תזכיר חוק

 א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה)(תיקון), התשע"ח-2017.

  ב. עיקרי החוק המוצע והצורך בו

לסעיף 1 המוצע

במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2015 ו-2016), התשע"ה-2015, תוקן חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב), ונוספו בו הוראות בעניין הכנת תכנית תקציב תלת-שנתית. התיקון הסדיר שלושה נושאים מרכזיים הנוגעים למסגרות הפיסקאליות הרב-שנתיות:

1 . הממשלה תכין תכנית תקציב תלת-שנתית, על פי הצעת שר האוצר, שתונח על שולחן הכנסת בכל שנה יחד עם הצעת חוק תקציב השנתי, התכנית תעודכן לפחות אחת לשנה;

2 . במסגרת אישור התקציב השנתי תתבצע התכנסות למסגרות הפיסקאליות הנגזרות ממגבלת ההוצאה ומגבלת הגירעון כאמור בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק המסגרות);

3 . מגבלות על יכולת הממשלה לקבל החלטות חדשות שביצוען כרוך בחריגה מהמגבלות האמורות, לרבות הגשת הצעת חוק ממשלתית ותמיכה בהצעת חוק פרטית בקריאה ראשונה, שנייה ושלישית ללא ביצוע "פעולה מאזנת" בהתאם להגדרה בחוק.

התכנית התלת-שנתית כוללת: תחזית צמיחה, סכום ההוצאה הממשלתית הצפויה, תחזית הכנסות המדינה, תחזית הגירעון הכולל, מגבלת ההוצאה המותרת כפי שנקבעה בחוק, סכום הגירעון המותר כפי שנקבע בחוק וכן ההפרשים בין סכום ההוצאה הממשלתית הצפויה למגבלת ההוצאה המותרת ובין תחזית הגירעון הכולל וסכום הגרעון המותר.

כחלק מהליכי חקיקת הוראת השעה בעניין תקציב דו-שנתי לשנים 2017 ו-2018, נקבע בסעיף 2(7) לחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו-2016 (להלן – חוק ההתאמות), כי לעניין תכנית התקציב התלת-שנתית האמורה יראו בכל אחת מהשנים 2017 ו-2018 כשנת תקציב נפרדת. בהתאם לכך, הונחה על שולחן הכנסת, יחד עם הצעת חוק התקציב לשנות הכספים 2017 ו-2018, התשע"ז-2016, תכנית התקציב התלת שנתית לשנים 2018 עד 2020.

כמו כן, נקבע בסעיף האמור לחוק ההתאמות כי המועד להנחה על שולחן הכנסת של תכנית התקציב התלת שנתית, לעניין שנת התקציב 2018, המתייחסת לשנים 2019 עד 2021, יהיה עד ליום 1 בנובמבר 2017.

בהתאם לסעיף 2(7) לחוק ההתאמות ולסעיף 40א(ב) לחוק יסודות התקציב, עם הגשת התכנית התקציב התלת-שנתית לעניין שנת 2018, ככל שתחזית ההוצאות לגבי כל אחת מהשנים 2019 עד 2021 עולה על סכום ההוצאה הממשלתית המותרת, כהגדרתו בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב (להלן – סעיף 40א), על התוכנית לכלול פעולה מאזנת, כהגדרתה באותו סעיף, לכיסוי הפרש זה, וזאת בדומה לכל תכנית תקציב תלת-שנתית אחרת שמונחת על שולחן הכנסת לפי סעיף 40א יחד עם הצעת חוק התקציב.

בהתאם לתכנית התקציב התלת-שנתית שאושרה בממשלה ביום 29 באוקטובר 2017, קיים הפרש בין תחזית ההוצאות לשנים 2019 עד 2021 לבין מגבלת ההוצאה המותרת באותן שנים. 

כאמור, בהתאם לסעיף 40א, תכנית תקציב תלת-שנתית שמונחת על שולחן הכנסת בהתייחס לשנת תקציב שבה מוגש תקציב חד-שנתי, מונחת יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי. הנחת תכנית התקציב התלת-שנתית יחד עם הצעת חוק התקציב השנתי, מאפשרת את ביצוע הפעולות המאזנות הנדרשות כאמור באמצעות הקטנת ההוצאה הממשלתית, ככל שקיים הפרש בין תחזית ההוצאות בשנים אליהן מתייחסת תכנית התקציב התלת-שנתית לבין סכום ההוצאה הממשלתית המותרת. בשונה מכך, נקבע בסעיף 2(7) לחוק ההתאמות שלעניין סעיף 40א יראו בכל אחת מהשנים 2017 ו- 2018 כשנת תקציב, ושתכנית התקציב התלת-שנתית לעניין שנת 2018 תונח על שולחן הכנסת עד ליום 1 בנובמבר 2017. מאחר שהצעת חוק התקציב לשנים 2017 ו- 2018 הוגשה בשנת 2016, מובן שתכנית התקציב התלת-שנתית לעניין שנת 2018 אינה מוגשת יחד עם הצעת חוק התקציב, וממילא נוצר קושי ממשי לבצע את הפעולות המאזנות הנדרשות כאמור, בעיתוי זה.

נוכח האמור, מוצע לתקן את סעיף 2(7)(ב) לחוק ההתאמות, כך שהוראות סעיף 40א(ב) לחוק יסודות התקציב לא יחולו לגבי תכנית התקציב התלת שנתית לעניין שנת 2018, ולא יהיה צורך בביצוע הפעולות המאזנות במועד זה יחד עם הגשת תכנית התקציב התלת שנתית לעניין שנת 2018. יצוין כי ההסדר האמור זהה במהותו להסדר שקבוע בסעיף 40א(ט) לחוק יסודות התקציב לעניין הגשת תכנית תלת-שנתית מעודכנת באמצע שנת התקציב, שאינה מוגשת מטבע הדברים יחד עם הצעת חוק התקציב, ושלעניינה נקבע במפורש שלא יהיה צורך בביצוע פעולות מאזנות ככל שהתגלה הפרש כאמור.

עוד יצוין כי קיימת כוונה להבאת תקציב המדינה לאישור הממשלה בזמן הקרוב. ממילא, בהתאם לסעיפים 40א(א) ו- (ב) לחוק יסודות התקציב, תונח, יחד עם הצעת חוק התקציב, תכנית תקציב תלת-שנתית שתכלול את הפעולות המאזנות הנדרשות לכיסוי ההפרש בין ההוצאה הממשלתית המותרת לשנים אליה תתייחס תכנית התקציב התלת-שנתית לבין תחזית ההוצאות באותן שנים, ככל שיהיה הפרש כאמור באותו מועד.

בהתאם לתיקון החקיקה המוצע ולהחלטת הממשלה האמורה, תכנית התקציב התלת שנתית לעניין שנת 2018 שאושרה בממשלה, אינה כוללת פעולות מאזנות לכיסוי ההפרש ממגבלת ההוצאה המותרת לעניין השנים 2019 עד 2021. עם זאת, ככל שתיקון החקיקה המוצע לא יתקבל, יהיה צורך לבצע את הפעולות המאזנות הנדרשות לכיסוי הפרש זה, בהתאם להוראות סעיף 40א(ב) לחוק יסודות התקציב.

לסעיף 2 המוצע

סעיף 1(א)(3) לחוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו- 2018 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) (להלן – חוק היסוד), קובע כי בחוק התקציב הדו-שנתי לשנים 2017 ו- 2018 ייקבע סעיף תקציב התאמות לשנת 2018 (להלן – תקציב ההתאמות). כמו כן, נקבע בסעיף האמור כי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת את הצעתה לשימוש בתקציב ההתאמות בשנת 2018 ולהקצאתו באותה שנה. בהתאם לסעיף 1(א)(3) לחוק היסוד נקבע בסעיף 3 לחוק ההתאמות, כי תקציב ההתאמות יהיה בסכום של 3.5 מיליארד ש"ח, וכי השימוש בו ייעשה בהתייחס לשנת 2018. עוד נקבע בסעיף האמור כי הממשלה תביא לאישור ועדת הכספים של הכנסת את הצעתה לשימוש בתקציב ההתאמות ולהקצאתו בשנת 2018, לא יאוחר מיום 10 בדצמבר 2017, וכי עם אישור ועדת הכספים של הכנסת, יראו את הסכום שאושר כסכום שהתווסף לתקציב המתייחס לשנת 2018.

בהחלטת הממשלה מס' 3101, שעניינה "עדכון תכנית התקציב לשנים 2019 עד 2021 ("נומרטור") ועמידה במגבלות הפיסקאליות לשנת 2018" מיום 29 באוקטובר 2017, אושר לפי סעיף 3(ב) לחוק היסוד ולפי סעיף 4(א) לחוק ההתאמות, דוח לעניין קיום הפרשים, כהגדרתו בסעיף 4(א) לחוק ההתאמות, שבו נקבע כי בשנת 2018 צפוי הפרש בין תחזית ההוצאה הממשלתית לשנת 2018 לסכום ההוצאה הממשלתית המותרת בשנת 2018 (להלן – הפרש ההוצאות) בסך של 0.3 מיליארד ש"ח. בהתאם לסעיף 3(ג) לחוק היסוד ו- 4(ב) לחוק ההתאמות, אם קיים הפרש הוצאות, יראו את תקציב ההתאמות כאילו הופחת בסכום הנדרש לכיסוי ההפרש האמור. נוכח האמור, עומד תקציב ההתאמות על סך של 3.2 מיליארד ש"ח.

נוכח הכוונה להביא את תקציב שנת 2019 לאישור הממשלה כבר בתחילת שנת 2018, מוצע לדחות את מועד הבאת הצעת הממשלה לשימוש והקצאה של תקציב ההתאמות ליום 29 במרץ 2018, על מנת שניתן יהיה לקיים דיון מרוכז אודות סדרי העדיפויות התקציביים בהתייחס לתקציב ההתאמות, יחד עם הדיונים אודות סדרי העדיפויות התקציביים בהתייחס לשנת 2019.

יצוין כי תזכיר לעניין סעיף 1 הופץ להערות הציבור כבר ביום 8 בנובמבר 2017, והוא מופץ בשנית בשל התוספת של סעיף 2 המוצע.

  ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו סעיפים 2(7)(ב) ו- 3(ג) לחוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשע"ו-2016.

  ד. השפעת החוק על תקציב המדינה

ראה לעיל בסעיף ב' לעניין עיקרי החוק המוצע והצורך בו.

 ה.  השפעת החוק המוצע על התקן המנהלי

אין.

  ו.  נוסח החוק המוצע:

הצעת חוק מטעם הממשלה:

תזכיר חוק תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה)(תיקון), התשע"ח-2017