תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

 הצעת חוק  לעידוד השקעות הון בחקלאות (תיקון מס' 8), התשע"ח–2018

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

במדינות המפותחות ננקטים באופן מסורתי ועקבי צעדי מדיניות שנועדו לתמוך במגזר החקלאי ולחזקו. צעדים אלה נובעים מההכרה בחשיבותה הלאומית של החקלאות ומהרצון למנוע הדרדרות של המגזר הכפרי, זניחת קרקעות, אובדן תעסוקה והשתנות של הנוף החקלאי.

 

לעיסוק בחקלאות תרומה ומשמעות החורגת מהייעוד המסורתי של אספקת תוצרת חקלאית. תרומותיה הציבוריות של החקלאות נובעות מהתועלות שהיא מספקת בתחומי ההתיישבות, החברה, התרבות, התיירות, האקולוגיה והסביבה. תרומות אלה כוללות: תרומות כלכליות (ערך הייצור החקלאי, ערכי נדל"ן הצמודים לנוף חקלאי, ערכי תיירות, פנאי ונופש), תרומות מערכתיות (שימור שטחים פתוחים), תרומות למשק המים (חלחול מי גשמים וקליטה של מי נגר), תרומות סביבתיות, תרומות אקולוגיות וכן תרומות חברתיות ותרבותיות.

 

העוסקים בחקלאות מייצרים בפועל ערכים אלו מבלי שהם מקבלים על כך כל תמורה. ערכים אלו הם חלק מהמוטיבציה להמשך קיומה של חקלאות משגשגת^[1].

 

טרם הקמת המדינה שימשה ההתיישבות החקלאית מכשיר להגשת יעדים לאומיים: קליטת עלייה, פתרונות דיור, ייצור מזון, פריסה מרחבית בשטחי ארץ ישראל, ועוד.  גם כיום, החקלאות מהווה מנוף לקידום יעדים של חיזוק ההתיישבות באזורים מועדפים. אחת התועלות המושגות באמצעות קיומם של ענפי החקלאות הינה פיזור אוכלוסייה וקידום כלכלי של הפריפריה, בדגש על הפן התעסוקתי. באזורי פריפריה החקלאות הינה מקור תעסוקה ופרנסה מרכזי המסייע לגיוון ההיצע התעסוקתי עבור התושבים.

השטחים החקלאיים הינם תשתית לפעילות נופש ותיירות, שגם לה תרומה לגיוון מקורות התעסוקה. במקרים רבים, התיירות כלכלית יותר מהחקלאות שמתקיימת באותו שטח, כאשר אין ספק שהתיירות לא תתקיים ללא החקלאות התומכת בה. בנוסף לפעילות תיירותית, פעילות חקלאית יוצרת פעילות כלכלית נלווית במשק בענפים כגון אספקת חומרי גלם, טכנולוגיות, מכשור מתאים, וכו'. פעילות כלכלית זו תלויה במידה רבה בהמשך קיומה של פעילות חקלאית יציבה.

 

ערכים ציבוריים אלה אינם משוקללים בהערכת תרומתה של החקלאות למשק ולחברה הישראלית, והעוסקים בחקלאות אינם מתוגמלים בגינם. החברה בכללותה, הדור הנוכחי והדורות הבאים, יוצאת נפסדת. הפסקת קיומה של חקלאות ונטישת שטחי חקלאות עקב חוסר כדאיות כלכלית תביא בעקבותיה לאבדן חלק נכבד מהתרומות הציבוריות ולפגיעה בשורה ארוכה של ערכים קיומיים לחברה (קפלן מ' ואחרים, חקלאות נופית. חקלאות בת קיימא, נקודת חן, 2011).

 

מגוון התועלות הציבוריות של החקלאות מחייב מציאת איזון בין צרכי הפיתוח לצרכי החקלאות במשק הישראלי והגדרת אמצעי שימור, הגנה, עידוד ופיתוח מתאימים לעיסוק החקלאי.

 

חוק עידוד השקעות הון בחקלאות התשמ"א – 1980 (להלן – החוק או חוק עידוד השקעות הון בחקלאות), אמור היה להוות את המסגרת המרכזית להקצאת מענקים לעידוד השקעות הון בחקלאות. בפועל, במשך שנים, התקציבים שהוקצו לצורך מתן מענקים לפי החוק הלכו והתמעטו, בעוד שאירועים משבריים או פוליטיים שונים הביאו את משרדי האוצר והחקלאות, המופקדים על יישום החוק, לגבש הבנות בקשר להקצאת תקציבים במסלולי תמיכה מנהליים שמטרותיהם חופפות את מטרות החוק. מגמה זו שיקפה מדיניות רבת שנים של תיעדוף תקציבי נמוך להשקעות הון בחקלאות בכלל, להשקעות הון לפי החוק בפרט, וכן של שחיקה במעמדה של החקלאות בציבור ובממשלה ובתפיסתה כערך הראוי לפיתוח ועידוד, כחלק ממדיניות ארוכת טווח.

 

לאור מגמה זו, המצטרפת לתהליכים חברתיים נוספים המשפיעים על החקלאות, עלול להיווצר מצב שהיקף הפעילות החקלאית יצטמצם, ועימו יאבדו התרומות הציבוריות של החקלאות למשק ולחברה.

 

לפיכך, יש לנקוט צעדים ממשיים להפיכת החקלאות בישראל לחקלאות בת קיימא, שערכיה הציבוריים והסביבתיים ישמרו לאורך ימים. בכדי להשיג זאת, יש להביא לכך שפרנסת החקלאי תתבסס לא רק על המוצרים הסחירים שהוא מייצר אלא גם על תמורה שיקבל עבור התרומות הציבוריות והחברתיות שהחקלאות מייצרת, כאמור  – ביטחון תזונתי, התיישבות, נוף, איכות סביבה, תרבות ומורשת.

 

לפיכך, מוצע לערוך רפורמה מקיפה בחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות על מנת ליצור הקבלה ושוויון בין ההטבות הניתנות לתעשייה לאלו הניתנות לחקלאות. בהיבטי המס מוצע לקבוע ששיעורי המס המופחתים ישתוו לשיעורי המס הקיימים בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט – 1959 (להלן – חוק לעידוד השקעות הון בתעשייה), ושתתאפשר קבלת הטבות מס ומענקים בתנאים נוחים.

 

בין היתר, החוק המוצע מבקש לתת מענה לקשיים משפטיים מהותיים העולים מאופן יישומו בשנים האחרונות על ידי משרדי האוצר והחקלאות.

בחודש מרץ 2013 ניתנה חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקאלי), אשר עסקה במתן מענקים לעידוד השקעות הון מכוח סמכותה השיורית של הממשלה. חוות הדעת מבוססת, בין היתר, על ההלכה לפיה סמכותה השיורית של הממשלה קיימת רק מקום שבו החקיקה המסדירה את אותו נושא יוצרת הסדר שלילי המונע את הפעלתה. נקודת המוצא של חוות הדעת היא כי דרך המלך להענקת מענקים לעידוד השקעות הון צריכה להיות במסגרת חוקי העידוד (בתעשייה או בחקלאות, לפי העניין), וכי קביעת מסלולים מינהליים מכוח סמכותה השיורית של הממשלה ראוי שתישמר למקרים מוגבלים בהיקפם. בחוות הדעת נקבע כי מתן תוספת מינהלית קבועה לאורך זמן על הקבוע בחוקי העידוד מעלה קושי רב, ואינה עונה על המגבלות על פעילות הממשלה מכוח סמכותה השיורית. לפיכך נקבע בחוות הדעת כי המסלולים המנהליים שהופעלו על ידי המשרד מחייבים בחינה מחודשת.

בכדי לתת מענה לקושי המשפטי שצוין לעיל, מוצע להגדיל את שיעורי המענקים הקבועים במסלולים הסטטוטוריים המרכזיים שבחוק עידוד השקעות הון בחקלאות. עוד מוצע להסמיך את הממשלה לקבוע מסלולים נוספים, השונים מהמסלולים הסטטוטוריים המרכזיים, בפרמטרים מסוימים ובהתאם לעקרונות שייקבעו. תיקון זה יאפשר את הגמישות הנדרשת לעיתים, ליתן מענקים בשיעורים העולים על השיעורים המקסימליים הקבועים בחוק, למטרות הנכללות בין מטרות החוק. כך, החוק יהווה מסגרת נורמטיבית כוללת לעניין השקעות הון בחקלאות, ויספק מענה משפטי ומעשי לצרכי החקלאות כיום.

 

ג.  דברי הסבר לסעיפי הצעת החוק

לסעיף 1 -

מוצע להרחיב את סעיף מטרת החוק על מנת להתאימו לתפיסה העדכנית לגבי מקומה של החקלאות כיום, וכדי לייצר הלימה למטרות חוק עידוד השקעות הון בתעשייה.

 הרחבת סעיף מטרות החוק נועדה לתת מענה למציאות החקלאית והכלכלית בת ימינו, תוך שימת דגש על החקלאות כאמצעי לחיזוק ההתיישבות וביטחון התזונתי והלאומי של תושבי המדינה, ובכלל זה לשם פיתוח כושר ייצור חקלאי מגוון, יצירת עוגנים כלכליים להתיישבות באיזורי פיתוח לפי החוק, עידוד חקלאות אקולוגית, המשמרת סביבה, משאבי טבע וערכי נוף ולשם שיפור יכולתו של המשק החקלאי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין לאומיים.

 

לסעיפים 2 ו-3 -  

מוצע להבהיר חלק מההגדרות הקיימות בחוק ולהוסיף הגדרות חדשות. הגדרות ייחודיות ייקבעו לפרק ו', שעניינו הטבות במס הכנסה.

לעניין השינוי המוצע בהגדרת "תכנית זוטא" - "תכנית זוטא" היא תכנית שהיקפה מצומצם, ושאינה מחייבת אישור של המנהלה לעידוד השקעות הון בחקלאות הפועלת מכוח החוק (להלן – המנהלה) אלא של המנהל כהגדרתו בחוק, בלבד. מוצע להגדיר תכנית זוטא כתכנית שהיקף ההשקעה בה אינו עולה על 130 אלף ₪ (במקום 500 אלף ₪ בנוסח החוק כיום), יובהר כי סכום זה תואם את המצב הנוהג ואת הסכום שנקבע בתקנות לעידוד השקעות הון בחקלאות (שינוי סכום ההשקעה בתכנית זוטא), תשנ"ב – 1992. בכך יותאם ההסדר הקבוע בחוק לתקרה המוחלת בפועל.

בהגדרה "תוצרת חקלאית" מוצע למחוק את הדרישה לפיה תהיה התוצרת מיועדת בעיקרה לייצוא. זאת, בשים לב להצעה להרחיב את מטרות החוק כמוסבר לעניין ס' 1, ובהתאמה את יעדי התמיכה בחקלאות כך שלא ייוחדו לגידולים המיועדים לייצוא בלבד.

במסגרת הגדרת "יצרן חקלאי", מוצע להבהיר את המונח "קבלן שירותים". מובהר כי מי שהוא "בעל מערכות ומתקנים, המשמשים כולם או בעיקרם לטיפול בתוצרת חקלאית בצורתה הטבעית, לרבות מיון, אריזה, קילוף וקירור, הוא "קבלן שירותים" (ר' בהמשך דברי הסבר לס' 14 להצעת החוק).

 

לסעיף 4  -

מוצע לקבוע כי שר החקלאות ופיתוח הכפר יקבע בצו מדי שנה את עקרונות מדיניות הפיתוח בחקלאות, וזאת לאחר היוועצות עם המנהלה להשקעות הון בחקלאות במשרד (להלן – המנהלה). כן מוצע לקבוע מנגנון ברירת מחדל למקרה שבו לא גובשו בשנה מסוימת עקרונות למדיניות פיתוח כאמור.

מדיניות הפיתוח היא מדיניות שנתית שיעדיה הם פיתוח החקלאות, באמצעים הקבועים בחוק. מדיניות זו נבחנת ומתעדכנת מדי שנה בהתאם להתפתחויות בענפים החקלאיים השונים ובהתאם לצורך. מדובר בהסדר הדומה במהותו לעקרונות מדיניות הפיתוח בענף החלב הנקבעים בענף החלב בהקשר להקצאת מכסות חלב (ר' תקנה 1 לתקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד – 2014.

 

לסעיפים 5-10  -

מוצע לבטל את סעיפים 6 ו-7 לחוק הקובעים את "רשויות המינהל" וכן כי מינוי מנהל המנהלה ייעשה על ידי הממשלה. מדובר בסעיפים מיושנים שאין בהם צורך, ובהליך מינוי מורכב שאינו נחוץ.

מוצע לייעל את עבודת המנהלה ולתקן הוראות שונות בעניין הרכבה, המניין החוקי לפעילותה, סדרי עבודתה, סמכויותיה ותפקידיה.

 מוצע לבטל את מועצת המנהלה מתוך הכרה שאין בפעילותו של גוף זה  כדי לתרום מהותית לעבודתה של המנהלה. אשר על כן מוצע כי כלל הסמכויות,  לרבות  ייעוץ לשר ביחס לגיבוש עקרונות מדיניות הפיתוח ירוכזו בידי המנהלה בלבד.

מוצע לשנות את הרכב חברי המנהלה ולכלול בהם  את נציג שירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות, זאת כיוון שהניסיון מלמד כי נוכחות גורם מקצועי מטעם יחידת ההדרכה והמקצוע במשרד מסייעת לקבלת החלטות מבוססות מקצועית. מוצע לכלול בין חברי המנהלה גם את היועץ המשפטי של המשרד או נציגו וכן את חשב המשרד או נציגו, וזאת במטרה להבטיח כי המענקים מכוח החוק יוענקו תוך שמירה מיטבית על עקרונות מנהל תקין, ובהתאם לעקרונות המשפטיים והנהלים הכלליים החלים לעניין ועדות תמיכות.  

 

מוצע לקבוע כי יושב ראש המנהלה ומנהלה, יהיה סמנכ"ל בכיר למימון ולהשקעות במשרד. עוד מוצע לקבוע כי נציגי השרים השונים במנהלה יהיו עובדי משרדי הממשלה בלבד. לצורך שילוב הציבור הרלבנטי בהליך עבודתה של המנהלה מוצע לקבוע כי השרים יהיו רשאים למנות נציגים של ארגוני מגדלים במנהלה במעמד משקיפים. בהתאם, מוצע לקבוע בס' 9א המוצע הוראות בעניין מניעת ניגוד עניינים של חברי המנהלה והמשקיפים, כמקובל בחקיקה עדכנית.

מוצע לבטל הוראות בעניין מינוי ועדות מייעצות למנהלה, שאין בהן צורך (ס' 11 לחוק), וכן הוראות בעניין מינוי המועצה (ס' 12 לחוק), תפקיד המועצה (ס' 13 לחוק), סדרי פעילות המועצה (ס' 14), תשלומים לחברי המועצה (ס' 15) וסודיות (ס' 16).

 

לסעיף 11 –

מוצע לשנות את כותרת פרק ד' לחוק העיקרי, ולמחוק ממנה את המילה "עררים" ממנה. זאת, בהתאם לביטול המוצע של ס' 22 ו-23 לחוק בפרק זה, ומתן סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים לדון בהחלטות המנהל או המנהלה לפי החוק (ר' דברי הסבר לס' 38).

 

לסעיף 12 –

תיקון סעיף 17 לחוק שעיקרו שינויי נוסח וביטול ס' 17(ב) לחוק שעניינו הגשת בקשות על ידי אגודה בשם חבריה. הוראה זו מיותרת כיום כיוון שחקלאים חברי אגודות במושבים אינם פועלים עוד באמצעות אגודות לביצוע פעילותם החקלאים ("ארגוני קניות") כבעבר.

 

לסעיף 13 –

הבהרת סמכות המנהלה לאשר תכנית, בין היתר בהתאמה לעקרונות מדיניות הפיתוח לאותה שנה.

 

לסעיף 14 –

מוצע לתקן את ס' 19 לחוק ולהבהיר את הדרישה הקבועה בסעיף 19(ב) לפיה "יהיו ברשות המגדל קרקע ומים ומכסות ייצור הדרושים לביצוע התכנית". יוסבר, כי קרקע ומים הם גורמי ייצור הכרחיים לצורך עיסוק בחקלאות. הקצאתם מוסדרת בנהלי רשות מקרקעי ישראל ובכללים מכוח חוק המים, תשי"ט – 1959. בענפים מסוימים, נדרשות גם מכסות ייצור (חלב, הטלה). מטרתו של סעיף 19 היא למנוע מצב בו המנהלה נותנת מענק להשקעות הון למי שאין ברשותו אמצעי ייצור בסיסיים לעיסוק בחקלאות.

בתיקון ס' 19 מוצע להבהיר כי על מי שעוסק בחקלאות ומבקש מענק מהמנהלה, להראות, אם הוא "מגדל תוצרת חקלאית", שיש ברשותו קרקע, מים ומכסות ייצור (ככל שנדרשות באותו ענף). אם אינו מגדל תוצרת חקלאית, אלא קבלן שירותים (כלומר מי שמספק שירותים שונים למגדל תוצרת חקלאית, דוגמת גיזום, חריש, זריעה וכיוצב'  - ר' הסבר לסעיף 4 לעיל), עליו להראות שאמצעי הייצור האמורים מצויים ברשותו של המגדל לו הוא מספק את שירותיו.

 יצוין כי אין בתיקון המוצע כדי לשנות את המצב הקיים וכי מי שהוא "קבלן שירותים" זכאי לקבלת מענקים לפי החוק גם כיום. מגדלים רבים מעסיקים קבלני שירותים והם חלק משרשרת הייצור החקלאי. מטרתו של התיקון המוצע בעניין זה היא להבהיר את הדרישה להוכחת קיומם של אמצעי ייצור הכרחיים לעיסוק בחקלאות, בכל אחד מהמקרים.

 

לסעיף 15 –

כאמור בדברי ההסבר לסעיף 3 לעיל, מוצע לבטל את הדרישה לקבל המלצת ועדה מייעצת לפני אישור תכנית זוטא על ידי המנהל. כאמור, החוק מאפשר אישור תכנית זוטא על ידי המנהל ללא צורך באישור המנהלה, והתקרה לתכנית זוטא נקבעה בתקנות לפי החוק ל- 130 אלף ₪.  יובהר, כי גם בקשות לאישור תכנית זוטא נבחנות לפי כללי המנהלה, באמצעות עובדיה המקצועיים, בהיבט ההנדסי, התכנוני והכלכלי. מוצע, כאמור, לייתר את הצורך בהתייעצות עם ועדה מייעצת בטרם אישור תכנית זוטא במטרה להפחית את הנטל הביורוקרטי במנהלה.  

 

לסעיף 16 –

מוצע לבטל את סעיפים 21 ו-22 לחוק העיקרי שעניינן ערר וועדות ערר על החלטות המנהל והמנהלה. נוכח הביטול המוצע של מועצת המנהלה, מבוטלת גם ועדת הערר שהרכבה נקבע בסעיף 22 לחוק.  בהתאם למקובל בחקיקה עדכנית מוצע, כי תקיפה של החלטות המנהלה והמנהל תיעשה באמצעות הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. ומשכך מוצע לתקן בהתאם את חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים התשס"א – 2001 (ר' דברי הסבר לס' 38 להלן).

 

לסעיף 17 -

כאמור, בחודש מרץ 2013 ניתנה חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקאלי), אשר התייחסה למתן מענקים לעידוד השקעות הון מכוח סמכותה השיורית של הממשלה. חוות הדעת מבוססת, בין היתר, על ההלכה לפיה סמכותה השיורית של הממשלה קיימת רק מקום שבו החקיקה המסדירה את אותו נושא יוצרת הסדר שלילי המונע את הפעלתה. נקודת המוצא של חוות הדעת היא כי דרך המלך להענקת מענקים לעידוד השקעות הון צריכה להיות במסגרת חוקי העידוד (בתעשייה או בחקלאות, לפי העניין), וכי קביעת מסלולים מינהליים מכוח סמכותה השיורית של הממשלה ראוי שתישמר למקרים מוגבלים בהיקפם. בחוות הדעת נקבע כי מתן תוספת מינהלית קבועה לאורך זמן על הקבוע בחוקי העידוד מעלה קושי רב, ואינה עונה על המגבלות על פעילות הממשלה מכוח סמכותה השיורית. לפיכך נקבע בחוות הדעת כי המסלולים המנהליים שהופעלו על ידי המשרד מחייבים בחינה מחודשת.

בכדי לתת מענה לקושי המשפטי שצוין לעיל, מוצע להגדיל את שיעורי המענקים הקבועים במסלולים הסטטוטוריים המרכזיים שבסעיף 24 לחוק. באזור פיתוח א' – ל- 25% במקום 20%, ובאזור פיתוח ב' ל- 20% במקום 10%.

יוזכר כי המונחים "אזור פיתוח א'" ו"אזור פיתוח ב'" המוזכרים בסעיף זה, מוגדרים בצו לעידוד השקעות הון בחקלאות (קביעת תחומי אזורי פיתוח א' וב'), התשע"ד – 2013.

 

 

 

לסעיף 18 -

בכדי לפתור את הקושי שתואר בחוות דעתו של של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקאלי) המוזכרת לעיל, מוצע להסמיך את הממשלה לקבוע מסלולים נוספים, השונים מהמסלולים הסטטוטוריים המרכזיים לפי ס' 24 לחוק, בפרמטרים מסוימים ובהתאם לעקרונות שייקבעו. תיקון זה יאפשר את הגמישות הנדרשת לעיתים, ליתן מענקים בשיעורים העולים על השיעורים המקסימליים הקבועים בחוק, למטרות הנכללות בין מטרות החוק. כך, החוק יהווה מסגרת נורמטיבית כוללת לעניין השקעות הון בחקלאות, ויספק מענה משפטי ומעשי לצרכי החקלאות כיום.

מוצע, כי מסלולי מענקים ייחודיים ייקבעו על ידי הממשלה, לפי הצעת השרים. במסגרת זו תוכל הממשלה להחליט על שיעורי מענקים שונים מאלה הקבועים בסעיף 24, על תנאים ייחודיים לאישור תכנית, על דרכים ומועדים להגשת תכנית ולתשלום מענקים, ככל שהם שונים מהכללים שנקבעו על ידי המנהלה, ועל אזורים בהם יינתנו המענקים. ככל שלא מדובר באזורי פיתוח א' או ב' לפי ס' 24(א) לחוק העיקרי, תהא הממשלה כפופה בעניין זה להוראות הדין הכללי בעניין אזורי עדיפות לאומית (השוו  - ס' 18ג לחוק עידוד השקעות הון, תשי"ט – 1959).

 

לסעיף 19 –

מוצע לבטל את סעיף 27 לחוק העיקרי שעניינו תשלום מענק באמצעות אגודות שיתופיות, כיוון שכיוםפועלים חברי האגודות השיתופיות במושבים שלא במסגרת אגודות ("ארגוני קניות") ואין צורך בהוראה זו.

כן מוצע לבטל את סעיף 28א לחוק העיקרי שעניינו "ויתור על מענק תמורת הטבות חלופיות". סעיף זה אפשר למי שהיה זכאי למענק וביקש לוותר עליו, לקבל פטור מתשלום מס חברות למשך 5 שנים. בהצעת החוק מוצע לשנות את מתווה הטבות המס ולעדכנו תוך ניתוק הקשר בין הזכאות למענק לזכאות לקבלת הטבות מס, ולפיכך הוראה זו התייתרה.

 

לסעיפים 20 עד 23 -

מוצע להחליף הוראות מרכזיות בפרק ו' לחוק העיקרי שעניינו "הקלות במס הכנסה" ולעדכן את מתווה הטבות המס לפי החוק. בין היתר, מוצע לנתק את הקשר שהיה קיים עד כה בין הטבות המס לפי החוק לבין קבלת מענק.

מתווה הקלות המס לחקלאים הקבוע כיום בפרק ו' לחוק, הוא מיושן ובלתי אפקטיבי. בדומה להקלות המס הניתנות בחוק לעידוד השקעות הון בתעשייה, מוצע שהקלות המס יינתנו לחברה חקלאית המגדלת גידול בר תחרות התורם לתוצר הלאומי הגולמי – קרי, שהכנסותיו מופקות בשווקים שונים או שחלק ניכר מהכנסתו מופקת בשוק מסוים המונה מספר גדול של תושבים. 

 

ישנן מספר סיבות לעידוד גידול של גידולים בני תחרות.

ראשית, מבנה התמיכות בחקלאות בישראל מורכב ברובו מתמיכות עקיפות, שתכליתם להגן על מוצרים חקלאיים המיועדים לשוק המקומי. לפי מדד ה PSE (Producer Support Estimate) של ארגון ה- OECD, המשקף את סוג התמיכות בחקלאות בישראל וגובהן, כ- 80% מהתמיכות בחקלאות הינן תמיכות עקיפות המתבטאות בעיקר במכסי מגן וברגולציה ענפית (כלומר, תכנון מרכזי) בענפי החלב והביצים למאכל. ההגנה המכסית במדד PSE מחושבת מצרפית לפי ענפים ובענפי היצוא שיפורטו להלן, שוויה אפס. כלומר, בפועל התמיכה כיום בחקלאות ישראל ניתנת לגידולים המיועדים לשוק המקומי, ואינה קיימת כלל בענפי המיועדים ליצוא. הטבת המס המוצעת תאפשר תיקון של עיוות זה.

שנית ועיקר, יצוא תוצרת חקלאית מישראל מתבצע בעיקר בענפים שבהם יש ליצרנים החקלאיים המקומיים יתרון יחסי בשווקים בחו"ל. לעומתם, גידולים לשוק המקומי אינם בעלי יתרון יחסי מול חלק ממדינות העולם. על כן, לגידולים מוטי יצוא ההגנה המכסית אינה רלוונטית ואינה נחוצה. יתרה מכך, ביצוע יצוא בערך שמעל 25% מסך היצור של גידול חקלאי מסוים, הוא אינדיקציה חד משמעית לכך שמדובר במוצר בר תחרות בשווקים העולמיים ובר קיימא, שאינו תלוי בהגנה מכסית או בתכנון ענפי. בנוסף, גידולים חקלאיים המיועדים ליצוא מתואמים בדרך כלל עם חקלאות מתקדמת טכנולוגית ובת קיימא. לכן, כל הטבה או השקעה בייצוא, מחזירה תשואה רבה יותר במונחי תוצר.

לפיכך, קידום הטבות מס לייצור תוצרת חקלאית המיועדת לייצוא מביא לתיקון עיוותי התמיכה הקיימים מול הענפים המיועדים לשוק המקומי, ועולה בקנה אחד עם מדיניותה הכלכלית של הממשלה.

 

לפי המוצע, תהיה זכאית להטבות המס, חברה תושבת ישראל, למעט חברה בבעלות ממשלתית מלאה ולמעט תאגיד שהכנסותיו מיוחסות לבעלי הזכויות בו לצרכי מס, ובלבד שהיא מנהלת פנקסי חשבונות קבילים, ושהיא או בעל תפקיד בה לא הורשעו בעבירות מס חמורות.

חברה כאמור, תהיה זכאית להטבות המס רק על הכנסה ממכירת גידול חקלאי מסוים שלא נעשה בו כל עיבוד (לעניין זה לא ייראו כעיבוד ניקוי, בירור, אריזה, הבחלה, החסנה וקירור), שהתקיים בה אחד מהתנאים הבאים (להלן – הכנסה מועדפת):

  א.  ההכנסות של החברה החקלאית המועדפת ממכירות הגידול בשוק מסוים בשנת מס, באופן ישיר או עקיף, אינן עולות על 75% מכלל הכנסתה ממכירות אותו הגידול באותה שנת מס.

ב.  בשנת המס, 25% או יותר מכלל הכנסתה של החברה החקלאית המועדפת ממכירות הגידול, הן ממכירות הגידול, באופן ישיר או עקיף, בשוק שמונה, נכון לשנת 2018, כ-15 מיליון תושבים לפחות (מספר זה עולה כל שנה בשיעור של 1.4% ביחס למספר התושבים בשנת המס הקודמת).

יובהר, שבניגוד לקבוע בחוק עידוד השקעות הון בתעשייה, לפי המוצע, הבחינה תיעשה לכל גידול שמוכרת החברה החקלאית בנפרד. כך שאם התקיים בגידול מסוים אחד התנאים, כל ההכנסה של החברה החקלאית ממכירות אותו גידול תחשב כהכנסה מועדפת, שתזכה להטבת המס. החלוקה בין הגידולים החקלאיים, תעשה לפי החלוקה לפרטי משנה המופיע בפרקים 1 עד 14 לתעריף המכס.

ההטבות יינתנו לחברה שמגדלת את הגידול החקלאי בעצמה ובתנאי שהקרקע, המים ומכסות הייצור מהן ההכנסה הופקה מצויים ברשות החברה, או לחברה שמפעילה בית אריזה, ושהבחילה או מיינה את הגידול החקלאי באמצעים טכנולוגים מתקדמים המיועדים לכך. בנוסף, ההטבות לא יינתנו למי שעיסוקו בפיתוח של זני צמחים חדשים, אשר יכולים לקבל הטבות מס מכוח חוק עידוד השקעות הון בתעשייה.

 

לסעיף 21 -

מוצע להוסיף את סעיף 30א לחוק הקובע את הטבות המס להכנסה חקלאית מועדפת, ואת סעיף 30ב לחוק שעניינו מס על דיבידנד מהכנסה חקלאית מועדפת.

הטבות המס שיינתנו לחברה חקלאית שיש לה הכנסה מועדפת הן כקבוע להלן:

א-  שיעור מס החברות שיחול על הכנסה חקלאית מועדפת מגידול חקלאי מסוים שגדל באזור פיתוח א', יהיה 7.5%; ושיעור מס החברות שיחול על הכנסה חקלאית מועדפת מגידול חקלאי מסוים שגדל באזור אחר, יהיה 16%.

  ב- במשיכת ההכנסה החקלאית המועדפת כדיבידנד, יחול מס על הדיבידנד בשיעור של 20%.

 

לסעיף 22 –

מוצע לתקן את ס' 31 לחוק ולקבוע בו כי יינתן פחת מואץ על נכסים יצרניים המשמשים להפקת הכנסה חקלאית מועדפת (200% לנכסים שאינם בניינים, ו-400% לבניינים).

 

לסעיף 23 -

בסעיף 32א המוצע, שעניינו "סמכויות מנהל רשות המסים" מוצע לתת סמכויות שונות למנהל רשות המסים אשר יאפשרו לו לקבוע כללים שיבהירו את אופן חישוב ההכנסה המזכה בהטבות במס במקרים מסוימים, ככל שימצא לנכון לעשות זאת. ויובהר, כי אין בהתקנת התקנות תנאי לתחילת החוק.

כמו כן, בסעיף 32ב המוצע, שעניינו "חובת המצאת אישור על מכירות בשוק מסוים", מוצע לקבוע כי אדם המוכר גידול חקלאי שרכש מחברה חקלאית ימציא לחברה המוכרת אישור על כך שמכר את הגידול החקלאי, סכום עלות הגידול שנרכש מהמפעל ושיעור המכירות של הגידול שנרכש בכל אחד מהשווקים שבהם הוא נמכר, אם ביקשה זאת ממנו החברה המוכרת. זאת בדומה לקבוע בתקנה 2א  לתקנות לעידוד השקעות הון (תנאים שבהתקיימם יראו במפעל המוכר רכיב למפעל אחר, מפעל זכאי להטבה), התשס"ז-2007.

 

לסעיף 24 -

מוצעים מספר תיקונים טכניים הנדרשים לאור קביעת מתווה הטבות המס החדש, לרבות מחיקת הסעיפים המסדירים את הטבות המס לפי המסלול הישן.

 

לסעיף 25 -

מוצע לתקן את סעיף 36 לחוק ולהבהיר כי החובה הקבועה בו, להמציא למנהל ידיעות, מסמכים וראיות לפי דרישתו, מתייחסת למענקים בלבד.

 

לסעיף 26 -

מוצע להבהיר את נוסח סעיף 37 לחוק, לעניין קיום הוראות כתנאי לקבלת מענק ופחת מואץ.

 

לסעיף 27 -

מוצע לבטל את סעיף 38 לחוק העיקרי שעניינו "מפעל מעורב", המתייתר נוכח מתווה הטבות המס החדש המוצע.

 

לסעיף 28 -

מוצע להבהיר ולהתאים את נוסחו של סעיף 39 לחוק שעניינו התלייה וביטול של מענקים.

 

לסעיף 29 -

מוצע לעדכן ולהבהיר את נוסחו של סעיף 40 לחוק שעניינו "ביטול עקב הודעה כוזבת" באופן שסמכויות המנהלה בעניין התלייה או ביטול של אישור שניתן, עיכוב מענק, דרישת החזר מענק או מתן הוראות שעניינן מניעת זכאות למענק בעתיד יהיו כפופות למתן זכות טיעון.

 

לסעיף 30 -

מוצע לתקן ולעדכן את סעיף 41 לחוק שעניינו החזרת הטבות, ולהבהיר כי יחול על מענקים בלבד. כן מוצע לקצר את התקופה עד לקיום דרישה להחזרת מענקים מ-90 ימים ל- 60 ימים, שכן על פי הניסיון שנצבר במנהלה לאורך השנים, מדובר בפרק זמן ממושך ומספיק בנסיבות העניין.

 

לסעיף 31-

מוצע להבהיר את נוסח סעיף 42 לחוק, שעניינו מניעת כפל הטבות מס, מול הטבות המס לפי החוק לעידוד השקעות הון בתעשייה. מובהר כי מטרת ההוראה היא למנוע כפילות בהטבות מס הניתנות למפעלים תעשייתיים כהגדרתם בס' 51 לחוק האמור.

 

לסעיף 32 -

בס' 46 לחוק העיקרי, מוצע למחוק את סעיפים קטנים (ב) עד (ד) שעניינם העברת סמכויות המנהל למנהלי מחוזות במשרד החקלאות. הוראות אלה אינן מיושמות כיום ואין בהן צורך.

 

לסעיף 33 -

מוצע לקבוע כי על גביית אגרות לפי החוק, יחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה – 1995, שהוא הכלי המרכזי והיעיל ביותר לגבי חובות מסוג זה.

 

לסעיף 34 -

בהמשך להצעה לבטל את מועצת המנהלה, מוצע לתקן את סעיף 47 לחוק שעניינו התקנת תקנות, ולקבוע כי במקום התייעצות עם המועצה תידרש התייעצות עם המנהלה.

 

לסעיף 35 –

מוצע לקבוע כי הוראות פרק ו' לחוק, בנוסחו המוצע, יחולו על הכנסה שהופקה בשנת המס 2018 ואילך.

 

לסעיף 36-

לפסקה (א) - לפי החוק היום הטבות מס ניתנו לחקלאים לתקופה קצובה מראש שייתכן שעוד לא הסתיימה. על כן, מוצע לקבוע שעל חקלאי שעדיין זכאי להטבות לפי הדין הקודם ימשיך לחול הדין הקודם, אך הוא רשאי לבחור בתחולת הוראות הדין לפי התיקון המוצע.

לפסקה (ב) - כאמור בדברי ההסבר לסעיף 30 המוצע, מוצע שההקלות במס הכנסה יינתנו רק לחברה חקלאית (ולא ליחידים). בכדי לתת שהות לחקלאים שעובדים היום כיחידים להתאגד כחברה, כך שיהיו זכאים להיכנס למסגרת מתווה ההקלות במס, מוצע לקבוע הוראת מעבר שבמסגרתה ההקלות יינתנו גם ליחידים. לפי הוראת המעבר, בשנות המס 2018 עד 2021, יינתנו הטבות המס גם ליחידים העומדים בתנאים האחרים הקבועים בחוק, ובלבד שהם מנהלים מערכת חשבונות נפרדת ומלאה לגידול החקלאי המסוים ממנו הופקה ההכנסה לפי שיטת החשבונאות הכפולה. מכיוון ששיעורי המס המוטלים על הכנסתו החייבת של יחיד גבוהים יותר משיעורים המס המוטלים על הכנסתה החייבת של חברה, שיעורי המס שיחולו על הכנסה חקלאית חייבת מועדפת של יחיד יהיו 26% באזור פיתוח א' ו-33% באזור אחר.

 

לסעיף 37 -

לפי סעיף 51 לחוק עידוד הון בתעשייה, מפעל חקלאי מאושר לא נכלל בהגדרת "מפעל תעשייתי", ועל כן לא יהיה זכאי להטבות הקבועות באותו חוק. בשנים האחרונות עולות טענות  שעוסק בחקלאות, שתכניתו לא אושרה על פי חוק עידוד השקעות הון בחקלאות, יכול להיות זכאי להטבות מכוח חוק לעידוד השקעות הון בתעשייה ובלבד שפעילותו היא פעילות ייצורית. מכיוון שחוק עידוד השקעות הון בחקלאות, הינו חוק ספציפי המיועד באופן מיוחד להטבות בחקלאות, מוצע לקבוע שהטבות מס למפעל חקלאי, יינתנו במסגרת חוק עידוד השקעות הון בחקלאות בלבד. לפיכך, מוצע למעט מפעלים חקלאיים מהגדרת "מפעל תעשייתי" בחוק עידוד השקעות הון בתעשייה, כך שמפעלים חקלאיים לא יהיו זכאים להטבות מכוח חוק עידוד השקעות הון בתעשייה. בהמשך לכך, מוצע להבהיר שפעולות מיון אינן פעולות תעשייתיות ולכן מפעל שעוסק במיון אינו נכלל בהגדרת מפעל תעשייתי.

לאור ההגדרה, מי שעוסק בחקלאות יהיה זכאי לקבל מענקים והטבות מס רק לפי חוק עידוד השקעות הון בחקלאות, ולא לפי חוק עידוד השקעות הון בתעשייה. זאת למעט מי שעיסוקו בפיתוח כמשמעותו בחוק זכות מטפחים של זני צמחים התשל"ג-1973 או מי שעיסוקו הוא בתחום הביוטכנולוגיה, עיסוקים אשר נמצאים על התפר שבין החקלאות לבין התעשייה, שמוצע שיהיו זכאים להטבות מכוח חוק עידוד השקעות הון בתעשייה.

 

לסעיף 38 -

נוכח הביטול המוצע של מועצת המנהלה, מבוטלת גם ועדת הערר שהרכבה נקבע בסעיף 22 לחוק.  בהתאם למקובל בחקיקה עדכנית מוצע, כי תקיפה של החלטות המנהלה והמנהל ייעשה באמצעות הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. ומשכך מוצע לתקן בהתאם את התוספת הראשונה לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים התשס"א – 2001.

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

בחוק העיקרי - סעיפים 1, 3-5, 8-10, 17-20, 24, 30, 31, 33, 36, 37,  39-42 46, 46א ו- 47 יתוקנו; סעיפים 6, 7, 8(ב), 9(ד), 11-16, 17(ב), 20(ג), 21, 22, 27, 28א, 33 עד 35א, 38, ו-41(ג) לחוק העיקרי יבוטלו; יוספו סעיפים 9א, 24א, 24ב, 30א, 30ב, 32א, ו- 32ב.

תתוקן התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס- 2000.

יתוקן ס' 51 לחוק עידוד השקעות הון, תשי"ט – 1959.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, ההיבט המנהלי ותקן המשרד הממונה על ביצועו

הפסד הכנסות מוערך ב-50 מיליון ש"ח בשנה.

 

ו.  להלן נוסח החוק המוצע

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק   לעידוד השקעות הון בחקלאות (תיקון מס' 8), התשע"ח–2018