים המסוכנים יחולו על הוראות חוק זה.

 

סעיף  22 - ביטול חוק הסמים המסוכנים (עבירת קנס מיוחדת - הוראת שעה)

בשנת 2018 נחקק חוק הסמים המסוכנים (עבירת קנס מיוחדת - הוראת שעה), התשע"ח-2018 (להלן – הוראת השעה), אשר מיישם את מדיניות ממשלת ישראל בנושא אכיפה בעבירות שימוש בקנאביס, כפי שנקבעה בהחלטת ממשלה 2474 מיום 5.3.17. במסגרת הוראת השעה נקבע, כי העבירה של שימוש או החזקה של סם הקנאביס או השרף שלו, לצריכה עצמית, בפעם הראשונה והשנייה, היא עבירת קנס מיוחדת - וזאת למשך שלוש שנים מיום כניסת ההוראה לתוקף. לנוכח תזכיר החוק הנוכחי לאסדרת שוק הקנאביס, ובפרט להצעה לביטול האיסור על שימוש והחזקה בקנאביס לשימוש עצמי, יתייתר ההסדר הקבוע בהוראת השעה, ויידרש הסדר חדש, המוצע, כאמור, בתזכיר זה.

 

סעיף 23 - תיקון פקודת הסמים המסוכנים

מטרת סעיפים קטנים (א)-(ז) להחריג את הקנאביס מחלק מהעבירות המנויות בפקודת הסמים המסוכנים. בתזכיר זה מוצע לקבוע עבירות על התנהגויות האסורות גם לפי פקודת הסמים המסוכנים. מכיוון שהחוק נועד לאגד את כלל העבירות ביחס לפעולות בקנאביס ולהחליף את העבירות הקבועות בפקודת הסמים המסוכנים, הוחרגו העבירות בפקודת הסמים ביחס לאותן עבירות הקבועות בחוק. עד להכנת טיוטת החוק ייבחנו סעיפים נוספים בפקודת הסמים בהם יש לבצע התאמה ביחס פעילות בקנאביס, וביניהם סעיף 33 לגבי עבירה על תקנות לפי הפקודה. כאמור, עם בחינת ההסדרים שיגובשו לאסדרת שוק הקנאביס ובחינת פרטי המודל הרגולטורי, תיעשה התאמה לעבירות נוספות המתאימות לאסדרה ובסנכרון עם אלה הקיימות בפקודה.

 

בסעיף קטן (ח) מוצע לתקן את התוספת השניה לפקודת הסמים המסוכנים, המפרטת בטבלה את סוגי וכמויות הסמים המנויים בפרטי התוספת הראשונה, שלגבי החזקתם ישנה חזקה כי היא החזקת סם שלא לצריכה עצמית. בין פרטי התוספת הראשונה המפורטים בטבלה, מנויים פרטים 1 ו-2, "קנבוס" ו"שרף של קנבוס", בהתאמה, אשר את ההסדרים לגביהם, לרבות החזקתם, מוצע להסדיר בתזכיר חוק זה. לפיכך, מוצע למחוק מן ההגדרות המופיעות בתוספת השנייה את ההגדרות "קנבוס" ו"שרף של קנבוס". בהתאם, מוצע למחוק מן הטבלה בתוספת השנייה את פרטים 1 ו-2 האמורים לעיל.

וזהו החלק מתוך הטבלה אותו מוצע למחוק:

"1          קנבוס                           15 גרם

2         שרף של קנבוס               15 גרם".

 

סעיף 24 - תיקון חוק סדר הדין הפלילי

חלק ב' של התוספת הראשונה א' לחוק סדר הדין הפלילי, התשמ"ב-1982 מונה את עבירות הפשע שיועברו לטיפול התביעה המשטרתית. פרט 22(ב) לתוספת, מפרט בין היתר עבירות מסוימות לפי פקודת הסמים המסוכנים, ואת כמות הסם המרבית לגביו בוצעו העבירות אשר יועברו לטיפול התביעה המשטרתית. מאותם טעמים המצוינים בדברי ההסבר לפסקה (2) של סעיף 23 להצעת חוק זו,  מוצע למחוק מפרט 22(ב) לתוספת הראשונה א' את ההתייחסות ל"שרף של קנבוס (חשיש)" ו"קנבוס".

 

סעיף 25 - תיקון פקודת התעבורה

סעיף 64ב לפקודת התעבורה [נוסח חדש] מגדיר "שיכור" בין היתר כ"מי שבגופו מצוי סם מסוכן או תוצרי חילוף חומרים של סם מסוכן". "סם מסוכן" מוגדר בסעיף 64ב "כהגדרתו בפקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973, למעט סם שקבע שר הבריאות ובתנאים שקבע". לצד ההצעה להחריג את הקנאביס מפקודת הסמים המסוכנים, כאמור בסעיף 23 לתזכיר החוק, ועל מנת לשמר את איסור הנהיגה למי שקנאביס או תוצרי חילוף החומרים שלו מצויים בגופו, ואת האפשרות לשינוי וקביעת תנאים לגבי איסור זה, מוצע להוסיף את מי שבגופו מצוי קנאביס או תוצרי חילוף של קנאביס להגדרת "שיכור" בפקודת התעבורה, ולהסמיך את השר, בהתייעצות עם שר הבריאות ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע תנאים לעניין סעיף זה.

 

סעיף 26 - תיקון חוק בתי המשפט

חלק ב' של התוספת השניה לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 מונה את העבירות שעונשן מאסר לתקופה העולה על שבע שנים, ועבירות שהן עניין כלכלי לפי סעיף 42ב(א)(8) לחוק, שפרקליט המדינה או פרקליט מחוז יכולים להחליט להעמיד עליהן אדם לדין לפני בית משפט שלום, בהתקיים תנאים מסוימים. בחלק ב' לתוספת השניה מנויות עבירות לפי פקודת הסמים. נוכח המוצע בתזכיר חוק זה לקבוע עבירות שעונשן מאסר לתקופה העולה על שבע שנים (ראו סעיף 13(א) לתזכיר זה), ולצורך התאמת עבירות אלו להסדר הקיים המאפשר שעבירות לפי פקודת הסמים המסוכנים ידונו לפני בית משפט שלום, מוצע להוסיף לחלק ב' של התוספת השניה עבירות שבוצעו לפי חוק זה.

 

סעיף 27 - תיקון חוק איסור הלבנת הון

התוספת הראשונה לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 מונה את העבירות אשר מוגדרות כעבירות מקור: עבירות אשר ביצוע פעולה ברכוש בקשר אליהן מהווה עבירה על פי הוראות חוק איסור הלבנת הון.  על-מנת להחיל את הוראות חוק איסור הלבנת הון על עבירות לפי סעיף 13(א) לתזכיר החוק, מוצע להוסיף לתוספת הראשונה עבירות אלו.

 

יובהר כי התיקונים העקיפים המנויים בסעיפים 27-22 לעיל אינם ממצים, ויש לבחון תיקונים נוספים, לרבות תיקון לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955, בעניינם נבקש את הערות הציבור. כמו כן, ולפי הצורך, יימחק פרק ג1 מפקודת הסמים המסוכנים, שענייננו "עיסוק בקנבוס לצרכים רפואיים ולמחקר".

 

סעיפים 28 ו-30 - תחילה, הוראות מעבר ודיווח לכנסת

מוצע לקבוע כי החוק ייכנס לתוקף תשעה חודשים מיום פרסומו. ואולם שר המשפטים ידחה את תחילתו לתקופה שאינה עולה על ששה חודשים אם לא התקיימו התנאים ליישומו המפורטים בסעיף. תנאים אלו נועדו לוודא כי החוק ייכנס לתוקף רק כאשר הוכנה התשתית המאפשרת את יישומו, לרבות בנוגע למענים לבר-פליליים מתחומי ההסברה, החינוך, השיקום והטיפול. מוצע לאפשר לוועדה מוועדות הכנסת לדחות את תחילתו של החוק לתקופה נוספת של שלושה חודשים אם לא התקיימו התנאים האמורים. כן מוצע כי מיום פרסומו של החוק יוגשו לוועדה של הכנסת דיווחים עיתיים על ידי שר המשפטים בנוגע ליישומו, כך שיתאפשר מעקב הדוק של הכנסת אחר יישום החוק.

מאחר שעל פי המלצות הצוות הבין משרדי לא מוצע לבטל את האיסור או להקל בו טרם אסדרה כוללת, מוצע לקבוע כי על אף הוראות סעיפים 4 ו-5 לחוק העונשין, החוק יחול רק על עבירות שבוצעו לאחר יום התחילה. אישומים שהוגשו בעבירות שבוצעו טרם יום התחילה לפי ההוראות הקבועות בפקודת הסמים המסוכנים ימשיכו להידון בהתאם לפקודה זו.

 

סעיף 29 - תוקף

בסעיף קטן (א) מוצע לקבוע את אסדרת שוק הקנאביס כהוראת שעה למשך חמש שנים, לצד מתן אפשרות לשר המשפטים להאריך תקופה זו בצו, באישור הכנסת על פי המלצת ועדה מועדותיה,  לתקופות נוספות שכל אחת מהן לא תעלה על שנה, ועד תקופה כוללת של 5 שנים נוספות. זאת כדי לבחון באמצעות מחקר מלווה (המוצע בסעיף קטן (ב)) את השפעת תהליך אסדרת השוק, את האופן שבו נאכפים ההסדרים שנקבעו במסגרת האסדרה, כמו גם צעדים נוספים עליהם המליץ הצוות הבין-משרדי. בחלוף תקופה זו, ולאחר בחינת הממצאים שיועלו במחקר שיוגש לשר המשפטים, יהיה מקום לבחון מחדש את המשכה של האסדרה האמורה. כהמלצת הצוות הבין-משרדי (ראו פרק 7.20 לדו"ח), נכון שהמחקר המלווה יתמקד במגמות צריכה, פיתוח שיטות מניעה וטיפול, וזיהוי של קבוצות סיכון להתמכרות או לפגיעות נפשיות אחרות, לצד המשך בחינת השפעות הלגליזציה במדינות שהתירו את השימוש בקנאביס. הצורך במחקר מלווה ובבחינה מחודשת נובע, בעיקר, בשל המידע שהובא בפני הצוות הבין-משרדי, המעורר חשש משמעותי מההשלכות הנלוות להיתר השימוש בקנאביס, בפרט על צעירים ונוער.