תקנות החוק העותומני על אגודות (דיווח ושקיפות), התשע"ט-2019

 

 

תוספת

טופס 1 – דיווח חד פעמי

 

 

 

 

חלק א': פרטי התקשרות עם האגודה

 

1.  מענה של האגודה בישראל (מספר התא דואר אינו מען רשום)

 

2.  דרכי התקשרות אחרות עם האגודה:

כתובת דואר אלקטרוני: _______________________________________________

האגודה מסכימה לקבל דיוור מרשם העמותות באמצעות הדואר האלקטרוני במקום באמצעות המען הרשום (אנא סמן): כן/לא

 

טלפון: ___________________

אתר האינטרנט של האגודה: ______________

דרכי התקשרות נוספות: ________________________

 

לתשומת הלב:

* ניתן לציין בשדה "אצל", את שמו של נושא משרה או את שמו ומענו של יחיד שאינו נושא משרה באגודה. ציון שמו של מי שאינו נושא משרה, מחייב קבלת הסכמה מצדו לקבלת דברי דואר של האגודה ולכך שפרטיו יהיו גלויים לציבור ויתכן כי יפורסמו באמצעים שונים ובכללם ברשת האינטרנט.

* אין חובה למלא את הפרטים שבפרט 2 של חלק א', כולם או חלקם.

 

חלק ב': פרטים בדבר חברי ועד ומנהל כללי ומנהלים הכפופים למנהל הכללי במישרין מכהנים באגודה

 

 

 

 

לעניין טבלה זו - "מספר זיהוי"-  לגבי יחיד בעל תעודת זהות ישראלית– מספר תעודת זהות; לגבי יחיד שאינו בעל תעודת זהות ישראלית - מספר דרכונו תוך ציון המדינה בה הוצא (בדיווח הראשון לגביו, יצורף העתק מאומת כדין  של הדרכון);

 

חתימת חברי ועד האגודה

אנו, החתומים מטה, ____________ ו- ___________, שני חברי ועד האגודה, מאשרים בזאת את פרטיו של הדיווח המפורט לעיל.

מצורף בזאת תקנון עדכני של האגודה.  

 

        ___________             ___________                 _____________

                  תאריך                         חתימה                                 חתימה

 

 

טופס 2 – דיווח שנתי

 

דיווח שנתי לשנת ____

 

 

 

 

 

מחזורה הכספי של האגודה בשקלים חדשים בשנת הדוח הינו: _______________

 

חלק א': פרטי התקשרות עם האגודה (מעודכן ליום שבו אישרה האסיפה הכללית את הדוח)

 

1.  המען הרשום של האגודה בישראל (מספר תא דואר אינו מען רשום)

 

2.  דרכי התקשרות אחרות עם האגודה:

כתובת דואר אלקטרוני: _______________________________________________

האגודה מסכימה לקבל דיוור מרשם העמותות באמצעות הדואר האלקטרוני במקום באמצעות המען הרשום (אנא סמן): כן/לא

 

טלפון: ___________________

אתר האינטרנט של האגודה: ______________

דרכי התקשרות נוספות: ________________________

 

 

 

 

לתשומת הלב:  

* ניתן לציין בשדה "אצל", את שמו של נושא משרה או את שמו ומענו של יחיד שאינו נושא משרה באגודה. ציון שמו של מי שאינו נושא משרה, מחייב קבלת הסכמה מצדו לקבלת דברי דואר של האגודה ולכך שפרטיו יהיו גלויים לציבור ויתכן כי יפורסמו באמצעים שונים ובכללם ברשת האינטרנט.

* אין חובה למלא את הפרטים שבפרט 2 של חלק א', כולם או חלקם.

 

 

חלק ב': נתונים לשנת הדוח ואירועים חריגים שאירעו עד למועד אישור הדוח באסיפה הכללית

 

1. (א) האם כיהנו באגודה בשנת הדוח מנהל כללי או מבקר פנימי?

 ___כן    ___לא

אם כן, אנא פרט את פרטיהם:

 

הערה: יש להתייחס גם לבעלי תפקידים שסיימו את כהונתם במהלך שנת הדוח.

לעניין טבלה זו , "מספר זיהוי"-  לגבי יחיד בעל תעודת זהות ישראלית– מספר תעודת זהות; לגבי יחיד שאינו בעל תעודת זהות ישראלית - מספר דרכונו תוך ציון המדינה בה הוצא (בדיווח הראשון לגביו, יצורף העתק מאומת כדין  של הדרכון);

 

 (ב) האם האגודה מינתה רואה חשבון לביקורת על הדוחות הכספיים של שנת הדוח?

___כן   ___לא

אם כן, אנא ציינו את פרטיו:

 

לעניין טבלה זו: "מספר זיהוי"- לגבי יחיד בעל תעודת זהות ישראלית- מספר תעודת זהות; לגבי יחיד שאינו בעל תעודת זהות ישראלית,- מספר דרכונו תוך ציון המדינה שבה הוצא (בדיווח הראשון לגביו, יצורף העתק מאומת כדין של הדרכון); לגבי תאגיד - מספר התאגיד, ואם התאגיד אינו תאגיד ישראלי - אם הוא רשום בישראל אצל רשם החברות כחברת חוץ לפי חוק החברות או אצל רשם השותפויות כשותפות חוץ לפי פקודת השותפויות [נוסח חדש], התשל"ה – 1975 -יש לציין את מספר התאגיד שלו בישראל; אם אינו רשום כאמור יש לציין את מספר התאגיד הזר ולצרף, בדיווח הראשון לגביו, העתק תעודת הרישום של מדינת ההתאגדות מאומת כדין.

 

 

2. פירוט בעניין תאגידים שהאגודה שולטת בהם בשנת הדוח:

 

האם יש תאגידים שהאגודה שולטת בהם?

לעניין זה "שליטה" – היכולת, בין לבד ובין יחד עם אחרים, לכוון את פעילותו של תאגיד, למעט יכולת הנובעת רק ממילוי תפקיד של דירקטור או נושא משרה אחד בתאגיד; בלי לגרוע מכלליות האמור, יראו אדם כשולט בתאגיד אם מתקיים בו אחד מאלה: (1) הוא מחזיק מחצית או יותר מסוג מסוים של אמצעי שליטה בתאגיד; (2) בידיו היכולת למנוע קבלת החלטות עסקיות בתאגיד, למעט החלטות שעניינן מכירה או חיסול של רוב עסקי התאגיד או שינוי מהותי בהם.

 

__כן   __לא

אם כן, אנא פרט:

 

 

לעניין טבלה זו:

"מספר זיהוי"- מספר התאגיד, ואם התאגיד אינו תאגיד ישראלי - אם הוא רשום בישראל אצל רשם החברות כחברת חוץ לפי חוק החברות או אצל רשם השותפויות כשותפות חוץ לפי פקודת השותפויות [נוסח חדש], התשל"ה – 1975 ^-יש לציין את מספר התאגיד שלו בישראל; אם אינו רשום כאמור יש לציין את מספר התאגיד הזר ולצרף, בדיווח הראשון לגביו, העתק תעודת הרישום של מדינת ההתאגדות מאומת כדין.

 

*תחת סוג התאגיד יש לציין האם מדובר בחברה ישראלית, חברת חוץ, שותפות, שותפות חוץ, חברה לתועלת הציבור, חברת חוץ לתועלת הציבור, עמותה, אגודה שיתופית או תאגיד אחר וכן אם מדובר בהקדש ציבורי.

 

3. האם מכהנים או מועסקים באגודה או בתאגידים בשליטתה קרובי משפחה של נושאי משרה באגודה? 

 

לעניין זה:

"נושא משרה" –  חבר ועד האגודה, חבר ועדת הביקורת, המנהל הכללי, כל מנהל הכפוף במישרין למנהל הכללי וכן כל ממלא תפקיד כאמור, אף אם תוארו שונה;

"קרוב" – בן זוג, אח או אחות, הורה, הורי הורה, צאצא וכן צאצא, אח, אחות או הורה של בן הזוג או בן זוגו של כל אחד מאלה;

"שליטה" – כהגדרתה בפרט 2;

"שכר מינימום" –  כהגדרתו בחוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987.

 

 

___כן   ___לא

אם כן, אנא פרט:

 

 

הערה: אם מדובר בקרוב של נושא משרה שהוא נושא משרה בעצמו, די לציינו פעם אחת.

 

 

4. האם האגודה הייתה צד לעסקאות עם צדדים קשורים בשנת הדוח, בכלל זה יש להתייחס להלוואות ולהתקשרויות לקניית או למכירת שירותים:

הערה: לעניין מכירת שירותים,  אין צורך לפרט עסקאות עם צד קשור, אם השירות ניתן לאותו צד קשור כאחד מציבור הזכאים ליהנות משירותי האגודה לפי מטרותיה.

 

____ כן   _____לא

אם כן, אנא פרט:

 

 

לעניין טבלה זו:

"נושא משרה" – כהגדרתו בפרט 3;

"צד קשור" – כל אחד מאלה: (1) חבר האגודה; (2) נושא משרה באגודה; (3) עובד האגודה; (4) תורם שתרם באחת משלוש השנים האחרונות לאגודה סכום העולה על 20% מהמחזור שלה באותה שנה; (5) בני זוגם וקרוביהם של מי מהמפורטים בפסקאות משנה (1) עד (4); (6) תאגיד שמי מהמפורטים בפסקאות משנה (1) עד (5) מחזיק ב-25% לפחות מזכויות ההצבעה, שיש לו זכות למנות נושא משרה בו או שהוא משמש נושא משרה בו או מכהן בו בתפקיד מקביל לנושא משרה;

"קרוב" – בן זוג, אח או אחות, הורה, הורי-הורה, צאצא וכן צאצא, אח, אחות או הורה של בן הזוג או בן זוגו של כל אחד מאלה.

 

 

 

 

5. פירוט נתונים כספיים נבחרים לשנת הדוח

 

(א) נתונים כספיים כלליים

 

 

 

(2) אגודה שמחזור פעילותה עולה על 500,000 שקלים חדשים (לפי הדוח הכספי של האגודה), תמלא חלק זה:

 

 

 (ג) האם האגודה שילמה במהלך שנת הדוח שכר, גמול והחזר ההוצאות, לפי העניין, לחברי הוועד, לחברי ועדת הביקורת או למנהל הכללי (אם לא נכללו בחמשת מקבלי השכר הגבוה של האגודה)?

___כן   ___לא

 

אם כן, אנא פרט שכר, גמול והחזר הוצאות, לפי העניין, ששולמו במצטבר בשנת הדוח

 

 

לעניין טבלה זו , "מספר זיהוי"-  לגבי יחיד בעל תעודת זהות ישראלית– מספר תעודת זהות; לגבי יחיד שאינו בעל תעודת זהות ישראלית - מספר דרכונו תוך ציון המדינה בה הוצא (בדיווח הראשון לגביו, יצורף העתק מאומת כדין  של הדרכון);

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6. פירוט אירועים חריגים או כל עניין מהותי אחר שאירע בשנת הדוח או עד למועד אישור הדוח באסיפה הכללית:

 

לעניין זה:

 "אירועים חריגים" כדוגמת: התפטרות מוסד ממוסדות האגודה, התפטרות המנהל הכללי או נושא משרה* אחר, שינוי משמעותי בקהל היעד של האגודה או באזור הפעילות שלה, פתיחה בחקירה פלילית או הגשת כתב אישום כנגד האגודה או מי מנושאי המשרה בה בקשר עם ביצוע תפקידו באגודה, גילוי של מעילה באגודה וכיוצא באלה.

*"נושא משרה – כהגדרתו בפרט 3.

 

 

 

 

חלק ג': בעלי התפקידים המכהנים באגודה ביום שבו אישרה האסיפה הכללית את הדוח

לעניין חלק זה , "מספר זיהוי"-  לגבי יחיד בעל תעודת זהות ישראלית– מספר תעודת זהות; לגבי יחיד שאינו בעל תעודת זהות ישראלית - מספר דרכונו תוך ציון המדינה בה הוצא (בדיווח הראשון לגביו, יצורף העתק מאומת כדין  של הדרכון);

           

1.  חברי הוועד:

 

 

2.  חברי ועדת ביקורת:

 

 

3. מורשי החתימה:

 

 

הרכב החתימות הנדרש כדי לחייב את האגודה הוא:  

  חתימתם של שניים ממורשי החתימה שפורטו לעיל בצירוף חותמת האגודה

  הרכב חתימות אחר כמפורט להלן: ___________________________

(לדוגמא: אם ניתן להסתפק בחלק מהחתימות או אם נדרש הרכב שונה עבור נושאים שונים, או   בצירופים מבין מורשי החתימה לפי קבוצות)

 

4. חמשת מקבלי השכר הגבוה באגודה לשנת ______

 

יש לפרט את כלל התשלומים ששילמה האגודה או התחייבה לשלם לכל אחד מחמשת מקבלי השכר או הגמול הגבוה באגודה, לרבות תנאי פרישה ותשלומים שניתנו לאחר בשל העסקתם.

 

 

 

 

חתימת חברי ועד האגודה

אנו, החתומים מטה, ____________ ו- ___________, שני חברי ועד האגודה, מאשרים בזאת את פרטיו של הדוח לשנת __20 המפורט לעיל.

מצורף בזאת (נא לסמן):

  הדוח הכספי של האגודה (לגבי אגודה שלא חלה עליה תקנה 9);

  דוח כספי למעט מאזן ודוח שינוי בנכסים נטו (לגבי אגודה שחלה עליה תקנה 9(א));

  הדוח הכספי של האגודה בחיסוי פרטים הנוגעים לקרן השביתה של האגודה (לגבי אגודה שחלה עליה תקנה 9(ב)).   

כן מצורף בזאת פרוטוקול החלטת האסיפה הכללית המאשרת דיווח זה. אם נתמנה רואה חשבון מבקר, תצורף גם חוות דעתו על הדוח הכספי.

       (לתשומת לב- ניתן לצרף מסמכים לצורך הבהרות או ציון פרטים נוספים מעבר לנדרש בדוח).  

 

 

 

 

        ___________             ___________                 _____________

                  תאריך                         חתימה                                 חתימה

 

 

 

 

 

 (____________2019)

(חמ 3-3936)                                                                                            ___________

 

                                                                                                      איילת שקד

                                                                                                      שרת המשפטים

 

 

דברי הסבר

כללי

1. בהתאם להחלטת הממשלה[4] שאושרה על ידי הכנסת רוכזו כלל הסמכויות לפי החוק העותומני על האגודות (להלן גם – החוק), המסדיר את פעילותן של אגודות עותומניות, במשרד המשפטים. שרת המשפטים אצלה סמכויות אלה לרשם העמותות.[5]

2. התקנות המוצעות נועדו להחיל על אגודות עותומניות חובת דיווח ושקיפות, ולעגן כללים  שלפיהם יגישו אגודות עותומניות דיווחים לגבי פעילותן. זאת, על מנת להחיל עליהן הסדרים דומים, ככל הניתן, לאלה החלים על תאגידים אחרים ללא כוונת רווח בישראל.

3. מוצע לקבוע כי אגודות עותומניות יחויבו בהגשת הדיווחים הבאים: ראשית, דיווח ראשוני וחד פעמי ובו פרטים בסיסיים על האגודה. פרטים אלה ישמשו לצורך יצירת מרשם מסודר של אגודות עותומניות; שנית, דיווח מיידי בדבר תיקונים בתקנון, שינויים בהרכב הוועד או במען האגודה; שלישית, דיווח שנתי על ענייניה הכספיים של האגודה ועל פרטים שונים ביחס לפעילותה. הדיווחים שיועברו לרשות התאגידים יהיו פתוחים לעיון הציבור, בכפוף למגבלות שבדין.

 

תכליתה של חובת הדיווח והשקיפות בתאגידים ללא כוונת רווח

4. תכליתה של חובת הדיווח והשקיפות היא לתת מענה לבעיית הנציג, ולהביא בפני הציבור מידע על פעילותם של התאגידים הפועלים ללא כוונת רווח לשם קידום מטרותיהם, וכן לסייע לחברי התאגיד להשפיע על פעילות התאגיד ולפקח על ניהולו התקין.[6]

5. בהיותן של אגודות עותומניות תאגידים ללא כוונת רווח עלולה להיווצר בהן "בעיית נציג כפולה", דומה לזו הקיימת בתאגידים אחרים ללא כוונת רווח.[7]

6. "בעיית הנציג" מאפיינת מצבים בהם אדם שולט ומנהל נכסים בעבור אחרים. בתאגידים הפועלים ללא כוונת רווח קיימת בעיית נציג כפולה: ראשית, בתאגיד הממומן מכספי תרומות אין לתורם, בדרך כלל, היכולת או הרצון להקצות את המשאבים הנדרשים לשם פיקוח על השימוש בתרומה; שנית, מאחר שהתאגיד אינו רשאי לחלק רווחים, הרי שבשונה מתאגידים עסקיים, אין בו בעלי מניות שלהם אינטרס כלכלי לפקח על נושאי המשרה בתאגיד. גם לציבור הנהנים מפעילותו של התאגיד אין, ככלל, את היכולת והמשאבים לפקח על כך שהתנהלותו היא לטובת קידום מטרותיו, לרבות נוכח פערי המידע. 

7. בעיית נציג כאמור קיימת, מטבע הדברים, בתאגידים הפועלים לטובת ציבור נהנים בלתי מסוים, ומתעצמת בתאגידים הממומנים מכספי ציבור, ובכלל זה  תאגידים הנהנים מהטבות מס או מהטבות ציבוריות אחרות. בעיית הנציג עלולה להתקיים גם בתאגידים ללא כוונת רווח הממומנים מדמי חבר בלבד. זאת במיוחד באותם מצבים בהם דמי החבר משולמים על ידי ציבור רחב שגם לו אין את היכולת או המשאבים לפקח על התנהלותו ולעיתים מצוי במצב של "אדישות רציונלית". 

 

חובות הדיווח והשקיפות אותן מוצע להחיל

דיווח חד-פעמי ליצירת מרשם האגודות – תקנות 2-3

8. בידי המדינה אין נתונים מעודכנים בדבר מספר האגודות העותומניות הקיימות היום. אמנם, מאז חקיקתו של חוק העמותות נרשמו אלפי אגודות עותומניות כעמותות ולא ניתן לייסד אגודות חדשות. יחד עם זאת, על פי ההערכה, עדיין קיימות בישראל אלפי אגודות עותומניות. חלק מהאגודות העותומניות הקיימות מנהלות פעילות בעלת חשיבות ציבורית בהיקפים כלכליים גדולים.

9. על מנת שניתן יהיה לייצר מרשם של האגודות העותומניות הקיימות בישראל, מוצע לקבוע כי האגודות העותומניות הקיימות יעבירו דיווח חד פעמי ובו מידע בסיסי ביחס לפעילותן. המידע אותו יידרשו אגודות עותומניות להעביר במסגרת זו הוא: שם האגודה, מטרותיה, מענה ופרטי התקשרות עימה, פרטים בדבר חברי ועד ומנהל כללי המכהנים בה. כמו כן, יידרשו אגודות עותומניות להעביר במסגרת זו התייחסות לשאלה האם קיבלה אישור להיותה "אגודה לתועלת הציבור" לפי סעיף 17 לחוק (כן/לא/לא ידוע). הדיווח יוגש בצירוף תקנון עדכני של האגודה. הדיווח יוגש לרשם העמותות בתוך חודשיים מפרסום התקנות. הדיווח יועבר באמצעות הטופס שבתוספת לתקנות.

10. המידע שיתקבל ישמש לצורך יצירת מרשם לגבי אגודות עותומניות, בדומה למרשם הקיים לגבי תאגידים אחרים בישראל.[8] המרשם יכלול את שם האגודה, מענה ומספר התאגיד שלה. בהמשך, לפי המידע שיתקבל, ניתן יהיה לכלול במרשם פרטים נוספים. כך לדוגמא, ניתן יהיה לכלול במרשם את מטרות האגודה, התייחסות לקיומו של אישור לאגודה לפי סעיף 17 לחוק על היותה אגודה לתועלת הציבור וכיו"ב. הכוונה היא להעמיד את המרשם לעיון הציבור, לרבות באינטרנט.

 

דיווח מיידי – תקנה 4

11. בהתאם לקבוע בחוק, אגודה עותומנית נדרשת לדווח באופן מיידי על דבר כל שינויים או תיקונים בתקנונה, בהרכב הוועד שלה או במענה. דיווח כאמור נדרש, בין היתר, על מנת שמרשם האגודות העותומניות יהיה עדכני באופן שוטף.

12. מוצע לקבוע כי הגשת הדיווחים כאמור תיעשה תוך שבועיים מיום קבלת ההחלטה או מיום האירוע. זאת, בדומה להסדר החל על עמותות בהקשר דומה.[9]

 

דיווח שנתי - תקנה 5

13. מוצע לקבוע כי אגודות עותומניות יחויבו להגיש דיווח שנתי על פעילותן.

14. הדיווח השנתי יכלול פרטים אודות פעילותה של האגודה בשנת הדוח לשם קידום מטרותיה, ויוגש באמצעות הטופס שבתוספת לתקנות.

15. במסגרת הדיווח השנתי יידרשו אגודות עותומניות להתייחס גם, בין היתר, להיבטים הבאים: 

(א)  פרטי התקשרות עם האגודה;

(ב) פרטים בדבר חברי ועד וועדת ביקורת באגודה, וכן בדבר מנהל כללי, מבקר פנימי ורואה חשבון מבקר, ככל שמכהנים באגודה וכן בדבר מורשי חתימה באגודה;

(ג)  פרטים בדבר תאגידים שהאגודה שולטת בהם;

(ד) פרטים בדבר קרובי משפטים של נושאי משרה המועסקים באגודה או בתאגידים שבשליטת האגודה ועל עסקאות עם צדדים קשורים לאגודה;

(ה)  פירוט נתונים כספיים נבחרים לשנת הדוח;

(ו)  רשימת חמשת מקבלי השכר הגבוה באגודה וכן פירוט תשלומי גמול, שכר והחזרי הוצאות ששילמה האגודה לחברי ועד, לחברי ועדת ביקורת או למנהל הכללי, אם לא נכללו ברשימת חמשת מקבלי השכר הגבוה.

(ז)  פירוט אירועים חריגים או עניינים מהותיים אחרים שאירעו בשנת הדוח.

16. אגודה עותומנית שמחזורה מעל 500,000 שקלים חדשים (להלן – אגודה עותומניות גדולה) תגיש גם דוח כספי, הכולל דוח על הכנסות והוצאות ומאזן נכסים, בכל שנת מס. הדוחות ייערכו על פי כללי חשבונאות ודיווח מקובלים המתאימים למצבה ולנסיבותיה של האגודה. כמו כן, אגודה עותומנית גדולה תצרף לדיווח השנתי את פרוטוקול האסיפה הכללית בה אושר הדוח הכספי שהובא בפניה.

17.  יצוין כי על פי הדין הקיים אגודות עותומניות נדרשות להגיש לרשויות המס דיווחים דומים מבוקרים על-ידי רואה חשבון.[10]

 

פומביות המידע – תקנה 7

18.  ככלל, הכוונה היא להעמיד את המסמכים שבידי הרשם אשר יוגשו כמפורט לעיל, לעיון הציבור.

19.  פרסום המידע לציבור באינטרנט ייעשה ככל כפוף להגבלות שבדין, לרבות בהיבטי הגנת הפרטיות. כך, לדוגמא, לא יפורסמו מספרי זיהוי של יחידים, שמותיהם של יחידים שאינם נושאי משרה באגודה ושמותיהם של מקבלי השכר הגבוה ביותר.

 

התאמות לאגודות מסוגים מסוימים – תקנות 8-9

20.  על מנת שלא להכביד על אגודות עותומניות שמגישות דיווחים שנתיים דומים על פי הוראות דין אחרות החלות עליהן ועל מנת שלא לפגוע בפעילותן של אגודות עותומניות במקרים בהם נטען כי הנגשת המידע לציבור עלולה לעשות כן, מוצע לקבוע התאמות לעניין חובת הגשת הדיווח ושקיפות המידע.

21. לגבי אגודות עותומניות שהן קופות חולים – בהתחשב ברגולציה שחלה על קופות החולים בהתאם לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן – חוק ביטוח בריאות ממלכתי), העובדה שהן מגישות  למשרד הבריאות דיווחים שוטפים בדבר פעילותן והמצב הכספי שלהם ודיווחים אלה עומדים לעיון הציבור והעובדה ששכר העובדים ונושאי המשרה בהם כפוף לפיקוח של הממונה על השכר באוצר לפי חוק יסודות התקציב, מוצע לקבוע כי אגודות שהגישו דווח לפי סעיף 35 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי יראו אותן כאילו הגישו דוח שנתי כמוצע בתקנות. על מנת שניתן יהיה להנגיש את המידע בדבר קופות החולים לציבור באופן דומה לזה שבו מונגש המידע בדבר האגודות העותומניות האחרות, מוצע לקבוע כי הדיווחים שיגישו קופות החולים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי יועמדו לעיון הציבור על ידי רשם העמותות באופן דומה לזה בו הוא מעמיד את הדיווחים של האגודות האחרות, בשינויים המחויבים, אלא אם נקבע אחרת בחוק ביטוח בריאות ממלכתי או לפיו. יודגש כי אגודות אלה אינן פטורות מחובת הדיווח הראשוני ומחובת הדיווח השוטף כפי שהיא קבועה בסעיף 6 לחוק העותומני על האגודות.

22.  לגבי אגודות שהן ארגוני עובדים ומעבידים - בישראל, ארגוני העובדים והמעסיקים מחזיקים בסמכויות נרחבות מכוח הדין. עיקר מימונם הוא מדמי חבר המשולמים להם על ידי מספר גדול של חברים ומדמי טיפול שהם גובים ממי שאינם חברים בהם. מלבד זאת, לארגוני עובדים ומעסיקים מוקנה מעמד מיוחד וסמכויות מיוחדות על פי חוק אשר גורמות לפעולתם להיות בעלת השפעה ציבורית רחבה. בכלל זה הם בעלי השפעה כלכלית והשפעה על זכויות הפרט של אלה שאינם חברים בהם.[11]  אופיים של הגופים וסמכויותיהם מצדיקים להחיל עליהם חובת דיווח ושקיפות, לטובת הציבור, אותו הם אמורים לייצג.

23. מנגד, נטען כי פרסום המידע במאזן האגודה, ובפרט המידע לגבי קרן השביתה של האגודה, לציבור הרחב עלול לפגוע ביכולתו של הארגון לפעול לקידום מטרותיו, מול מעסיקים, ארגוני מעסיקים ומול המדינה.

24. מוצע לקבוע כי החובה להגיש לרשם מידי שנה מאזן ודוח שינויים נטו בנכסי האגודה לא תחול על אגודות עותומניות גדולות שהן ארגוני עובדים או מעסיקים שבתקנונן נקבעו, להנחת דעתו של הרשם, הוראות המסדירות את עיון החברים ומשלמי דמי הטיפול המעוניינים בכך בדוח הכספי של האגודה, באופן נגיש ונוח. אגודה תהיה רשאית לקבוע כי עיון החברים ומשלמי דמי הטיפול כאמור יהיה בחיסוי הסכומים הנוגעים לקרן השביתה של האגודה, ככל שיש לה כזו. 

25. כמו כן, אגודה עותומנית גדולה שהיא ארגון עובדים או ארגון מעבידים תוכל לבחור שלא לקבוע בתקנונה הוראות כאמור המסדירות את עיון החברים ומשלמי דמי הטיפול המעוניינים בכך בדוח הכספי של האגודה. במקרה זה, תחול עליה החובה הכללית של הגשת הדוח הכספי לרשם. ואולם, גם במקרה זה, האגודה תהיה רשאית להגיש את הדוח הכספי לרשם בחיסוי הסכומים הנוגעים לקרן השביתה של האגודה, ככל שיש לה כזו. 

26. יצוין כי בדיקה בנושא העלתה כי במספר מדינות החתומות, בדומה למדינת ישראל, על האמנות של ארגון העבודה הבינלאומי המעגנות את חופש ההתארגנות, ואשר בהן הסדרים מתקדמים בהיבטים של שמירה על זכויות עובדים ומעסיקים, חלות על ארגוני עובדים ומעסיקים חובות דיווח ושקיפות נרחבות. 

27. עוד יצוין כי החלת חובת הדיווח והשקיפות על אגודות עותומניות, ובפרט ארגוני עובדים ומעבידים, לא נועדה לפגוע בחופש ההתארגנות או ביכולת של הארגון "לנהל את ענייניו". הפעלת סמכויות הפיקוח, הקיימות כבר היום בהתאם לחוק העותומני על האגודות, תיעשה בכפוף להוראות הדין ובכלל זה תוך כיבוד ההתחייבויות שלקחה המדינה על עצמה במסגרת האמנות הבינ"ל.

28. על פי הדין הקיים, היות שכיום לא ניתן עוד לייסד אגודות עותומניות, ארגוני עובדים ומעסיקים חדשים מתאגדים כעמותות לפי חוק העמותות, תש"ם-1980. נוכח מסקנות השיח בנושא, כאמור לעיל, בכוונתנו לשקול לקדם תיקון שיקבע התאמות נדרשות גם לגבי ארגוני עובדים ומעבידים שהם עמותות.[12] 

 

 

תחילה – תקנה 10

29. מוצע לקבוע כי תחילתן של התקנות במועד פרסומן. כך, אגודות יידרשו להגיש דיווח חד פעמי לפי תקנה 3 בתוך חודשיים מפרסום התקנות וכן דיווחים מידיים על שינויים שאירעו לאחר יום פרסום התקנות, בתוך 14 מהשינוי. יחד עם זאת, על מנת לאפשר לאגודות להיערך, מוצע לקבוע כי דיווח שנתי לפי תקנה 5 יוגש ביחס לשנת הכספים 2019 ואילך.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דו"ח הערכת השפעות רגולציה (RIA):

החלת חובות דיווח ושקיפות על אגודות עותומאניות

פברואר 2019

 

חלק א – הגדרת הצורך בהתערבות ממשלתית

רקע כללי והאינטרס המוגן

א.  רקע כללי

1. אגודה עותומנית היא תאגיד שהוקם מכוח החוק העותומני על האגודות (להלן - החוק  העותומני), ופועל להשגת מטרה שאינה מכוונת להשגת רווחים.^[13]
2. בהתאם להחלטת ממשלה מספר 3662 מיום 11.03.2018, שאושרה על ידי הכנסת, רוכזו כלל הסמכויות לפי החוק העותומני בידי רשם העמותות במשרד המשפטים. הסמכויות הואצלו לרשם העמותות.^[14]
3. בידי המדינה אין נתונים מעודכנים בדבר מספר האגודות העותומניות הקיימות היום. אמנם, מאז חקיקתו של חוק העמותות, תש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות) נרשמו אלפי אגודות עותומניות כעמותות ולא ניתן לייסד אגודות חדשות. יחד עם זאת, על פי ההערכה, עדיין קיימות בישראל אלפי אגודות עותומניות.
4. לפי דוח שהפיק ש.ע.מ^[15] עבור משרד הפנים, בעת שסמכויות הפיקוח על אגודות עותומניות היו בידיו, בשנת 2006 היו כ-10,000 אגודות עותומניות. הדוח לא טוייב מאז. במהלך השנים, חלק מהאגודות שנכללו בדוח נרשמו כעמותות או נמחקו. לא ברור כמה מהאגודות שנותרו הן אגודות פעילות, אך ההערכה היא שמדובר על בין 4,000 ל7,000 אגודות קיימות.
5. חלק מהאגודות העותומניות הקיימות מנהלות פעילות בעלת חשיבות ציבורית בהיקפים כלכליים גדולים. בין האגודות הפעילות הבולטות בישראל ניתן למנות את האגודות הבאות: ההסתדרות הכללית החדשה, ארגון המורים, הסתדרות המורים, התאחדות המלונות, התאחדות הקבלנים והבונים, הסתדרות המהנדסים, התאחדות בעלי המלאכה, התאחדות התעשיינים, קופות החולים.
6. בתאגידים ללא כוונת רווח קיימת, ככלל, בעיית נציג. בעיה זו מתעוררת בעת שאדם שולט או מנהל נכסים בעבור אחרים. רשות התאגידים מפקחת על תאגידים ללא כוונת רווח, בין היתר, על מנת לתת מענה לבעיה זו.

 

ב.  הרגולציה הקיימת

7. עד לחקיקת חוק העמותות, הקמת תאגיד ללא כוונת רווח המקדם מטרות ציבוריות נעשתה על-פי החוק העותומני משנת 1909.

8. חוק העמותות, יצר מסגרת התאגדות חדשה לתאגידים ללא כוונת רווח. בחוק זה נקבעה אפשרות לאגודות קיימות לבקש להירשם כעמותות, וסמכות לרשם העמותות למחוק אגודה שלא הגישה בקשה כאמור. כן נקבע כי לא ניתן יהיה לייסד עוד אגודות עותומניות חדשות. בכך, התכוון המחוקק לעודד את הסבתן של האגודות לעמותות. יחד עם זאת, המחוקק איפשר את המשך פעילותן של אגודות עותומניות קיימות, בהתאם לחוק העותומני.^[16] כן נקבע כי חוק העמותות לא יחול על אגודות קיימות שהן ארגוני עובדים ומעבידים.^[17] 

9. החוק העותומני מחייב אגודות עותומאניות, בין היתר, לנהל פנקס חשבונות, פנקס חברים ופנקס הכולל את חליפות המכתבים והחלטות הוועד. אגודה חייבת להציג פנקסים אלה לרשם לפי דרישה. זאת, בשונה מעמותות וחברות לתועלת הציבור, המחויבות בהגשת דיווח שנתי מפורט לרשם העמותות העומד לעיון הציבור.

10. לשם השלמת התמונה יצוין, כי הדין מחיל על עמותות וחברות לתועלת הציבור הסדרי ממשל תאגידי רחבים יותר מחובת דיווח ושקיפות.^[18] היבטים אלה אינם נמצאים במוקד הרגולציה המתגבשת.

הצורך בהתערבות ממשלתית

א.  הגדרת הבעיה והסיכונים במצב הקיים

11. בהיותן של אגודות עותומניות תאגידים ללא כוונת רווח, בדומה לעמותות ולחברות לתועלת הציבור, עלולה להיווצר בהן "בעיית נציג כפולה".^[19]
12. "בעיית הנציג" מתעוררת במצבים בהם אדם שולט או מנהל נכסים בעבור אחרים, כמפורט בסעיף 6. בתאגידים הפועלים ללא כוונת רווח קיימת בעיית נציג כפולה: ראשית, בתאגיד הממומן מכספי תרומות אין לתורם, בדרך כלל, היכולת או הרצון להקצות את המשאבים הנדרשים לשם פיקוח על השימוש בתרומה; שנית, מאחר שהתאגיד אינו רשאי לחלק רווחים, הרי שבשונה מתאגידים עסקיים, אין בו בעלי מניות שלהם אינטרס כלכלי לפקח על נושאי המשרה בתאגיד. לציבור הנהנים מפעילותו של התאגיד אין, ככלל, את היכולת והמשאבים לפקח על כך שהתנהלותו היא לטובת קידום מטרותיו, לרבות נוכח פערי המידע. 
13. בעיית נציג כאמור קיימת, מטבע הדברים, בתאגידים הפועלים לטובת ציבור נהנים בלתי מסוים, ומתעצמת בתאגידים הממומנים מכספי ציבור, ובכלל זה  תאגידים הנהנים מהטבות מס או מהטבות ציבוריות אחרות. בעיית הנציג עלולה להתקיים גם בתאגידים ללא כוונת רווח הממומנים מדמי חבר בלבד. זאת במיוחד באותם מצבים בהם דמי החבר משולמים על ידי ציבור רחב שגם לו אין את היכולת או המשאבים לפקח על התנהלותו ולעיתים מצוי במצב של "אדישות רציונלית".
14. קיומם של פערי מידע פוגע באפשרות לוודא שאגודות פועלות באופן תקין לשם קידום מטרותיהן. כתוצאה מכך, ציבור הנהנים מפעילותה של האגודה ולעיתים אף החברים באגודה לא יכולים לבדוק את תקינות הפעילות לשם קידום המטרות, ולא יכולים לבחון באופן רציונלי ומבוסס מידע את רצונם להיות חברים באגודה או לתרום לה. מטבע הדברים, סיכונים אלה קיימים ביתר שאת באגודות בעלות מחזור כספי גבוה. כמו כן, ככלל, באגודות בהן מספר חברים גדול הסיכון מוגבר בגלל קיומה של 'אדישות רציונלית' מצד החברים.
15. מבקר המדינה עמד על הקושי הקיים ברגולציה החלה כיום על פעילותן של אגודות עותומניות, בפרט אל מול חובות השקיפות והדיווח החלות על תאגידים אחרים שלא לכוונת רווח, בציינו:

"היעדר פיקוח על האגודות המבצעות פעילות בהיקפים של מילארדי ₪ הוא בגדר ליקוי של ממש ברגולציה הממשלתית....

המצב המשפטי הנוכחי – המתאפיין בהבדלים בתחום הפיקוח והרגולציה בין התאגידים השונים הפועלים שלא למטרת רווח, אף שאין הבדל מהותי בין מטרותיהם – הוא אפוא מעין אנומליה...

יש חשיבות רבה לתיקון המצב החוקי באמצעות אימוץ הסדר משפטי שיאפשר פיקוח ראוי על גופים אלה..."^[20]

16. תכליתן של חובות דיווח ושקיפות היא לתת מענה לבעיית הנציג, ולהביא בפני הציבור מידע על פעילותם של תאגידים הפועלים ללא כוונת רווח לשם קידום מטרותיהם, וכן לסייע לחברי התאגיד להשפיע על פעילות התאגיד ולפקח על ניהולו התקין.^[21]

ב.  מקור הידע שלנו אודות הבעיה

17. העברת הסמכויות לפי החוק העותומני על האגודות ואצילתן על ידי שרת המשפטים לרשם העמותות חידדו את הפערים הרגולטוריים הקיימים בין אגודות עותומניות לבין תאגידים אחרים ללא כוונת רווח הקיימים בישראל בכלל, ובהיבט של חובות דיווח ושקיפות בפרט. 

18. עבודת המטה לגיבוש טיוטת התקנות החלה מיד בסמוך להחלטה על העברת הסמכויות למשרד המשפטים, וכללה בדיקה מקצועית מקיפה של הסוגיה. ראשית, נבחנו חובות הדיווח והשקיפות הקבועות בדין ביחס לעמותות ולחברות לתועלת הציבור.

19. שנית, פורסם קול קורא לציבור.^[22] במסגרת זו התקבלו שורה ארוכה של התייחסויות מאגודות עותומניות שונות ובהן ארגוני עובדים ומעבידים, מארגוני שקיפות שונים (התנועה לחופש המידע, תחרות, שקוף וכיו"ב)^[23] ומאזרחים.  ובהמשך לכך התקיימו מספר פגישות עם גורמים שונים במסגרתן נבחנו הסדרים החלים בעולם בהקשר זה. כך, התקיים שיח ממוקד בנוגע להשלכות הרגולציה על פעילותן של סוגים של אגודות עותומניות שאופיינו מתוך הנתונים שבידינו – ארגוני עובדים ומעבידים, קופות חולים ובתי כנסת.^[24]

20. מקור מידע נוסף, הוא דו"ח מבקר המדינה שכאמור מתח ביקורת חריפה על העדר הפיקוח על אגודות עותומאניות ובפרט, על אלה המנהלות פעילות בהיקפים כלכליים ניכרים. כמו כן, הוא מתח ביקורת על אי האחידות בדין התאגידי החל על ארגונים שונים ללא כוונת רווח.

סיכום ביניים

22. בהיותן של אגודות עותומניות תאגידים ללא כוונת רווח עלולה להיווצר בהן "בעיית נציג כפולה", דומה לזו הקיימת בתאגידים אחרים ללא כוונת רווח.^[25]

23. תכליתו של השינוי הרגולטורי היא לתת מענה לבעיית הנציג, ולהביא בפני הציבור מידע על פעילותם של התאגידים הפועלים ללא כוונת רווח לשם קידום מטרותיהם, וכן לסייע לחברי התאגיד להשפיע על פעילות התאגיד ולפקח על ניהולו התקין.

24. תכלית נוספת של  השינוי הרגולטורי היא להביא לצמצום פערי הרגולציה החלה על תאגידים ללא כוונת רווח אשר אין להם כל הצדקה עניינית בהקשר של חובת הדיווח והשקיפות.

25. יצוין כי המידע שיתקבל ישמש גם ליצירת מרשם מסודר של אגודות קיימות, בדומה למרשמים תאגידיים אחרים.

  

חלק ב – בחירת תוכן הרגולציה

סוגיית תוכן 1: החובות שיוטלו על אגודות עותומאניות

סוגיית תוכן 2: העמדת המידע לעיון הציבור

 

החלופה הנבחרת: חלופה 3.

חלק ב – בחירת תוכן הרגולציה

דיווח חד פעמי ודיווח מידי:

1. כאמור, בידי המדינה אין נתונים מעודכנים בדבר מספר האגודות העותומניות הקיימות היום. אמנם, מאז חקיקתו של חוק העמותות נרשמו אלפי אגודות עותומניות כעמותות ולא ניתן לייסד אגודות חדשות. יחד עם זאת, על פי ההערכה, עדיין קיימות בישראל אלפי אגודות עותומניות.

2. במסגרת הדיווח החד פעמי המוצע יידרשו אגודות עותומאניות לדווח אודות שם האגודה, מענה, פרטי התקשרות עמה, פרטים בדבר חברי ועד, ועדת ביקורת ומנהל כללי המכהנים בה. כמו כן, יידרשו אגודות עותומניות להעביר במסגרת זו התייחסות לשאלה האם קיבלה אישור להיותה "אגודה לתועלת הציבור" לפי סעיף 17 לחוק. הדיווח יוגש בצירוף תקנון עדכני של האגודה. הדיווח יוגש לרשם העמותות בתוך חודשיים מפרסום התקנות.

3. מטרת הדיווח החד פעמי הינה קבלת מידע בסיסי ביחס לפעילותן של האגודות העותומאניות הקיימות. המידע שיתקבל ישמש לצורך יצירת מרשם, בדומה למרשם הקיים לגבי תאגידים אחרים בישראל. הצורך ביצירת מרשם אגודות עותומאניות עולה גם מדוח שערך מבקר המדינה, לפיו, היעדר רישום מלא ומבוקר בנושא אגודות עותומניות הוא ליקוי מהותי בפעילות הרשות המנהלית.^[26] מרשם כאמור נדרש גם בהתאם להמלצות הגופים הבינ"ל למניעת הלבנת הון.^[27]

4. במסגרת הדיווח המידי נדרשת אגודה עותומאנית לדווח אודות כל שינוי או תיקון בתקנונה, בהרכב הוועד שלה או במענה. דיווח כאמור נדרש, בין היתר, על מנת שמרשם האגודות העותומניות יהיה עדכני באופן שוטף. הגשת הדיווחים כאמור תיעשה תוך שבועיים מיום קבלת ההחלטה או מיום האירוע. זאת, בדומה להסדר החל על עמותות בהקשר דומה. יצוין, כי החובה להגשת דיווחים מידיים חלה גם כיום מכוח החוק העותומאני על האגודות. בתקנות מוגדר פרק הזמן, שבועיים כאמור, במסגרתו נדרשת הגשת הדיווח.

דיווח שנתי:

5. במסגרת הדיווח השנתי יידרשו אגודות עותומאניות להגיש דיווח אודות פעילותן לשם קידום מטרותיהן בשנה החולפת. לדיווח השנתי יש לצרף פרוטוקול האסיפה הכללית המאשרת את הדיווח השנתי ואת הדוח הכספי שהובא בפניה. הדיווח יעשה באופן של מילוי דו"ח מקוון. את הדיווח יש להגיש עד ה30 ליוני של השנה העוקבת לשנת הכספים אליה נוגעים הדיווחים.

6. במסגרת הדיווח השנתי, תידרש כל אגודה להעביר מידע, בין היתר, אודות: פרטי ההתקשרות עם האגודה; פרטים בדבר חברי ועד וועדת ביקורת באגודה, וכן בדבר מנהל כללי, מבקר פנימי ורואה חשבון מבקר, ככל שמכהנים באגודה; פרטים בדבר תאגידים שהאגודה שולטת בהם; פרטים בדבר עסקאות עם צדדים קשורים; פרטים בדבר קרובי משפחה של נושאי משרה המועסקים באגודה או בתאגידים בשליטתה; פירוט נתונים כספיים נבחרים לשנת הדוח; פירוט אירועים חריגים או עניינים מהותיים אחרים שאירעו בשנת הדוח; מורשי חתימה בה ומועד מינויים; פרטי רואה החשבון המבקר; דיווח על חמשת מקבלי השכר הגבוה באגודה.

7. נוסף על כך, אגודה שמחזורה השנתי עולה על 500,000 ₪ (להלן - אגודה גדולה) תחויב בהגשת דוח כספי הכולל מאזן ודין וחשבון על הכנסות האגודה והוצאותיה בכל שנת מס. הדוחות ייערכו על פי כללי חשבונאות ודיווח מקובלים המתאימים למצבה ולנסיבותיה של האגודה. יצוין, כי היות שממילא אגודות עותומניות נדרשות להגיש לרשויות המס דיווחים דומים מבוקרים על-ידי רואה חשבון, להבנתנו אין בדרישה זו כדי להטיל נטל נוסף על אגודות עותומניות בהכנת הדיווחים.^[28]

8. עקב מחסור בנתונים בנוגע לאגודות עותומאניות, קו התיחום המפריד בין אגודות גדולות לקטנות לעניין חובת הגשת דוח כספי, נקבע בהתאם לקו שנקבע בחוק העמותות. יובהר כי טרם קביעה זו לעניין עמותות, נערכה בדיקה מקיפה ועלה כי מחזורן של יותר ממחצית מהעמותות נמוך מ500,000 ₪ בשנה.

9. אגודות עותומאניות שמחזורן נמוך מ-500,000 ₪ בשנה (להלן - אגודות קטנות) אינן חבות בהגשת דוח כספי. זאת, בהלימה לסיכונים כפי שפורטו לעיל שהינם נמוכים יותר ככל שמדובר באגודה קטנה יותר, ועם מספר חברים נמוך יותר.

10. בעת גיבוש ההסדר בנוגע לדיווח השנתי של אגודות גדולות נשקלו מספר חלופות לעניין עריכת התאמות לסוגים ייחודיים של אגודות עותומאניות. להלן פירוט החלופות שנבחנו והטעמים להעדפת החלופה שנבחרה לבסוף:

א. התאמות בנוגע לארגוני עובדים: החלופה הראשונה שנבחנה הייתה החלת החובות ללא עריכת התאמות כלל לארגוני עובדים ומעבידים, כך תכלית הרגולציה תוגשם במלואה. החלופה השנייה שנבחנה, הייתה פטור גורף מהגשת מאזן ודוח שינוי בנכסים נטו לארגוני עובדים ומעבידים נוכח טענות שעלו על כך שחשיפת מידע זה, כשלעצמה, עלולה לפגוע בחוסנם ולהחליש את כוח המיקוח שלהם במו"מ. לצד זאת, יוגש לרשם דוח הכנסות והוצאות, לגביו לא נטען כי קיימת רגישות דומה וכי פרסומו עלול לפגוע בחוסנם של הארגונים. חלופה זו פוגעת בהגשמת תכליות הרגולציה המוצעות ביחס לאגודות עותומניות שהן ארגוני עובדים ומעבידים. החלופה השלישית שנבחנה, הינה חלופת ביניים לפיה פטור מהגשת המאזן ודוח שינוי בנכסים נטו לרשם יותנה בכך שארגוני העובדים והמעבידים יעגנו בתקנונם אפשרות גישה למאזן ולדוח השינויים בנכסים נטו לחברי האגודה ולמשלמי דמי הטיפול באופן נגיש ונוח, להנחת דעת הרשם. בדומה לחלופה השנייה דוח ההכנסות וההוצאות יוגש לרשם. בנוסף, המאזן שיועמד לעיון הציבור או לעיון החברים ומשלמי דמי הטיפול (לפי בחירת הארגון), יוכל לעמוד תוך חיסוי הסכומים הנוגעים לקרן השביתה של האגודה, ככל שיש לה כזו. גם התאמה זו מתחשבת בטענות שהועלו בדבר פגיעה אפשרית בחוסנם של ארגוני העובדים.

החלופה שנבחרה על ידינו היא החלופה השלישית, שלטעמנו מאזנת באופן ראוי בין תכלית הרגולציה והנגשת המידע לציבור החברים באגודה ומשלמי דמי הטיפול, ובין הגנה על חופש ההתאגדות ושמירה על חוסנם של ארגוני העובדים והמעבידים והטענות שנשמעו בהקשר זה. איזון זה מתבטא בחלופה לפיה המאזן בכלל וקרן השביתה בפרט, המשקפים את החוסן הכלכלי של הארגונים, כפי שעלה מהשיח שקיימנו עם הגופים, לא יפורסמו לציבור בכללותו. עם זאת, החברים ומשלמי דמי הטיפול, המממנים את פעילות הארגון מכספם יוכלו לפקח על התנהלותו ועל מצבת נכסיו ולבחון את השימוש שנעשה בכספם. החלופה נותנת לטעמנו מענה מספק לסיכונים שתוארו לעיל ובמקביל תואמת את חופש ההתאגדות ואת האמנות הבינ"ל בנושא זה.^[29]

ב.  התאמות בנוגע לקופות חולים: החלופה הראשונה שנבחנה הייתה החלת הרגולציה ללא החרגות גם על קופות חולים. מהתייחסויות שהגיעו מקופות החולים עלה כי הן מחויבות בהגשת דיווחים דומים באופיים לרגולטור הייעודי שלהן, משרד הבריאות, ועל כן חלופה זו נפסלה על מנת שלא ליצור כפל רגולציה ולאור העיקרון של ask once. החלופה השנייה שנבחנה, הייתה מתן פטור גורף מההסדר לקופות חולים לאור ההסדר המקביל החל עליהן. החלופה השלישית הייתה מתן פטור מהדיווח השנתי בכללותו שיהיה מותנה בכך שהדיווח השנתי הוגש למשרד הבריאות. חלופה זו מותירה בידי הרשם את הסמכויות לדרוש את הגשת הדיווח באם לא הוגש למשרד הבריאות.

החלופה שנבחרה על ידינו היא החלופה השלישית. אנו לא רואים הצדקה במתן פטור לקופות החולים מהגשת הדיווחים האמורים באם לא מילאו את חובתם והגישו את הדיווחים למשרד הבריאות. על כן ראינו לנכון לשמר את סמכותו של הרשם לדרוש את הדיווח ככל שלא הוגש למשרד הבריאות. במקרה בו הוגש הדיווח (להבנתנו, ברוב מוחלט של המקרים), ייערך תיאום בין הרגולטורים והדיווחים יועברו ממשרד הבריאות לרשם העמותות שיציג אותם אצלו כך שתיווצר תמונה מלאה של המידע אודות אגודות עותומאניות. האפקטיביות בחלופה זו אינה נופלת מזו של החלופה הראשונה, אך היא מפחיתה משמעותית את הנטל הרגולטורי על קופות החולים.

11. סוגיה נוספת לגביה נשקלו חלופות שונות היא סוגיית העמדת המידע לעיון הציבור. החלופה הראשונה הייתה העמדת מרשם האגודות לעיון הציבור אך לא של הדיווח השנתי אליו הרגולטור בלבד יהיה חשוף. החלופה השנייה הייתה העמדה לעיון הציבור של המידע בכללותו, המרשם וגם הדיווחים השנתיים. החלופה השלישית הייתה העמדה לעיון הציבור של המידע שמתקבל ובלבד שלא מדובר במידע פרטי של יחיד.

12. קיים יתרון לחלופה הראשונה משום שיישומה דורש הקצאת משאבים פחותה מצד המדינה ליצור פלטפורמה להעמדת כלל המידע לעיון הציבור. החלופה הראשונה אף מגנה באופן גורף על פרטיות המידע, מה שרלוונטי במיוחד במקרה של ארגוני עובדים שלגביהם נשמעה הטענה כי קיים חשש לפגיעה בחוסנם באם יפורסם מידע רגיש אודות מצבם הכלכלי. עם זאת, החלופה הראשונה אינה ממלאת לטעמנו באופן מספק אחר תכלית הרגולציה, הגנה על כספי הציבור ופיקוח ציבורי על הכספים המנוהלים בארגונים ללא מטרות רווח. בחלופה זו הרשם הוא שאמון על בחינת ההתנהלות של האגודות, ואילו הציבור בכללותו כלל לא יוכל לערוך ביקורת על השימוש שנעשה בכספיו שלו. מה גם שחלופה זו תדרוש מהרשם הקצאת משאבים רבים לצורך בדיקת הדיווחים משום שלא יהיה בידיו הכלי של פניות הציבור שעיין בדיווחים שהוגשו.

13. החלופה השנייה ממלאת בצורה הטובה ביותר את תכליות הרגולציה. הגנה אמתית לכספי הציבור ופיקוח על ניהולם יתאפשרו באופן הטוב ביותר אם הציבור בכללותו (או למצער ציבור החברים באגודה) יתוודעו לאופן הניהול של כספם, יוכלו לבחון האם האגודה ממלאת את מטרותיה, ואף יוכלו להשפיע על האגודה ולכוון את פעילותה. עם זאת, לחלופה זו קיים מחיר של פגיעה בפרטיותם של יחידים.

14. לפיכך החלופה שנבחרה על ידינו היא החלופה השלישית, בהתאם אליה יועמד המידע לעיון הציבור אך ללא העמדתו של מידע פרטי אודות יחידים. אנו סבורים כי ללא העמדת הדיווחים שיתקבלו, שאינם מהווים מידע פרטי לעיון הציבור, לא תושג מטרת הרגולציה, ולכן זהו האיזון שנבחר. בנוסף, החשש המרכזי בהעמדת המידע לעיון הציבור היה, כפי שפורט לעיל, חשיפת המידע הרגיש של ארגוני העובדים והמעבידים לכלל הציבור. לקושי זה ניתן מענה בדמות הפטור שניתן להם מהגשת המאזן ודוח השינוי בנכסים נטו (וכפועל יוצא גם מפרסומו) באם תעוגן בתקנון זכותם של החברים ומשלמי דמי הטיפול לעיין בהם באופן נגיש ונוח להנחת דעת הרשם.

כימות עלויות:

היות שהחובות המתוארות לא מוחלות כיום על אגודות עותומניות, מתבססת הערכת העלויות על עלויותיהן של חובות זהות המוטלות על עמותות. התחשיב מבוסס על ההנחה כי ישנן 5,500 אגודות עותומניות, שמחציתן גדולות, ומחציתן קטנות.^[30]

 

 

נספח – מתודולוגיה להכנת הדו"ח

תהליך העבודה

1.  עבודת המטה לגיבוש טיוטת התקנות החלה מיד בסמוך להחלטה על העברת הסמכויות למשרד המשפטים. העבודה כללה בדיקה מקצועית מקיפה של הסוגיה, לרבות – בחינת חובות הדיווח והשקיפות הקבועות בדין ביחס לעמותות ולחברות לתועלת הציבור, פרסום קול קורא לציבור,^[31] בחינת שורה ארוכה של התייחסויות שהתקבלו במסגרת זו, מאגודות עותומניות שונות (ובהן ארגוני עובדים ומעבידים), מארגוני שקיפות שונים (התנועה לחופש המידע, תחרות, שקוף וכיו"ב)^[32] ומאזרחים, שורה של פגישות עם גורמים רלבנטיים שונים ועם ארגוני עובדים ומעבידים, ובדיקת הסדרים שונים החלים בעולם בהקשר זה.  להלן פירוט התהליך שנערך.

2.  הכוונה הייתה להחיל על אגודות עותומאניות, שהינן ארגונים ללא כוונת רווח דין דומה לזה החל על גופים אחרים ללא כוונת רווח, ככל הניתן במסגרת הסמכות שבחוק. עקב הדמיון באופי הגופים והתכליות הדומות בחקיקה, ולאור התהליך הארוך שנעשה בעת הבחינה של הטלת החובות על עמותות, עבודת המטה התמקדה בעיקר באגודות עותומאניות בעלות מאפיינים מיוחדים – ארגוני עובדים ומעבידים וקופות חולים.

3.  לגבי אגודות עותומניות שהן ארגוני עובדים ומעבידים - בהקשר זה עבודת המטה הייתה מעמיקה ונרחבת כפי שיפורט להלן. בישראל, ארגוני העובדים והמעסיקים מחזיקים בסמכויות נרחבות מכוח הדין. עיקר מימונם הוא מדמי חבר המשולמים להם על ידי מספר גדול של חברים ומדמי טיפול שהם גובים ממי שאינם חברים בהם. מלבד זאת, לארגוני עובדים ומעבידים מוקנה מעמד מיוחד וסמכויות מיוחדות על פי חוק אשר גורמות לפעולתם להיות בעלת השפעה ציבורית רחבה. בכלל זה הם בעלי השפעה כלכלית והשפעה על זכויות הפרט של אלה שאינם חברים בהם.^[33]  בנוסף, רוב ההתייחסויות מהציבור שהתקבלו בתגובה לקול הקורא עסקו רובן בארגוני העובדים והמעבידים ועל כן ראינו לנכון לערוך שיח מקיף בנושא זה.

4.  הליך הבחינה ארך כחצי שנה. הוא החל ביום 28.5.18 עת פורסם קול קורא לקבלת הערות הציבור בנושא החלת חובות דיווח ושקיפות על אגודות עותומאניות. הקול הקורא פורסם באתר האינטרנט של המשרד ונשלח בדיוור ישיר לגופים שסברנו שעשויים להיות בעלי עניין בנושא-  ובהם, אגודות עותומניות שהן ארגוני עובדים ומעבידים, קופות החולים השונות וארגוני שקיפות שונים.

5.  במענה לקול הקורא התקבלו התייחסויות ממספר גורמים: מארגוני עובדים ומעבידים המהווים אגודות עותומאניות; מקופות חולים המהוות גם הן אגודות עותומאניות; מארגוני מגזר שלישי; ומאזרחים פרטיים. כלל ההתייחסויות נלקחו בחשבון בעת גיבוש ההסדר.

6.  כמו כן, פנינו בעניין זה לפורום בינלאומי של משפטנים ציבוריים העוסקים בדיני עבודה ושאלנו אותם אודות ההסדרים החלים על ארגוני עובדים בארצם. בהמשך לכך, ערכנו סקירה של משפט משווה בנושא החלת החובות על אגודות עותומאניות שהן ארגוני עובדים. מטרת הסקירה הייתה לבדוק האם קיימות מדינות החתומות על האמנות הבינ"ל המעגנות את חופש ההתארגנות ומטילות חובות דיווח ושקיפות על ארגוני עובדים ומעבידים. אף סקירה זו נלקחה בחשבון בעת גיבוש הרגולציה (בהמשך מוצגת טבלה המרכזת את עיקרי הממצאים שעלו מהסקירה המשווה).

7.  בהמשך להתייחסויות שהתקבלו התקיימו פגישות עם גורמים שונים על מנת לאפשר שיח ממוקד בנושא. בין היתר, נערכו פגישות עם ארגוני העובדים והמעבידים המרכזיים שהינם אגודות עותומאניות, עם בעלי תפקידים לשעבר בארגוני עובדים ומעבידים, ועם גורמים ממשלתיים שונים הרלבנטיים לעניין. חלק מהגורמים אף השלימו את טענותיהם בכתב.

8.  במסגרת עבודת המטה עלה כי קיים מספר ניכר של בתי כנסת וגמ"חים שהינם אגודות עותומאניות. לפיכך, יצרנו קשר עם איגוד בתי הכנסת לשמיעת עמדת בנושא. נמצא כי קיים מספר מועט של בתי כנסת המאוגדים כאגודות עותומניות, וכי יש תועלת בהחלת הסדרי הדיווח והשקיפות החלים על עמותות וחברות לתועלת הציבור גם לגביהם. ניסיון לקיים בירור מקביל לגבי גמ"חים שהם אגודות עותומאניות לא צלח. כמו כן, נערכה בדיקה מול המועצה להשכלה גבוהה בעניין שהעלתה כי אין בישראל מוסדות להשכלה גבוהה המאוגדים כאגודות עותומניות.

9.  בנוגע לקופות החולים שמהוות אגודות עותומאניות, נוסף על הבירור שנערך מול הקופות עצמן התקיים שיח עם הגורמים הרלבנטיים במשרד הבריאות, שהינו הרגולטור הייעודי שלהן. מטרת הפגישה לגבש הסדר שיענה על צרכיהן והייחודיות של קופות החולים והדיווחים שיוטל עליהן להגיש לרשם. זאת, נוכח חובות הדיווח והשקיפות המוחלות ממילא על קופות החולים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994.

10. כל הגורמים שפורטו לעיל סייעו באיסוף הנתונים הרלוונטיים והיו שותפים מרכזיים בגיבוש ההסדר, ובחינת החלופות השונות.

מקורות וחומרים

1. ניירות עמדה שהעבירו הגופים בהתייחסותם לקול הקורא.
2. סקירת משפט משווה שנערכה בנוגע לשקיפות בארגוני עובדים ומעבידים. יצוין כי הבדיקה נעשתה במדינות אלה בשל העובדה שהן חתומות על אמנות בינ"ל בנושא חופש ההתאגדות בדומה למדינת ישראל. מטרת הסקירה הייתה לבחון את הטענה לפיה הטלת חובות דיווח ושקיפות על ארגוני עובדים ומעבידים פוגעת בחופש ההתארגנות המעוגן באמנות הבינ"ל בנושא. תוצאות הסקירה, לפיהן גם מדינות שחתומות על אמנות אלה מטילות חובות דיווח ושקיפות ממחישות שטענה זו שגויה. להלן טבלה המסכמת את עיקרי הממצאים שעלו מהבדיקה שנערכה:

 

ממחקר מקיף שנערך עבור נשיאות הארגונים העסקיים והועבר לעיוננו, עולה כי חובות מעין אלה חלות על ארגוני מעבידים גם במדינות צרפת ובלגיה, שאף הן חתומות על האמנות האמורות.