תקנות המים (מניעת זיהום מים)(שימוש בבוצה וסילוקה)(תיקון), התשע"ח-2018

 

דברי הסבר

כללי

התקנות המוצעות מותקנות מכוחם של סעיפים 20ד(א)(2) לחוק המים, התשי"ט-1959, סעיף 62ב(א) לפקודת בריאות העם, 1940, וסעיפים 5, 7 ו-18 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961. עיקרו של התיקון המוצע הוא לאפשר שימוש בבוצה הנוצרת במיתקני טיפול בשפכים לצורך הפקת אנרגיה.

תקנות המים (מניעת זיהום מים)(שימוש בבוצה וסילוקה), התשס"ד-2004 (להלן – התקנות הקיימות), הותקנו לפני למעלה מעשור, במטרה להבטיח כי ייעשה שימוש חקלאי בבוצה אשר תעמוד בערכים מקובלים ובאופן שאינו גורם למפגעים סביבתיים או לפגיעה בבריאות הציבור.

בוצה שמקורה בשפכים עירוניים יכולה להיות חומר מועיל לדישון ולטיוב קרקע, מאחר שהיא מכילה ריכוזים גבוהים של חומרים אורגניים המתאימים למטרה זו. עם זאת, בבוצה עלולים להימצא ריכוזים גבוהים של מתכות, חומרים נדיפים שגורמים לריח עז ולמפגעים, פתוגנים כגון חיידקים וטפילים והיא עלולה לשמש מצע להתפתחות חרקים היוצרים מפגע תברואי של ממש.

התקנות הקיימות קובעות כי מפעיל של מיתקן טיפול בשפכים (להלן – מט"ש) יבצע ייצוב של הבוצה בתחום המט"ש טרם פינוי הבוצה מהמיתקן, וכן כי לצורך שימוש בבוצה בחקלאות יבוצע טיפול כך שהבוצה תעמוד בערכים המקובלים בעולם לבוצה המוגדרת "בוצה סוג א'". במסגרת זו נקבעה גם הוראת מעבר שאפשרה שימוש מוגבל בבוצה סוג ב' לתקופה של שנתיים. על פי התקנות הקיימות, לא ניתן לבצע כל שימוש אחר בבוצה פרט לשימוש בחקלאות, והחלופה היחידה לשימוש זה היא פינוי הבוצה להטמנה באתר לסילוק פסולת.

נכון לעת הזאת, 95% מהבוצה הנוצרת במיתקני טיפול בשפכים מטופלת לרמה של בוצה סוג א' ויכולה לשמש לדישון חקלאי. כ- 5% מהבוצה מועברים להטמנה באתרים לסילוק פסולת בהתאם להוראות תקנה 13. עם זאת, הצורך בבוצה בשימוש חקלאי בישראל הינו מוגבל, ונוצר צורך לאפשר שימושים נוספים המקובלים כיום בעולם.

על פי היררכיית הטיפול בפסולת הקבועה בדירקטיבה האירופית לעניין פסולת DIRECTIVE  2008/98/EC on Waste (להלן – הדירקטיבה), יש לתת עדיפות לפעולות השבה של פסולת על פני פעולות סילוק, כלומר, יש להעדיף שימוש מועיל בפסולת – שימוש חוזר, מיחזור או השבה לאנרגיה – על פני סילוק על ידי הטמנה או בדרך אחרת. במסגרת התיקון המוצע ניתנת אפשרות לבצע פעולת השבה לאנרגיה, כלומר להשתמש בפסולת באופן מועיל. מאחר ששימוש בחקלאות, כאשר הוא אפשרי, מהווה מיחזור של הפסולת, יש לתת לו עדיפות על פני השבה לאנרגיה בהתאם לדירקטיבה. עם זאת, כאמור, כמות הבוצה הנדרשת לשימוש חקלאי בישראל בפועל היא מוגבלת ועל כן נמצא שיש לאפשר שימוש גם בהשבה לאנרגיה. פעולת השבה לאנרגיה עדיפה מבחינה סביבתית על הטמנה באתר לסילוק פסולת או סילוק אחר, ומכאן החשיבות לאפשר אותה.

בנוסף, התיקון המוצע נועד לתקן את הערך שנקבע בתקנות לגבי עומס חנקן כללי על הקרקע בשימוש חקלאי, על מנת להתאימו לערכים המותרים של ריכוזי החנקן הכללי בקולחין המיועדים להשקיה חקלאית לפי תקנות בריאות העם (תקני איכות מי קולחין וכללים לטיהור שפכים), התש"ע- 2010 (להלן – תקנות הקולחין). כמו כן, לצורך התיקון, נמצא כי נדרשים תיקוני נוסח שונים לתקנות הקיימות, על מנת להבהירן ולהתאימן לשינוי, כפי שיפורט להלן.

 

לתקנה 1

מוצע לתקן מספר הגדרות בתקנות הקיימות:

1.  מוצע לתקן את הגדרת "בוצה מיוצבת" על מנת להבהיר את נוסח ההגדרה, וכן להוסיף הגדרה של "ייצוב בוצה". על פי תקנה 3 לתקנות הקיימות, על המפעיל להגיש לאישור השר תכנית לייצוב בוצה ולבצעה בהתאם לאישור. תכנית לייצוב בוצה נועדה לטפל במרכיבים המצויים בבוצה אשר מהווים מקור למפגעי ריח ומצע להתפתחות חרקים. כמו כן, ייצוב הבוצה תורם להפחתת ריכוזי הפתוגנים בבוצה. ייצוב הבוצה יכול להיות חלק מתהליך הטיפול המלא בבוצה במט"ש, או שלב מקדים, שלאחריו מתבצע טיפול נוסף שמביא את הבוצה לרמה של "בוצה סוג א'". תיקון נוסח ההגדרה נועד להבהירה.

2.  תיקון הגדרת "בוצה סוג א'" – בוצה סוג א', על פי ההגדרה הקיימת, נדרשת לעמוד בשלושה פרמטרים המפורטים בהגדרה. המרכיב השני הינו ריכוז נגיפי מעיים. מן ההגדרה נשמטה ההפנייה לבדיקה המבוצעת לעניין פרמטר זה, והיא לפי ספר 2 כהגדרתו בתקנות, ומוצע להוסיפה. עוד מוצע, הן לגבי פרמטר זה, והן לגבי הפרמטר השלישי – ריכוז ביצים חיות של טפילים – כי ניתן יהיה לבצע את הבדיקה בשיטות נוספות שהממונה אישר. זאת על מנת לאפשר שימוש בשיטות חדשות יותר שיפותחו. 

3.  הוספת הגדרה "השבה לאנרגיה" – כאמור, במסגרת התיקון מוצע לאפשר שימוש בבוצה לצורך הפקת אנרגיה. פעילות זו מסווגת כ"השבה לאנרגיה" לפי הדירקטיבה. קיימות טכנולוגיות שונות אשר יכולות להשתמש בחומר האורגני המצוי בבוצה בריכוזים גבוהים כמקור לאנרגיה. ישנן טכנולוגיות המאפשרות להפיק אנרגיה במיתקנים ייעודיים. מיתקנים אלה יכולים להיות מתקן שריפה ייעודי לקליטת בוצה ממט"שים אשר מייצר חשמל (Incineration plant), או מתקן ייצור חשמל אשר בתמהיל הדלקים שלו מעוניין לשלב בוצה (Co-Incineration plant), למשל: תחנות כוח פחמיות, תעשיית מלט, מתקן לטיפול בפסולת מוניציפאלית.

4.  מחיקת הגדרה "בוצה סוג ב'" – מוצע למחוק את ההגדרה מאחר שהיא אינה משמשת עוד בתקנות, כחלק מסדרה של תיקוני נוסח. יודגש כי בוצה סוג ב' שימשה לפי התקנות הקיימות את יישומה של הוראת המעבר בלבד, אשר תקופת תוקפה חלפה כבר בשנת 2007.

5.  החלפת ההגדרה "השר" בהגדרה "הממונה" – הגדרת השר בתקנות הקיימות הינה "השר לאיכות הסביבה או מי שהוא הסמיכו לענין תקנות אלה, כולן או מקצתן". בפועל הוסמכו גורמים מקצועיים במשרד לביצוע התפקידים לפי תקנות אלה, והם בלבד מבצעים בפועל את הבדיקות המקצועיות והאישורים הנדרשים. הנוסח המוצע הינו נוסח מקובל בחקיקה עדכנית.

6.  החלפת הגדרת "מפעיל" – ההגדרה בתקנות הקיימות הינה "בעל, מחזיק או מנהל של מפעל טיפול בשפכים או של מפעל טיפול בבוצה", ומוצע להחליפה בנוסח המקובל בחקיקה חדשה.

7.  במקום הגדרת "סילוק בוצה", מוצע לקבוע הגדרה של "סילוק" אשר מבהירה כי הטמנת בוצה באתר לסילוק פסולת היא שמהווה פעולה של "סילוק" לעניין תקנות אלה, וזאת בשונה מפעולות אחרות המותרות לפי התקנות אשר מאפשרות שימוש בבוצה. הגדרה זו תואמת את הדירקטיבה ואת השינויים הנוספים בנוסח התקנות.

8.  הוספת הגדרה "פינוי בוצה" – על פי התקנות הקיימות, לא נערכה הבחנה ברורה בין פינוי הבוצה מתחום המט"ש או מיתקן אחר המטפל בבוצה, לבין השימוש או הסילוק של הבוצה. הבחנה זו חשובה לאור הוספת יעדי שימוש נוספים, ולפיכך ההגדרה שנוספה מבהירה כי הוצאת בוצה ממקום היווצרותה או ממקום הטיפול או השימוש בה היא פינוי.

 

לתקנה 2

מוצע תיקון טכני לתקנה 3 לתקנות הקיימות, לפיו אישור תכנית לייצוב בוצה ייעשה על ידי הממונה במקום על ידי השר בנוסח הקיים.

 

לתקנה 3

מוצע לתקן את תקנה 4 לתקנות הקיימות כך שנוסח התקנה יותאם להפרדה בין סוגי הבדיקות הנדרשות לבוצה על פי יעד הפינוי. לשם כך, מוצע לתקן את כותרת השוליים כך שתהיה "רישום וביצוע בדיקות" במקום "סילוק בוצה". עוד מוצע להבהיר מהן הבדיקות שהמפעיל נדרש לבצע. יודגש כי אין תוספת בחובות המוטלות על המפעיל, אלא מתן פטור מביצוע בדיקות מסוימות כאשר הפינוי הוא למטרת השבה לאנרגיה והבדיקות אינן נחוצות.

בתקנה 4(3)(ב)(4) מוצע להתאים את משך התקופה לשמירת מסמכים על ידי המפעיל לתקופה הנדרשת לגבי אותם מסמכים הקבועה בתקנות הקולחין, דהיינו – 7 שנים.

 

לתקנה 4

מוצע להוסיף תקנה 4א לתקנות הקיימות, שעניינה חובת דיווח על תוצאות בדיקות. חובת הדיווח היא בתדירות חודשית או דו-חודשית לפי גודל מפעל הטיפול. יצוין כי חובה זו קיימת כיום במסגרת תנאים ברישיון עסק לאותם מפעלים, כך שבפועל אין מדובר בנטל נוסף. הדיווח נדרש לצורך הבקרה על מניעת המפגעים העלולים להיווצר מהשימוש בבוצה. עוד מוצע לקבוע חובת דיווח מיידי במקרים של חריגה מהערכים הקבועים בתקנות כאשר מדובר בשימוש חקלאי, זאת על מנת לוודא כי לא ייעשה בפועל שימוש שעלול לסכן את הסביבה או בריאות הציבור.

 

לתקנה 5

מוצע לתקן את תקנות 5 ו-6 לתקנות הקיימות, שעניינן צירוף מסמכי לוואי וסימון אריזה של בוצה, כך שנוסחן יותאם להגדרות המוצעות, באופן שהמגבלות שנקבעו יחולו לגבי כל פינוי בידי מפעיל ולא רק לגבי פינוי לאתר פסולת. אין שינוי מהותי בתוכן התקנות.

 

לתקנה 6

מוצע להוסיף תקנה 6א לתקנות הקיימות, שעניינה ייצוב ופינוי בוצה. התקנה המוצעת מבהירה את החובה אשר קבועה בתקנות הקיימות – לבצע ייצוב בוצה טרם הפינוי מהמט"ש. עם זאת, מוצע להסמיך את הממונה להתיר פינוי בוצה שאינה מיוצבת במצבים חריגים, כגון תקלה, ולקבוע תנאים שימנעו זיהום ומפגעים.

 

לתקנה 7

מוצע לתקן את תקנה 7 לתקנות הקיימות שעניינה שימוש בבוצה. מרבית התיקונים הינם תיקוני נוסח שנועדו להבהיר את הוראות התקנות. התיקונים המהותיים העיקריים הינם כמפורט להלן:

1.  בתקנת משנה (1) מוצע לתקן את כותרת השוליים כך שיובהר כי היא עוסקת בשימוש חקלאי בבוצה.

2.  בתקנת משנה (א)(4) מוצע להחמיר את הערך המירבי של החנקן הכללי בבוצה מ- 50 ל- 25 קילוגרם לדונם. חנקן כללי עלול לגרום נזק לגידולים החקלאיים ולקרקע ועל כן נמצא כי נדרשת הגבלה נוספת, במיוחד בהתחשב באפשרות לתוספת חנקן בקרקע כתוצאה משימוש בקולחין. יחד עם החמרה זו מוצע לבטל את ההגבלה על שימוש בבוצה בקרקע המושקית בקולחין הקבועה כיום בתקנת משנה (א)(6). על פי הנתונים שבידי המשרד גם כיום אין חריגה מהערך החדש המוצע.

3.  בתקנת משנה (א)(5) – מוצע לתקן טעות בנוסח התקנות הקיימות, כך שיובהר כי כמויות המתכות הכבדות שנקבעו בתקנה זו הן כמויות מירביות בבוצה שנעשה בה שימוש בשטח של 1 דונם בשנה רצופה.

4.  מוצע להחליף את תקנת משנה (ב)(2) לתקנות הקיימות שעניינה בוצה סוג ב'. כאמור בדברי ההסבר לתקנה 1, מכיוון שתוקפה של הוראת המעבר בעניין בוצה סוג ב' חלף, מוצע למחוק מהתקנות הקיימות את ההוראות הקשורות בה, לרבות האמור בתקנת משנה זאת. במקום ההוראה הקיימת, מוצע להסמיך את הממונה לתת הוראות למניעה של שימוש חקלאי בבוצה או לקביעת הגבלות אם הדבר נדרש למניעת זיהום מים או קרקע, וכן מפגעים או מטרדים. יובהר, כי לעניין תכולת מתכות כבדות בבוצה, התקנות הקיימות קובעות ערכים לגבי 7 סוגי מתכות, על בסיס הקבוע בדירקטיבה האירופית COUNCIL DIRECTIVE  86/278/EEC on the protection of the environment and in particular of the soil, when used in agriculture. יחד עם זאת, עשויות להימצא בבוצה מתכות מסוגים נוספים שעלולות להוות סיכון ולא קיים לגביהן ערך קבוע מראש. כמו כן, ייתכנו מצבים בהם הקרקע עצמה מכילה מזהמים בריכוזים גבוהים אשר טעונים התייחסות פרטנית.

5.  בתקנה משנה (ג) לתקנות הקיימות, מוצע לפרט את תהליך העירום, הפיזור וההצנעה של בוצה בקרקע במסגרת שימוש חקלאי. עיקר המפגעים בתהליך זה הינם בשלב העירום והפיזור של הבוצה טרם ההצנעה. מוצע לקבוע מרחק מינימלי של ערימות הבוצה מבתי מגורים, כבישים ראשיים ועורקי נחלים. כמו כן, מוצע לקבוע משך זמן מרבי לעירום הבוצה בשטח טרם הפיזור – שבוע בקיץ ו - 96 שעות בחורף. עוד מוצע להבהיר כי ההטמנה וההצנעה של הבוצה תהיה בתוך 48 שעות ממועד הפיזור.

 

לתקנה 8

מוצע להוסיף את תקנה 7א שתאפשר שימוש בבוצה בהשבה לאנרגיה ותיקבע את התנאים לכך. בבדיקה מקצועית שנערכה במשרד, והשוואה עם המקובל בעולם, ובעיקר בגרמניה, נמצא כי לא קיימים תנאים סטנדרטיים להשבת בוצה ממיתקנים מעין אלה, וכי התנאים נקבעים באופן פרטני על פי הטכנולוגיה המסוימת בכל מיתקן. 

יובהר, כי מיתקן להשבת הבוצה לאנרגיה הינו עסק טעון רישוי לפי חוק רישוי עסקים, בין לפי פרט 5.1ג לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013, ובין לפי פרט 2.4 (תחנת כח), ולא ניתן לבצע השבה במיתקן אלא אם הוא מחזיק ברישיון מתאים לכך. כמו כן, במיתקנים גדולים המבצעים טיפול תרמי בפסולת מוצקה שאינה מסוכנת בכמות העולה על 3 טון לשעה, או מייצרים אנרגיה בהספק העולה על 50 מגאוואט, נדרש היתר פליטה מכוח חוק אויר נקי.

מאחר שפריטי הרישוי אינם מבחינים במקרים בהם נעשה שימוש בבוצה בתהליך השריפה, אין מנוס מדרישה של אישור פרטני שיינתן על ידי הממונה כהגדרתו בחוק אויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן – חוק אויר נקי), לאור הסיכון לזיהום האוויר בתהליך השריפה.

לצורך הגברת השקיפות ומתן המידע למפעיל מתקן הטיפול, מוצע כי מפעיל מתקן ההשבה יידרש לתת למפעיל מתקן הטיפול אישור על התנאים לשימוש בבוצה שעליו לעמוד בהם. עוד מוצע להחליף את התוספת השלישית לתקנות הקיימות, שעניינה בשלטי אזהרה לבוצה סוג ב', בטופס מתאים לאישור מתקן ההשבה.

עוד מוצע להוסיף תקנה 7ב שתאפשר לממונה לתת אישור לביצוע ניסוי בבוצה לצורך איתור שימושים אפשריים נוספים. כיום נעשים מחקרים בעולם לצורך איתור שימושים אפשריים, אך לא קיימים שימושים מקובלים מעבר לאלה הקבועים בתקנות המוצעות.

 

לתקנה 9

מוצע לתקן את נוסח תקנה 8 לתקנות הקיימות כך שיובהר כי עניינה בשימוש בחקלאות ולא בשימושים אחרים.

 

לתקנות 10-11

מוצע לתקן את תקנות 9 ו- 10 לתקנות הקיימות לעניין בוצה סוג ב', מהטעמים שפורטו לעיל.

 

לתקנה 12

מוצע להתאים את נוסח תקנה 13 לתקנות הקיימות, אשר מפנות לתקנה 4(1) לתקנות הקיימות, כך שיפנו לתקנה 7(א)(1) בנוסחה המוצע, וכן להבהיר את ההפנייה לסילוק בוצה המכילה חומרים מסוכנים אשר מחייבת סילוק לאתר הפסולת הרעילה ברמת חובב, כך שיובהר כי תקנה זו אינה שוללת אפשרות סילוק בוצה ליעדים אחרים באישור מנהל לפי אותן תקנות.

 

לתקנה 13

מוצע לתקן את תקנה 15(ב) לתקנות הקיימות לעניין בוצה סוג ב', מהטעמים שפורטו לעיל.

 

לתקנה 14

מוצע לתקן את נוסח התוספת השנייה לתקנות הקיימות, כך שתתאים לנוסח התקנות המוצע. כאמור לעיל, מוצע לשנות את מונח ה"סילוק" בתקנות הקיימות, למונח ה"פינוי", קרי, הוצאת בוצה ממקום היווצרותה או ממקום הטיפול בה, להבדיל מסילוק הבוצה לאתר לסילוק פסולת.

 

לתקנה 15

מוצע לבטל את התוספת השלישית לתקנות הקיימות, שעניינה הסדרת שילוט במקרה של שימוש בבוצה סוג ב', מהטעמים שפורטו לעיל, ולהחליפה בטופס לפי תקנה 7א(3).