תקנות הרשות הארצית לכבאות והצלה (החזקה, בדיקה, תחזוקה ותרגול של סידורי בטיחות אש בבניין גבוה ובבניין רב קומות), התשע"ח–2018

 

 

 

 

 

 

תוספת ראשונה

 

               (תקנות 1, 2(א) ו-(ב)(1))

 

 

 

 

תוספת שנייה

(תקנות 1, 2(א) ו-(ב)(3))

 

 

 

 

 

 

 

 

תוספת שלישית

(תקנות 1, 2(א) ו-(ב)(4))

 

 

______________ התשע"ח                                                                                            _______________

                                                                                                                    ח"כ גלעד ארדן (______________2018)                                                                                                           השר לביטחון הפנים

(חמ 3-5485)

 

 

 

דברי הסבר

 

1. רקע:

 

א.  אחד מהסיכונים המשמעותיים בבניין גבוה ורב קומות, הוא סיכון האש. דליקות מטבען, מתפרצות ומתפשטות מהר, ועלולות לגרום לנזקים רבים, הן בנפש והן ברכוש. 

ב. בבניינים מרובי קומות גורמי סיכון רבים לדליקות, ובהם:

- ריכוז דיירים משמעותי במקום, ריכוז אחד המעלה את הסבירות לדליקה מחד וההופך את פינוי הבניין בעת דליקה למורכב יותר מאידך;

- מדרגות רבות המאריכות את זמן השהות של הנמלטים במבנה;

- פירים שדרכם יכול העשן הקטלני לנוע מקומה לקומה;

- צורך לחילוץ לכודים מגובה רב;

- קשיים בלחצי מים, ועוד.  

  ג. מטרת סידורי בטיחות האש בבניין, הנה להפחית את הסכנה לפרוץ דליקה, וכן לאפשר גילוי מוקדם והתרעה בעת קרות דליקה בבניין, לצמצם את התפשטות הדליקה, לתחום אותה, להביא לדילול העשן הרעיל, וכמובן לייעל את הטיפול בדליקה.

ד. כיום, דיני התכנון והבנייה ודינים נוספים, קובעים ומסדירים, את סידורי בטיחות האש הדרושים בבניין בהתאם לסוג הבניין ומאפייניו.  סידורי בטיחות אש אלו נקבעים לבניין בשלב תכנונו והם תנאי לבניית הבניין ואכלוסו.

ה.  בעת בניית בניין רב קומות, ולעיתים גם בניין גבוה, מחויבים כיום[7], בין השאר, סידורי בטיחות האש הכוללים מערכת גלאים לגילוי מוקדם של דליקה, מערכות כיבוי הפועלות אוטומטית בעת דליקה, פתחי שחרור עשן, מערכות שליטה בעשן, חדרי מדרגות מוגני אש, דלתות אש, ברזי כיבוי, ועוד.

  ו. מתוך ההסתמכות על הימצאותם של סידורי בטיחות האש האמורים בבניין מעת הקמתו, נקבעו בדין הקלות בטיחות שונות לאותם בניינים בהם נדרשו סידורי בטיחות האש האמורים- כגון הגדלת התפוסה בבניין, צמצום מספר חדרי המדרגות בבניין, מרחקי הליכה ארוכים יותר ליציאה מהבניין בעת דליקה. 

  ז. מהאמור עולה כי משנקבעו סידורי בטיחות אש לבניין, כתנאי לבנייתו ואכלוסו- נדרש להמשיך ולוודא תקינותם לצורך הבטחת בטיחות השוהים במקום.

 

2. הצורך בתחזוקה:

א.  סידורי בטיחות האש, חשופים מטבעם לבלאי, ולכן לצורך הבטחתם פעילותם התקינה בעת הצורך- נדרשת תחזוקתם הסדורה.

ב. בהיעדר תחזוקה, עלולים סידורי בטיחות אש והצלה בבניין, שלא למלא את ייעודם בשעת דליקה.

  ג. מצב של העדר אמצעי בטיחות אש תקינים בבניין, הנו מצב המהווה סיכון חמור לדיירים בבניין. בשים לב לסכנות שתוארו לעיל, בעת דליקה, עלול להיווצר בבניין מצב של הצטברות עשן וחום, באופן מוגבר; פירים אשר "מסיעים" את החום ומהווים מטען אש בעצמם, מאיצים ומגבירים את הדליקה; מחסור בברזי כיבוי, המעכב את יכולתם של דיירים לבצע פעולות כיבוי ראשוניות; חומרים בעירים בחדרי מדרגות שאינם מוגני אש עלולים יהיו לזרז את התפתחות הדליקה ולגרום להתפשטות וורטיקלית כמעין מנהרות רוח, בעוד מבקשים הדיירים לצאת מהבניין עלולים יהיו להיתקל בדרכי מילוט חסומות,  ועוד.

ד. ויודגש, מאחר וכמפורט לעיל, סידורי בטיחות האש  אשר נקבעו לבניין כתנאי לבנייתו, שוקללו בקביעת מכלול סידורי הבטיחות בבניין, ובהסתמך עליהן תוכנן הבניין כולו- העדרם של אמצעי בטיחות אש תקינים בבניין, עלולים לחשוף את דיירי הבניין הגבוה בעת אירוע דליקה לסיכון ממשי מוגבר (כגון יידרשו לזמן רב יותר ליציאה מהבניין).

 

3. מטרת התקנות:

בשים לב לאמור, ולאחר שעלה כי פעמים רבות לא מבוצעות פעולות התחזוקה הדרושות בעיקר בבנייני מגורים, וכי ככל הנראה אין די בדין הקיים לרבות  בין השאר תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי מגורים), התשל"ב-1972,  מבקשות התקנות המוצעות להסדיר את אופן תחזוקת סידורי בטיחות האש וההצלה אשר נקבעו לבניין רב קומות ולבניין גבוה שנקבעה לו חובה להתקין מערכת אוטומטית לכיבוי אש. 

 

יודגש כי התקנות אינן מבקשות לקבוע חובת התקנה של אמצעי או סידורי בטיחות אש חדשים בבניין, אלא רק את תחזוקת סידורי בטיחות האש שנקבעו לבניין לפי כל דין.

 

4. להשלמת התמונה  נציין כי הצורך בתחזוקת סידורי בטיחות האש בבניינים נבחן, בין השאר גם על ידי וועדת זילר ועל ידי מבקר המדינה:

 

א.  בהמלצות ועדת החקירה ממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור, בראשות כבוד השופט זילר, משנת 2003 (במסמך זה- וועדת זילר), וועדה אשר מונתה עקב אסון ורסאי (2001) נכתב:

 

 

  ב. בדו"ח וועדת זילר צוין, בין השאר, כי מערכות גלאי האש/מערכות הכיבוי נתונות לבלאי גבוה, וכי קיים סיכון גבוה באי שמירה על דרכי המילוט במבנים:

 "... היותם של מבנים מוצרים "ארוכי חיים" מביאה לכך שיש ובמהלך חייהם מתרחשים בהם שינויים שונים,  בחלקם שינויים בלתי מכוונים כבלאי של המבנה ומערכותיו, ובחלקם שינויים מכוונים, כשינויים ותוספות שהוכנסו במבנה ובמערכותיו או בשימוש ובהעמסה של המבנה. אלה גם אלה, אם לא טופלו ולא נעשו בפיקוח מקצועי, עלולים להביא את המבנה למצב מסוכן. סיכונים אלה יכולים להחמיר ולהוסיף על סיכונים שהיו במבנה מלכתחילה עקב בנייתו בצורה לא תקינה......... אחד מהסיכונים המרכזיים במבנים קיימים שעליהם התריעו הדוברים בפנינו הוא סיכון הדליקות.

אלמנטים מרכזיים החיוניים לשמירה על בטיחות האש במבנה, כגון מערכת גלאי העשן או מערכות כיבוי האש, נתונים לבלאי גבוה, שבהיעדר תחזוקה ובדיקות נאותות, יצאו מכלל שימוש בתוך זמן קצר. סיכון גבוה נוסף כרוך באי-שמירה על דרכי מילוט ופתחי מילוט. פעמים רבות, עקב היעדר מודעות או עקב חוסר אכפתיות של המשתמשים, נחסמים מעברים ופתחים אלה מסיבות שונות ומשונות. סגירתן של יציאות הינה אולי התופעה הרווחת ביותר בימינו אלה..."  (שם, פרק 12 לדו"ח. ההדגשה אינה במקור).

 

  ג. בהמשך, בשנת 2012, נבחן הנושא על ידי מבקר המדינה, דו"ח 63ג' בפרק  "נציבות כבאות והצלה ורשויות הכבאות- מניעת דלקות בבניינים רבי קומות, בבתי עסק ובמוסדות". בסיכום דו"ח מבקר המדינה  נכתב, כי המלצותיו נועדו, בין היתר, לשמש את הרשות כבסיס לגיבוש התפיסה העתידית בנושא מניעת דליקות. בהתייחס לסידורי בטיחות אש במבנה למניעת דליקות,  נכתב בדו"ח:   "...מלבד כיבוי דלקות נדרשות רשויות הכבאות גם להבטיח כי יתקיימו סידורי כבאות למניעתן. סידורי הכבאות מהווים את מערכת המניעה הפעילה לאירועי שריפה במבנה וכוללים מערכות כיבוי אש אקטיביות ומערכות אוטומטיות לשחרור חום ועשן. רק פעולתן התקינה והאינטגרטיבית יכולה למנוע  פגיעה קשה מאד בנפש ורכוש בעת אירוע שריפה... יישומם של ההוראות והנהלים בנושא מניעת דלקות ובטיחות אש יכול למנוע שרפות עוד לפני פריצתן, ולעצור את התפשטותן..." (שם, עמ' 568).

 

בהתייחס לבניינים גבוהים נכתב בדו"ח, בין השאר, כי מאפייניהם המיוחדים מחייבים התקנת תקנות מחמירות יותר, ועריכת תחזוקה קפדנית שוטפת:    "... לבניינים גבוהים יש מאפייני סיכון אש ייחודיים רבים. למשל: סבירות גבוהה להימצאות דיירים שפינוים דורש זמן ממושך יותר כגון ילדים, זקנים, חולים ונכים; מדרגות רבות המאריכות את זמן השהות של הנמלטים בחדר המדרגות; חילוץ לכודים בקומות העליונות בבניינים רבי קומות בעזרת סולמות אינו אפשרי; כיבוי האש בבניינים גבוהים מורכב יותר; קיומם של פירים שדרכם יכול העשן לנוע מקומה לקומה; סיכויים רבים יותר לפריצת דלקה בשל ריבוי הדיירים בבניין.... מאפיינים ייחודיים אלו מחייבים התקנת תקנות מחמירות יותר, שימוש באמצעי בטיחות אש מיוחדים, התקנת אמצעי בקרה על התפשטות העשן, שימוש במערכות מתקדמות לגילוי ולכיבוי אש, תחזוקה קפדנית שוטפת, פיקוח מתמיד, הסברה ותרגולי פינוי. התרשלות במילוי דרישות אלה בבניין גבוה עלולה להיות הרת אסון...." (שם, בעמוד 569).  "... ממסמכי הנציבות עולה, כי בביקורות שערכו רשויות הכבאות נמצאו בנייני מגורים רבים שמערכות בטיחות האש שלהן אינן מתוחזקות, וחלקן אף אינן מתפקדות, והדבר עלול לסכן באופן ממשי את השוהים בבניין בעת שרפה. על אף הצורך החיוני בתחזוקה של מערכות מצילות חיים כדוגמת מערכות לגילוי ולכיבוי אש, טרם הוסדר הנושא.. " (שם, עמ' 570)   "...היעדר תחזוקה שוטפת במערכות בטיחות אש בבניינים רבי קומות עלולה לסכן את השוהים בהם.." (שם, עמוד 588).

 

5. התקנות שבנדון גובשו בשים לב לצרכים המבצעיים כפי שתוארו לעיל, ומטרתן כאמור לעיל,  לקבוע באופן מפורש ומפורט את חובת תחזוקת סידורי בטיחות האש בבניין רב קומות. 

 

6.  עיקרי התקנות:

 

  א.  לתקנה 1 סעיף ההגדרות-

 

בכלל ההגדרות, מובהר כי התקנות חלות על "בניין רב קומות"- היינו בניין אשר בהתאם לדיני התכנון והבנייה הוא בניין שגובהו 29 מטר ומעלה, וכן על "בניין גבוה"- היינו בניין שגובהו 13 עד 29 מטר וזאת רק אם נקבעה חובה לפי דין להתקין בבניין גבוה זה מערכת כיבוי אש אוטומטית.

 

כמו כן, מוצע לקבוע כי ביחס לתקנות אלה, חובות ה"אחראי", כמשמעותו בסעיף 40 לחוק הרשו הארצית לכבאות והצלה, לא יחולו על נציגות בית משותף המיועד והמשמש למגורים בלבד, הפועלת ללא שכר.

 

  ב. לתקנות 2,3,4 –

מוצע לקבוע כי משנקבעו סידורי בטיחות אש והצלה לבניין, תובהר ותעוגן אחריות הבעלים/מחזיק,  לוודא כי אלו יימצאו בכל עת בנכס, במצב תקין, שמיש, נגיש או פנוי לפי העניין, באופן התואם את תפקידם ויעודם, כמפורט בתקנות המוצעות. 

מובהר כי דרישות התחזוקה המנויות בפירוט בתקנות הנן בבחינת דרישות מינימום.

בכלל פירוט דרישות המינימום, מוצע לקבוע בתקנות כי באחריות האחראי לנכס שהוא בניין רב קומות, בין השאר ולכל הפחות:

 

1. לבצע, אחת לחודש לפחות, בדיקה חיצונית חזותית של סידורי בטיחות האש וההצלה בנכס. יודגש כי בדיקה זו יכולה להיות מבוצעת באופן עצמאי על ידי האחראי;

2. לבצע אחת לחצי שנה הפעלת נסיון של תאורת החירום ומערכת הכריזה בחירום;

3. לבצע, אחת לשנה לפחות, את הבדיקות והטיפולים הדרושים לאחזקת אמצעי הכיבוי המנויים בתוספת השנייה; וכן את בדיקות התחזוקה המנויות בתוספת השלישית בתדירות המנויה בה;

 

במקביל, מובהר בתקנות כי ככל שנקבעה בהוראות התקן או היצרן חובה בתדירות גבוה יותר, היא תגבר.

 

לנכס שהוא בניין גבוה שאינו רב קומות, ואשר התקנות חלות בעניינו, מוצע לחייב כרף מינימום דרישות תחזוקה כמפורט בתוספת השנייה והשלישית בלבד – קרי תחזוקת מערכת כיבוי אש אוטומטית לרבות המשאבות אחת לשנה, וכן אחת לשנתיים תחזוקת מערכת השליטה בעשם וגנרטור החירום.

 

כמו כן, מוצע לקבוע כי בנכס שגובהו מעל 42 מטר, יש לבצע אחת לשנה לפחות תרגול פינוי, בדרך שתקבע רשות הכבאות וההצלה ושתפורסם באתר האינטרנט של הרשות.

 

בנוסף, מוצע לקבוע במפורש בתקנות כי משאותרו ליקויים בסידורי בטיחות האש, חלה על האחראי חובה לוודא את תיקונם ללא דיחוי, ולכל היותר תוך 14 ימי עבודה.

 

ג. לתקנה 5- לצורך תיעוד ושמירת המידע, מוצע לקבוע את חובת האחראי לוודא הכנת תיק בטיחות אש לנכס, לניהולו והחזקתו- בין בעצמו ובין באמצעות אחר. מוצע להבהיר בתקנות מה יש לכלול בתיק הבטיחות,  ובכלל האמור תכנית הנכס, ורישום של הבדיקות, התחזוקה והפעולות שבוצעו.

 

  ד. לתקנה 6- לאור חשיבות סידורי הבטיחות בנכס וחיוניות הכררתם לצורך הצלת חיים, מוצע לקבוע כי טרם אכלוס ראשוני של דירת מגורים בנכס חדש, ימסור המוכר, או מי מטעמו, לקונה, מידע בכתב על מיקום דרכי מילוט מהנכס ופרטי סידורי בטיחות האש בנכס, כמו גם אופן הפעלתם, וחובת ואופן תחזוקתם. אופן מסירת המידע ייקבע על ידי רשות הכבאות וההצלה ויפורסם באתר האינטרנט של הרשות.

 

  ה.  לתקנה 7- מבוקש להבהיר ולחדד כי אין בתקנות כדי לפגוע בהוראות דין אחרות, לרבות דיני רישוי עסקים, תקנות שירותי הכבאות ועוד. היינו, ככל שקיימת ביחס לנכס חובת תחזוקה רחבה יותר של סידורי בטיחות האש היא תישאר בעינה.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

חלק א – הגדרת תכלית והצורך בהתערבות

  א. רקע

דליקה בבניין היא דבר מסוכן, העלול  לגרום לפגיעה בחיי אדם ורכוש.

דליקה בבנין רב קומות[8], ככלל, בניין בן 9 קומות ומעלה, היא דבר מסוכן מאוד.

בניינים רבי קומות מאופיינים בסיכוני אש מוגברים וגורמי סיכון רבים, בהם:

§ מספר גדול של מאכלסים ושוהים – דבר המעלה את הסבירות לפרוץ דליקה – מחד; והופך בעת דליקה, את פינוי הבניין משוהים, בדגש על אוכלוסיה הטרוגנית,  למורכב יותר – מאידך;

§ המדרגות הרבות והמרחק עד פתח היציאה מאריכים את זמן השהות של הנמלטים במבנה, וכתוצאה מכך מגדיל את הסיכון והחשיפה לפגיעה;

§ פירים וחללים רבים יותר דרכם יכולים העשן והאש לנוע ולהתפשט מקומה לקומה;

§ צורך לחלץ לכודים מגובה רב;

§ לאור גובה בניינים אלו, חילוץ הלכודים נעשה כמעט כולו מתוך הבניין, ולא מחוץ לו;

§ קשיים ואתגרים באספקת מים בכמות ובלחץ מספק לצורך כיבוי הדליקה בקומות גבוהות, ועוד.

מטרת סידורי בטיחות האש, המחויבים כיום בדין כתנאי להקמת בניין רב קומות, הנה להפחית את הסכנה לפרוץ דליקה, לאפשר גילוי מוקדם והתרעה בפרוץ דליקה, לצמצם את התפשטות הדליקה, לתחום אותה, להביא לדילול העשן הרעיל, לאפשר מילוט,  וכמובן לייעל את הטיפול בדליקה.

 

ללא סידורי בטיחות אש תקינים, עלול בניין רב קומות להוות מלכודת אש ומוות וקיים חשש מיידי לחיי אדם השוהים בנכס ובסביבתו

 

הדין הקיים - חובת התקנת סידורי בטיחות אש בניין רב קומות כתנאי לבנייתו

חובת התקנת סידורי בטיחות אש בבניין, קבועה בדיני התכנון והבנייה וכן בדינים נוספים.

סוגי סידורי בטיחות האש הנדרשים בכל בניין כבר בשלב תכנונו[9], נגזרים מסוג ומאפייני הבניין, וקיומם מהווה תנאי לבניית הבניין ואכלוסו.

סידורי בטיחות אש אלה כוללים, בין השאר ובהתאם לסוג הבניין, מערכת גלאים לגילוי מוקדם והתרעה בהתרחש דליקה, מערכות כיבוי אוטומטיות (ספרינקלרים/מתזים), פתחי שחרור עשן, מערכת שליטה בעשן, חדרי מדרגות מוגני אש, דלתות אש, ברזי כיבוי ועוד.

יודגש, כי על-פי דין, הימצאותם של סידורי בטיחות האש בבניין רב קומות מאפשרת מתן "הקלות" בדרישות בטיחות אחרות, בהן: הגדלת השטח הבנוי, הגדלת תפוסת הבניין, צמצום מספר חדרי המדרגות, הארכת מרחקי הליכה ליציאה מהבניין בעת דליקה, ועוד; וכי משמעות הקלות אלה הם הגדלת השטח הבנוי.

 

סידורי בטיחות האש בבניין נקבעים ככלל כבר בשלב תכנון הבניין, וקיומם מהווה תנאי לבניית הבניין ואכלוסו

 

הצורך בתחזוקת סידורי בטיחות האש שנקבעו לבניין

סידורי בטיחות האש הנדרשים כאמור לשמירה על חיי אדם ורכוש בבניין רב קומות, חשופים מטבעם לבלאי.

משכך לצורך הבטחת פעילותם התקינה ורציפות תפקודם בעת הצורך – נדרשת תחזוקתם הסדורה.

בהעדר תחזוקה, עלולים סידורי בטיחות האש שלא למלא את ייעודם בשעת דליקה.

בשים לב למצב שתואר לעיל, לפיו נבנה הבניין מראש כבניין רב קומות, בהסתמך על הימצאות סידורי בטיחות האש הדרושים בו - בהיעדר אמצעי בטיחות אש תקינים בבניין רב קומות, בעת דליקה, תיווצר אף סכנה מוגברת לשוהים בבניין.

העדר תחזוקת סידורי בטיחות האש בבניין עלול להביא את המבנה ולחשוף את שוהיו למצב מסוכן, ובבניין רב קומות אף לחשפם לסכנה מוגברת באופן משמעותי

 

 

 

דליקה בבניין דה וינצ'י בלוס אנג'לס 2014, צילום: NBC NEWS

 

 

  ב. זיהוי הבעיה וסיבותיה

 

המציאות מראה כי בבניינים רבי קומות רבים בישראל, לא מבוצעת תחזוקה סדורה של סידורי בטיחות האש.

אף שהיה מצופה כי נוכח הסיכון הגבוה הטמון באי תחזוקת סידורי בטיחות האש בבניין רב קומות, תבוצע משימה זו באופן שוטף, אין זה המצב הנוהג בפועל.

ההזנחה של הרכוש המשותף בבניינים רבי-דירות, ובכלל האמור אי ביצוע תחזוקת סידורי בטיחות האש בבניין, היא עובדה ידועה, היוצרת כמפורט לעיל, סיכון משמעותי לשוהים במקום.

הזנחה זו, העומדת לכאורה בניגוד ברור לעניין המובהק של בעלי ומחזיקי היחידות באותם בניינים, היא תולדה של מספר כשלי שוק.

במחקר שביצעה פרופ' רחל אלתרמן מהטכניון[10], ביוזמת מינהל התכנון במשרד הפנים (להלן - מחקר הטכניון) מופו מספר כשלי שוק המובילים למצב זה:

§ בעיית "הנוסע החופשי" – ככל שמספר הדירות או היחידות בבניין גדול יותר – ובהתאמה לכך מספר הבעלים והמחזיקים גדול יותר, כך נחלש הגורם החברתי כמנגנון המסייע בניהול, תיאום ואכיפה. ככל שיש יותר צדדים מעורבים כך קשה יותר להגיע להסכמות ולפתור מחלוקות. המנגנון החברתי של "לא נעים" (שלא לשלם עבור התחזוקה) פועל פחות טוב, והמנגנון החזק של "לא להיות פראייר" (ולא לשלם עבור התחזוקה לפני שאחרים משלמים) פועל טוב יותר.

§ בעיית השילוב בין נכסים בבעלות לנכסים בהשכרה – ככל שהמחזיק בנכס הוא גם בעליו כך נטייתו להשקיע בתחזוקת הנכס תגדל. לחילופין באם המחזיק בנכס אינו בעליו, כך תקטן נטייתו או נטיית הבעלים להשקיע בתחזוקת הנכס.

§ תחלופה חברתית-דמוגרפית רבה יותר – ככל שהבניין גבוה יותר, כך התחלופה בבעלים ובמחזיקים גדולה יותר. התחלופה הגדולה תורמת ומעצימה את כשלי השוק לעיל: אדם שרק קנה דירה לא ירצה לשלם על נזקים שהצטברו מהעבר וסיכוי גדול יותר שלא יחוש מחויבות חברתית כלפי הדיירים הקיימים שאותם הוא אינו מכיר לעשות כן; ומהצד השני - מוכר הדירה לא ירצה לשלם על השקעות עתידיות מהן לא יהנה. בנוסף, בכל מערך מגורים, כאשר חלה, או צפויה לחול התדרדרות ברמת המבנה או ברמה הנתפשת של השכונה, והללו לא צפויים להשתנות במהרה, מתרחשת תופעה של "בריחת החזקים" וירידת מחירי הדירות. כאשר מדובר בבניינים מרובי דירות או יחידות, תחלופה מואצת של דיירים תחול במספרים גדולים יותר. זו צפויה להשפיע במשך זמן קצר יותר מאשר תהליך תחלופה רגיל.

§ בעיית "טרגדיית ההמונים הבין דורית" – האחראים על הנכס צורכים שירותי "בית תקין" ויוצרים נטל תחזוקה שיבוא לביטוי ב"דור הבא" - הבעלים או המחזיקים הבאים. במצב הקיים אין מנגנון שיגרום להפנמה או אפילו ליידוע בדבר העלויות הצפויות לצורך תחזוקה.

§ השפעות חיצוניות שליליות (externalities) – מפאת הריכוז הפיסי הסביבתי והאנושי, השפעתם של בניינים גבוהים על הסביבה כאשר מצבם ידרדר גבוהה יותר לעומת מבנים נמוכים יותר. כמו-כן, מפאת העלויות הרבות והגבוהות, הצורה הפיסית ומורכבות המערכות ההנדסיות, קיים סיכוי קטן יותר שהאחראים על נכס מסוג בניין גבוה יצליחו לשקמו ללא צורך בהתערבות או מימון ציבורי.

 

מהאמור עולה, כי לאור כשלי השוק, ככל שהבניין גבוה יותר כך קיים סיכוי גדול שרמת התקינות והתחזוקה של סידורי בטיחות האש שבו תקטן; וכשלי השוק המתוארים לעיל יהיו בעלי השפעות שליליות חמורות במיוחד.

נוכח כשל השוק, והסיכון הכרוך באי ביצוע פעולות התחזוקה, קיימת הצדקה ממשית להתערבות הרגולטור.

 

 

 

זו אף אחת ממסקנות מחקר הטכניון:

שם, בעמ' 32

בעניינו, נוכח הכשל המתואר והעדר תחזוקה הולמת של סידורי בטיחות האש, נדרש לקבוע באופן ברור ומפורט בדין את חובת תחזוקת סידורי בטיחות האש בבנינים רבי קומות[11].  

התערבות זו דרושה בעיקר כדי לצמצם את הסיכון לפגיעה בנפש וברכוש. במקביל, ההתערבות נדרשת גם כדי למנוע מצב בו קניין פרטי הופך לנטל ציבורי. זאת באמצעות חיוב האחראים על הנכס לוודא כי סידורי בטיחות האש וההצלה שנקבעו ממילא בשלב תכנון ורישוי הבניה יימצאו תקינים בכל עת – טרם שיהפכו לבעיית הכלל.

בפועל סידורי בטיחות האש בבניינים רבי קומות אינם מתוחזקים באופן סדור. נוכח הסיכון הרב ובכדי שקניין פרטי לא יהפוך לנטל ציבורי, יש להסדיר באופן ברור ומפורט את חובת התחזוקה, היקפה והאחראים לביצועה

היקף הסיכון והצפי להתגברותו

בהתאם לנתוני המרכז למיפוי ישראל (מפ"י) בשנת 2009 היו קיימים בשטח מדינת ישראל כ-98,000 מבנים שגובהם מעל 13 מ' ועד 29 מ', 5,387 מבנים שגובהם מעל 29 מ' ועד 42 מ' וכ-2,208 מבנים שגובהם מעל 42 מ'.

במהלך שנת 2016 טיפלה הרשות הארצית לכבאות והצלה ב-4,026 דליקות במבנים. מתוכם כ-250(!) דליקות בבניינים המוגדרים כרבי-קומות.

סיכון זה הולך וגדל עם הגידול המשמעותי במספר הבניינים רבי הקומות בישראל.

מגמת הגידול המשמעותי בבניית רבי קומות בישראל מנותחת במחקר הטכניון, ועולה באופן ברור גם מניתוח נתוני הלמ"ס:

* עיבודי הרשות הארצית לכבאות והצלה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה

 

* עיבודי הרשות הארצית לכבאות והצלה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה

 

מבחינה כמותית, בהתאם לנתוני הלמ"ס בין השנים 2000-2014 החלה בנייתם של 3,389 בניינים רבי קומות למגורים, המכילים 137,978 דירות. בניה זו מהווה 25% משטח הבניינים ומספר הדירות למגורים הכולל שבנייתם החלה במדינת ישראל במהלך תקופה זו:

 

לוח   1- בניינים למגורים 2000-2014 - התחלת בנייה*

* עיבודי הרשות הארצית לכבאות והצלה על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה

 

 

הגידול בבנייה לגובה בישראל, מגביר ומחריף את הסיכון לדליקות ונזקים כתוצאה מהיעדר התחזוקה של סידורי בטיחות האש

 

 

 

 

ג.  סקירה בינלאומית

מחקר של ה-[12]NFPA, שנערך בשנת 2016, מציג נתונים באשר לכמות והיקף הדליקות בבניינים רבי קומות[13] בארה"ב, והסכנה הנשקפת מדליקות אלו. גם מחקר ה מצביע על סיכון משמעותי בבניינם רבי קומות.

במהלך השנים 2009-2013 הגיבו כוחות הכיבוי בארה"ב לכ-14,500 דיווחים על דליקות בבניינים גבוהים בממוצע לשנה. בממוצע, דליקות אלה גבו מדי שנה את חייהם של כ-40 בני אדם, גרמו ל-520 פצועים ונזק ישיר לרכוש של כ-154 מיליון דולר.

כ-73% מהדליקות התרחשו בבניינים גבוהים המשמשים למגורים, משרדים, מלונות, מעונות ולטיפול בחולים (חמישה סוגי בניינים).

כ-41% מהדליקות האמורות, התרחשו בבתי מגורים ו-35% מהדליקות שהתרחשו בבנייני משרדים פרצו בקומה השביעית ומעלה.

נתוני ה-NFPA מוסיפים גם ניתוח נזקים לגוף ולרכוש כתוצאה מהדליקות האמורות. בהתאם לנתוני המחקר, בממוצע, בכל 1,000 דליקות: נהרגו כ-3.6 בני אדם, ונפצעו כ-37.9 בני אדם. בממוצע כל דליקה גרמה לנזק ישיר לרכוש של 13,300$.

ניתוח נזקים נוסף, שנעשה במחקר האמור, בהתייחס לחמשת סוגי הבניינים הגבוהים בהם התרחשו מרבית הדליקות, הצביע גם הוא על נזקים משמעותיים לנפש ולרכוש, כדלקמן:

מהנתונים עולה, בין השאר, כי בממוצע, כמות נפגעי הגוף, הרוגים ופצועים, בדליקות בבניים גבוהים, גבוהה יותר, לאין שיעור, ברבי קומות המשמשים למגורים.

בנוסף לאמור, נתוני המחקר בארה"ב מצביעים על יעילותם המשמעותית של סידורי בטיחות האש בבניינים רבי קומות, להפחתת הסיכון לנפש ולרכוש.

לאחר שהמחקר מנתח את היקף המצאות סידורי בטיחות אש בבנינים הגבוהים לפי סוגיהם, היקף הדלקות ונזקיהן- מסקנתו היא שמערכות בטיחות אש אוטומטיות ושימוש בחומרי בניה עמידי אש נפוצים יותר בבניינים גבוהים – וכתוצאה מכך הם בטוחים יותר באש באירוע של דליקה.

בשים לב לאמור, מסקנת מחקר ה-NFPA היא שסידורי בטיחות האש בבניינים גבוהים הם דבר חיוני ובעל השפעה משמעותית על כמות הדליקות ועל חומרתן. 

 

שם, בעמ' 7

יצויין כי מחקר זה מתווסף למחקרים נוספים שונים שנערכו בארה"ב  על ידי ה-NFPA, המצביעים על יעילות גבוהה מוכחת של סידורי בטיחות האש במבנים.

כך למשל נמצא כי מערכות מתזים פעלו באופן אפקטיבי בכ-93% מהדליקות במבנים בהם הותקנה מערכת כאמור. שיעור התמותה לדליקה היה נמוך לאין שיעור והנזק הממוצע היה נמוך בכ- 34-68% בהשוואה למבנים בהם לא הותקנה מערכת מתזים.[14]

*עיבודי הרשות הארצית לכבאות והצלה על נתוני ה-NFPA

 

לסיכום - הנתונים מארה"ב מצביעים על:

§  היקף משמעותי של דליקות והסתברות משמעותית לדליקות בבנינים רבי קומות

§  פוטנציאל סכנה ונזק רב מדליקות בבניינים רבי קומות

§  חיוניות המצאות סידורי בטיחות אש תקינים בבניינים רבי קומות

 

  ד. תכליות ויעדים

מטרת התקנות היא להבהיר את אחריות הבעלים והמחזיק של נכס בבניין רב קומות, לוודא את תחזוקת סידורי בטיחות האש בבניינו, לצורך הפחתת הסיכון לפגיעה בנפש ורכוש כתוצאה מדליקות בבניינים רבי קומות; כמו גם מניעת מצב בו קניין פרטי הופך לנטל ציבורי.

 

 

 

דליקה בבניין רב קומות באיחוד האמירויות הערביות, 2015, AP

 

 

 

 

 

 

חלק ב – ניסוח חלופות

תיאור החלופות

  א.  חלופה 0 – המשך מצב קיים - העדר תחזוקה בפועל.

  ב. חלופה 1 – קביעת חובה חוקית מורחבת לתחזוקת כלל סידורי בטיחות אש בבניינים רבי קומות.

ג. חלופה 2– קביעת חובה חוקית מפורטת וממוקדת לתחזוקת סידורי בטיחות אש מהותיים ומצילי חיים בבניינים רבי קומות.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דליקה בבניין רב קומות ז'בוטינסקי בפתח-תקווה בתאריך 09/03/2006, צילום: רועי קסטרו

 

 

 

 

 

חלק ג– ניתוח חלופות

חלופה מספר 0 - המשך המצב הקיים

 

 

 

 

חלופה מספר 1 – קביעת חובה חוקית מורחבת לתחזוקת כלל סידורי בטיחות אש בבניינים רבי קומות

 

 

      

 

 

החלופה המוצעת, מציעה הסדר מיטבי לגבי תדירות והיקף התחזוקה, כמו-גם זהות הגורם המבצע.

 

 

 

 

 

חלופה מספר 2 – קביעת חובה חוקית מפורטת וממוקדת לתחזוקת סידורי בטיחות אש מהותיים ומצילי חיים בבניינים רבי קומות

 

 

      

 

 

החלופה המוצעת, מציעה הסדר מאוזן ושקול, במסגרתה תקבע חובת תחזוקה של סידורי בטיחות אש חיונים בתדירות מדורגת, תוך מתן אפשרות לביצוע עצמי של חלק משמעותי מהדרישות

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

חלק ד– השוואה בין חלופות ובחירה

א.  סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והשוואה ביניהן:

ב.  החלופה הנבחרת:

 

 

הרגולציה המוצעת, אינה בוחרת בכלי ה"מיטבי" האפשרי, אלא מציעה הסדר מאוזן ושקול. בכלל האמור, הרגולציה מבחינה בין אופי הפעילות וקהלי היעד לפי גובה הבניין (תחולה על בניינים רבי קומות בלבד); כמו כן, הרגולציה מתמקדת בסידורי בטיחות אש חיוניים; הרגולציה מאפשרת ומעודדת ביצוע עצמי, שאינו כרוך בעלות נוספת

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דליקה בבניין רב קומות, גרוזני-רוסיה 2013, Pravda Report

 

חלק ה – שיח עם בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור

א.  תיאור תהליך השיח

בתוך הממשלה בוצע שיח למול משרד המשפטים, ומול משרד הבינוי והשיכון.

מול גופים מחוץ לממשלה, נבחנו פניות דיירים שונות שהתקבלו ברשות הכבאות, נערכו שיחות ופגישה עם האגודה לתרבות הדיור. נוסח התקנות המוצע פורסם להערות הציבור באתר האינטרנט של רשות הכבאות.

ב.  תוצרי השיח

חודד הצורך ברגולציה. הוחלט בין היתר, על אי הטלת אחריות על וועד בית הפועל בהתנדבות, לאור הקשיים הכרוכים בפעילותו כיום, ולמניעת כשל שוק אחר.

לצורך הוזלת עלויות והפחתת הנטל הרגולטורי, הוחלט להרחיב ככל הניתן את הבדיקות העצמיות.

 

דליקה בבניין Telstar לונדון, 2003. https://goo.gl/images/6jeBsj

 

חלק ו – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדוח

א.  מתודולוגיה ועומק RIA

בוצע תהליך RIA. לאור הנסיון המקצועי המצטבר בדליקות ברבי קומות, כמו גם המחקר בארץ ובארה"ב, והעובדה כי חובת התחזוקה צומצה למינימום המקצועי ההכרחי, לא נמצא כי נדרשת העמקה נוספת.

להלן פירוט עיקרי השיקולים והנסיבות העומדים בבסיס החלטה זו:

§ בהינתן חובה בדין של התקנת סידורי בטיחות אש כתנאי לבניית בניין רב קומות, הצורך בתחזוקת סידורי בטיחות אש שנקבעו לבניינים, הוא טבעי, בסיסי וברור.

§ צורך זה בא לידי ביטוי, בין השאר, בהמלצות ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור בראשות כב' השופט זילר, אשר מונתה עקב ולאחר "אסון ורסאי" ופורסמו בשנת 2003, וכן בדו"ח מבקר המדינה לשנת 2011.

§ מאפייני הבעיה – המדובר בבעיה בטווח הקרוב העשויה לפגוע בחיי אדם ובהיקף אוכלוסיה משמעותי. הקושי אינו סטאטי אלא  הולך ומתעצם לאור היקפי הגידול בבנייה גבוהה, לכן קיימת מידת דחיפות גדולה לקידום הרגולציה.

§ אין מדובר ברגולציה מורכבת ותקדימית וקיים ניסיון קודם רלוונטי – קיימות בדין חובות תחזוקה של סידורי בטיחות מצילי חיים או מערכות מרכזיות בבניינים, לרבות חובת תחזוקת מעלית, גז, חשמל.

§ ניהול סיכונים – לאורך תהליך העבודה המקצועי נעשה שימוש בכלי של ניהול הסיכונים, הן לצורך מיפוי והערכת הבעיות וחשיבותן, והן ככלי מסייע במציאת מידת ההתערבות הרגולטורית ההולמת את רמת הסיכון. לאחר ניהול סיכונים הוחלט, בשלב זה, לצמצם את קבוצת האוכלוסיה המושפעת – מבניינים גבוהים (5 קומות ומעלה), לבניינים רבי קומות (9 קומות ומעלה) בלבד, וכן לחייב בתחזוקה מינימאלית של מערכות קריטיות "מצילות חיים" בלבד, להבדיל מתחזוקה מיטבית של כל סידורי בטיחות האש שנדרש להתקין בבניין בשלב הבנייה.

ב. מקורות וחומרים

מקורות בעברית

חקיקה:

§ חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965

§ תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970

§ תקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), התשע"ו-2016

§ תקנות שירותי הכבאות (אמצעי כיבוי במוזאונים), התשמ"ז–1986‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבנין מסחרי), התשל"ב–1971‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי חולים), התשל"ב–1972‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי מגורים), התשל"ב–1972‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי ספר), התשל"ב–1972‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי עינוג), התש"ל–1969‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי תפילה), התשל"ב–1972‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי בבתי מלון), התשל"ב–1972‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במחסנים), התשל"ב–1972‏

§ תקנות שירותי הכבאות (ציוד כיבוי במפעלי תעשיה או מלאכה), התשל"ב–1972‏

ספרות:

§ ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור דו"ח הועדה (2003)

http://elyon1.court.gov.il/heb/veadot/versay_full/a.htm

§ מבקר המדינה דו"ח על הביקורת בשלטון המקומי, באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה, מניעת דלקות וכיבוי אש 87 (2003)

http://old.mevaker.gov.il/serve/contentTree.asp?bookid=380&id=161&contentid=&parentcid=undefined&sw=1920&hw=1010

§ מבקר המדינה דו"ח שנתי 63ג – לשנת 2012 ולחשבונות שנת הכספים 2011, מניעת דלקות בבניינים רבי קומות, בבתי עסק ובמוסדות 567 (2013)

http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_114/528391d7-3e78-4f3f-8fa8-4c9ef405c219/7942.docx

§ משרד הבינוי והשיכון ענף הבנייה בישראל – ניתוח כלכלי – 2014

http://www.moch.gov.il/SiteCollectionDocuments/meyda_statisti/chovrot/anaf_habeniyya_beisrael_sikkum_2014.pdf

§ הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הבינוי בישראל – 2008 (2009)

http://www.cbs.gov.il/publications09/build2008/pdf/h_print.pdf

§ הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הבינוי בישראל – 2014 (2015)

http://www.cbs.gov.il/publications15/build2014_1620/pdf/h_print.pdf

§ רחל אלתרמן וטל צפריר היבטים מישפטיים של בנייה גבוהה: הצורך בשינוי מדיניות (2004)

http://alterman.web3.technion.ac.il/files/publications/2004highrise.pdf

§ רחל אלתרמן מיגדלים כושלים – בעיית התחזוקה ארוכת הטווח במיגדלי מגורים (2009)

http://alterman2.technion.ac.il/files/Hebrew_downloads/Failed-towers.pdf

מקורות לועזיים[17]

§  National Fire Protection Association High-Rise Building Fires (2016)

http://www.nfpa.org/news-and-research/fire-statistics-and-reports/fire-statistics/fires-by-property-type/high-rise-building-fires

§  National Fire Protection Association Structure Fires in Stores and Other Mercantile Properties (2015)

http://www.nfpa.org/~/media/files/news-and-research/fire-statistics/occupancies/osstores.pdf?la=en

§  National Fire Protection Association Sprinkler Successes in Selected Properties (2014)

http://www.nfpa.org/~/media/files/news-and-research/fire-statistics/fire-protection-systems/ossprinklersuccessesinselectedproperties.pdf?la=en

§  National Fire Protection Association U.S. EXPERIENCE WITH SPRINKLERS (2013)

§  http://www.nfpa.org/~/media/files/news-and-research/fire-statistics/fire-protection-systems/ossprinklers.pdf?la=en

§  National Fire Protection Association U.S. STRUCTURE FIRES IN OFFICE PROPERTIES (2013)

http://www.nfpa.org/~/media/files/news-and-research/fire-statistics/occupancies/osoffices.pdf?la=en