תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק-יסוד: משק המדינה (הוראת שעה לשנת 2020)

 

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

בהתאם לסעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.

סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראותיו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – תקרת התקציב ההמשכי).

 

על רקע התפשטות נגיף הקורונה בישראל, הכריז משרד הבריאות על המחלה כמחלה מידבקת מסוכנת. לצורך מניעת התפשטות המחלה ושמירה על בריאות הציבור, הטילה הממשלה הגבלות משמעותיות, בין היתר, על פתיחת מקומות עבודה וכן על התייצבות של עובדים במקומות עבודתם. לצורך התמודדות עם גיף הקורונה, לצד סיוע לאזרחים שנפגעו כתוצאה מהמגבלות האמורות נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים אשר יביאו לחריגה משמעותית הן ממגבלת ההוצאה החודשית וממילא גם מתקרת התקציב ההמשכי. בהתאם לכך, יש לתקן, בהוראת שעה, את חוק היסוד, על מנת להתאים את תקרת התקציב ההמשכי להוצאות המשמעותיות שהוטלו על תקציב המדינה, בין באופן ישיר ובין באמצעות המוסד לביטוח לאומי. 

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

מדינות העולם וישראל בתוכן נמצאות כעת בעיצומה של פנדמיה, מגיה כלל-עולמית כתוצאה מהתפרצות והתפשטות נגיף SARS-COV-2 ( להלן- נגיף הקורונה). ביום ט"ו באדר התש"ף (11 במרס 2020) הכריז ארגון הבריאות העולמי על המחלה הנגרמת מנגיף הקורונה כעל מגפה עולמית, צעד חריג בעל משמעויות מרחיקות לכת.

נגיף הקורונה הוא נגיף חדש, שאין לאוכלוסייה חסינות נגדו, ואין חיסון שבאמצעותו ניתן למנוע את התפשטות המחלה. המחלה עוברת מאדם לאדם על ידי הפרשות מדרכי הנשימה (כגון עיטוש או שיעול), אין לה טיפול רפואי ידוע והיא עלולה לגרום לתחלואה ותמותה המונית משמעותית. בהעדר חיסון או דרכי מניעה אחרות, הדרך היחידה למנוע הדבקה והתפשטות של הנגיף היא על ידי צמצום מגע בין אנשים, בידוד של החולים במחלה ושל מי שנחשד כחולה בה, והימנעות מהתקהלות.

ביום א' בשבט התש"ף (27 בינואר 2020) הכריז שר הבריאות בהתאם לסמכותו לפי סעיף 20(1) לפקודת בריאות העם, 1940 כי המחלה הנגרמת על ידי נגיף הקורונה היא מחלה מידבקת מסוכנת וכי קיימת בעטייה סכנה חמורה לבריאות הציבור (י"פ התש"ף, עמ' 3378).

 

בהמשך להכרזה זו הוטלו הגבלות משמעותיות, בין היתר, על פתיחת מקומות עבודה וכן על התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, לצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף, בין היתר, בתקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020. הגבלות אלה לא מאפשרות לקיים שגרת עבודה רגילה. לאור זאת, מעסיקים רבים הוציאו את עובדיהם לחופשה ללא תשלום או לחילופין פיטרו את עובדיהם.

מטבע הדברים, ולנוכח המשבר החמור, נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת התמודדות עם נגיף הקורונה והן לצורך סיוע למשק על מנת לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור. מאחר שחוק היסוד מגביל את האפשרות להוציא כספים הן לפי תקרת התקציב ההמשכי והן לפי מגבלת ההוצאה החודשית, מוצע לקבוע, בהוראת שעה, כי לתקופה שמיום קבלת חוק זה ועד לקבלת חוק התקציב לשנת 2020 ניתן יהיה להגדיל את ההוצאה הממשלתית לטובת התמודדות עם משבר הקורונה. מוצע לקבוע כי הסכום האמור ישמש אך ורק לשם מימון ההתמודדות עם המשבר בשל התפשטות נגיף הקורונה והצעדים שיש לבצע באופן מיידי ודחוף לשם כך.

 

ואלה עיקרי התיקונים המוצעים:

 

עיקר 1: תיקון זמני לסעיף 3ב לחוק היסוד ולפיו עד לקבלת חוק תקציב לשנת 2020 הוצאותיה החודשית של הממשלה בשנה זו ייגזרו מסכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לפי הקבוע בחוק התקציב לשנת 2019, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי, בצירוף הצמדה למדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. המשמעות היא שרכיבי ההוצאה בתקופה שעד לקבלת חוק תקציב כאמור הם בדומה לרכיבי ההוצאה הכלולים במגבלת ההוצאה הקבועה בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992. התיקון משנה מהמצב דהיום ולפיו תקרת התקציב ההמשכי שווה לסך התקציב של השנה הקודמת בתוספת הצמדה למדד כאמור.

 

עיקר 2: לנוכח התפשטות נגיף הקורונה, ומאחר שאין אפשרות מעשית להתכנס בשנת 2020 לתקרת התקציב ההמשכי, לאור שטף ההוצאות המתחייבות כתוצאה מהתמודדות עם המשבר, נדרש לבצע תיקון זמני לחוק היסוד שבמסגרתו תוגדל תקרת ההוצאה בחודשים אפריל עד דצמבר בשנת 2020, בשיעורים המפורטים בהצעה, לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד. כמו כן מוצע לקבוע הגדלה נוספת לטובת החזרים לביטוח הלאומי שישמשו אף הם לשם מימון ההתמודדות עם המשבר, וזאת לנוכח העלויות הניכרות המושטות על קופת הביטוח הלאומי לנוכח הצעדים שמבצעת הממשלה. כמו כן, נוכח התיקון שפורט בעיקר 1, מוצע לקבוע מסגרת שנתית להחזרי חובות קרן שאינם החזרי חובות לביטוח הלאומי.

 

עיקר 3: מוצע לקבוע כי תקרת התקציב ההמשכי ומגבלת ההוצאה החודשית לא יחולו על החזר חובות קרן, ולגביו תחול תקרה הקבועה בסעיף קטן (א1)(3) המוצע, זאת לנוכח אופיו של ההחזר השונה במהותו מהוצאות הממשלה בשוטף.

 

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

 

תיקון חוק יסוד: משק המדינה

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

 

הגדלת הסכום שהממשלה רשאית להוציא, לרבות תשלומי קרן, ותשלומים לביטוח הלאומי בשנת 2020 בכ- 90 מיליארד ש"ח ש"ח.

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

 

אין השפעה

 

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע

הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (הוראת שעה לשנת 2020)

דברי הסבר

כללי

בהתאם לסעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.

 

סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראותיו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – תקרת התקציב ההמשכי). סעיף 3ב לחוק היסוד גם קובע את סדר הקדימויות בשימוש בתקציב ההמשכי (להלן - סוגי ההוצאה בתקציב המשכי): התקציב ייועד קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות וביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, לרבות פעולות שנכללו בשינויים תקציבים שבוצעו בתקציב הקודם.

באמצע דצמבר 2019 החלה התפרצות של המחלה הנגרמת מנגיף קורונה המכונה SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID- 19 (להלן: המחלה, הנגיף או COVID-19). נכון להיום, אין באוכלוסיית ישראל חסינות נגד נגיף זה, אין חיסון באמצעותו ניתן לצמצם את התפשטות המחלה ואין טיפול ספציפי ידוע. שיעור התחלואה הקשה מוערך ב 15-20%, מתוכם 5% במצב קריטי ושיעור התמותה מוערך בכ- 2% מהחולים (אחוז התמותה גבוה משמעותית בקרב קבוצות סיכון שעליהן נמנים אנשים מבוגרים וחולים במחלות כרוניות לרבות מחלות לב, יתר לחץ דם וסכרת). קיימת אפשרות של העברת הנגיף מאדם עם תסמינים מזעריים או ללא תסמינים כלשהם, אפשרות המעלה את הפוטנציאל להעברת הנגיף מאדם אחד לאנשים רבים. 

ביום ט"ו באדר התש"ף (11 במרס 2020) הכריז ארגון הבריאות העולמי על המחלה הנגרמת מנגיף הקורונה כעל מגפה עולמית, צעד חריג בעל משמעויות מרחיקות לכת.

נגיף הקורונה הוא נגיף חדש, שאין לאוכלוסייה חסינות נגדו, ואין חיסון שבאמצעותו ניתן למנוע את התפשטות המחלה. המחלה עוברת מאדם לאדם על ידי הפרשות מדרכי הנשימה (כגון עיטוש או שיעול), אין לה טיפול רפואי ידוע והיא עלולה לגרום לתחלואה ותמותה המונית משמעותית. בהעדר חיסון או דרכי מניעה אחרות, הדרך היחידה למנוע הדבקה והתפשטות של הנגיף היא על ידי צמצום מגע בין אנשים, בידוד של החולים במחלה ושל מי שנחשד כחולה בה, והימנעות מהתקהלות.

ביום א' בשבט התש"ף (27 בינואר 2020) הכריז שר הבריאות בהתאם לסמכותו לפי סעיף 20(1) לפקודת בריאות העם, 1940 כי המחלה הנגרמת על ידי נגיף הקורונה היא מחלה מידבקת מסוכנת וכי קיימת בעטייה סכנה חמורה לבריאות הציבור (י"פ התש"ף, עמ' 3378).

 

בהמשך להכרזה זו הוטלו הגבלות משמעותיות, בין היתר, על פתיחת מקומות עבודה וכן על התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, לצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף, בין היתר, בתקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020. הגבלות אלה לא מאפשרות לקיים שגרת עבודה רגילה. לאור זאת, מעסיקים רבים הוציאו את עובדיהם לחופשה ללא תשלום או לחילופין פיטרו את עובדיהם.

 

המשבר גרם לעלייה העצומה במספר דורשי העבודה. רובם המכריע של מבקשי דמי האבטלה (כ-90%) הם עובדים שהוצאו לחופשה ללא תשלום ואילו 10% פוטרו מעבודתם.

 

מטבע הדברים, ולנוכח המשבר החמור, נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת התמודדות עם נגיף הקורונה והן לצורך סיוע למשק על מנת לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור. מאחר שחוק היסוד מגביל את האפשרות להוציא כספים הן לפי תקרת התקציב ההמשכי והן לפי מגבלת ההוצאה החודשית, מוצע לקבוע, בהוראת שעה, כי לתקופה שמיום קבלת חוק זה ועד לקבלת חוק התקציב לשנת 2020 ניתן יהיה להגדיל את ההוצאה הממשלתית לטובת התמודדות עם משבר הקורונה. מוצע לקבוע כי הסכום האמור ישמש אך ורק לשם מימון ההתמודדות עם המשבר בשל התפשטות נגיף הקורונה והצעדים שיש לבצע באופן מיידי ודחוף לשם כך.

תיקון חוק יסוד בהוראת שעה הוא מהלך חריג שזכה אף להתייחסות בית המשפט העליון בפסיקתו. אולם הנסיבות המיוחדות שבהן נתונה כיום מדינת ישראל כפי שפורט לעיל, מצדיקות את המהלך החריג של תיקון יסוד שבלעדיו לא ניתן יהיה לקדם את הצעדים הנדרשים לשם המאבק בהתפשטות נגיף הקורונה.

תזכיר חוק יסוד זה מופץ לפרק זמן קצר ביותר נוכח חופשת הפסח שצפויה בשבוע הבא אשר תוביל לדחייה של כשבועיים ימים בקידום התיקון. דחייה זו תפגע ביכולת להעיד את המשאבים הנדרשים והחיוניים בדחיפות לצורך ההתמודדות עם המשבר.

 

לסעיף 1(1)(א1)

 

סעיף 3ב לחוק היסוד מתייחס לסך ההוצאה בתקציב השנתי הקודם, כאשר הוא כולל, על פניו, את כלל רכיבי ההוצאה בתקציב המדינה מבלי להבחין בין ההוצאות הכלולות במגבלת ההוצאה כפי שהיא קבועה בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן – מגבלת ההוצאה), ובין הוצאת שאינן כלולות במגבלת ההוצאה כאמור.

לנוכח המשבר, קיים צורך מיידי להוציא מתקציב המדינה סכומים ניכרים שיש בהם כדי לפרוץ את תקרת התקציב ההמשכי. כמו כן, לנוכח אופיים של ההוצאות והדחיפות בהוצאה של חלקם, לא ניתן להגדיר מראש מה יהיה קצב הוצאתם ופריסתם על פני חודשי השנה, ויש צורך להחריגם הן מתקרת התקציב ההמשכי והן ממגבלת ההוצאה החודשית.

בהתאם לכך מוצע להגדיר את סכום ההוצאה הבסיסי לחודשים אפריל עד דצמבר (או עד לאישור חוק תקציב לשנת 2020, לפי המוקדם) כסכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לפי הקבוע בחוק התקציב השנתי לשנה הקודמת, היינו שנת 2019, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזרי חובות קרן שאינו להחזר חובות למוסד לביטוח לאומי, בדומה לרכיבים הכלולים במגבלת ההוצאה; לגבי הוצאה כאמור, ניתן יהיה להוציא בכל חודש, בדומה לקבוע כיום בסעיף 3ב לחוק היסוד סכום השווה לחלק השנים עשר מההוצאה לשנת 2019.

בנוסף, מוצא לקבוע, כי הממשלה תהיה רשאית להוציא, בכל חודש עד לקבלת חוק תקציב לשנת 2020 סכום שיתווסף לסכום האמור, לשם מימון ההתמודדות עם המשבר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד. הסכום האמור יתפרס על פני החודשים שנותרו עד לסוף שנת הכספים 2020 באופן משתנה בהתאם לצרכי המשק ולמטרות שאותן הן נדרשות לממן, כך למשל, בחודשים הקרובים צפויה הוצאה גדולה ומיידית, שצפויה לפחות בחודשים האחרונים של שנת 2020. בהתאם לכך, מוצע, כאמור, להחריג את ההוצאות האמורות ממגבלת ההוצאה החודשית ולפרוס אותם כמוצע בחוק.

עוד מוצע להחריג את החזרי הקרן הן מתקרת התקציב ההמשכי והן ממגבלת ההוצאה החודשית, זאת לנוכח אופייה הייחודי של הקרן, אשר בשנה שלגביה מתקבל חוק תקציב אינה כלולה ממילא במגבלת ההוצאה. בהתאם לכך מוצע לקבוע כי החזרי הקרן לשנת 2020, בניכוי ההחזרים שבוצעו בשנה זו לפני כניסתו של חוק זה לתוקף, יעמדו על סכום שלא יעלה על 100 מיליארד ש"ח.

כמו כן, מאחר שעיקר ההוצאות הצפויות בחודשים הקרובים לצורך התמודדות המשבר הכלכלי שנגרם בעקבות נגיף הקורונה, יבוצעו בידי הביטוח הלאומי, מוצע לקבוע סכום נוסף שישולם לביטוח הלאומי מתוך תקציב המדינה כהחזר חוב של המדינה לביטוח הלאומי, ושישמש את המוסד לביטוח לאומי להתמודדות עם המשבר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד. מאחר שחלק גדול מהתשלום ישולם באופן מיידי בתקופה הקרובה מוצע להחריג תוספת זו ממגבלת ההוצאה החודשית ולהעמידו על סכום שלא יעלה על  17.7 מיליארד ש"ח. סכומים אלה כוללים, בין היתר, תשלום דמי אבטלה לשכירים שהוצאו לחל"ת או פוטרו בעקבות משבר הקורונה, תשלום מענק הסתגלות לבני 67 ומעלה, שנפלטו באופן פתאומי משוק העבודה כתוצאה ממצב החירום שנוצר בעקבות התפרצות הנגיף.

מאחר שההגדרה המוצעת כוללת רק את הרכיבים הכלולים במגבלת ההוצאה יש להבהיר כי ניתן להוציא סכומים המוגדרים כהוצאה מותנית בהכנסה, שבהם ההוצאה מתבצעת כנגד הכנסה מקבילה, ועל כן אין בהם כדי להגדיל את הוצאות הממשלה, וכן הוצאה של מפעלים עסקיים שהיו כלולים בחוק התקציב לשנת 2019, שגם במקרה זה, כנגד ההוצאות האמורות ישנן הכנסה מקבילה. לנוכח אופיין של ההוצאות ומאחר שממילא הן תלויות בהכנסות מוצע להחריגן ממגבלת ההוצאה החודשית.

יצוין כי לקראת הכנת טיוטת החוק לאישור הממשלה תיבחן הוספת מנגנון הכנת תכנית מפורטת למסגרת התקציב המוצעת בחוק היסוד שתובא לממשלה, ובכלל כך ההיבטים הנוגעים לפיקוח פרלמנטרי.

לסעיף 1(1)(א2)

מוצע לקבוע כי סוגי ההוצאה בתקציב ההמשכי יחולו על הסכומים שמוציאה הממשלה בהתאם לסעיף (א1)(1) בלבד (וכן על הסכומים שהוציאה עד לכניסתו לתוקף של חוק זה). לגבי הסכומים שמוציאה הממשלה לצורך התמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה הרי שמדובר בהוצאות המיועדות, במסגרת חוק היסוד, למטרה מסויימת ואין מקולמם להחיל עליהן את סדר הקדימויות הקיים.

בכל הנוגע להחזר חובות קרן ממילא מדובר בסכומים שיש לשלמם על פי דין.

כמו כן, ביחס לסכומים שמוצאים כנגד הכנסה מקבילה בגינם הרי שסכומים אלו מוצאים, כאמור, כנגד הכנסות ספציפיות והן אינן בהכרח מתועדפות בהתאם לסדרי הקדימויות.